COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Mardi 30 octobre 2012
La séance est ouverte à neuf heures trente.
(Présidence de Mme Catherine Lemorton, présidente de la Commission)
La Commission entend M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, et M. Thierry Repentin, ministre délégué chargé de la formation professionnelle et de l’apprentissage, sur les crédits pour 2013 de la mission « Travail et emploi ».
Mme la présidente Catherine Lemorton. Mes chers collègues, nous recevons ce matin M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, et M. Thierry Repentin, ministre délégué chargé de la formation professionnelle et de l'apprentissage.
Messieurs les ministres, dans un contexte budgétaire très contraint, votre budget 2013 est un bon budget, parfaitement cohérent avec les priorités affirmées par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi et de lutte contre le chômage.
Cela se traduit notamment par l'inscription des crédits permettant la mise en place des emplois d'avenir. La loi que nous avons votée voilà quelques semaines vient d'être validée par le Conseil constitutionnel et a été promulguée le 26 octobre. Vous serez d'ailleurs cet après-midi à l'Hôtel de Matignon, aux côtés du Premier ministre, pour la cérémonie de signature des premières conventions d'engagements. Par ailleurs, le projet de budget prévoit le renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi.
M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Dans le contexte très difficile que nous connaissons, la question du chômage est prégnante pour la conception et la mise en œuvre du projet de budget qui vous est soumis.
Celui-ci a d’abord pour objet de financer les premières mesures que le Gouvernement a décidé de prendre.
Il fait également preuve du sérieux budgétaire qui s’impose. Un bon budget n’est pas forcément un budget qui augmente : le fait que celui de la mission « Travail et emploi » soit l’un des seuls à le faire – dans une proportion de 4 % – ne se justifie que par l’augmentation des chiffres du chômage et je souhaiterais, à ce titre, le voir un jour diminuer. Nous participons, du reste, au nécessaire effort de maîtrise du déficit et de l’endettement, notamment en matière de personnel.
Certains outils de lutte contre le chômage, pour lesquels le Gouvernement et le Parlement n’ont pas encore pris de décisions, ne figurent pas encore dans ce projet de budget. C’est notamment le cas du contrat de génération, qui a d’abord fait l’objet d’une négociation, puis d’un débat sur le projet de loi qui vous sera soumis à cet effet, et dont la traduction budgétaire ne relève d’ailleurs pas nécessairement d’un projet de loi de finances. De même, la sécurisation de l’emploi, actuellement soumise à une négociation difficile, pourra se traduire notamment par une meilleure mobilisation du chômage partiel – ou, plus justement, de l’« activité partielle » – ou des droits à la formation.
J’en viens aux grandes priorités qu’exprime ce projet de budget.
La première est la mise en œuvre des politiques de contrats aidés et d’emplois d’avenir à un niveau suffisant pour avoir un effet sur le chômage et l’avenir des jeunes concernés.
Le Gouvernement souhaite que les contrats aidés soient aussi nombreux l’année prochaine que dans la loi de finances pour 2012. Les moyens prévus permettront de financer les 340 000 contrats non marchands et 50 000 contrats marchands ou contrats initiative-emploi (CIE) que nous entendons mettre en œuvre. Nous souhaitons aussi que ces crédits puissent être utilisés tout au long de l’année – et non pas seulement en début d’année, comme cela a été le cas cette année. Il faut également veiller à la qualité et à la durée de ces contrats. En effet, une période de six mois est souvent trop courte pour permettre l’insertion dans l’emploi et la durée souhaitable semble être de l’ordre de neuf mois, voire davantage pour certains des publics concernés.
S’agissant des emplois d’avenir, les crédits nécessaires ont donc été inscrits, tant en autorisations d’engagement, avec 2,320 milliards d’euros, qu’en crédits de paiement, avec 466 millions d’euros, dont 30 millions d’euros prévus pour l’accompagnement, notamment à l’intention des missions locales, ce qui devrait permettre une montée en puissance au cours de l’année prochaine. Il ne s’agit pas tant, je le rappelle, de garantir à chacun un certain quota que d’atteindre l’objectif de 100 000 emplois d’avenir l’année prochaine. Les publics visés sont en effet très délicats et il nous faut veiller à la qualité du contenu de ces emplois, qui doivent permettre l’insertion en prévoyant un accompagnement et une formation obligatoires de ces jeunes. La tâche est difficile et exigeante pour les employeurs potentiels, mais elle est nécessaire.
La deuxième grande préoccupation qu’exprime ce budget est la consolidation du service public de l’emploi, en renforçant notamment les moyens de Pôle emploi. Nous avons autorisé la création de 2 000 emplois supplémentaires sur des contrats à durée indéterminée. Les embauches sont en cours et seront pleinement réalisées au cours de l’année prochaine. Elles s’accompagnent des crédits supplémentaires correspondants. Ces embauches sont nécessaires pour faire face à l’accroissement du nombre des chômeurs et pour mieux les suivre, avec un accompagnement personnalisé de chacun d’entre eux dans chaque agence de Pôle emploi.
Les crédits des missions locales sont maintenus, et même augmentés des 30 millions d’euros que j’ai déjà évoqués au titre des emplois d’avenir. Les missions locales interviendront en effet pour le repérage des jeunes concernés et pour leur accompagnement, y compris chez les employeurs.
Nous maintenons également les crédits des maisons de l’emploi, réduits au cours des années précédentes, et les accompagnements financiers des demandeurs d’emploi en formation.
En troisième lieu, nous poursuivons – et amplifions parfois – le soutien aux personnes handicapées. Ce budget prévoit, en effet, l’accroissement des aides aux postes dans les entreprises adaptées, avec notamment la création de 1 000 places supplémentaires en 2013 pour les travailleurs handicapés. Comme j’ai pu le constater récemment en visitant une entreprise adaptée, ces postes permettent de faire travailler des personnes handicapées dans de bonnes conditions et dans un contexte normal, soumis aux contraintes de l’équilibre économique.
Nous reconduisons aussi les crédits destinés à l’insertion par l’activité économique, gelés depuis plusieurs années. Je comprends la revendication qui s’exprime pour que soit maintenu au moins le pouvoir de paiement de ces aides mais, compte tenu de la très grande complexité de ce domaine, l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont été chargées conjointement de présenter rapidement un rapport permettant de refonder l’ensemble de ce dispositif. Les décisions en la matière devront être prises avec le Parlement. Aucune augmentation n’est donc prévue actuellement, mais il se peut qu’il faille y procéder au terme de ce processus.
Dans un contexte budgétaire contraint, l’allocation liée au contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) est également préservée, ainsi que les crédits destinés aux écoles de la deuxième chance, dont nous apprécions beaucoup le travail sur le terrain, et les capacités d’intervention du Fonds d’insertion professionnelle des jeunes (FIPJ).
Le quatrième axe du projet de budget qui vous est présenté consiste à accompagner – et, lorsque c’est possible, à anticiper – les restructurations industrielles et les mutations économiques. Il s’agit là de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), pour laquelle 60 millions de crédits budgétaires sont inscrits. Quant à savoir si ces crédits suffisent, nous verrons avec vous ce qu’il est possible de faire.
L’activité partielle se voit allouer 70 millions d’euros de crédits budgétaires. Je souligne à cet égard que les crédits inscrits à ce titre dans les budgets initiaux ne sont pas consommés, car ce dispositif est complexe et perçu comme trop aléatoire par les entreprises, qui doivent procéder à une avance. Un décret simplifiera prochainement le dispositif et j’espère que ces crédits pourront être effectivement utilisés. De fait, l’activité partielle signifie qu’il y a maintien dans l’emploi et maintien du lien avec l’entreprise, ce qui facilite le retour à l’emploi.
Quant au contrat de sécurisation professionnelle, il est pérennisé, avec des crédits prévisionnels d’un montant de 70 millions d’euros.
Le cinquième axe est le financement de l’adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences, la formation professionnelle et l’alternance. Les compensations d’exonérations de charges associées aux contrats d’apprentissage sont bien entendu financées.
La dotation globale de décentralisation est, en l’état actuel des choses et dans l’attente du projet à venir sur cette question, la contrepartie de la décentralisation. Ses crédits, d’un montant de 1,702 milliard d’euros, sont stables par rapport à 2011. Des réaffectations permettront de parvenir à cette somme sans ponctionner autoritairement le fonds paritaire, comme cela a pu être fait précédemment.
L’État finance également les savoirs de base. Quant à l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), elle se voit dotée de 87 millions d’euros de crédits. Si nécessaire, compte tenu de sa situation extrêmement délicate, d’autres crédits pourraient être inscrits d’ici à la fin de l’année, au titre de l’année 2012, dans le cadre d’une loi de finances rectificative.
Je tiens enfin à souligner les efforts que s’impose mon ministère pour contribuer à la maîtrise et à la diminution du déficit du budget de l’État. Tandis que la masse salariale et les emplois n’augmentent pas, 141 suppressions de postes permettent la création de postes dans les secteurs prioritaires que sont l’éducation, la justice et la police. Nous demanderons que l’effort pèse davantage sur l’administration centrale que sur les administrations déconcentrées, car d’importants efforts ont déjà été faits sur les territoires au cours des dernières années, rendant parfois très difficile le travail de nos services. Je compterai les postes un à un pour m’assurer du respect de cette directive.
