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le 30 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 38
PREMIER MINISTRE
SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE
Rapporteur spécial : M. pierre HÉRIAUD

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LES MOYENS DU SGDN EN 1999 7

A.- LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS 7

B.- LA RELATIVE STABILITÉ DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 9

C.- LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT 9

1.- Les dépenses du centre de transmissions gouvernementales 10

2.- Le programme civil de défense 10

a) Le réseau Rimbaud 11

b) Le programme d'équipement contre le terrorisme 13

c) Les réseaux de consultation avec l'OTAN 13

II.- L'ACTIVITÉ DU SGDN EN 1997/1998 15

A.- L'ORGANISATION 15

B.- L'ACTIVITÉ DES DIFFÉRENTS PÔLES 16

C.- LE RÔLE DU SGDN EN MATIÈRE DE RENSEIGNEMENT 19

III.- L'INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE LA DÉFENSE NATIONALE (IHEDN) 21

A.- LE NOUVEAU STATUT ET LA TRANSPARENCE DES COÛTS 21

B.- L'ACTIVITÉ DE L'IHEDN EN 1997/1998 23

EXAMEN EN COMMISSION 27

INTRODUCTION

Le Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN) vient de traverser une des périodes les plus agitées de son existence. La réduction drastique de ses effectifs, le transfert de quelques unes de ses missions, la succession rapide de ses dirigeants ont fortement marqué cette institution.

Il appartiendra à la nouvelle équipe qui vient d'en prendre la tête, autour du nouveau secrétaire général M. Jean-Claude Mallet, de conforter la place et le rôle de ce maillon essentiel de la coordination interministérielle. Le SGDN est en effet à la Défense ce que le Secrétariat général du Gouvernement est au secteur civil de l'action gouvernementale.

Malheureusement, le projet de budget pour 1999, en retrait globalement de 13 % par rapport au budget voté de 1998 à périmètre constant ne permettra guère de consolider le SGDN dans sa vocation. L'évolution des ressources attribuées au programme civil de défense est à cet égard particulièrement significative. Faut-il alors tirer les conséquences de cet étranglement financier et revoir une nouvelle fois la liste des missions actuellement confiées au SGDN ? Il est vrai qu'il en assume beaucoup, de nature très variée et avec un effectif aujourd'hui restreint. Le risque serait alors de voir les différents ministères se replier sur leurs prérogatives et les plus hautes autorités de l'État en matière de défense, le Président de la République et le Premier ministre, manquer de moyens d'expertises propres pour rendre leurs arbitrages.

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I.- LES MOYENS DU SGDN EN 1999

Le projet de budget du SGDN pour 1999 est en retrait de 13 % par rapport au budget voté de 1998, une fois neutralisé le transfert du budget du Service central de la sécurité des systèmes d'information (SCSSI). Cette baisse succède à une diminution du même ordre en 1998 par rapport à 1997 et à une réduction de 31 % en 1997 par rapport à 1996. La spirale descendante des moyens du SGDN, qui traduit une évidente crise d'identité de l'institution, n'est donc pas enrayée, même si le transfert du SCSSI atténue quelque peu le rétrécissement de son format. Les composantes de ce budget sont retracées dans le tableau ci-après.

Le budget pour 1999 se caractérise par les éléments suivants :

Depuis la réforme initiée par M. Jean Picq, les effectifs budgétaires du SGDN ont évolué comme suit.

Au 1er juillet 1998, la situation des effectifs réels du SGDN était de 206 personnes dont 80 militaires d'active, 32 appelés et 94 civils dont six personnes mises à la disposition d'autres ministères.

Votre Rapporteur rappelle que les 180 emplois des personnels du Centre de transmissions gouvernementales (CTG) qui reste placé pour emploi sous l'autorité du secrétaire général de la défense nationale ont été transférés sur le fascicule du ministère de la Défense en 1996.

En 1999, six emplois civils (chargés de mission de 3ème classe du SGDN) et 20 emplois appelés (pour cause de professionnalisation progressive des armées) seront donc supprimés.

