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le 13 novembre 1998

N^° 1111

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 44
TAXES PARAFISCALES
Rapporteur spécial : M. Daniel FEURTET

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DE LA PARAFISCALITÉ 7

A.- LE NOMBRE DES TAXES PARAFISCALES 7

B.- LE RENOUVELLEMENT DES TAXES PARAFISCALES 7

C.- LE PRODUIT DE LA PARAFISCALITÉ 7

II.- LES DIFFÉRENTES TAXES PARAFISCALES 9

A.- LA DISPARITION DES TAXES AU PROFIT DE L'ADEME 9

B.- LES TAXES PERÇUES SUR LES PRODUCTIONS DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE 10

C.- LES TAXES PERÇUES SUR LES PRODUCTIONS INDUSTRIELLES 12

D.- LES TAXES PERÇUES DANS UN INTÉRÊT SOCIAL 14

1.- La taxe sur les spectacles 14

2.- Les taxes finançant des actions de formation professionnelle 15

EXAMEN EN COMMISSION 17

ARTICLE 59 : Autorisation de perception des taxes parafiscales 19

ANNEXE 21

INTRODUCTION

En vertu de l'article 4 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959, les taxes parafiscales, perçues " dans un intérêt économique ou social " au profit de personnes juridiques autre que l'État, les collectivités locales et les établissements publics administratifs, sont instituées par des décrets en Conseil d'État. Mais seule la loi de finances peut en autoriser la poursuite de la perception au-delà du 31 décembre de chaque année ; l'intervention du législateur est donc obligatoire, mais se limite à une autorisation générale de perception.

Ce régime juridique est souvent contesté, car le législateur ne peut définir l'assiette et le taux des taxes parafiscales comme il le fait des impositions. Mais il existe d'autres prélèvements obligatoires sur lesquels la compétence législative est faible - on pense aux cotisations sociales - ou nulle- c'est le cas, par exemple, des cotisations " volontaires obligatoires " établies par accord professionnel et " étendues " par voie réglementaire, qui constituent la solution alternative aux taxes parafiscales pour le financement des actions collectives des branches agricoles ou industrielles. Le régime de la parafiscalité permet au moins au législateur de disposer, avec l'état E du projet de loi de finances et le rapport " jaune " annexé au projet de loi de finances depuis 1977, d'une information détaillée.

Conformément à l'habitude, le champ d'investigation de votre Rapporteur ne couvre pas les taxes 44 et 45 de la nomenclature, la redevance télévision et la taxe sur la publicité audiovisuelle, qui sont présentées dans le cadre du rapport sur la Communication.

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I.- L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DE LA PARAFISCALITÉ

L'année 1999 devrait être marquée par la reprise du mouvement " historique " de réduction du nombre des taxes parafiscales, avec l'intégration des deux taxes qui étaient affectées à l'ADEME à la taxe générale sur les activités polluantes. Le rendement des autres taxes reste en revanche très stable.

Le mouvement de diminution du nombre de taxes parafiscales, ralenti depuis quelques années, reprend dans le projet de loi de finances pour 1999, qui ne propose la perception que de 48 taxes, contre 50 en 1998 (et 78 en 1981, plus de 150 sous la IVème République) : les deux taxes parafiscales qui étaient affectées à l'ADEME doivent en effet disparaître pour devenir des fractions de la " taxe générale sur les activités polluantes " qui sera un impôt d'État.

Depuis 1980, les taxes parafiscales ne peuvent être établies par décret que pour cinq ans au plus, afin qu'un réexamen de leur utilité soit opéré régulièrement. Par ailleurs, le processus d'élaboration d'un décret de taxe parafiscale est souvent long, d'autant que les instances communautaires sont consultées (les taxes prennent généralement la forme de prélèvements sur le chiffres d'affaires des entreprises et ce type de prélèvement est soumis à une réglementation communautaire stricte). Les années précédentes, et encore fin 1997, le nombre de taxes dont le décret était expiré sans avoir été renouvelé à temps, ou était proche de l'être, dépassait souvent la dizaine ; il n'y en a que trois dans l'état E pour 1999, ce qui constitue un effort appréciable que salue votre Rapporteur.

