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Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mardi 26 avril 2016

Séance de 17 heures

Compte rendu n° 71

Présidence de M. Dominique Raimbourg, Président

– Examen des propositions de loi organique et ordinaire, adoptées par le Sénat, relatives aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (nos 3477 et 3476) (M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur).

La séance est ouverte à 17 heures.

Présidence de M. Dominique Raimbourg, président.

La Commission examine les propositions de loi organique et ordinaire, adoptées par le Sénat, relatives aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (nos 3477 et 3476) (M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur).

M. le président Dominique Raimbourg. Nous examinons aujourd’hui, sur le rapport de Jean-Luc Warsmann, deux propositions de loi très importantes sur les autorités administratives indépendantes. Le rapporteur, de l’avis général que je partage, a effectué un travail considérable. Il suffit pour s’en convaincre de lire l’état de ses réflexions qui vous a été transmis la semaine dernière ainsi que la liste des auditions auquel il a procédé pendant la suspension des travaux parlementaires – cela mérite d’être souligné.

Mes chers collègues, je vous incite à faire preuve de concision dans vos interventions. En effet, le compte rendu de nos débats doit être établi dans les meilleurs délais pour permettre la diffusion du rapport le plus rapidement possible puisque, je vous le rappelle, ces textes sont inscrits à l’ordre du jour de la séance de jeudi.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Les deux propositions de loi, l’une organique, l’autre ordinaire, ont été adoptées par le Sénat le 4 février. Elles sont issues des conclusions d’une commission d’enquête. Je rappelle que nos collègues René Dosière et Christian Vanneste ont également mené par le passé des travaux sur les autorités indépendantes.

Que contiennent les textes dont nous sommes saisis ?

Ils affirment la compétence du législateur pour créer des autorités administratives indépendantes (AAI). Jusqu’à présent, les autorités étaient soit créées par la loi, soit reconnues comme telles a posteriori par la loi, la jurisprudence ou la doctrine administrative. La proposition de loi du Sénat constitue donc une avancée, d’autant que, chacun doit l’avoir à l’esprit, ces autorités constituent une exception au principe énoncé à l’article 20 de la Constitution, aux termes duquel le Gouvernement, responsable devant le Parlement, détermine et conduit la politique de la nation et dispose pour ce faire de l’administration.

On distingue plusieurs familles d’autorités administratives indépendantes et d’autorités publiques indépendantes (API). Elles ont en commun d’être de nature administrative et de disposer d’un pouvoir de décision qui peut s’étendre à la régulation ou à la sanction. Elles se répartissent en deux grandes catégories, celles protégeant les libertés publiques et celles chargées de la régulation des activités économiques.

Le rapport dresse la liste des autorités répondant à des obligations et des engagements européens ou internationaux – elles sont au nombre de seize, trois pour nos engagements internationaux et treize pour nos engagements européens. Je souligne toutefois que la quasi-totalité de ces engagements ne contraignent pas à la création d’une AAI, mais à celle d’une entité administrative. Certains pays européens ont ainsi institué une seule entité pour satisfaire à plusieurs obligations.

Ensuite, les textes créent un statut général des AAI. Si je partage l’objectif poursuivi par le Sénat, je me dois de vous dire que les textes ne remplissent pas cet objectif. Ils prévoient des dispositions de nature à définir un statut général, tout en y ajoutant la mention « sauf disposition contraire », qui permet de les contourner. À l’issue du travail que j’ai réalisé durant la suspension des travaux en auditionnant toutes les autorités, et je vous remercie monsieur le président d’avoir accepté pour cela de décaler la réunion de Commission, je vous propose de supprimer cette mention afin de garantir un socle de règles qui s’appliquent à chacune des autorités.

S’agissant des incompatibilités, le Sénat a, si vous m’autorisez l’expression, voulu laver « plus blanc que blanc ». Des dispositions prévoient à juste titre le déport en cas de conflit d’intérêts, mais nous devons rechercher un équilibre entre les compétences et la neutralité des membres des collèges. Le Sénat, me semble-t-il, est allé très loin, par exemple en interdisant à toute personne ayant eu par le passé un intérêt dans un secteur de poser sa candidature à l’autorité correspondante. Cela revient, dans les faits, à écarter les personnes compétentes. Cet écueil est particulièrement flagrant pour les autorités transversales : dans le cas de l’Autorité de la concurrence, toutes les personnes ayant une expérience dans le secteur privé seraient privées de cette possibilité ! En outre, le texte du Sénat prévoit qu’en cas d’incompatibilité il est mis fin aux fonctions du membre visé dans un délai de trente jours. Pour reprendre mon exemple, si le texte était appliqué, cinq membres de l’Autorité de la concurrence devraient donc être démis de leurs fonctions – y compris le président, en vertu d’une autre règle selon laquelle un membre du Conseil d’État, de la Cour des comptes ou un magistrat ne peut siéger que s’il est désigné en cette qualité. Le texte proposé par le Sénat introduit des rigidités dans le recrutement qui me paraissent considérables.