En sens inverse, le transfert du SCSSI sur le fascicule du SGDN se traduira par une création budgétaire de 36 emplois civils dont un chef de service, seize inspecteurs et quatre adjoints administratifs d'administration centrale.

Ce transfert revêt une portée limitée puisque le Service central de la sécurite des systèmes d'information est placé pour emploi sous l'autorité du SGDN, depuis la suppression de la délégation interministérielle pour la sécurité des systèmes d'information en janvier 1996.

Le directoire de la sécurité des systèmes d'information est présidé par le secrétaire général de la Défense nationale et non plus par le secrétaire général du Gouvernement.

Organisme à vocation technique, le SCSSI est chargé de l'évaluation des procédés de protection, notamment cryptologiques, et de la coordination technique en matière de sécurité des systèmes d'information. Il assure également des actions de formation à travers le Centre d'études supérieures de la sécurité des systèmes d'information (CESSI). Outre les 36 emplois budgétaires précédemment décrits, le service dispose de 46 emplois inscrits sur d'autres budgets, sous forme de mises à disposition.

Les crédits de fonctionnement (hors RCS) du SGDN sont regroupés dans la loi de finances initiale pour 1998 sur le chapitre 34-98. A structure constante (hors transfert SCSSI), ce chapitre passera de 47,7 millions de francs en 1998 (loi de finances initiale) à 46,1 millions de francs pour le projet de loi de finances pour 1999, soit une baisse de 3,3 %.

Chaque année, il est convenu de dire que le niveau atteint correspond à un seuil en deçà duquel le Secrétariat général ne serait plus en mesure de fonctionner convenablement. Votre Rapporteur observe que, malgré ses souhaits explicites de l'an dernier, ce chapitre a fait l'objet d'annulations importantes en 1997 pour un montant cumulé de 9,9 millions de francs (5,6 millions de francs par arrêté du 9 juillet et 4,3 millions de francs par arrêté du 19 novembre).

Ce chapitre financera le fonctionnement du Centre de transmission et de chiffrement (cf. infra) pour 6,4 millions de francs en 1999 (même dotation qu'en 1998) ainsi que le programme civil de défense à hauteur de 1,4 million de francs.

Les frais de fonctionnement du SGDN stricto sensu s'élevaient en 1998 à 39,6 millions de francs pour 38,8 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999. Ils se décomposaient notamment en frais d'informatique et télécommunication (7,4 millions de francs), de déplacement à l'étranger (3 millions de francs), ainsi qu'en frais d'" études et honoraires " (8 millions de francs) et " autres prestations de service " (12,2 millions de francs) sur la nature véritable desquels votre Rapporteur n'a pas pu disposer d'informations précises.

Enfin, à partir de 1999, le chapitre 34-98 financera aussi les dépenses de fonctionnement du SCSSI qui s'élèveront à 6,5 millions de francs.

Les dépenses d'équipement, localisées dans le seul chapitre 57-03, s'élèveront à 19,4 millions de francs en crédits de paiement pour 1999 compte tenu de l'inscription des crédits d'équipement du SCSSI à hauteur de 6 millions de francs. A structure constante, ceci traduit un effondrement de 44 % des dépenses d'équipement du SGDN qui s'élevaient à 24,1 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998.

Ceci concerne aussi bien le Centre de transmissions gouvernementales que le programme civil de défense.

Les crédits demandés pour le CTG en 1999 atteignent 7,8 millions de francs en autorisations de programme et 5,4 millions de francs en crédits de paiement.

Les principales opérations d'investissement du CTG pour 1999 sont les suivantes :

L'exécution de ces différentes opérations imposera une remontée de la dotation d'équipement du CTG dès 2000 à hauteur de 10 millions de francs en crédits de paiement.

La réduction de 51 % des dotations du PCD (8 millions de francs contre 16,1 millions de francs en crédits de paiement pour 1998), qui fait suite à des baisses constantes de crédits (ceux-ci s'élevaient à 91 millions de francs en 1990) tant en loi de finances initiale qu'en exécution (20 millions de francs en crédits de paiement disponibles pour 1997 contre 21,6 millions de francs en loi de finances initiale), ralentit l'exécution des différentes composantes du PCD.