Les dépenses de fonctionnement diminuent de 5,4 millions d’euros, soit 3,7 %, par rapport à la loi de finances pour 2012. Ainsi, le dispositif des contrats d’autonomie, dont on déplore unanimement le coût très élevé pour une efficacité très faible, et dont l’action sera avantageusement suppléée par le dispositif des emplois d’avenir, ne sera pas reconduit.
Ce budget se caractérise donc, pour résumer, par le financement de nos grandes priorités, par la continuité – voire l’amplification – des actions qui le justifient et par une contribution au nécessaire effort de sérieux budgétaire et de maîtrise des déficits.
M. Thierry Repentin, ministre délégué chargé de la formation professionnelle et de l’apprentissage. La politique de l'apprentissage s'inscrit dans un tout. Toutes les voies de la formation doivent en effet être développées : l'apprentissage, qui doit certes progresser, ne doit pas se substituer aux autres types de formations. Chaque jeune doit trouver sa voie en fonction de ses aspirations et de ses compétences : l'offre doit donc être assez diversifiée pour répondre aux besoins de tous les parcours. J'y reviendrai plus en détail lors du débat en séance publique.
La création du compte d'affectation spéciale en faveur de l'apprentissage, en juillet 2011, avait notamment pour but d'améliorer la lisibilité des concours de l'État dans ce domaine. Ce compte est un outil de transparence vis-à-vis du Parlement, car le Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) était précédemment un outil extrabudgétaire, qui échappait comme tel aux débats et au pouvoir d’amendement des parlementaires.
Dans le projet de loi de finances pour 2013, ce compte d’affectation spéciale totalise 825 millions d’euros de dépenses et 688 millions d’euros de recettes, auxquelles s'ajoute le report de plus de 160 millions d’euros d'excédents constatés fin 2011.
Les 688 millions d’euros de recettes prévues se répartissent en 453 millions d’euros au titre de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage et 235 millions d’euros attendus de la contribution supplémentaire à l'apprentissage – ou « malus » – dont doivent s’acquitter les entreprises de 250 salariés et plus comptant dans leurs effectifs moins de 4 % de jeunes en alternance, à quoi s’ajoutent plus de 160 millions d’euros d'excédents de trésorerie constatés pour le passé.
Les 825 millions d’euros de dépenses correspondent à trois programmes.
Le programme 787, tout d’abord, intitulé « Péréquation entre régions et compensation au titre du transfert de versement de l’indemnité compensatrice forfaitaire », totalise 450 millions d’euros de dépenses. Il comporte une ligne de 200 millions d’euros destinée à assurer une péréquation entre les régions des sommes perçues au titre de la taxe d'apprentissage et une autre ligne, de 250 millions d’euros, qui représente une part du versement de l'indemnité compensatrice aux régions, désormais financée sur le compte d’affectation spéciale.
Le montant total de la compensation versée aux régions au titre du transfert de cette indemnité, soit 800 millions d’euros, garanti par la Constitution, n'est pas modifié par cette disposition.
En deuxième lieu, le programme 788 « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l’apprentissage », qui constitue le support des contrats d'objectifs et de moyens signés entre l’État et les régions pour le développement de l’apprentissage, se voit doté de 360 millions d’euros. Il concerne la deuxième génération de contrats d'objectifs et de moyens – conclus en 2011 pour la période 2011-2015 avec un engagement de l'État de 1,7 milliard d’euros –, qui met l'accent sur le principe d'un financement paritaire, sur une utilisation plus efficiente des crédits grâce à une attribution et une gestion rénovées et sur une simplification du pilotage au moyen de priorités plus quantifiables, privilégiant les opérations d'investissement.
Enfin, le programme 789 « Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance », prévoit une aide de l'État – un « bonus » – aux entreprises de 250 salariés et plus dépassant le seuil de 4 % de salariés en alternance, avec 10 millions d’euros de crédits, et une action de communication et de promotion de l'apprentissage, dotée de 5 millions d’euros de crédits destinés essentiellement à la rémunération des développeurs de l’apprentissage, chargés de faire prendre conscience aux entreprises de l’intérêt que revêt pour elles l’intégration d’apprentis, en termes tant de compétences que de perspectives de reprise ultérieure.
La lisibilité des moyens affectés à l'apprentissage est renforcée par le regroupement sur le compte d'affectation spéciale de plusieurs financements différents contribuant aux mêmes types d'actions en faveur de l'apprentissage.
Dans le contexte d’un retour à l'équilibre des finances publiques, il faut se féliciter de ce que l'ensemble des moyens consacrés à l'apprentissage pour les régions ait été préservé, ce qui exprime la priorité attachée à l’insertion par l’apprentissage.
Mme la présidente Catherine Lemorton. Messieurs les ministres, le projet de budget que vous nous présentez est courageux et ambitieux. Il se donne les moyens de son ambition en matière de justice et de lutte contre le chômage. La qualification des jeunes était une priorité du Président de la République, tout comme la formation des demandeurs d’emploi. Je me réjouis également qu’il consacre – à la différence des budgets des dernières années – des moyens à l’anticipation des mutations économiques.
Ce projet de budget prend également en compte l’évaluation des conditions de travail de nos concitoyens et la peur du déclassement social qui rend notre société anxiogène. Je me félicite donc qu’y figure un volet consacré à la pénibilité, laissée de côté dans la réforme des retraites.
M. Jean-Patrick Gille, rapporteur pour avis, sur la partie « Emploi ». La mission « Travail et emploi » porte deux des grandes priorités du Gouvernement : l'emploi et la jeunesse. Les crédits affichent une progression qui, dans un contexte particulièrement contraint, attestent d’une volonté de ne pas relâcher l'effort en faveur de l'emploi, de soutenir ceux qui sont les plus touchés par le chômage – les jeunes, les seniors, les chômeurs de longue durée et les travailleurs handicapés –, et de prendre en compte la situation des demandeurs d’emploi.
Trois éléments méritent d'être particulièrement soulignés.
Il s'agit d’abord des emplois d'avenir. Avec 100 000 emplois financés en 2013, ce dispositif, qui sera lancé ce soir à l’Hôtel Matignon, représente, un effort particulier visant le cœur du chômage des jeunes : le « stock » des 500 000 jeunes peu ou pas qualifiés.
Bien que, comme vous l’avez expliqué, les contrats de génération ne figurent pas dans ce budget, ils répondront également, pour le secteur marchand principalement, à cette double priorité que sont l’emploi des jeunes et le maintien dans l'emploi des seniors, eux aussi particulièrement vulnérables au chômage.
Une approche territoriale, par bassin d’emploi, est l’une de clés de la réussite de ces deux dispositifs, car elle permet d’assurer aux bénéficiaires – demandeurs d’emploi et employeurs – un accompagnement de qualité.
Un pilotage stratégique au niveau régional est également très important. Il pourrait être amélioré en associant Pôle emploi et les associations régionales des missions locales membres du Comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP). Une fusion de ce dernier et du Comité régional pour l’emploi (CRE) permettrait de gagner en simplicité.
Je salue aussi l'effort que représente le financement par l’État de 2 000 postes supplémentaires pour Pôle emploi, à quoi s’ajoute la conversion de 2 000 personnels de cet organisme qui seront affectés à l’accompagnement direct. Je me félicite également du maintien du niveau de financement des missions locales, des écoles de la deuxième chance et des contrats d'insertion dans la vie sociale (CIVIS). Je ne doute pas que la perte subie par le Fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) pourra être rattrapée.
Je vous interrogerai maintenant, messieurs les ministres, sur quatre dossiers pénalisés par les budgets précédents.
On ne peut que se réjouir que vous mettiez fin à la ponction de 600 millions d’euros opérée précédemment par l’État – alors que la loi a prévu qu’il puisse au contraire l’abonder ! – sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), qui a collecté 2,1 milliards d’euros depuis sa création. Ce fonds, dont vous nous confirmez donc qu’il sera préservé, disposera de 500 millions d’euros supplémentaires produits par les 300 millions d’euros qui ne seront pas ponctionnés et par le passage de 10 à 13 % du taux de cotisation, rendu possible par le rétablissement de la confiance et qui rapportera 201 millions d’euros. Encouragerez-vous le fonds à travailler avec les régions et à créer avec elles des fonds régionaux ? Envisageriez-vous aussi d’abonder ultérieurement ce fonds destiné aux publics les plus en difficulté ?
L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) se trouve dans une situation très difficile. Fragilisée, elle a vu son chiffre d’affaires diminuer de 20 % et a connu l’an dernier un déficit de 50 millions d’euros – on annonce un chiffre de 80 millions pour cette année. Le transfert à Pôle emploi des personnels qui assuraient l’orientation et l’échec du transfert de son patrimoine, qui continue à se dégrader, aggravent ses difficultés. Après nous avoir assurés tout à l’heure que l’État serait présent aux côtés de l’AFPA et avant même la présentation par son président, M. Yves Barou, de son plan de refondation stratégique le 15 novembre, pouvez-vous nous indiquer quelle est votre vision pour l’avenir de cet organisme ?