En outre, le texte prévoit que le mandat de membre d’une autorité n’est pas renouvelable. S’il n’est évidemment pas question de favoriser les carrières au sein des AAI, j’ai été frappé par les témoignages pointant des contentieux de plus en plus complexes et lourds, y compris sur le plan financier, et la nécessité, pour y faire face, de compétences bien établies. Il me paraît donc excessif de proscrire le renouvellement du mandat. Je vous propose donc de prévoir qu’il soit renouvelable une fois.

Enfin, le texte interdit aux membres d’AAI, pendant trois ans à l’issue de leur mandat, de tirer profit des compétences qu’ils ont acquises. Cette disposition a pour conséquence de limiter le recrutement aux fonctionnaires, aux préretraités ou aux retraités.

Je vous proposerai donc des amendements pour rétablir un équilibre entre la compétence des membres des collèges et leur neutralité.

Autre sujet, l’efficacité. Nous manquerions à notre devoir de parlementaire si nous ne posions pas la question de l’existence et du périmètre des AAI. Ceux de nos collègues qui ont travaillé sur ce sujet ont pu constater que les AAI ont été créées au fil de lois plus ou moins cohérentes, parfois sous le feu de l’actualité ou de l’ouverture d’un marché à la concurrence, sans que jamais le Parlement ne se pose les questions suivantes : toutes ces autorités sont-elles bien nécessaires ? Certaines compétences ne pourraient-elles pas être rapatriées dans les administrations de l’État ? Ne serait-il pas rationnel de regrouper un certain nombre d’autorités par pôle de compétences ? C’est un sujet difficile. Je n’irai pas jusqu’à dire que, comme derrière chaque niche fiscale, derrière chaque AAI se cachent un certain nombre d’intérêts, mais je ne suis pas loin de le penser. Dans le dialogue très constructif que j’ai eu avec le Gouvernement, j’ai fait valoir qu’on ne pouvait pas demander à l’Assemblée nationale de fermer les yeux sur ce problème. Je vous propose des solutions pour avancer. Le Parlement doit se prononcer.

Les auditions m’ont également permis de constater que certaines autorités administratives conservent un grand de train de vie, faisant fi des efforts qui sont demandés à l’État. Inversement, d’autres AAI sont pleinement conscientes de la nécessité de rationaliser leurs dépenses : le Médiateur national de l’énergie a ainsi réduit ses dépenses de fonctionnement de 14 % en trois ans, tandis que l’Autorité de la concurrence coûte 20 millions d’euros à l’État pour lui rapporter un milliard, comme me l’a fait remarquer son président. Toutes les AAI ont accepté que soient rendues publiques dans le rapport les réponses au questionnaire que je leur ai adressé, à l’exception de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), qui vous fait savoir que vous devez vous adresser à la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) si vous souhaitez avoir connaissance de ces informations… Certaines AAI mettent en avant les nouvelles compétences qui leur sont confiées à l’appui de leur demande de créations de postes. Or, toutes les entreprises se voient imposer des obligations nouvelles, et elles rationalisent ou économisent pour s’y conformer. Je le dis très clairement à toutes les autorités indépendantes : à l’heure de la numérisation, chaque nouvelle compétence ne saurait justifier des créations de postes.

Je proposerai même, par un amendement, que figurent dans les rapports annuels des AAI des schémas pluriannuels de mutualisation des moyens et d’optimisation des dépenses. Nous demandons aux collectivités territoriales de mutualiser ; il est indispensable que cette logique prévale aussi pour les AAI. J’ai entendu des choses qui m’ont beaucoup choqué : on m’a ainsi expliqué que les fonctions support ne pouvaient pas être communes parce que les documents d’une autorité indépendante ne doivent pas être vus d’une autre. Je ne peux pas entendre un tel argument. Au minimum, toutes les fonctions support doivent être mutualisées. Le Parlement doit s’exprimer très clairement sur ce point.

J’ai vécu lors des auditions des moments d’échange très riches. Certains hauts fonctionnaires ont réclamé l’appui du Parlement, faute duquel, disent-ils, dans les négociations budgétaires avec les AAI, le président de l’autorité utilise l’entregent qui a favorisé sa désignation pour obtenir un arbitrage favorable lorsque des économies lui sont demandées. Les AAI doivent participer à l’effort général de redressement des finances publiques. Quand bien même elles ont à assumer des obligations supplémentaires, elles doivent gagner en efficacité, comme le font les administrations d’État, les collectivités locales et les entreprises de notre pays.