La diminution des moyens financiers alloués au PCD a conduit le SGDN à changer sa gestion et ses choix d'opérations financées.

Ainsi, sur le plan de la mise en _uvre, la procédure de gestion directe a permis de mieux centraliser les besoins et par conséquent de renforcer le rôle de coordination, de contrôle et d'arbitrage du SGDN.

Depuis le 1er octobre 1997, le SGDN a par exemple pris en charge la conduite des opérations et la gestion des crédits du programme civil de défense assurés antérieurement par le service technique des transmissions d'infrastructure de la marine (SERTIM) ; un arrêté de transfert de crédits d'un montant de 4,5 millions de francs a été pris en ce sens le 14 octobre 1997.

Sur le plan du choix des programmes, le financement ne porte plus que sur un nombre limité d'actions marquantes, ciblées et prioritaires qui ont été prescrites expressément par le Premier ministre (terrorisme, Rimbaud). Contrairement à la politique menée jusqu'en 1995 qui consistait à assurer le financement de plus d'une dizaine d'opérations réparties dans plusieurs ministères, celles-ci sont maintenant choisies en fonction de leur caractère interministériel et correspondant à des impératifs gouvernementaux et d'actualité.

Le réseau interministériel de base uniformément durci Rimbaud est un réseau de crise placé sous le contrôle du SGDN.

Réseau de sécurité publique et de défense par excellence, le réseau Rimbaud relie les hautes autorités nationales, les responsables administratifs et les responsables d'organismes ou points sensibles d'importance vitale. Il est destiné, en particulier, à permettre la continuité de l'action gouvernementale en toutes circonstances. Ce réseau est caractérisé par :

Mis en service en " clair " en 1994, le réseau Rimbaud compte actuellement près de 4.000 abonnés. Il a fait l'objet récemment de nouveaux développements (architecture de sécurité, moyens cryptologiques, terminaux chiffrants) pour fournir le service de confidentialité téléphonique (" cryptophonie ") de niveau confidentiel défense pour un quart ou un tiers des abonnés, et même de niveau secret défense pour certains d'entre eux.

Le SGDN souhaite engager au deuxième semestre 1998 une première évolution du réseau, visant à poursuivre la valorisation de cet investissement. Elle comporterait le développement de nouveaux services de communication susceptibles d'être offerts, dans la limite de la charge autorisée par le réseau, au niveau interministériel ou ministériel : télécopie chiffrante, messagerie, audioconférence, visioconférence ... Elle permettra également, en respectant les objectifs de sécurité propres à ce réseau, l'interopérabilité de Rimbaud avec certains réseaux de radiocommunications mobiles.

Le but de cette évolution est de tirer le meilleur parti du réseau Rimbaud dès le temps de paix, sans nuire pour autant à ses caractéristiques opérationnelles initiales orientées vers la communication en temps de crise.

Compte tenu des diminutions de crédits du SGDN, le maintien en conditions opérationnelles du réseau sera désormais financé par les ministères utilisateurs, le SGDN ne conservant que la direction du réseau et la vérification de sa cohérence.

Le programme interministériel d'équipement en faveur de la lutte contre le terrorisme nucléaire, biologique et chimique s'est traduit par le financement de matériels pour la protection des personnels et la décontamination des victimes. Ce programme ne peut être conduit que dans un cadre budgétaire interministériel car la lutte contre le terrorisme NBC demande, par sa technicité, des moyens spécialisés impliquant sept ministères et nécessite une étroite coordination tant dans le choix des matériels que dans le calendrier des acquisitions.

Les faibles moyens concédés désormais à ce programme ne permettront guère de répondre dans des conditions satisfaisantes et à bref préavis à une crise massive dans ce domaine.

La contribution à l'OTAN au titre de la participation financière aux réseaux de consultation politico-stratégiques entre le Conseil Atlantique et les pays membres s'est élevée à 6,1 millions de francs en 1998.