Le tableau ci-après présente l'évolution du montant des taxes parafiscales regroupées selon leur objet.

On rappellera que le rendement très élevé atteint en 1997 était lié à l'inscription d'une recette de 200 millions de francs non reconductible, qui rendait compte de la participation des producteurs de céréales au financement des mesures d'aide aux éleveurs touchés par la crise de la " vache folle " : cette participation s'est traduite par une majoration de la " taxe pour le financement des actions du secteur céréalier ". Si l'on défalque ce montant, on observe une grande stabilité de 1997 à 1998.

De même, pour analyser l'évolution entre 1998 et 1999, il convient de déduire du montant prévu pour 1998 les deux taxes ADEME, puisqu'elles sont supprimées en 1999. On constate alors une progression limitée du produit global des autres taxes : + 0,7 %.

II.- LES DIFFÉRENTES TAXES PARAFISCALES

La disparition programmée des deux taxes ADEME contraste avec la stabilité des autres taxes existantes.

Il est donc proposé de supprimer les deux taxes affectées à l'ADEME, qui deviendraient des fractions de la " taxe générale sur les activités polluantes " (TGAP) créée par l'article 30 du projet de loi de finances et affectée à l'État. Ces deux taxes étaient la taxe sur la pollution atmosphérique et la taxe sur les huiles de base. Le transfert à l'État de cette dernière devrait s'accompagner d'un relèvement de son taux.

Cette réforme est présentée par le Gouvernement comme une mesure de modernisation et de simplification. L'unification proposée de cinq taxes existantes - dont les deux taxes parafiscales précitées - dans le domaine de l'environnement s'inscrirait dans la perspective d'une future " écotaxe " européenne.

Pour autant, on peut s'interroger sur le financement à l'avenir des différentes actions spécifiques auxquelles étaient affectées ces taxes et plus généralement sur le financement de l'ADEME. Pour 1999, des crédits budgétaires sont prévus à hauteur du produit des taxes désormais affectées au budget de l'État. Pour les exercices ultérieurs, on doit s'en tenir aux engagements du Gouvernement.

Dans l'autre sens, cette évolution comporte plusieurs avantages :

elle permettra de faire varier le taux de chaque taxe non en fonction des besoins en matière de dépollution ou de recyclage de la filière concernée, mais de l'appréciation réelle des coûts environnementaux résultant des différentes nuisances (qui peuvent être différents des coûts des actions de dépollution d'ores et déjà existantes) ; la fongibilité des fractions de la TGAP autorisera le financement de dépenses nouvelles pour l'environnement qui ne pouvaient être engagées jusqu'à présent faute de ressource spécifique en contrepartie.

Les taxes perçues sur les productions de l'agriculture représenteront en 1999 plus d'1,5 milliard de francs ; il s'agit d'un prélèvement non négligeable, puisque l'ensemble des livraisons de produits agricoles (l'essentiel des taxes est assis directement sur les produits agricoles et non sur des produits transformés) s'est élevé en 1997 à 315 milliards de francs et la valeur ajoutée globale de la branche agriculture à 164 milliards de francs. Les deux taxes prélevées sur les activités de pêche devraient rendre, quant à elles, 49 millions de francs.

L'organisme qui perçoit la part la plus importante des taxes parafiscales dans la branche de l'agriculture reste l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA). L'ensemble des taxes qui lui sont affectées devraient fournir en 1999 un produit de 745 millions de francs, comme en 1998. Le budget prévisionnel de l'ANDA pour 1999 s'élève donc à 750 millions de francs, comme en 1998 (budget primitif). La répartition des crédits devrait être similaire en 1999 à celle de 1998 soit, notamment :

- 340 millions de francs de crédits déconcentrés gérés par les chambres d'agriculture ;

- 297 millions de francs de subventions aux instituts techniques nationaux des différentes productions agricoles ;

- 49,8 millions de francs destinés au syndicalisme agricole.

