ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N°7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 20 octobre 1998
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. André Lajoinie, Président

SOMMAIRE

La commission a entendu M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, sur les crédits de son département pour 1999.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville auprès de la ministre de l’emploi et de la solidarité, a tout d’abord évoqué les orientations majeures de la politique de la ville, arrêtées par le Gouvernement lors du Comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998, ainsi que les principales orientations retenues pour l’année 1999.

Il a fait observer que cette politique, qui vise à garantir le pacte républicain sur l’ensemble du territoire et à répondre au mieux aux préoccupations des habitants, s’inscrit dans une continuité, initiée avec M. Hubert Dubedout et poursuivie avec le rapport présenté par M. Jean-Pierre Sueur. Elle doit être aujourd’hui renforcée et réorientée : tel est le sens du comité interministériel du 30 juin dernier, qu’a présidé le Premier ministre et qui a entendu donner un nouvel horizon, une nouvelle ambition à une politique de la ville désormais âgée de près de 15 ans. C’est le chantier du XXIème siècle.

L’enjeu principal consiste à enrayer la montée de l’intolérance, à renouveler la confiance des citoyens à l’égard du projet démocratique et de l’action publique, à lutter contre l’abstention et l’extrémisme. La crise urbaine que nous connaissons est marquée par le développement de la violence à propos de laquelle le ministre s’est déclaré inquiet, par la multiplication des incivilités et des délits que commettent des adolescents, parfois des enfants. Cette délinquance des mineurs, leur difficulté à vivre leur citoyenneté, a été bien analysée dans le rapport présenté par deux députés, Mme Christine Lazerges et M. Jean-Pierre Balduyck, et ne peut que susciter l’inquiétude. Pour autant, il faut se garder de faire l’amalgame entre violences et banlieue, comme cela a été parfois fait avec les casseurs des manifestations lycéennes. Les jeunes des banlieues étaient comme les autres dans la manifestation, réclamant de meilleures conditions d’éducation.

Les actes de violence doivent être sanctionnés, mais la véritable réponse à la crise urbaine viendra d’un traitement préventif et à la base du problème de l’exclusion et de la " ghettoïsation " de certains quartiers.

La politique de la ville doit être renforcée. Beaucoup de Français avaient jusqu’à maintenant le sentiment de vivre mal dans les quartiers ; désormais, la volonté de changer le cours des choses est la plus forte, notamment avec la croissance retrouvée. C’est donc maintenant qu’il faut consentir les efforts, car le sentiment de ne pas profiter du regain de croissance dans les quartiers peut accroître la fracture sociale et conduire à la désespérance. Le Parlement a montré, à cet égard, sa détermination en adoptant des textes sur les " emplois-jeunes " ou sur la lutte contre les exclusions. Quant au Gouvernement, il a engagé des programmes majeurs tels que les contrats locaux de sécurité, la réforme des zones d’éducation prioritaire ou la baisse de la TVA pour le logement social.

L’Etat se doit d’assurer l’égalité devant le service public sur tout le territoire et de répondre aux préoccupations des habitants touchant à l’éducation, à la sécurité ou à l’emploi. La réalisation de cet objectif essentiel suppose le renforcement de la déconcentration – en d’autres termes, que les diverses administrations coordonnent leurs actions sous l’impulsion d’un Etat-stratège – mais aussi de la décentralisation, car beaucoup de décisions doivent être prises par les élus locaux au plus près du terrain. A cet égard, le fait que le Parlement ait décidé de consacrer un milliard de francs supplémentaires à la dotation de solidarité urbaine (DSU) constitue un symbole, qui devra être suivi d’autres décisions permettant de promouvoir une solidarité réelle entre communes riches et pauvres. Mais il importe aussi d’assurer le développement d’une véritable démocratie, ressentie comme un besoin par tous les acteurs concernés.

Le Gouvernement a décidé de proroger en 1999 les actuels contrats de ville, afin de préparer une nouvelle génération plus ambitieuse dans le cadre de la prochaine contractualisation Etat-régions (2000–2006). Quinze sites pilotes en métropole et un site pilote dans les départements et territoires d’outre-mer ont été retenus pour préfigurer les futurs contrats de ville. Ces nouveaux contrats, qui entreront en vigueur en l’an 2000, s’appuieront sur les réformes introduites par les projets de loi sur l’intercommunalité et l’aménagement et le développement durable du territoire prochainement soumis à la discussion du Parlement.