Conçu par l'OTAN fin 1996, le réseau de télécommunications Nato Wide fonctionne au sein de l'Alliance depuis 1968 ; il a été complété par le réseau Satcom. La France, après en avoir exprimé le désir, a refusé d'y être abonnée en 1967. La guerre du Kippour en 1973 a mis en lumière les inconvénients de notre position et après diverses études, le Premier ministre, en 1976, a autorisé l'ouverture de négociations pour que la France puisse utiliser ce réseau. Ces négociations ont abouti au raccordement de notre pays le 2 janvier 1979.

Depuis cette date, ce raccordement fonctionne normalement en assurant la diffusion de messages à caractère politique ou politico-militaire entre le conseil de l'Alliance et les autorités françaises. Une contrepartie financière annuelle de l'ordre de 4 millions de francs est demandée au SGDN par l'OTAN pour ce service. Cette contribution est calculée suivant une quote-part annuelle fixée à  :

En 1995 et 1996, le SGDN ne s'est pas acquitté du versement à l'OTAN de la contribution pour des raisons d'ordre financier mais aussi parce que le SGDN estimait que la prise en charge de ces abonnements devait revenir au ministère des affaires étrangères. Ce dernier a refusé, indiquant qu'il n'avait pas à financer une dépense pour un service qui bénéficie à la plupart des ministères. Il a donc été décidé en 1997 de payer nos arriérés. L'échéancier ci-après précise le montant des dettes et des paiements au titre de cette opération.

Ainsi, en 1997, une partie de la contribution de 1995 a été payée (2,3 millions de francs) ; en 1998, un montant de 6,1 millions de francs a été réservé pour financer la contribution de 1996 (3,1 millions de francs), l'arriéré de 1995 (0,7 million de francs) et une partie de 1997 (2,3 millions de francs).

En 1999, il était prévu de payer les cotisations de 1998 (3,3 millions de francs) et 1999 (3,5 millions de francs) et le solde de l'année 1997 (1,1 million de francs) soit 7,9 millions de francs. Compte tenu des crédits alloués au PCD pour 1999, l'année 1999 ne pourra pas être réglée, ce que votre Rapporteur déplore net regrette vivement.

Votre Rapporteur souligne enfin que les financements du programme Demeter (réseau d'information sur les ressources économiques comme l'eau, les données alimentaires de base, etc.) ont cessé en 1997 à la suite de l'évaluation négative faite des résultats obtenus et des interrogations sur les procédures utilisées dans le cadre de ce programme. Le ministère de l'Économie et des Finances, via son haut fonctionnaire de Défense, était pilote dans cette opération, mais le SGDN ne semble pas avoir fait preuve d'une grande curiosité sur l'affectation précise des crédits qu'il a engagés dans cette affaire, estimant vraisemblablement que les puissants corps de contrôle du ministère des Finances excluaient tout risque de dysfonctionnement.

II.- L'ACTIVITÉ DU SGDN EN 1997/1998

A la suite de la réforme de 1996, le SGDN a abandonné une organisation classique d'administration centrale (quatre directions, dix sous-directions et cinquante bureaux) pour une structure plus légère, constituée de différents pôles correspondant à une activité bien précise et devant assurer deux fonctions :

L'organisation a donc été revue selon le schéma ci-dessous :

Les équipes de chacun des pôles sont légères et pluridisciplinaires, associant des personnels civils et militaires issus de l'ensemble des administrations en charge des questions traitées. Dans la mesure du possible, chaque pôle est placé sous l'autorité d'un " binôme " constitué d'un responsable et d'un adjoint, l'un civil, l'autre militaire.

Les services d'administration générale assurent les fonctions de gestion financière, de gestion des ressources humaines, l'informatique, la documentation, les impressions, l'entretien immobilier, la sécurité, etc. Ils ont mis en _uvre la réforme et son accompagnement (reclassement des agents et réaménagement budgétaire). Le service d'information-communication est chargé de l'information interne des différents pôles et de la communication externe du Secrétariat général.