Le financement global du développement agricole ne repose toutefois qu'à hauteur d'un peu plus de 20 % sur l'ANDA, le reste des financement provenant des collectivités territoriales et des agriculteurs eux-mêmes (cotisations spécifiques, rémunération de prestations).

Les principales taxes perçues dans la branche de l'agriculture autres que celles affectées à l'ANDA resteront, en 1999 :

Les taxes perçues dans les différentes branches de l'industrie devraient s'élever en 1999 à 2,13 milliards de francs (+ 0,6 % par rapport à 1998). Elles sont principalement destinées à financer des actions de recherche appliquée et de développement ainsi que, dans une moindre mesure, des actions de diffusion, de formation et de normalisation.

Elles représentent, selon les branches industrielles concernées, 0,06 à 0,36 % du chiffre d'affaires.

- les comités professionnels de développement économique, qui ont pour objet de faciliter la modernisation dans les branches où dominent les PME ;

- les centres techniques industriels (CTI).

La répartition des activités des CTI financées par les taxes parafiscales est donnée par le tableau qui suit.

Les centres techniques industriels ont connu dans la période récente deux évolutions défavorables des règles fiscales qui leur sont appliquées.

Il est encore trop tôt pour dresser un bilan complet de l'adaptation juridique des CTI à ces nouvelles règles et surtout évaluer leur incidence sur leurs activités et leur équilibre financier.

Par opposition aux taxes perçues " dans un intérêt économique " sur les productions agricoles ou industrielles pour financer des actions d'organisation, de développement ou de promotion, les taxes perçues " dans un intérêt social " ont pour objet la diffusion de la culture et le financement d'actions de formation.

La taxe sur les spectacles de théâtre, d'opéra et de variétés représente un prélèvement important sur leurs recettes puisque le taux en est fixé à 3,5 % de celles-ci. Son produit est évalué à 45,5 millions de francs pour 1999, dont 15,5 millions de francs iraient au fonds de soutien au théâtre privé et 30 millions de francs au fonds de soutien à la chanson française, aux variétés et au jazz.

L'Association nationale pour le soutien du théâtre privé bénéficie également de subventions de l'État et de la ville de Paris, qui ont représenté 53 % de ses ressources en 1997 (la taxe parafiscale : 18 %). Elle verse des aides diversifiées aux théâtres : subventions d'exploitation et d'équipement, aides à la création.

L'Association pour le soutien de la chanson, des variétés et du jazz est plus dépendante de la taxe parafiscale, qui représente plus de 80 % de ses ressources.

Trois taxes servent à financer des actions de formation, dans les secteurs du bâtiment, de la réparation automobile et des transports :

- la taxe affectée au Comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics est assise sur les salaires versés dans ce secteur ; son produit est évalué à 252 millions de francs pour 1999 ; elle constitue une ressource essentielle pour le fonctionnement de 92 centres de formation d'apprentis qui accueillent environ 50.000 stagiaires ;

- la taxe affectée à l'Association nationale pour la formation automobile, dont le produit pour 1999 serait de 95 millions de francs, finance également des actions de formation initiale à la réparation automobile ;

- la taxe additionnelle au droit de timbre de la carte grise des véhicules utilitaires est versée à l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports et aurait en 1999 un rendement de 286 millions de francs. Elle permet de financer des actions de formation qui ne relèvent en principe ni de la taxe d'apprentissage, ni de la contribution à l'effort de formation.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 43 et 46 à 48 de l'état E.