L'insertion par l'activité économique joue un rôle majeur en matière d'insertion professionnelle pour les publics en grande difficulté. Or, le montant de l'aide au poste est gelé depuis dix ans à 9 681 euros et 14 500 postes sont financés pour 140 millions d’euros. Je vous invite – et le ferai au besoin par voie d’amendement – à donner dès maintenant, sans attendre le rapport de la mission de l’IGF et de l’IGAS que vous évoquiez, un signe d’encouragement à ce réseau, tant pour ce qui concerne le montant de l’aide au poste que pour le libérer du numerus clausus qui prévaut aujourd’hui, car le dispositif a la capacité de créer de nouveaux postes.
Pour ce qui est de l'emploi des seniors, je m'inquiète, malgré la mise en place prochaine du contrat de génération, de la situation des demandeurs d'emploi âgés en fin de droits qui ne peuvent plus bénéficier du dispositif de l'allocation équivalent retraite (AER), supprimé le 1er janvier 2011 – même si la « queue de comète » de ce dispositif représente encore une dépense de 220 millions d’euros dans le projet de budget que vous nous présentez. Les personnes qui comptaient bénéficier de ce dispositif vivent sa suppression comme une injustice. L'allocation transitoire de solidarité (ATS) qui a été mise en place ne touche qu'un public fermé et je subodore que les 10 millions d’euros de crédits qui lui sont consacrés n’ont même pas été dépensés. Le décret du 2 juillet dernier, qui élargit les critères du départ anticipé pour carrières longues, règle-t-il la situation de ces demandeurs d'emploi âgés ? Je crains que ce ne soit le cas que pour l’ATS, ce qui laisse posée la question des autres publics. Il n’est certes pas question de rétablir l’AER dans sa forme la plus large, qui induirait un coût de l’ordre de 500 millions d’euros, mais il conviendrait de trouver une solution pour les demandeurs d’emploi âgés réduits à l’allocation spécifique de solidarité alors qu’ils ont réuni un nombre de trimestres de cotisation suffisant pour bénéficier d’une retraite à taux plein, mais n’ont pas encore atteint l’âge légal de départ à la retraite.
Nous souhaiterions disposer d'éléments sur les effectifs des personnes qui se trouvaient auparavant admises au bénéfice de l'AER et qui ne le sont plus aujourd'hui, ainsi que sur l'impact du décret du 2 juillet – qui prendra effet, je le rappelle, au 1er novembre.
M. Francis Vercamer, rapporteur pour avis sur la partie « Travail ». Quelle définition pouvez-vous donner de la constitutionnalisation du dialogue social, dont le Président de la République a fait l’une de ses priorités ? En effet, l’accord national interprofessionnel sur la modernisation du marché du travail qui fixait des contreparties de part et d’autres, a été mis à mal par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, qui a augmenté les cotisations sur les indemnités de rupture conventionnelle. Comment entendez-vous articuler le contrat et la loi dans ce cadre ?
Par ailleurs, les entretiens que j’ai eus avec la commission chargée de concevoir le Commissariat au dialogue social et à la prospective me laissent penser que cet organisme s’annonce davantage comme un « Commissariat au Plan bis » que comme un organisme réellement consacré au dialogue social. Il est temps que les partenaires sociaux puissent disposer d’une enceinte permettant d’entretenir un dialogue social permanent – j’ai d’ailleurs déposé durant la précédente législature une proposition de loi visant à créer un Conseil permanent du dialogue social, qui aurait pu être porté par le Conseil économique, social et environnemental (CESE).
Nous arrivons, en outre, au terme de la réforme de la représentativité des syndicats. Celle-ci, qui reposait précédemment sur une présomption irréfragable, se fondera à partir de 2013 sur les résultats d’élections organisées dans les entreprises, puis par branche et au niveau interprofessionnel. Cette réforme aura de nombreuses conséquences, notamment sur tous les organismes paritaires, comme la sécurité sociale, l’Unédic ou le Conseil économique, social et environnemental. Comment l’appliquerez-vous dans ces organismes ?
La réforme de la représentativité patronale, dont le Premier ministre a annoncé qu’elle serait l’un de ses chantiers, est une réforme pour laquelle je plaide pour ma part depuis longtemps, au nom du parallélisme des formes entre les dispositifs applicables aux salariés et aux employeurs. Le chantier a certes été lancé, mais les organisations patronales elles-mêmes ne sont pas encore parvenues à un accord entre elles. Compte tenu du délai fixé à juin 2013, date désormais très proche, que ferez-vous si aucun accord n’est trouvé ?
Enfin, bien que la commission d’enquête sur le financement des organisations syndicales et professionnelles, dont notre ancien collègue Nicolas Perruchot était le rapporteur et dont j’étais membre, ait décidé – contre mon avis – de ne pas adopter son rapport, il existe un problème bien réel de transparence en la matière, notamment dans les comptes de certains comités d’entreprise. Envisagez-vous un projet de loi sur cette question ?
M. Gérard Cherpion, rapporteur pour avis pour le compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ». Le maintien des moyens destinés à l’apprentissage montre votre volonté de poursuivre le développement de l’alternance comme étant une des voies de la réussite.
Pour avoir combattu les prélèvements opérés sur l’ancien Fonds unique de péréquation (FUP) – et que l’on avait pu croire pérennisés par la loi de 2009 agissant comme un cliquet anti-retour –, je me réjouis de la sanctuarisation des crédits du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), qui doit permettre d’honorer des engagements pluriannuels.
Je poserai quatre questions sur l’apprentissage, avant de formuler une proposition.
Tout d’abord, devant la complexité du système de financement de l’apprentissage et le besoin de simplicité et de transparence qui se fait sentir, quelles sont vos intentions pour ce qui concerne les bénéficiaires et la répartition entre ceux-ci des sommes prélevées ?
En deuxième lieu, devant le nombre encore élevé des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA) – on compte encore aujourd’hui 144, malgré une diminution en dix ans –, ne faudrait-il pas s’inspirer de la réforme de 2009 qui avait permis de réduire de 100 à 20 le nombre des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ?
En troisième lieu, le montant du bonus de 400 euros accordé aux entreprises de plus de 250 salariés comptant au moins 4 % de salariés en alternance est peu incitatif et semble difficile à obtenir auprès de Pôle emploi. Ces sommes ne seraient-elles pas mieux employées autrement – et cela d’autant plus que les crédits de 10 millions d’euros actuellement alloués ne seront pas entièrement utilisés ?
En quatrième lieu, le rapprochement du site « Orientation pour tous » et du portail de l’apprentissage ne permettrait-il pas d’offrir aux jeunes un choix global et les passerelles nécessaires entre différents formations ?
Enfin, compte tenu du fait que de nombreuses ruptures de contrats s’expliquent par un manque d’accompagnement des jeunes – qui découvrent l’entreprise et constituent parfois des publics difficiles – je proposerai demain à la Commission un amendement visant à assurer un accompagnement renforcé des apprentis et des maîtres d’apprentissage. L’expérimentation pourrait être limitée dans le temps et pour ce qui est du nombre de sites concernés. Cette proposition pourrait-elle recevoir un accueil favorable du Gouvernement ?
M. le ministre délégué. J’observe que tous les rapporteurs pour avis se sont félicités que le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) ne subisse plus de ponctions et puisse ainsi retrouver la plénitude de ses moyens pour les missions auxquelles il est destiné. Ont ainsi pu être à nouveau budgétées, dans le cadre du programme 103, l’allocation de fin de formation pour 25 millions d’euros, l’AFPA pour 75 millions d’euros et la rémunération des stagiaires pour 200 millions d’euros. Le dialogue entre les partenaires sociaux sur la mobilisation du fonds est ainsi plus serein et plus confiant, y compris pour ce qui concerne le dispositif de rémunération de fin de formation pour les formations dont la durée dépasse celle que couvrent les allocations chômage. Ce bon climat explique que les partenaires sociaux aient accepté de porter de 10 % à 13 % le taux de cotisation pour l’abondement du fonds. La création de fonds régionaux n’est cependant pas envisagée. Nous souhaitons en revanche simplifier la contractualisation entre le fonds et les régions et souhaitons que des appels à projets permanents soient lancés dans le cadre du fonds en direction des régions, afin notamment de soutenir des projets d’accompagnement des mutations économiques. Dès lors que les partenaires régionaux valideront ces projets, le fonds les abondera financièrement en suivant une procédure plus rapide et plus simple.
En prenant ses fonctions, M. Sapin a trouvé l’AFPA au bord de la faillite et nous avons dû intervenir en urgence pour pallier le déficit de trésorerie et parer la menace de désengagement du pool bancaire. En août, nous avons apporté 20 millions d’euros à cet organisme pour honorer l’obligation incombant à l’État, propriétaire du bâti, de rembourser les travaux payés par l’AFPA. Je rappelle à ce propos qu’en adoptant un amendement au texte créant les emplois d’avenir, vous avez fourni le support législatif qui manquait pour permettre à l’État de payer des dettes liées à des prestations de l’AFPA : ce seront encore 20 millions d’euros cet automne.