Le pôle " Défense et Nation " assure la coordination interministérielle dans les domaines de la sécurité et de la continuité des moyens d'action du Gouvernement (le Centre de transmissions gouvernementales lui est rattaché pour l'emploi), de la politique nationale de défense civile, de la conduite des programmes interministériels qui y concourent et de la protection des points et des réseaux sensibles. Il est également compétent pour assurer la coordination interministérielle en matière de protection du secret de défense, au plan national et international. Le pôle assure une mission de veille dans le domaine du terrorisme et des systèmes de télécommunications, ainsi que le suivi de la réglementation en vigueur et de son application. L'observatoire " Nation et Défense " s'intéresse au maintien de l'esprit de défense, à l'élaboration et au suivi du programme civil de défense, à l'évolution de la société en termes de sécurité et de cohésion.

Le service de sécurité de défense (SSD) a en charge l'élaboration et la mise à jour de la réglementation du secret de la défense nationale, le traitement des dossiers d'habilitation au très secret défense, soit en 1997 plus de 4.100 décisions, et la mise en _uvre du décret du 10 juillet 1997 sur la fabrication et la commercialisation des matériels d'écoute.

Au cours de l'année, le SDD a participé à la préparation du projet de loi sur la création d'une commission dite de " levée du secret défense " chargée d'étudier la possibilité de déclassifier une information protégée, et à celle du projet de décret sur la protection des secrets de la défense nationale abrogeant le précédent décret de 1981.

L'essentiel de ses activités a été centré sur la sécurité intérieure, avec l'animation de plusieurs groupes interministériels. Ces travaux se sont déroulés pendant l'année 1998 et ont porté sur la définition du concept de sécurité intérieure, l'adaptation des textes juridiques, les moyens, l'évaluation des risques et des menaces et l'organisation territoriale.

L'observatoire conduit aussi une concertation interministérielle sur la réforme des plans de défense dans un but de simplification et de clarification. Cette réforme vise à une mise en _uvre déconcentrée et plus souple des plans de prévention, de secours et de défense. Il a aussi assuré la coordination interministérielle pour l'élaboration du nouveau plan PIRATAIR, en cas d'acte de piraterie aérienne, ainsi que pour la diffusion de l'instruction correspondante PIRATAIR d'aérodrome.

Enfin, l'observatoire " nation-défense " et la cellule " continuité de l'action gouvernementale " ont continué d'animer les travaux interministériels sur la lutte contre le terrorisme nucléaire, chimique et biologique, suivant les directives reçues du Premier ministre. Dans le domaine nucléaire, les études traitent des actions de prévention et de la gestion post-accidentelle. Les structures correspondantes, élaborées en concertation interministérielle, ont été mises en place en 1996.

Le pôle " Affaires internationales et stratégiques " a une mission de coordination interministérielle et de veille dans le domaine stratégique. Il s'attache notamment à apprécier les risques, les menaces, les évolutions géostratégiques, du point de vue de notre politique de défense et de sécurité et de notre politique étrangère. Dans le domaine de l'évaluation stratégique, le Secrétariat général se fonde désormais entièrement sur les travaux du centre d'analyse et de prévision du Quai d'Orsay et sur les analyses transmises par les ambassades ou par la délégation aux affaires stratégiques du ministère de la Défense.

En 1998, ce pôle a notamment suivi le dossier OTAN et la révision de concept stratégique. Il s'est vu confier la préparation de séminaires sur l'Europe de la défense ou la coordination des travaux conduits par les centres de recherche de l'administration.

Le pôle " Affaires juridiques et européennes " procure une assistance juridique aux autres pôles, suit la réglementation européenne et contribue à l'élaboration des textes législatifs et réglementaires, dans le cadre de la coordination interministérielle.

En 1998, il a ainsi assuré la coordination et le suivi devant le Conseil d'État et le Parlement du projet de loi créant une autorité administrative indépendante dans le domaine du secret de la défense nationale, des décrets relatifs au secret de la défense nationale et à la répartition des compétences administratives pour la mise en _uvre de la convention sur l'interdiction des armes chimiques. Il a par ailleurs suivi, en liaison avec le pôle " Technologies et transferts sensibles ", la coordination de la rédaction des décrets d'application de la loi de réglementation des télécommunications relatifs à la cryptologie, notamment devant le Conseil d'État.