Après avoir rappelé le régime juridique des taxes parafiscales, dont le législateur doit approuver tous les ans la reconduction dans le cadre de la loi de finances, M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, a indiqué que 48 taxes seulement seraient perçues en 1999, contre 50 en 1998, cette diminution s'inscrivant dans un mouvement de long terme. Il a mis l'accent sur l'effort de renouvellement des décrets opéré cette année, ainsi que sur la stabilité du produit des taxes parafiscales, en 1998 comme en 1999, si l'on neutralisait les effets de structure liés notamment à la disparition de deux taxes.

Il a ensuite évoqué les deux taxes parafiscales qui disparaissent de la nomenclature, en raison de leur intégration dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : la taxe sur les huiles de base et la taxe sur la pollution atmosphérique. Il a considéré que cette réforme présentait de réels avantages : elle permettrait un contrôle démocratique accru, l'assiette et le taux des fractions de la TGAP étant fixés par le législateur, ce qui n'était pas le cas pour les taxes parafiscales ; elle apporterait une meilleure sécurité juridique, compte tenu des contentieux engendrés par le régime de la parafiscalité ; elle autoriserait également une meilleure application du principe pollueur/payeur, les taux de la taxe pouvant être ajustés en fonction des coûts environnementaux réels et non des seuls besoins financiers des filières spécifiques de dépollution ; enfin, la fongibilité des différentes fractions de la TGAP dégagerait des moyens pour des dépenses jusque là non financées. Il s'est toutefois interrogé sur la pérennité, au-delà de 1999, du financement des filières qui étaient concernées par les deux taxes parafiscales précitées, et plus généralement de l'ADEME. Après avoir rapproché la création de la TGAP de la forte augmentation des moyens du ministère de l'Environnement, le Rapporteur spécial a invité la Commission à approuver la perception des taxes parafiscales.

Mme Anne-Marie Idrac a considéré que l'instauration de la TGAP constituait une victoire du ministère des Finances sur celui de l'Environnement ; partageant les interrogations du Rapporteur spécial sur la pérennité du financement de l'ADEME, elle a rappelé l'exemple de l'affectation au budget général de la taxe additionnelle au droit au bail, initialement destinée à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui n'avait pas été suivie, à moyen terme, de l'attribution de crédits budgétaires à hauteur du rendement de la taxe. Elle a enfin estimé que la fongibilité des différentes fractions de la TGAP entraînerait une rupture du lien pollueur/payeur, ce qui pouvait présenter des inconvénients, et fait état de ses craintes quant à un processus de centralisation des ressources, qui menaçait également les Agences de l'eau.

M. Daniel Feurtet a estimé, en réponse, que le principe pollueur/payeur pouvait donner lieu à plusieurs genres d'application ; dénonçant l'attitude de certains pollueurs qui ont tendance à se croire exonérés de toute obligation dès lors qu'ils ont payé, il a considéré que la priorité devait être donnée à la prévention de la pollution plutôt qu'à la réparation.

La Commission a, sur sa proposition, adopté les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 43 et 46 à 48 de l'état E annexé au projet de loi de finances pour 1999 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 59

Autorisation de perception des taxes parafiscales.

Texte du projet de loi :

La perception des taxes parafiscales dont la liste figure à l'état E annexé à la présente loi continuera d'être opérée pendant l'année 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

La liste des taxes parafiscales dont la perception est autorisée tient compte des modifications intervenues depuis septembre 1997.

Observations et décision de la commission :

Cet article a été rattaché pour les lignes 44 et 45 de l'état E aux crédits de la Communication, qui ont été examinés par la Commission le 12 octobre 1998, et pour les autres lignes aux Taxes parafiscales, qui ont été examinées à la même date.

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La Commission a adopté l'article 59 sans modification ⁽¹⁾ et vous demande d'émettre un vote favorable à son adoption.

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ANNEXE

RÉCAPITULATION DES TAXES PARAFISCALES EN VIGUEUR

1 ) Le 12 octobre 1998, lors de l'examen des crédits de la Communication et des lignes 44 et 45 de l'état E.

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