L’État voulant privilégier une formation professionnelle accessible à tous sur tout le territoire national, sans aucune discrimination, et les régions désirant disposer d’un outil de proximité, il importe de pérenniser l’AFPA. Le nouveau président de celle-ci, M. Yves Barou, doit nous présenter courant novembre un plan de refondation organisé autour de trois axes clés : redresser les finances de l’association, développer son activité et transformer son modèle pédagogique.
La première piste consiste pour l’État à recapitaliser cette association pour lui donner la capacité d’emprunter à moyen terme et d’investir dans son avenir, ce qui pourrait se faire par la souscription de titres associatifs. La deuxième, à faire évoluer le statut du patrimoine utilisé par l’AFPA, qui pèse fortement sur l’équilibre de celle-ci, par exemple au moyen d’une dévolution de ses biens par bail emphytéotique administratif. La troisième, à maintenir le niveau de financement attribué par l’État à l’association – et, de fait, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit à cet effet des crédits d’un montant total de 87 millions d’euros.
Monsieur Cherpion, le système de financement de l’apprentissage est effectivement morcelé et hétérogène et il se peut qu’il génère des concurrences entre organismes collecteurs. Je souscris à l’idée que ces derniers sont sans doute trop nombreux – ils étaient 560 en 2003. Un nouveau recentrage des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA) s’impose et peut-être certains OPCA pourraient-ils remplir aussi cette mission. En tout état de cause, il conviendra de rationaliser la collecte.
Pour ce qui est de la transparence du circuit de financement et d’affectation des moyens destinés au développement de l’apprentissage, l’augmentation du quota, qui passe de 53 % à 59 % d’ici à 2015, permettra un fléchage plus lisible de ces fonds auprès des centres de formation d’apprentis (CFA). Les modalités d’utilisation des fonds libres et du barème doivent cependant être mieux encadrées et ces fonds affectés en priorité aux centres de formation. Une implication plus forte des régions dans la répartition des fonds libres est sans doute souhaitable pour assurer une meilleure régulation et une meilleure transparence de son affectation. Nous travaillons déjà sur ces priorités.
Moins de six mois après son entrée en application, nous manquons encore de recul pour savoir si le « bonus » de 400 euros par emploi, instauré en mai 2012, a eu des effets. Sur la base des réponses aux questionnaires qui nous ont été retournées le 1er août, nous estimons que la consommation est plutôt de l’ordre de 3 millions d’euros. Cependant, de nombreux alternants entrent dans les entreprises au début de l’année scolaire et nous recevrons peut-être bientôt des retours d’entreprise plus nombreux, qui généreront le versement de bonus. Le caractère incitatif de ceux-ci devra être examiné avec les représentants des employeurs. L’élargissement de ce dispositif aux entreprises de moins de 250 salariés est une question qui reste à aborder. Pour ce qui est des quotas, la prise en charge de jeunes embauchés après un contrat en alternance nous semble être une piste de travail. Un principe analogue est du reste envisagé par les partenaires sociaux dans le cadre du contrat de génération.
Les clauses d’insertion dans les marchés publics pourraient également prendre en compte ce principe, comme cela avait été prévu de manière expérimentale dans la loi du 24 novembre 2011.
Il est vrai, par ailleurs, que l’orientation vers l’apprentissage est encore trop souvent considérée comme un échec relatif, alors que cette voie de formation est à parité de dignité avec les autres. Pour améliorer la formation et l’orientation, peut-être faudrait-il associer davantage les chambres consulaires au service public de l’orientation, afin que l’apprentissage puisse être mieux reconnu. Nous y travaillons dans le cadre de l’acte III de la décentralisation, qui traitera du service public de l’orientation, en plaçant clairement son pilotage au niveau des régions. C’est là un sujet important que nous abordons à l’échelle interministérielle avec le ministère de l’éducation nationale. Je ne sais si votre Commission sera saisie pour avis de l’acte III de la décentralisation. En tout état de cause, plus d’une dizaine d’articles devraient être consacrés au seul volet de la formation professionnelle et de l’apprentissage, et vous devriez pouvoir apporter un éclairage utile, au besoin par amendement.
Enfin, si je comprends bien, votre amendement viserait à faire progresser la qualité de l’apprentissage pour lui affecter des sommes permettant un meilleur encadrement, sous forme notamment du tutorat ou de maîtrise d’apprentissage, pour les apprentis un peu difficiles qu’on rencontre dans certaines structures. Je n’y suis pas défavorable pour ma part, si nous pouvons avoir la certitude qu’un cadre expérimental permet de mieux accompagner des jeunes qui pourraient avoir tendance à ne pas aller au bout de la formation.
Mme la présidente Catherine Lemorton. Merci, monsieur le ministre, d’avoir redit l’importance de l’apprentissage, qu’il convient de situer, vous l’avez dit, à « parité de dignité » avec les autres voies de formation.
Je précise, messieurs les ministres, que vous serez réinvités dans le cadre des discussions sur la décentralisation.
M. le ministre. Le Gouvernement attache une très grande importance au dialogue social – qui n’est pas une manière de différer les décisions, mais qui peut au contraire permettre de trouver des solutions et faire gagner du temps et de l’argent. Un dialogue social de qualité entre partenaires représentatifs est un élément essentiel des réformes qui doivent être menées dans tous les domaines, notamment dans celui du marché du travail et de la sécurisation de l’emploi. La négociation relative au contrat de génération a montré qu’il était possible, si l’on en avait la volonté et si l’on mobilisait les moyens budgétaires nécessaires, d’en assurer une bonne application par le dialogue entre partenaires sociaux. Pour ce qui concerne la sécurisation de l’emploi, le dialogue connaîtra inévitablement des phases de tension, mais il est la seule manière de réaliser des réformes durables.
La procédure de réforme de la représentativité est en cours pour les organisations de salariés : le dernier vote important, qui concerne les très petites entreprises, aura lieu fin novembre. Des campagnes d’information sur les enjeux et les modalités de ces élections – où l’on votera pour des étiquettes, et non pas pour des noms comme on a l’habitude de le faire en démocratie – seront menées pour encourager la participation de ces électeurs, qui n’ont jusqu’à présent voté que pour les élections prud’homales. Les données statistiques issues des grandes entreprises comme des petites permettront alors de connaître, au milieu de l’année prochaine, la représentativité réelle et indiscutable de l’ensemble des organisations syndicales.
Les modalités de représentation ne sont pas les mêmes partout. Dans le dialogue social à tous les niveaux – national, interprofessionnel, dans les entreprises ou dans les branches – la validation des accords suppose une grande précision. Il en va de même pour la représentation des organisations au sein de différents organismes, où il conviendra d’éviter les contestations juridiques susceptibles de se solder, comme cela a déjà été le cas, par des annulations pour manque de représentativité. Les modalités de nomination dans ces organismes n’ont pas toujours un caractère strictement automatique et contraignant, la représentativité pouvant avoir, selon les cas, un caractère plus indicatif.
La représentativité doit également être assurée pour les organisations patronales, mais la question est plus complexe que pour les élections syndicales et suppose des modalités différentes. De fait, appliquer aux entreprises le principe « une entreprise, une voix », calqué sur celui qui prévaut pour la représentation des salariés, favoriserait évidemment le monde de l’artisanat, mais ne rendrait pas compte de la diversité des entreprises. À l’inverse, proportionner le poids électoral au chiffre d’affaires donnerait aux très grandes entreprises une puissance qui ne refléterait pas la réalité française.
Au cours de la grande Conférence sociale, les organisations patronales – le MEDEF, la CGPME et l’UPA, toutes trois représentatives, mais estimant n’être pas représentées à leur juste proportion – ont pris devant le Président de la République l’engagement de formuler ensemble, avant l’été prochain, des propositions sur la représentativité tenant compte également des organisations qui ne sont aujourd’hui pas considérées comme représentatives – dans le monde agricole, avec la FNSEA, dans celui des professions libérales et, malgré d’excellents résultats aux élections prud’homales, dans celui de l’économie sociale et solidaire. Je fais confiance au sens de la responsabilité de ces organisations pour trouver une solution intégrant la complexité du monde des entreprises. Si elles n’y parvenaient pas, il nous faudrait recourir à la loi, mais je ne le souhaite pas, car le dialogue est bien préférable.
Nous devrions donc voir se dessiner à l’été prochain un paysage propre et net de la représentativité syndicale et patronale, ce qui est d’autant plus nécessaire que nous voulons donner au dialogue social une puissance juridique supérieure à celle que lui donne déjà la loi « Larcher ». Si la grande négociation sur la sécurisation de l’emploi aboutit, elle consacrera encore la nécessité et la force des accords, ce qui suppose que la représentativité des acteurs soit indiscutable.
L’aboutissement de ce processus est la constitutionnalisation du dialogue social. Il s’agit là d’un engagement pris par le Président de la République pendant la campagne électorale, qui a du reste pu donner lieu à débats, y compris dans le monde syndical. Ce qui fera l’objet de la constitutionnalisation n’est pas l’autonomie de l’accord entre partenaires sociaux, mais l’obligation de saisir ceux-ci pour engager une négociation préalable à toute discussion parlementaire – qu’elle soit d’origine gouvernementale ou parlementaire –, sans que soit cependant remis en cause, dans l’ordre juridique, le pouvoir souverain du Parlement.