J’ai eu hier une réunion de travail avec le secrétaire général du Gouvernement et le cabinet du ministre, et ce matin avec le ministre lui-même. Je pourrai au cours du débat vous indiquer les points de désaccord qui demeurent et les points d’accord. Je vous remercie par avance de l’attention que vous porterez aux débats.

M. Patrick Devedjian. J’abonde dans le sens du rapporteur. Ses propos font écho au rapport de l’Inspection générale des finances (IGF), « L’État et ses agences », datant de 2012, qui comporte 35 propositions. Ce rapport dresse un état des lieux particulièrement inquiétant. Il recense 560 opérateurs de l’État, 825 organismes divers d’administration centrale et une centaine de services à compétence nationale, et dénonce les conséquences qui en résultent : un démembrement de l’action ministérielle qui nuit à la fonction stratégique de l’État ainsi qu’une perte considérable pour les finances de l’État dépassant les 200 milliards d’euros.

L’IGF relève, corrélativement à ce démembrement, un affaiblissement du contrôle parlementaire ainsi qu’un détournement de l’obligation de déposer les fonds publics entre les mains du Trésor public, au détriment de la trésorerie de l’État – 228 milliards d’euros échappent au contrôle parlementaire par le seul fait de ces taxes affectées qui sont déterminées par les AAI, parfois sans l’aval du Gouvernement.

Parmi les 35 propositions de ce rapport édifiant – il serait intéressant de l’annexer à votre rapport –, j’en retiens deux : la proposition n° 9 consistant à rendre publiques les rémunérations des dirigeants exécutifs des agences ainsi que la somme des rémunérations les plus élevées, à l’instar des obligations imposées aux grandes entreprises – d’après l’IGF, la progression des rémunérations a été deux fois supérieure à celle des agents de l’État ; la proposition n° 19 qui suggère d’encadrer les nominations d’anciens membres de cabinet ministériel au motif que la direction d’une AAI par ces derniers introduit une relation symétrique avec la tutelle.

Compte tenu des abus qui ont été dénoncés, je souhaite que les dirigeants des AAI soient, comme les parlementaires, astreints aux déclarations d’intérêts mais aussi de patrimoine qui sont contrôlées par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

M. Philippe Gosselin. Je vous félicite, monsieur le rapporteur, pour ce travail rondement mené qui témoigne d’un sens de l’organisation qui ne nous étonne pas de votre part.

On sent que le vent de la réforme va souffler sur les autorités administratives indépendantes. Depuis 1978 et le fameux carré magique de la transparence – avec la création de la CADA, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), du Médiateur et de la Commission des opérations de bourse –, nous avons beaucoup progressé, à tel point que nous sommes devant un foisonnement d’autorités administratives indépendantes ou se revendiquant comme telles – c’est aussi l’une des difficultés. Face à l’hétérogénéité des statuts, de la composition et des rémunérations de ces autorités, à laquelle il faut ajouter, pour certaines, un pouvoir normatif, pour d’autres, un pouvoir répressif, il est difficile de s’y retrouver. Vous avez rappelé que les parlementaires se sont intéressés à cette question et M. Devedjian a cité le rapport de l’IGF, sur un sujet plus large cependant.

La question du démembrement de l’action de l’État n’a jamais été tranchée, en dépit des regrets qu’elle suscite. Il est important de mettre de l’ordre, de mieux organiser ces autorités en évitant la prolifération constatée ces dernières années.

Le texte adopté par le Sénat me paraît un peu trop radical. Dans son souci de bien faire, il simplifie à outrance. Il prévoit un statut commun tout en autorisant toutes les exceptions possibles et imaginables.

Je suis également dubitatif sur le mandat non renouvelable pour les membres des AAI, car les sujets traités demandent souvent une grande technicité et de l’expérience. Le renouvellement n’est pas incompatible avec l’indépendance.

L’obligation de réserve imposée aux membres des AAI me paraît poser problème, notamment pour les parlementaires qui y siègent ès qualités. Qu’ils doivent garder le silence sur leurs travaux jusqu’à un an après la fin de leurs fonctions me semble source de difficultés.

Je m’interroge également sur la liste quelque peu arbitraire des AAI. J’entends bien la distinction entre le normatif et le non-normatif, mais je ne suis convaincu ni par la rédaction du Sénat ni par les propositions de notre rapporteur. Nous aurons sans doute quelques débats sur la décision d’y intégrer tel organe ou telle autorité.

Enfin, j’insiste – mais peut-être suis-je déformé par les fonctions que j’occupe à la CNIL – sur l’intérêt qu’il y aurait à prévoir que le président d’une AAI soit désigné par ses pairs plutôt que nommé : ce serait un gage d’indépendance.