M. Claude Bartolone a ensuite détaillé les crédits du ministère de la ville et fait remarquer que l’augmentation de plus de 32 % prévue pour les crédits spécifiques était sans précédent depuis la création d’un ministère de la ville.

Le franchissement du seuil du milliard de francs constitue à cet égard un symbole fort. Le budget de la ville sera en outre abondé par 485 millions de francs supplémentaires en provenance du Fonds pour l’aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et des différents ministères contributeurs au Fonds interministériel d’intervention pour la ville (FIV).

L’année 1999 ne sera pas une année de transition, mais une année d’expérimentations concrètes permettant de préparer une génération plus ambitieuse de contrats de ville. Le ministre a fait part de son intention de proposer aux présidents de conseils régionaux et généraux d’inscrire une action commune dans le cadre de conventions intermédiaires. Le récent communiqué de l’Association des présidents de conseils généraux faisant état de la volonté de ces derniers d’être de véritables acteurs de la politique de la ville, apparaît à cet égard comme un élément très positif.

Le budget de la ville pour 1999 présente trois  priorités. La première concerne le renforcement des capacités d’animation et d’ingénierie des institutions en charge de la politique de la ville, qui bénéficient de 30 millions de francs supplémentaires (c’est-à-dire une hausse de 86 % par rapport à l’année dernière). La Délégation interministérielle à la ville (DIV) voit son rôle d’impulsion conforté alors que le Conseil national des villes (dont la composition a été renouvelée et dont la vice-présidence est assurée par deux parlementaires, Gilles de Robien et Laurent Cathala) sera renforcé pour jouer un rôle utile de conseil et de réflexion. Enfin, la création d’un Institut pour la ville, structure à faible coût, permettra de capitaliser les recherches interdisciplinaires et de développer les échanges avec les divers acteurs de terrain. Un second souffle était incontestablement nécessaire quinze ans après les premières réalisations de la politique de la ville.

Le deuxième volet important de la nouvelle politique – le soutien des initiatives locales et des expérimentations – bénéficiera de crédits en hausse de 30 %, à hauteur de 191 millions de francs. L’essentiel de ces moyens supplémentaires sera affecté au financement d’actions menées dans le cadre des contrats de ville ou des Grands projets urbains (GPU). Les actions soutenues s’inscriront dans le cadre des orientations retenues par le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 et notamment de ces trois grandes priorités que sont l’emploi, la sécurité et l’éducation. Les crédits d’investissement serviront à accompagner des opérations exemplaires de construction-démolition et non de simples destructions, rompant ainsi avec les réalisations parfois spectaculaires d’un passé récent qui conduisaient à disperser la misère sociale sans y apporter de réponse cohérente.

Une nouvelle ligne budgétaire, dotée de 45 millions de francs, doit aider les communes investies dans un grand projet urbain à faire face aux dépenses de fonctionnement qu’un tel projet appelle. Enfin, les opérations " ville, vie, vacances " bénéficient de crédits supplémentaires pour les territoires et les publics les plus en difficulté.

Le dernier volet retenu pour le budget de la ville pour 1999 concerne l’égalité devant le service public, pour laquelle les crédits prévus sont en progression de 24 millions de francs, soit + 32 % par rapport à l’année dernière. Ces moyens nouveaux n’ont pas pour seul objet de financer l’implantation de services publics dans les quartiers, mais aussi d’aider à la modernisation du réseau existant. Un large partenariat est, sur ce point, recherché avec les collectivités territoriales et d’autres prestataires tels que la Poste afin de faire émerger une dynamique commune, au service de la lutte contre les exclusions.

Au delà des seuls crédits spécifiques du ministère, qui par leur souplesse et leur fongibilité sont souvent le ciment des milliers de projets sur le terrain, c’est la progression d’un tiers de l’effort global consacré à la politique de la ville qui montre la volonté d’ensemble du Gouvernement. Celui-ci passera de 23 milliards de francs en 1998 à 31 milliards de francs en 1999, et devrait atteindre les 35 milliards de francs mentionnés par le rapport Sueur à mi-chemin des prochains contrats de ville.

M. André Santini, rapporteur pour avis des crédits de la ville, a estimé que la croissance soutenue des crédits du ministère de la ville dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, rendait implicitement justice aux observations critiques qu’il avait formulées l’année dernière. L’augmentation de l’effort public en faveur de la politique de la ville de 23,9 milliards de francs l’année dernière à 31,3 milliards de francs aujourd’hui ou les crédits exceptionnels débloqués par la Caisse des dépôts et consignations en faveur des quartiers les moins favorisés ne peuvent qu’être salués.