La forme que revêtira la constitutionnalisation du dialogue social – dans le préambule de la Constitution ou sous la forme d’un dispositif particulier ? – devra être débattue avec les partenaires sociaux et au Parlement. Il reviendra au Président de la République de déterminer le moment opportun pour procéder à cette opération, en tenant compte des autres questions susceptibles de faire l’objet de réformes constitutionnelles.
Plus on croit au dialogue social et plus on crée d’obligations juridiques et de critères de représentativité, plus la transparence du financement des organisations syndicales doit être grande. La loi du 20 août 2008 fait déjà obligation à ces organisations, au niveau national, de publier leurs comptes, et c’est une bonne chose. Pour ce qui concerne les comptes des comités d’entreprise, le principe est acquis, mais les modalités restent à définir : faut-il imposer à ces organismes, quelle que soit leur taille, les mêmes obligations de transparence, comme la présence de commissaires aux comptes et la certification des comptes ? La grande Conférence sociale a prévu qu’une loi sur cette question serait débattue au Parlement en 2013.
J’en viens à l’insertion par l’activité économique (IAE), sujet difficile car il recouvre une réalité difficile pour les organismes d’insertion dont les aides sont en quelque sorte bloquées. Laissons l’IGF et l’IGAS faire leur travail de recensement et nous présenter leurs propositions sur ce dossier extrêmement complexe. Je compte sur elles pour simplifier les choses. Cela entraînera une modification des modalités de financement par simplification et renforcement des moyens. Le Gouvernement ne souhaite donc pas qu’il y ait en quelque sorte préemption des décisions au travers de ce projet de budget. Les discussions se poursuivront dans les semaines à venir.
Sur l’allocation équivalent retraite (AER), le problème est plus délicat encore tant est effroyable la situation de tous ceux et celles qui pensaient avoir droit à un dispositif leur permettant de les accompagner jusqu’à l’âge de la retraite, avec un niveau correct de rémunération et qui s’en sont vu brutalement privés. Certains peuvent ainsi se retrouver au revenu de solidarité active (RSA), allocation peu rémunératrice et extrêmement dévalorisante. Nous ne connaissons pas avec précision le nombre de personnes concernées. Disons que les chiffres peuvent être considérables et qu’il est rageant, du point de vue de l’action gouvernementale et de la mobilisation des fonds publics, de devoir mettre 900 millions ou un milliard d’euros dans des dispositifs dits passifs au lieu de les consacrer à d’autres mesures actives d’encouragement à l’emploi. Nous ne souhaitons donc pas revenir au rétablissement du dispositif existant même si cela serait légitime au regard des personnes concernées. Nous ignorons également quelles seront les conséquences du décret de juillet dernier. Il résoudra en tout cas un certain nombre des difficultés constatées.
Le Gouvernement préfère que ce sujet soit abordé dans le cadre des réflexions sur le financement pérenne des régimes de retraites. Les discussions commenceront au début de l’année 2013 avec les organisations syndicales et patronales. Cela fait partie de la feuille de route. Tous ces points – sécurisation de l’emploi, compétitivité, financement de la protection sociale – sont sur la table et feront l’objet de réponse en janvier ou février prochains. La grande Conférence sociale a prévu que les conclusions de la concertation devaient être remises à la mi-2013, anticipant les dates fixées dans la dernière loi de réforme des retraites. C’est dans ce cadre que sera abordée la douloureuse question de l’AER.
M. Michel Liebgott. Le Gouvernement doit mettre en œuvre une politique à la fois de rattrapage et de rupture. Les crédits du budget du travail et de l’emploi ont connu en effet un véritable effondrement, passant de 16,8 milliards d’euros à 9,95 milliards entre 2002 et 2012. C’est dire l’ampleur de la tâche, monsieur le ministre ! Dès le mois de juillet, vous avez ainsi prévu 80 000 emplois aidés, mesure rendue nécessaire par la consommation anticipée par le précédent Gouvernement du stock prévu sur l’ensemble de l’année.
La politique conduite antérieurement a également engendré un million de chômeurs supplémentaires en cinq ans et a visé à repousser certains des plans sociaux annoncés aujourd’hui et qui ne feront que « plomber » davantage encore les chiffres de l’emploi.
Ajoutons à cela que le service de l’emploi était en quelque sorte à contre-emploi puisque la subvention de l’État versée à Pôle emploi a été gelée et qu’on a réduit le potentiel de cet organisme en supprimant 1 800 postes en 2011, alors même que le chômage explosait.
Voilà pourquoi nous devons nous inscrire à présent dans une politique de sincérité et de rupture. Même s’ils ne sont pas sanctuarisés, les crédits de votre budget sont donc en hausse en crédits de paiement et surtout en autorisations d’engagement et nous ne pouvons que nous en féliciter. Je souligne en outre que la politique de l’emploi passe par d’autres vecteurs : la reconquête industrielle, à travers la Banque publique d’investissement notamment, la mobilisation des ambassadeurs, pour redresser notre balance commerciale, le soutien du pouvoir d’achat – la suppression de la « TVA antisociale » a ainsi représenté 400 euros de plus pour 28 millions de familles.
Au titre des motifs de satisfaction, nous nous réjouissons du maintien des contrats aidés. Nous espérons que leur durée sera plus longue que par le passé : 8,7 mois nous semble un minimum. Nous nous félicitons également qu’un certain nombre de dispositifs soient maintenus : la sécurisation professionnelle, les écoles de la deuxième chance, la rémunération de fin de formation au profit des chômeurs. Je ne reviens pas sur les moyens supplémentaires affectés à Pôle emploi et la création des 2 000 postes. Nous espérons que les efforts de l’organisme seront surtout concentrés sur les publics en difficulté. Ce sont en effet les chômeurs de longue durée qui souffrent le plus aujourd’hui. Nous saluons les mesures portant sur le chômage partiel, système qui fonctionne bien chez nos voisins et notamment en Allemagne. Il faudra sans doute simplifier les dispositifs mais aussi les utiliser davantage. Je ne reviendrai pas non plus sur la fin du prélèvement sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) ou sur la reconduction des exonérations en faveur de l’apprentissage, qui fait consensus. Vous avez d’ores et déjà apporté des réponses pour sauver l’AFPA. Les chantiers en cours sur la décentralisation de la formation professionnelle et la sécurisation des parcours professionnels sont également très intéressants.
Comme d’autres ici, je suis préoccupé par l’AER, les organismes d’insertion et l’aide au poste. Je rappelle que celle-ci n’a pas été revalorisée depuis dix ans. Il ne sera pas facile de rattraper un tel retard.
Mme Véronique Louwagie. Le marché du travail est structurellement préoccupant et ce n'est pas un euphémisme ! Les chiffres s'aggravent de mois en mois et les solutions que vous apportez ne paraissent pas à la hauteur de la situation. Même si votre budget est en hausse de 2,1 %, les crédits sont en baisse sur certains postes : les exonérations de charges pour les auto-entrepreneurs, puisque leur statut a été aligné sur le droit commun, les contrats d’autonomie qui étaient destinés prioritairement aux jeunes des cités, là où l'emploi fait cruellement défaut. Ce dispositif avait donné une chance à 44 000 jeunes depuis sa création.
Ce projet de loi de finances prévoit 500 millions d’euros en 2013 et 2,3 milliards en autorisations d’engagement pour les emplois d'avenir, termes qui ne correspondent pas à la réalité, puisqu'il s'agit de remettre au goût du jour une recette du passé, celle des emplois jeunes. Vous escomptez la création de 200 000 contrats d’emploi d'avenir et de génération pour quelque 3 millions de chômeurs. Le ratio est faible mais il semble satisfaire votre majorité. Tel n’est pas notre cas. Vous avez par ailleurs évoqué dans votre propos l’objectif d’atteindre 100 000 contrats d’emplois d’avenir fin 2013 avec quelque inquiétude cependant sur cette possibilité.
Le problème, c'est la compétitivité. Or, vous semblez ignorer l'appel des patrons lancé ce week-end, et il est à craindre que la montagne n'accouche d'une souris. Vous avez insisté sur l’importance du dialogue social : je regrette que celui-ci ne soit pas établi avec les entreprises et le monde du patronat. Le rapport Gallois apparaît fragilisé dans ses fondements et vous semblez minimiser le défi de la compétitivité.
Ce matin, le Premier ministre a déclaré, dans un grand quotidien, que le retour aux 39 heures payées 39 était un thème qui ferait débat. « Il n'y a pas de sujet tabou. Je ne suis pas dogmatique » a-t-il précisé. Vous avez immédiatement contredit ces propos en affirmant qu’il ne fallait pas supprimer les 35 heures. Vous avez ajouté : « Supprimer les 35 heures, c'est supprimer les heures supplémentaires, c'est donc travailler plus pour payer moins.»
Mais, monsieur le ministre, c'est déjà la réalité : vous avez rendu les heures supplémentaires moins attractives – 9 millions de salariés sont directement touchés – et augmenté massivement les charges patronales. Vous découragez les initiatives individuelles, pourtant indispensables à notre pays ! Nous avons pu le constater la semaine dernière encore dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et des mesures concernant les charges des artisans et des commerçants.