Le pôle " Économie et défense " assure la coordination interministérielle dans le domaine des industries de défense et de leur restructuration, de la programmation militaire et sur les questions touchant à la coopération européenne dans le domaine de l'armement. Il a également en charge les questions liées à la sécurité et à l'intelligence économiques.

Les réorganisations des ministères dans ce domaine et notamment du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, ainsi que du Commissariat général au Plan, ont eu pour effet de mieux répartir les rôles mais aussi de réduire l'action interministérielle opérationnelle comme l'a montré le non renouvellement des membres du Comité pour la compétitivité et la sécurité économique (CCSE), dont le mandat arrivait à expiration en avril 1998. Le SGDN en a tiré les conséquences en mettant en sommeil ce pôle.

Le pôle " Technologies et transferts sensibles " a assuré la présidence et l'animation des réunions mensuelles de la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) ainsi que la préparation des projets de directives du Premier ministre en matière d'exportations de matériels de guerre. Il a aussi participé à l'élaboration du code de conduite de l'Union européenne. L'adoption de ce code obligera la France à se rapprocher de ses partenaires dans ce domaine et vraisemblablement à assouplir ses procédures d'autorisation.

Dans le domaine de la lutte contre la prolifération et du contrôle des exportations de biens à double usage, le pôle a essentiellement orienté son activité vers les domaines suivants :

Aux termes du décret du 20 avril 1989, le SGDN assure le secrétariat du Comité interministériel du renseignement (CIR) qui, aux termes de l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, assure l'orientation et la coordination des services de renseignement et élabore à cette fin un plan national de renseignement, soumis à l'approbation du Président de la République. Le décret 78-78 du 25 janvier 1978 fixant les attributions du secrétaire général de la défense nationale précise, en outre, qu'en exécution des plans, orientations et décisions arrêtées en conseils de défense ou en comité interministériel, le SGDN notifie les objectifs en matière de renseignement. Il anime également la recherche du renseignement dans les domaines intéressant la défense et en assure l'exploitation au profit du Gouvernement et des organismes concernés.

Le SGDN prépare les réunions du CIR, présente le projet de plan national de renseignement. Il prépare également les réunions des directeurs de cabinet des ministres représentés au CIR et assure le compte rendu et le suivi des décisions. Il coordonne les groupes de projets constitués pour l'exécution du plan national de renseignement.

Le Comité interministériel du renseignement (CIR) se réunit, sous la présidence effective du Premier ministre, au moins deux fois l'an. Il réunit tous les ministres intéressés et comprend également le secrétaire général du Gouvernement et le secrétaire général de la Défense nationale. Le Comité interministériel répartit l'enveloppe financière allouée par le Premier ministre pour l'exécution annuelle des objectifs du plan national de renseignement.

Les insuffisances de la coordination interministérielle entre les divers services compétents, relevant principalement des ministères de l'Intérieur et de la Défense, sont connues. Elles apparaissent sur deux plans bien distincts : en amont, pour ce qui concerne la détermination des orientations et des objectifs fixés aux différents services et le partage des responsabilités, en aval, dans le domaine de l'exploitation des informations.

Les textes confèrent au SGDN un rôle non négligeable, qu'il n'est cependant pas en mesure, en pratique, de remplir complètement. Si l'on comprend bien les craintes des services de devoir diffuser les informations confidentielles dont ils disposent, ces réticences sont moins compréhensibles lorsqu'il s'agit de coordination en amont. Le Comité interministériel du renseignement (CIR) a été rétabli il y a quelques années pour renforcer la coordination interministérielle. Le SGDN en assure le secrétariat et dispose de crédits pour commanditer des études ponctuelles. Il participe ainsi à la préparation des plans interministériels du renseignement, en dernier lieu d'un plan triennal (1996-1998) comportant un petit nombre d'objectifs concrets et bien identifiés. Des groupes de travail interministériels ont été constitués pour chacun de ces différents objectifs, créant ainsi l'amorce d'une coordination plus efficace, en accoutumant progressivement les services à travailler ensemble et à échanger des informations. Mais le comité ne peut contraindre les divers services compétents (DGSE, DST, direction du renseignement militaire, etc.) à travailler ensemble.