Il a ensuite présenté une série d’observations.

Il a tout d’abord déploré que la croissance des crédits du ministère de la ville ne s’appuie que sur la progression des dépenses de fonctionnement au détriment des crédits d’investissement. Dans le prolongement du rapport Sueur, il a estimé que la lisibilité de l’action publique exigerait le dépôt d’une loi de programmation pluriannuelle, qui pérenniserait les principales orientations de l’action de l’Etat.

Il s’est ensuite interrogé sur la nécessité d’adjoindre au comité interministériel de la ville (CIV), au conseil national des villes CNV) et à la délégation interministérielle à la ville (DIV) un nouvel Institut pour la ville alors même que la plupart des observateurs s’accordent à appeler la mise en place d’un guichet unique des interventions publiques en faveur de la ville. La relance de l’action de la DIV lui paraît également d’une urgence incertaine.

Il a interrogé le ministre sur le bilan qu’il dresse de l’action des maisons de la justice et du droit, eu égard à la faiblesse des moyens dont elles disposent.

S’agissant des zones franches, aujourd’hui au nombre de 44 sur l’ensemble du territoire, il a estimé qu’un bilan de leurs actions et de leur insertion dans la multiplicité des dispositifs de soutien aux quartiers en difficulté (associations intermédiaires, régies de quartiers, etc.) s’impose, et s’est interrogé sur l’opportunité de réaliser un audit à leurs propos.

Il a enfin appelé l’attention du ministre sur l’extinction progressive de l’aide qu’apportent les appelés du service national, au nombre de 12 000 en 1997 et de 2 500 en 1998. Il a notamment souhaité savoir si les emplois-jeunes seraient susceptibles d’en prendre le relais.

Il a conclu en laissant la commission de la production et des échanges libre de son jugement sur les crédits soumis à son appréciation.

En réponse aux propos du rapporteur, le ministre a apporté les éléments d’information suivants :

– l’effort particulier consenti en faveur des crédits de fonctionnement s’explique par la nécessité d’apurer des crédits d’investissement non encore consommés en fin de contrat de plan. Par ailleurs, l’expérience démontre que des investissements financés dans le cadre des grands projets urbains (GPU) induisent des dépenses de fonctionnement que les communes intéressées ont parfois du mal à couvrir ;

– s’agissant du dépôt d’une loi de programmation, il a souligné que ce type d’instrument est souvent privé de contenu du fait des contraintes tenant à l’annualité budgétaire ;

– l’articulation des compétences entre l’Institut pour la ville et le conseil national des villes ne soulève pas de difficultés particulières : alors que celui-là se voit confier la responsabilité d’une animation s’appuyant sur des réseaux déjà existants (associations d’élus ou d’universitaires), celui-ci a vocation à être un lieu d’échanges entre l’Etat et les représentants des collectivités territoriales. La DIV représente l’instrument pertinent de mobilisation des acteurs engagés dans la politique de la ville et il lui semble nécessaire d’en redéfinir les missions afin d’en accroître l’efficacité ;

– les maisons de la justice et du droit ont été créées pour renforcer une justice de proximité, seule à même de lutter efficacement contre la petite délinquance et de rapprocher le juge du citoyen. Elles s’appuient sur un financement partenarial auquel participent la justice (informatique, greffiers), la DIV (installation) et les collectivités territoriales (locaux et fonctionnnement courant). Les informations dont il dispose renvoient l’image d’une institution bien perçue par la population, comme l’attestent les nombreuses demandes de création déposées au ministère de la justice ;

– le ministre a rappelé sa réticence de principe au système des zones franches urbaines (ZFU), tout en admettant la nécessité de maintenir la continuité de l’action de l’Etat en dépit des alternances politiques. Par nature, la politique de la ville est une politique de structure qui a besoin de temps et de pragmatisme. Un rapport a été demandé à l’Inspection générale des finances, à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale de l’administration pour en évaluer les effets (emplois créés, phénomènes de délocalisation, effets pervers), ensuite seront décidées, le cas échéant, les mesures de correction qui pourraient s’imposer. Il a rappelé néanmoins la nécessité d’inscrire la politique de la ville dans une approche économique, en direction d’acteurs qui en étaient traditionnellement absents, telles les chambres consulaires ;

– s’agissant enfin de l’appoint représenté par les appelés du service national, il a indiqué que la plupart de leurs tâches seront susceptibles d’être reprises, et peut-être pérennisées, dans la cadre quinquennal des emplois-jeunes, dont le coût pour les structures concernées n’est pas supérieur à l’indemnité versée aux " appelés ville ".