Alors cette polémique sur les 35 heures constitue-t-elle un nouveau couac ou une volonté inédite de réformer en profondeur notre pays ?
La compétitivité dont vous parlez n'est pas pertinente. Votre compétitivité est hors coût : mais pour encourager l'innovation, il faut d'abord dégager des marges et donc baisser le coût du travail !
Vous ne répondez pas à l'exigence de renforcer l'attractivité de nos territoires. Or les mesures budgétaires, avec l'abrogation du prélèvement social libératoire, la limitation de déductibilité des intérêts d'emprunt, la taxation des indemnités de rupture conventionnelle se situent en dehors de toute réalité économique.
Vous nous donnez l'impression de naviguer sans cap. À titre d'exemple, vous avez évoqué la création de 40 000 nouveaux contrats aidés fin octobre après les 80 000 annoncés fin juin. Qu’en est-il ?
Pour rétablir la situation, il ne suffira pas d'aligner les mesures d'urgence. Comment voulez-vous soigner une plaie béante avec du sparadrap ?
Quand prendrez-vous, monsieur le ministre, des initiatives fortes en matière d'emploi ? Quand annoncerez-vous des réformes structurelles ?
Il convient également de souligner que le budget de l'apprentissage n'est pas réévalué, alors que ce dispositif est indispensable pour lutter contre le chômage. Un effort devrait être mis en œuvre prioritairement en direction des jeunes peu ou pas formés en ciblant leur niveau de formation.
Cela étant, il faut se féliciter de la hausse des crédits affectés aux maisons de l'emploi. Monsieur le ministre, vous avez déclaré, en vous rendant à la mission locale de Rennes le 18 septembre dernier, vouloir explorer le « marché caché » des offres d'emplois. Y aurait-il des gisements d'emploi qui n'auraient pas été explorés ?
Mme la présidente Catherine Lemorton. Je rappellerai simplement que la loi sur la représentativité syndicale votée en août 2008 comporte un volet qui correspond à un sacré coup d’arrêt aux 35 heures.
M. Arnaud Richard. Cette mission ne recouvre pas toute la politique de l’emploi conduite dans notre pays, et c’est heureux ! Allons-nous assister au retour des 39 heures payées 39 ? Monsieur le ministre, vous avez réitéré votre attachement aux 35 heures et cela a le mérite de la clarté. Le Gouvernement prépare-t-il pour autant un virage comparable à celui de 1983 ?
Du fait de la crise que nous connaissons, toutes les catégories d’emploi sont touchées et le nombre de demandeurs d’emploi n’a jamais été aussi élevé. Vous avez donné beaucoup d’importance à la Conférence sociale. Mais n’accordez-vous pas ainsi un privilège aux organisations syndicales au détriment de la représentation nationale ? Cela peut expliquer les incompréhensions qui sont apparues dans le débat sur les emplois d’avenir alors que vous évoquiez des dispositifs dont vous discutiez avec les partenaires sociaux et dont nous n’avions pas la moindre information. Contrat de génération, sécurisation de l’emploi, formation des jeunes et des adultes tout au long de la vie, revalorisation du SMIC, égalité professionnelle et qualité de vie au travail : la représentation nationale est trop éloignée de tous ces thèmes dont il est question en amont avec les partenaires sociaux. Je crains que cela n’ait des conséquences sur la qualité de nos débats dans l’hémicycle.
Sur la territorialisation du service public de l’emploi local, comment envisagez-vous la poursuite du dispositif pragmatique et opérationnel qui vise à impliquer les sous-préfets, en particulier en matière de mise en place des emplois d’avenir ?
On ne peut que se féliciter de la stabilisation des crédits destinés aux missions locales et aux maisons de l’emploi. Quid de l’opportunité d’évaluer l’action de ces dernières ? Si certaines sont extrêmement efficaces, d’autres ne jouent pas un rôle déterminant sur le terrain.
Il me semble nécessaire de redéployer les crédits de la formation dans le cadre de l’activité partielle, surtout vers un certain nombre de secteurs industriels. Peut-être pourrez-vous nous communiquer des informations sur ce point.
Sur les promesses de campagne en matière d’allocation équivalent retraite (AER), je comprends le sens de votre réponse même si notre groupe a toujours été extrêmement favorable au maintien de cette allocation.
Je salue par ailleurs le propos de Jean-Patrick Gille sur la fusion de l’ensemble des organismes relatifs à l’emploi ou à la formation par région. Quant à votre choix de préserver le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), je considère que c’est plutôt une bonne chose au regard de ce qui s’est passé dans les années précédentes.
S’agissant de la constitutionnalisation du dialogue social, je mesure mal comment les parlementaires seront par exemple capables, demain, de l’appliquer. Cela revient-il à mettre à mal leur droit d’amendement ?
Pour conclure, je reviendrai sur deux propositions du rapport de notre ancien collègue Nicolas Perruchot au nom de la commission d’enquête sur le financement des partenaires sociaux – qui n’existe pas mais que l’on peut trouver en ligne assez facilement. Comment envisagez-vous de renforcer les moyens des services de contrôle de la formation professionnelle ? Imaginez-vous de redéployer les moyens de contrôle de l’État ? Pourquoi ne pas prévoir dans le « jaune budgétaire » relatif à la fonction publique de récapituler les moyens financiers et humains mis, par l’État, à disposition des organisations syndicales et à l’activité syndicale ?
M. Christophe Cavard. Au nom du groupe des Écologistes, je salue ce projet de budget qui prend en compte une réalité difficile en matière d’emploi. Chacun reconnaîtra que la majorité s’attaque au problème en augmentant les crédits de l’emploi et de la formation professionnelle dans un contexte budgétaire très contraint. Certes, tout ne passera pas par la puissance publique. Nous sommes d’accord pour dire que ce sont les entreprises qui créent des emplois. Chers collègues de l’opposition, au lieu de vous faire le relais des entrepreneurs, qui aujourd’hui menacent nos concitoyens de délocalisations ou de licenciements, et instaurent un rapport de force avec la majorité, peut-être devriez-vous nous aider à les convaincre qu’ils doivent, eux aussi, se mobiliser et jouer pleinement leur rôle.
S’agissant de l’accompagnement des personnes en recherche d’emploi, la création de 2 000 postes à Pôle emploi sera la bienvenue alors que le service public de l’emploi avait été totalement déstructuré. Peut-on avoir des informations plus précises sur les redéploiements internes qui y sont envisagés ? Sur le soutien aux missions locales, peut-être faudrait-il procéder à l’évaluation de la relation du service public avec un certain nombre de prestataires privés, puisque Pôle emploi fait également appel à ces derniers. Il faut évaluer l’efficacité de ces dispositifs pour éviter que ne perdure le système de la « lessiveuse » : on fait temporairement partir vers une prétendue formation des gens qui reviennent en fait très vite à Pôle emploi. Cela ne fait bouger que les statistiques.
Sur les emplois d’avenir, je rappellerai simplement que les comités stratégiques régionaux doivent se montrer très actifs alors que les dispositifs vont entrer en vigueur. Comment cela va-t-il concrètement se passer dans les territoires ?
Nous nous réjouissons que les 390 000 contrats aidés soient maintenus. Mais nous finissons l’année dans des conditions difficiles. Il faudra poser la question de la formation au sein des contrats aidés. Il faudra contractualiser de la meilleure façon possible avec les régions et les départements au regard des publics concernés.
Je me félicite de la création des 1 000 places supplémentaires en entreprises adaptées. Le public visé appréciera.
Je dirai pour conclure que l’emploi apporte la richesse dans les entreprises. C’est bien parce que les salariés travaillent que l’entreprise se développe. Des chefs d’entreprise sans salariés ne pourraient pas faire grand-chose.
M. Régis Juanico. L’année dernière, nous avons présenté avec Michel Heinrich un rapport de suivi de notre mission au Comité d’évaluation et de contrôle (CEC) sur la performance des politiques sociales en Europe et en particulier sur les mesures concernant le retour à l’emploi. Cela nous a donné l’occasion de délivrer un certain nombre de satisfecit notamment en matière de contrat aidé.
Le budget pour 2013 va, en effet, mettre fin à l’instabilité juridique et financière des contrats aidés et plus particulièrement au phénomène de stop and go. La loi sur les emplois d’avenir constitue également une avancée car, grâce à elle, les bénéficiaires de contrats aidés seront recontactés deux mois avant la fin de leur contrat par les deux opérateurs, Pôle emploi et les missions locales, afin de faire un bilan de préparation de sortie vers l’emploi. Cette disposition sera-t-elle élargie aux contrats uniques d’insertion ?
Concernant les moyens de Pôle emploi, 2 000 emplois sont en cours de recrutement et sont budgétés pour 2013 – la dotation est en augmentation de 8 %. Cela va dans le bon sens, d’autant qu’il s’agit de contrats à durée indéterminée. De même, 2 000 équivalents temps plein vont être redéployés d’ici à 2014 en matière notamment d’accompagnement renforcé qui ne mobilise à l’heure actuelle que 6 700 emplois. Nous avions indiqué dans notre rapport que la France comptait 215 équivalents temps plein pour 10 000 chômeurs contre 420 en Allemagne. Il était donc nécessaire de renforcer les moyens humains du service public de l’emploi. Face à la détérioration de la conjoncture économique et à l’augmentation massive du chômage, ne faut-il pas accélérer le rythme de recrutement et de redéploiement ?