Chaque service de renseignement conserve, en pratique, une très grande autonomie et reçoit ses instructions directement du Président de la République et du Premier ministre ou de leur cabinets. Le partage des responsabilités entre le Premier ministre, responsable de la Défense nationale et le Président de la République, chef des armées, interdit toute centralisation des responsabilités auprès de l'une ou l'autre de ces deux autorités, surtout en période de cohabitation. C'est la raison pour laquelle il n'est pas possible d'envisager une structure directement rattachée à l'Exécutif, comme c'est le cas aux États-Unis ou en Grande-Bretagne. Il reste que le SGDN pourrait jouer un rôle plus actif.

III.- L'INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES
DE LA DÉFENSE NATIONALE (IHEDN)

A la suite d'un long processus de réflexion et de négociation interministérielle, le nouveau statut de l'IHEDN a fait l'objet d'un décret en date du 5 septembre 1997.

Ses principales dispositions peuvent être résumées comme suit :

La diversité de la composition du conseil d'administration de l'institut ne pourra que contribuer à parfaire l'accomplissement de sa mission première, c'est-à-dire la formation et la promotion de l'esprit de défense tout en renforçant la solidité du lien Armée/Nation.

Sur un plan budgétaire et financier, ce nouveau statut permettra d'affiner la connaissance du coût réel de l'institut puisque le budget et les conventions qui le complètent doivent désormais refléter la réalité des moyens mis à sa disposition notamment par le ministère de la Défense.

Théoriquement, l'Institut ne dispose que de cinq postes budgétaires et une dotation de l'État de 10,5 millions de francs pour 1998. En fait, le soutien apporté par le ministère de la Défense est bien plus important. L'une des conséquences du changement de statut a été de le quantifier par convention. C'est ainsi que le 15 janvier 1998 ont été signées trois conventions particulières portant sur la mise à disposition de personnel, sur les prestations en nature fournies à titre gratuit et sur la mise à disposition des biens meubles et immeubles, à savoir les locaux de l'École militaire, sur le transport des auditeurs de la session nationale pour les visites dans les armées, les déplacements dans les capitales européennes sièges de diverses organisations internationales (OTAN, UEO, Union européenne, OSCE...) ou les missions d'études.

La convention relative aux personnels fixe ainsi à 14,2 millions de francs le coût des personnels civils et militaires mis à disposition de l'Institut par le ministère de la Défense. En tenant compte des personnels mis à disposition par d'autres administrations (Intérieur, Éducation nationale, SGDN, Économie et finances, Cour des comptes, Conseil d'État, Affaires étrangères), on peut donc estimer à 20 millions de francs le coût annuel du personnel travaillant à l'IHEDN pour un effectif réel équivalent temps plein de l'ordre de 80 personnes.

La convention relative à la mise à disposition des locaux et au soutien en matière d'infrastructure a évalué à 8,4 millions de francs le montant total de ces prestations.

Enfin, celle relative aux prestations en nature a estimé à 3,4 millions de francs en 1998 les coûts desdites prestations.

Si l'on ajoute l'ensemble des moyens décrits ci-dessus à ceux qui figurent au budget de l'IHEDN pour l'année 1998, le coût global de l'Institut ressort à 41 millions de francs, soit quatre fois plus que la seule dotation budgétaire apparente.

Cette vérité des coûts est salutaire pour tout le monde car elle permet une gestion rationnelle des moyens.

Pour 1999, et compte tenu des réserves évoquées ci-dessus, sur la signification économique de ce chiffre, le budget prévisionnel de l'Institut s'élèvera à 12 millions de francs. La dotation budgétaire de l'État sera de 9 millions de francs, en baisse de 15 % par rapport à 1998, à laquelle s'ajoutera le transfert de trois emplois comme le montre le tableau ci-après :

La mission première de l'IHEDN étant la formation et la promotion de l'esprit de défense, ses résultats peuvent se chiffrer en première approche en nombre de journées/auditeurs, même si la nature et la qualité des bénéficiaires couvre un large spectre, depuis les plus hauts niveaux de responsabilité, jusqu'au jeune public des nouvelles sessions d'été, comme le montre le tableau ci-après.