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus.

S’agissant des zones franches, M. Patrick Rimbert a contesté la pertinence de certains critères fondant la délimitation des périmètres. Cette situation n’est pas saine car elle permet parfois à des intervenants de bénéficier d’un effet d’aubaine et génère des distorsions de concurrence au détriment des personnes déjà installées.

Il a par ailleurs déploré l’importance des inégalités entre communes riches et pauvres et estimé que la solidarité entre celles-ci devrait jouer d’abord au niveau de l’agglomération. A cet égard, il a souhaité que soient définis le plus tôt possible les dispositifs relatifs à la taxe professionnelle d’agglomération.

Il a appelé à davantage de clarté dans l’attribution des aides et de garanties au plan financier afin de mieux soutenir les projets qui pâtissent aujourd’hui de délais de paiement trop importants.

Il a demandé que le financement des seize sites pilotes expérimentés ne se fasse pas au détriment des contrats de ville existant et s’est interrogé sur la redéfinition du contenu et du rôle des bureaux de poste et des maisons de la justice et du droit.

Il a enfin évoqué les projets de loi qui seront prochainement examinés par le Parlement, relatifs à l’intercommunalité et à l’aménagement durable et au développement du territoire, s’interrogeant sur leur articulation avec la politique de la ville.

Mme Annette Peulvast-Bergeal, tout en se réjouissant de la politique volontariste conduite par le ministre, a déclaré partager les réserves exprimées précédemment à propos des zones franches.

Relevant la difficulté des relations entre la population, les collectivités et les élus dans les zones particulièrement difficiles, où même les structures associatives intermédiaires font défaut, elle a salué les déclarations du ministre en faveur du développement d’une démocratie participative, tout en souhaitant obtenir un appui et des conseils sur les moyens de sa mise en œuvre.

Elle a également interrogé le ministre sur l’état de sa réflexion, s’agissant de l’évolution de l’emploi des fonds structurels européens.

Elle s’est enfin prononcée en faveur d’une simplification des financements de la politique de la ville, nécessaire pour améliorer son efficacité.

M. François Brottes a tout d’abord salué la cohérence de la politique et le pragmatisme du ministre délégué à la ville. Contestant certaines critiques parfois exprimées à l’encontre de l’efficacité de la politique d’implantation de services publics dans les villes, il a estimé que celle-ci se développait globalement dans de bonnes conditions, s’agissant notamment de l’ouverture de bureaux de la Poste.

Citant l’exemple de la région Rhône-Alpes, il a par ailleurs dénoncé la politique de désengagement financier conduite par certains conseils régionaux. Il a demandé à ce propos comment l’Etat pourrait aider les communes pénalisées par la défaillance de leur partenaire régional, qui s’oppose à la bonne exécution des contrats qu’elles ont signés.

Souscrivant aux orientations annoncées, M. Jean-Claude Daniel a interrogé le ministre sur la nouvelle géographie de la politique de la ville, en mettant l’accent sur les zones " rurbaines ". Après avoir rappelé que les villes petites ou moyennes insérées dans un tissu rural étaient souvent exclues de la contractualisation mais menaient une politique de la ville active, à travers les contrats locaux de sécurité, les missions locales d’insertion ou les chartes environnementales, il a souhaité savoir si leurs actions seraient reconnues et pourraient être soutenues dans le cadre des futurs contrats prévus pour la période 2000-2006.

Soulignant que le projet de budget pour 1999 marquait la volonté de développer la politique de la ville à une autre échelle, M. Michel Vaxès a estimé qu’il fallait se garder d’opposer l’effort de fonctionnement et l’effort d’investissement.

Il a indiqué que sa propre expérience de quatorze ans de contractualisation montrait que l’accompagnement social nécessitait la présence d’équipements sportifs et culturels. Après avoir fait observer que la reconquête de la ville passait par la requalification urbaine autant que par la réhabilitation des logements, l’introduction de l’activité économique dans les quartiers en difficulté, la démocratie participative et la réalisation d’équipements publics, il a demandé des précisions sur l’augmentation des crédits globaux de la politique de la ville, en relevant que sur les 31,3 milliards de francs inscrits dans le projet de loi de finances, 3 milliards de francs seulement seraient consacrés aux opérations de démolition-reconstruction (au titre de l’enveloppe de la Caisse des dépôts et consignations de 10 milliards de francs pour 3 ans).