Enfin, s’agissant de la mise en place de l’accompagnement renforcé destiné aux chômeurs les plus éloignés du marché du travail, nous avons évalué le nombre de bénéficiaires potentiels à 609 000. Comment seront-ils sélectionnés par Pôle emploi ?
M. Bernard Perrut. Vous exprimez une volonté claire dans ce budget. Mais pourquoi, dans le même temps, ne prenez-vous pas d’autres mesures, pourtant indispensables, telles la baisse des charges ou d’autres dispositions visant à favoriser la compétitivité ?
Par ailleurs, quelle priorité accordez-vous aux travailleurs handicapés, qui méritent, eux aussi, d’être accompagnés ?
Enfin, les missions locales ont accueilli 942 102 jeunes au cours du premier semestre 2012. Auront-elles les moyens de prendre en charge tous ces jeunes dans le cadre des emplois d’avenir alors qu’elles fonctionnent déjà à flux tendu ? Quelle réponse entendez-vous apporter au Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui a émis il y a quelques semaines un avis sur l’emploi des jeunes comportant dix-huit mesures concrètes ? Il préconise notamment une meilleure coordination entre Pôle emploi et les missions locales. Il propose une adaptation des méthodes d’accompagnement afin d’aller au-devant des jeunes, et le renforcement des moyens, notamment humains, des missions locales. Pour conclure, entendez-vous soutenir toutes les expérimentations qui fleurissent dans notre pays, en particulier grâce aux missions locales – parrainage pour l’emploi, mobilité internationale des jeunes, et tout ce qui contribue au renforcement de l’apprentissage ?
M. Patrick Lebreton. En ma qualité de député ultra-marin, je veux vous dire, monsieur le ministre, ma satisfaction quant à votre action au cours des derniers mois : mise en œuvre des emplois d’avenir, choix du Gouvernement de faire des outre-mer des territoires prioritaires – 60 % de notre jeunesse est actuellement exclu du monde de l’emploi –, contrats de génération.
Votre projet de budget appelle cependant de ma part quelques observations en matière de contrats aidés et de dispositifs spécifiques aux outre-mer. En effet, la comparaison avec les crédits pour 2012 fait apparaître un différentiel important : - 8,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et - 18,14 millions en crédits de paiement. Ces écarts sont notables surtout à l’île de La Réunion où de nombreuses collectivités n’ont pu assurer, dans des conditions normales, la dernière rentrée scolaire. Je rappelle que deux tiers de l’enveloppe annuelle avaient été consommés par l’ancien Gouvernement dans les quatre mois précédant l’élection présidentielle, ce qui a obligé l’actuel Gouvernement à agir. Je le sais, l’effort de l’État est bien supérieur à ce qu’on a connu jusqu’à l’an passé. J’aurais toutefois souhaité que vous nous précisiez les perspectives à plus long terme concernant ces dispositifs traditionnels d’emploi aidé. Envisagez-vous de les pérenniser ou souhaitez-vous, à moyen terme, consacrer la majeure part de vos crédits à la montée en charge des nouveaux dispositifs ?
Mme Kheira Bouziane. Monsieur le ministre, vous avez rappelé les choix ambitieux du Gouvernement. Vous avez également insisté sur la recherche de l’efficacité dans l’utilisation des moyens alloués pour atteindre nos objectifs. Sur le financement de l’apprentissage, l’architecture reste très verticale et sectorielle. N’y a-t-il pas là une piste de réflexion ? Peut-être faudrait-il réduire le nombre des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA).
Ne convient-il pas de s’interroger également sur le financement de l’apprentissage, aujourd’hui assis sur la masse salariale ? Les financements en fonction de l’âge et de la formation ne sont-ils pas discriminants ?
Sur le malus, il ne faudrait pas que la mesure soit dissuasive.
Mme Monique Iborra. Je veux insister sur la cohérence politique que l’on retrouve dans la première partie du projet de loi de finances pour 2013, dans le projet de financement de la sécurité sociale et dans cette mission « Travail et emploi ». Certes, nos collègues de l’opposition peuvent ne pas approuver cette ligne politique. J’ai cependant noté le ton très modéré des deux rapporteurs, contrairement au vôtre, madame Louwagie. Je vous rappelle que cette mission n’a pas pour objectif de traiter l’ensemble des mesures relatives à la compétitivité. En outre, compétitivité et innovation technologique doivent obligatoirement s’accompagner d’innovation sociale. À cet égard, les propos du ministre concernant le dialogue social sont très importants. Il s’agit de reconstruire, de réparer et de proposer des mesures nouvelles sans renoncer aux économies.
Sur le programme 111, je veux souligner la stabilisation des crédits et la reconduction de ceux qui concernent le plan de santé au travail, et notamment les risques psychosociaux. N’oublions pas ce qui s’est passé ces dernières années.
Je tiens également à insister sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), dont je crois, contrairement à mes collègues, que les crédits ne sont pas optimisés. Cela reste peu transparent. Je ferai donc une suggestion : dès lors que nous aborderons le débat sur la décentralisation et le dialogue territorial, il faudra envisager une GPEC territoriale qui rendra cohérent sur les territoires ce type de démarche.
Sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), enfin, si l’on peut se réjouir que les ponctions réitérées n’aient plus lieu, et alors que la régionalisation semble impossible – les organisations syndicales n’y étant pas favorables –, il me semble important de rendre plus transparents les résultats de son action.
M. le ministre délégué. Vous avez tous insisté sur la nécessité, pour les différents partenaires, de mieux travailler ensemble sur les territoires. Jean-Patrick Gille a même dit que, pour tout ce qui concerne la formation professionnelle, la clé résidait dans les politiques territoriales. Il faut une meilleure adéquation entre les attentes du territoire et les réponses apportées par les partenaires, qu’ils soient d’État ou autres. S’agissant des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), attendons le printemps prochain et la discussion sur le texte relatif à la décentralisation. Vous aurez alors des réponses aux questions que vous vous posez. Le rôle de ces comités sera en effet accru, dans le cadre d’un pilotage territorial affiné. Peut-être certains outils disparaîtront-ils, tandis que d’autres seront confortés. Nous verrons ainsi s’il est pertinent de leur adjoindre des opérateurs qui n’en font pas partie pour l’instant – Pôle emploi, les missions locales. Le texte relatif aux emplois d’avenir incite précisément tous ces acteurs à travailler ensemble.
Mme Louwagie aurait souhaité encore plus de crédits en faveur de l’apprentissage. Certes. Mais, dans le contexte actuel, les maintenir, c’est déjà bien. En outre, tout n’est pas d’ordre budgétaire. Le contexte dans lequel nous appelons les gens à faire plus qu’ils n’ont fait, ensemble, est également très important. En ma qualité de ministre délégué, j’ai l’ambition que nous fassions mieux et plus que par le passé, notamment en matière d’apprentissage, alors même que celui-ci dépend beaucoup de l’état du marché du travail : plus on a l’espoir qu’il se développe, plus on fait l’effort d’accueillir dans l’entreprise des jeunes en formation. Sans lire dans le marc de café, j’ai le sentiment qu’à la fin de 2012, les chiffres pourraient être meilleurs qu’hier. Et notre objectif, y compris en 2013, est de faire mieux qu’en 2012. Il faut mobiliser tous les acteurs de la formation et du développement de l’apprentissage, sans en négliger aucun. Je pense aux organismes paritaires collectifs agréés (OPCA) dont le rôle est essentiel dans la réussite des emplois d’avenir. Je pense aux régions dont l’action va être renforcée avec la nouvelle phase de décentralisation. Il importe également – j’y mets beaucoup d’espoir à titre personnel – que les plans de formation dans les entreprises soient des documents plus discutés et plus contractuels qu’ils ne le sont aujourd’hui. Il faut s’assurer que c’est l’occasion d’un moment de dialogue entre employés et employeurs, pour vérifier si chacun fait son « job » en matière d’insertion dans l’entreprise des jeunes en formation. Aujourd’hui, le plan de formation n’est qu’un document présenté aux institutions représentatives du personnel. Il faudrait qu’il soit plus contractualisé et fasse le lien avec la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
Sur les grilles de salaire des apprentis, nous ne prétendons pas qu’elles soient idéales. La rémunération est en effet fonction de l’âge et de l’ancienneté. Les partenaires sociaux et les chambres consulaires mènent actuellement une réflexion sur le sujet. Je note avec intérêt que certaines branches professionnelles ont, par accord, revalorisé les minima de la grille. Le débat est ouvert.
S’agissant du contrôle de la formation professionnelle, je rappelle qu’il est organisé à deux niveaux : national, avec une cellule au sein de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), et territorial avec les DIRECCTE. Certes, on peut toujours espérer plus d’effectifs dans ces services. Mais il importe surtout de bien cibler les contrôles à effectuer en déterminant les situations à risque. Je dirai à titre d’exemple que nous sommes très vigilants sur toutes les dérives que l’on pourrait qualifier de sectaires de certains organismes de formation. Nous veillons enfin à la bonne utilisation des fonds de la formation par les entreprises avec l’aide de l’IGAS.