Il convient de noter que, en réalisant une action de promotion de l'esprit de défense au profit de 84 personnes en moyenne par jour ouvrable, l'IHEDN entretient un lien unique entre la Nation et sa défense.

Le nombre de journées auditeurs, meilleur indicateur global de l'activité de l'Institut, enregistre pour l'année scolaire 1997-1998 une nouvelle augmentation de 19,75 %, après 35 % en 1996/1997 et 30 % en 1995/1996.

Cet accroissement, bien qu'inférieur aux années précédentes, est remarquable puisqu'il coïncide avec une réduction globale de 15 % des effectifs de l'Institut (de 92 à 81 agents), opérée à l'occasion de sa transformation en établissement public.

Votre Rapporteur note par ailleurs avec intérêt que le nombre de journées/auditeurs des sessions régionales dépasse désormais celui de la session nationale.

Ces sessions sont destinées à approfondir les connaissances des cadres civils et militaires en matière de défense par l'étude en commun des problèmes qui se posent dans ce domaine. Elles rassemblent 90 auditeurs durant dix-sept jours (soit trois semaines et deux jours), échelonnés sur deux mois. Le coût moyen d'une session s'élève à 430.000 francs (dont 300.000 francs de frais de déplacement).

Au cours de cette année scolaire, l'Institut a expérimenté avec succès, en juin 1998 à Nevers, une nouvelle forme de diffusion de l'esprit de défense, le séminaire pour élus locaux.

De même a-t-il organisé pour la première fois cette année l'attribution de prix scientifiques de l'IHEDN destinés à récompenser deux thèses de doctorat, deux mémoires de DEA et deux mémoires de DESS.

Les relations de l'Institut avec les universités et les grandes écoles ont été enrichies cette année avec l'organisation d'une journée de découverte de l'intelligence économique à l'attention des élèves de grandes écoles de commerce, mais aussi des grandes écoles d'ingénieurs et des principales universités parisiennes. La journée a connu un grand succès en accueillant 440 auditeurs.

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 1er octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie général et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Pierre Hériaud, rapporteur spécial, les crédits du secrétariat général de la défense nationale (SGDN).

M. Pierre Hériaud a tout d'abord indiqué que le projet de budget du SGDN était globalement en retrait de 13 % par rapport au budget voté de 1998, à périmètre constant, ce qui, compte tenu des importantes réductions de crédits précédentes, posait la question de la crise d'identité de cette institution. Il a évoqué la suppression de 6 emplois civils et de 20 emplois d'appelés qui aurait pour conséquence de porter les effectifs budgétaires du SGDN à 192 en 1999, auxquels s'ajouteraient 36 emplois du Service central de la sécurité des systèmes d'information transférés cette année sur le fascicule budgétaire du SGDN.

Il a indiqué que les crédits de fonctionnement, d'un montant de 46,1 millions de francs hors rémunérations et charges sociales, diminueraient de 3,3 % à structure constante, et que les dépenses d'équipement seraient fortement réduites avec un montant de 19,4 millions de francs en crédits de paiement pour 1999. Il a souligné que cette situation affecterait aussi bien le centre de transmissions gouvernementales que le programme civil de défense, qui ne comporte plus qu'un nombre très limité d'actions comme le réseau interministériel de base uniformément durci Rimbaud et le programme interministériel d'équipement en faveur de la lutte contre le terrorisme nucléaire, biologique et chimique.

M. Pierre Hériaud a ensuite évoqué les effets du changement de statut de l'Institut des Hautes études de la défense nationale, érigé, en septembre 1997, en établissement public administratif, qui avait eu notamment pour effet d'améliorer la connaissance de son coût et de ses moyens grâce aux conventions passées avec le ministère de la Défense à propos des prestations en nature et des mises à disposition de personnels.

Il a conclu que le budget du SGDN, globalement en diminution, ne pourrait que reconduire les priorités exprimées par le Premier ministre, comme la sécurité des systèmes informatiques ou le renseignement, s'en remettant au nouveau secrétaire général, récemment désigné, pour donner une impulsion nouvelle à cet établissement.

Puis la Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du secretariat général de la défense nationale et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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