Il a également mis l’accent sur la nécessité de développer l’action interministérielle et jugé positif, à cet égard, de créer un lien entre contrats de ville et contrats de plan Etat-région pour la période 2000-2006.

M. Stéphane Alaize, intervenant à son tour à propos des zones " rurbaines ", a souhaité savoir si les actions actuellement menées dans les villes moyennes pourront se poursuivre en 1999. Après avoir relevé que les contrats de ville venant à échéance avaient permis de constater que tous les partenaires n’avaient pas toujours respecté leurs engagements, il a plaidé pour que les zones " rurbaines " soient prises en compte dans les futurs contrats de ville et souhaité à cette occasion une simplification des circuits financiers, facilitant le montage des dossiers et améliorant la lisibilité des actions.

En réponse aux différents intervenants, le ministre a donné les indications suivantes :

– s’agissant de la redéfinition des périmètres des zones franches urbaines, il a rappelé que la circulaire du 30 juin 1998 permet au représentant de l’Etat de proposer les aménagements qui lui sembleraient nécessaires en vue d’éviter des distorsions inopportunes pour prendre en compte en particulier les deux côtés des rues bordant le périmètre ;

– le problème de la solidarité intercommunale constitue le cœur du texte qui sera présenté au Parlement au début de l’année 1999. La reconstruction de la ville impose en effet de sortir de périmètres d’intervention dans les quartiers dont l’expérience a prouvé l’étroitesse. La création d’une véritable mixité urbaine et sociale ne peut conduire à la concentration des interventions publiques sur certaines villes, les mêmes ne pouvant accueillir l’ensemble des investissements locatifs sociaux. La sélection des sites pilotes s’est précisément opérée en fonction de leur insertion dans une coopération intercommunale développée. La mise en oeuvre des politiques structurantes (transports, développement économique, infrastructures, équipements, logement) inscrites dans le cadre des contrats de plan Etats-régions doit être articulée avec la politique de la ville et les contrats de ville ;

– les inquiétudes sur les avantages dont bénéficieraient les quinze sites pilotes métropolitains doivent être dissipées. La volonté du Gouvernement est bien de renforcer l’ensemble des moyens affectés aux contrats de ville, quoique les sites pilotes bénéficient naturellement de financements complémentaires pour les aider à inventer les procédures innovantes qui préfigureront les futurs contrats de ville ;

– la présence des services publics dans les quartiers défavorisés sera confortée à travers le dispositif des plates-formes communes de service public dont la généralisation doit permettre d’éviter le sentiment d’abandon trop souvent constaté dans les zones défavorisées. La convention que l’Etat a signée avec La Poste en constitue une illustration manifeste ;

– le ministre s’est dit en accord avec la préoccupation de renforcer la démocratie participative à l’échelon du quartier mais a observé que celle-ci ne se décrète pas. Au-delà des circulaires et de recettes miracles qui n’existent pas, il s’est dit soucieux d’adopter l’approche plus modeste qui convient, celle de l’enseignement tiré des pratiques les plus innovantes ;

– le désengagement de certains exécutifs régionaux n’est pas acceptable et des rapports ont été demandés aux représentants de l’Etat à ce sujet. En toute hypothèse, le choix par un exécutif territorial d’opérer une discrimination entre ses engagements dans le cadre d’un contrat de plan qu’il a signé avec l’Etat ne peut être accepté ;

– enfin, les axes de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville ne sont pas arrêtés aujourd’hui, dans l’attente des propositions que feront à ce sujet les représentants de l’Etat. Il faut à l’évidence éviter un zonage excessif, toujours traumatisant. Comme l’a dit le ministre de l’intérieur, " la politique de la ville ne doit pas être l’alibi de l’absence de politique ministérielle ou locale au profit des habitants des quartiers en difficulté " ;

– les crédits d’investissements prévus pour 1999 atteignent ceux inscrits en 1998 mais la priorité, avant une nouvelle étape de la politique de la ville à partir de 2000, est d’apurer les crédits d’investissement accordés dans le passé.

Pour éviter une dérive libérale à l’américaine, le ministre a conclu qu’il fallait inventer une politique de la ville intelligente et ambitieuse vecteur du renouveau du pacte républicain.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la ville pour 1999.

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