Sur le bonus/malus, nous n’avons même pas une année de recul. En tout cas, ce système ne vise pas à faire en sorte que certains se dédouanent de leurs responsabilités à l’égard de la jeunesse de France en se contentant de payer davantage. Nous verrons, à l’avenir, s’il convient de modifier le dispositif comme c’est le cas actuellement pour la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
M. le ministre. Je remercie tous ceux qui soutiennent ce projet de budget ou qui ont souligné ses aspects positifs. Je le répète, je ne le juge pas à l’aune de l’augmentation de ses crédits – 4 % par rapport à 2012. Ce n’est pas un élément de fierté : il est absolument nécessaire de mobiliser des moyens pour mener la bataille de l’emploi. Certains ont objecté que cela ne suffisait pas pour lutter contre le chômage. Oui, les politiques dites de l’emploi ne suffisent pas – c’est vrai aujourd’hui comme par le passé. Le contexte économique, la compétitivité interviennent également. Le débat est en cours et débouchera sur des décisions. Nous aurons, au plus tard au début de l’année prochaine, l’ensemble des éléments qui permettent à notre économie de mieux fonctionner.
Cela commence avec l’Europe. La situation est stabilisée avec la mise en œuvre des décisions qui ont été prises au Conseil européen de juin dernier. Pour la France, il y a la Banque publique d’investissement (BPI), les mécanismes de compétitivité – hors prix ou non. Évitons, à cet égard, les débats globalisants : toutes les entreprises françaises ne sont pas dans la même situation. Toutes réclament une baisse des charges. Mais faut-il baisser les cotisations pour tout le monde ? Ne l’oublions pas, celles-ci servent aussi à financer un certain nombre de dispositifs indispensables à la cohésion sociale, et donc au bon fonctionnement de notre économie. Le social et l’économique ne s’opposent pas.
Dans le domaine du droit du travail et de la sécurisation de l’emploi, au terme de la négociation et des débats qui se tiendront devant le Parlement, les orientations devant être traduites de manière législative, des décisions seront prises. Je rappelle qu’il n’y a pas un droit autonome fixé par les partenaires sociaux : il y a une modalité de préparation de la décision par la négociation. C’est mieux, c’est plus stable et plus efficace mais, au bout du compte, c’est le Parlement qui vote la loi, contrairement à ce qui se passe par exemple en Allemagne où des règles, quasiment de nature législative, sont fixées par les partenaires sociaux. C’est le cœur de l’articulation entre démocratie sociale et démocratie politique. Pour moi, la démocratie sociale fait partie de la démocratie mais elle ne résume pas la totalité du fonctionnement de la démocratie. Je le répète, c’est au Parlement que se vote la loi.
Au tout début de l’année prochaine, l’ensemble des décisions nécessaires à l’action des entreprises sera donc connu. Cela leur permettra d’agir dans un panorama stabilisé. Car s’il est vrai que beaucoup nous demandent de modifier les règles, tout aussi nombreux sont ceux qui dénoncent l’instabilité de celles-ci.
Voilà pourquoi il ne faut pas résumer la politique en faveur de l’emploi à la discussion du budget de l’emploi.
Sur les contrats aidés, nous les maintenons au même niveau. J’ai dû cependant en prévoir 40 000 supplémentaires en urgence du fait des modalités de gestion, pour le moins étranges, du précédent Gouvernement. Nous n’avons toujours pas récupéré le niveau du début de l’année. Cela explique sans doute la « baisse » du chômage constatée en début d’année 2012… Il est vrai que l’emploi aidé est une forme de drogue. Il faut se maintenir au bon niveau tout au long de l’année prochaine.
Sur l’outre-mer, la tendance est à supprimer les dispositifs propres à l’outre-mer. Il faut donc lire le dispositif global pour prendre en compte les crédits destinés à ces départements et territoires. Je vous indique simplement que la proportion de contrats aidés
– et il en ira de même pour les emplois d’avenir – affectée à l’outre-mer est plus importante que ce que représente démographiquement l’outre-mer par rapport à l’ensemble français. Et c’est légitime compte tenu de la dégradation de la situation de l’emploi, notamment des jeunes, en outre-mer. À cet égard, La Réunion est sans doute le département qui connaît le plus de difficultés.
Je précise encore qu’il n’est pas question qu’il y ait une sorte de balance, avec une baisse de l’effort en termes d’emplois aidés et une augmentation de l’effort en termes d’emplois d’avenir. Tant que la situation de l’emploi sera aussi dégradée, nous maintiendrons le même effort sur les emplois aidés, tout en montant en puissance sur les emplois d’avenir. Le présent budget traduit parfaitement cette volonté.
S’agissant du service public de l’emploi, nous avons décidé d’attribuer 2 000 emplois supplémentaires à Pôle emploi. C’est, proportionnellement, un effort supérieur à celui qui sera fait, l’année prochaine, dans le domaine de la sécurité. Je le dis, non pour m’en réjouir, mais parce que c’était indispensable pour le bon fonctionnement de Pôle emploi. Cela étant, ce ne sera pas suffisant et des évolutions, au sein de l’organisme, seront absolument nécessaires. Des redéploiements doivent s’effectuer de manière à transformer les emplois administratifs en emplois d’accompagnement du chômeur. Cette réforme a été adoptée à l’unanimité par le conseil d’administration de Pôle emploi, qui comprend les organisations patronales et syndicales nationales. Il ne s’agit pas de fixer un chiffre par conseiller : il faudra ainsi consacrer beaucoup de temps à ceux qui sont extrêmement loin de l’emploi tandis que des jeunes, qui ont l’habitude d’Internet, n’auront pas besoin de se déplacer pour faire le point. Il faut différencier en fonction des situations. Cette différenciation, qui n’allait pas de soi, permettra d’apporter un meilleur service aux demandeurs d’emploi.
Sur les missions locales, oui, nous renforçons les moyens dans le cadre de la gestion des emplois d’avenir – 30 millions seront affectés pour des emplois ou le financement d’actions au sein de ces missions.
Sur le service public local de l’emploi, il n’est absolument pas question de l’écarter d’autant qu’il fonctionne parfois extrêmement bien autour des sous-préfets, qui gèrent des territoires petits et homogènes. Cela étant, il y a une très grande différence de qualité dans la mise en œuvre de ce service public. Compte tenu de la situation d’urgence que nous connaissons, nous nous appuierons sur les meilleurs.
Sur les publics, vous avez insisté sur les 1 000 emplois supplémentaires en faveur des personnes en situation de handicap. Le plan étant triennal, ce seront 1 000 postes créés chaque année dans les entreprises adaptées. Cela représente une augmentation de 9 % des crédits.
Sur l’insertion par l’activité économique (IAE), vous avez compris quelle était la préoccupation du Gouvernement. Du reste, en la matière, comme sur l’allocation équivalent retraite (AER) ou la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), les amendements sont libres. La Constitution prévoit cependant qu’ils doivent être gagés, ce qui n’est pas toujours facile, même lorsqu’un budget est en augmentation…Nous poursuivrons la discussion pour trouver le dispositif le plus efficace.
Sur l’aide au conseil et la gestion prévisionnelle, des efforts supplémentaires sont en effet nécessaires mais dans le cadre de l’équilibre que je viens de décrire.
Voilà, je pense avoir répondu aux interrogations des uns et des autres sans avoir cependant le sentiment d’avoir épuisé le débat qui, comme chacun le sait, doit être mené sans tabou.
Mme la présidente Catherine Lemorton. Merci, messieurs les ministres, pour votre disponibilité.
La séance est levée à douze heures.
——fpfp——
Présences en réunion
Réunion du mardi 30 octobre 2012 à 9 heures 30
Présents. - M. Pierre Aylagas, Mme Kheira Bouziane, Mme Sylviane Bulteau, M. Christophe Cavard, M. Gérard Cherpion, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Dominique Dord, M. Jean-Marc Germain, M. Jean-Patrick Gille, Mme Linda Gourjade, M. Jérôme Guedj, Mme Joëlle Huillier, Mme Monique Iborra, Mme Chaynesse Khirouni, Mme Annie Le Houerou, Mme Catherine Lemorton, M. Michel Liebgott, Mme Gabrielle Louis-Carabin, Mme Véronique Louwagie, M. Laurent Marcangeli, Mme Véronique Massonneau, M. Christian Paul, M. Bernard Perrut, Mme Bérengère Poletti, M. Arnaud Richard, M. Denys Robiliard, Mme Barbara Romagnan, M. Gérard Sebaoun, M. Christophe Sirugue, M. Jonas Tahuaitu, M. Francis Vercamer
Excusés. - M. Guy Delcourt, M. Christian Hutin, M. Jean Leonetti, M. Gilles Lurton, M. Arnaud Robinet, M. Fernand Siré
Assistaient également à la réunion. - M. Régis Juanico, M. Patrick Lebreton, M. Philippe Noguès