En conclusion, je note l’intéressant travail de remise en ordre qui a été effectué. Que la compétence de créer des AAI appartienne exclusivement au législateur me paraît avoir beaucoup de sens. Cela évitera une multiplication tous azimuts. Toutefois, à ce stade, la tentative de façonner un jardin à la française qui provient du Palais du Luxembourg n’est pas totalement convaincante. Les travaux de notre rapporteur et les échanges que nous aurons dans les heures et les jours qui viennent sauront nous éclairer.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je remercie notre rapporteur d’avoir su fortement renouveler l’approche du Sénat. Il a effectué un travail pertinent, puissant et de très haut niveau. Je dois vous dire qu’à titre personnel j’avais songé à m’intéresser à ces questions, mais il m’a semblé inutile de poursuivre des réflexions en parallèle de celles qui sont menées actuellement.

Enfin est posée la question du concept même d’indépendance, qui revient en permanence dans le vocabulaire public. Et quand je dis public, je ne veux pas seulement parler de l’administration publique ou de la sphère politique. C’est un terme qui, à force de se généraliser, a perdu en partie de son sens.

Il est bon que le Parlement prenne acte de cette banalisation, fasse évoluer les AAI et leur donne du sens.

La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi organique.

Article 1er : Compétence exclusive du législateur pour instituer des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte l’article 1er sans modification.

Après l’article 1er :

La Commission est saisie de l’amendement CL2 de Mme Isabelle Attard.

Mme Isabelle Attard. Cet amendement vise à prendre en compte une préconisation du Conseil d’État concernant les pouvoirs du Défenseur des droits, issue de sa récente étude sur les lanceurs d’alerte.

Il y est souligné qu’« au stade précontentieux, il pourrait être envisagé de permettre au Défenseur des droits de faire valoir les droits des personnes s’estimant victimes de mesures de rétorsion à raison des signalements qu’elles émettent dans les champs prévus par la loi. Il pourrait ainsi organiser un débat contradictoire avant celui qui aurait lieu, le cas échéant, devant le juge. Elle serait, là encore, de nature à prévenir la multiplication de contentieux, en mobilisant les compétences et l’expérience acquise par le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations ainsi que le réseau de correspondants dont il dispose sur l’ensemble du territoire ».

Cette préconisation nécessite une modification de la loi organique et permettrait une meilleure défense des lanceurs d’alerte, sujet en lien direct avec les missions de plusieurs AAI.

Outre certaines AAI qui ont à prendre en charge des alertes particulières et qui sont associées à un statut ad hoc – pensons à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ou à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique –, seraient concernées les autorités indépendantes intervenant dans le champ de la protection de la santé – Agence française de lutte contre le dopage, Haute Autorité de santé – ou de l’environnement – Autorité de sûreté nucléaire.

M. le rapporteur. Je comprends tout à fait les motivations de cet amendement. Il me semble toutefois qu’il aurait davantage sa place dans le projet de loi « Sapin 2 ». En outre, la rédaction « défendre toute personne victime de mesures de représailles » ne relève pas du droit positif et ne permet pas une protection effective. Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer cet amendement.

Mme Isabelle Attard. Je préfère le maintenir.

La Commission rejette l’amendement.

TITRE IER
INCOMPATIBILITÉS AVEC LE MANDAT DE MEMBRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 2 (art. L.O. 6222-9-1, L.O. 6322-9-1 et L.O. 6432-9-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. 13-2 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, art. 75-1 et 111-1 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et art. 64, 112 et 196-1 [nouveau] de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999) : Incompatibilités électorales applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte l’amendement de cohérence CL10 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL5 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement a pour but de restreindre les incompatibilités avec les mandats électifs locaux à la seule présidence de l’organe délibérant concerné.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3 (art. 8 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, art. 7-1 de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) : Incompatibilités professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission étudie l’amendement CL3 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a souhaité rendre incompatible le mandat au sein d’une AAI ou d’une API avec l’exercice des fonctions de magistrat de l’ordre judiciaire. Cela ne me semble pas pertinent.

M. Patrick Devedjian. Je ne vois, d’ailleurs, pas pourquoi l’incompatibilité concernerait les magistrats de l’ordre judiciaire et pas ceux de l’ordre administratif.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte également l’amendement de coordination CL6 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.

TITRE II 
RENFORCEMENT DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 4 (tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) : Soumission de la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes à l’avis des commissions parlementaires

La Commission examine l’amendement CL8 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a adopté des dispositions visant à élargir la liste des AAI dont le président doit être nommé par le Président de la République selon la procédure de l’article 13 de la Constitution.

Cela soulève un problème constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a commencé à se prononcer sur ce type de nomination en précisant que la présidence de ces organismes devait être suffisamment importante « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation ». Sans vouloir être discourtois à l’égard de certains présidents d’autorité indépendante, je ne suis pas sûr que toutes celles qui sont visées relèvent de ce critère.

Il est préférable d’en rester au droit positif actuel.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CL9 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination avec une disposition de la loi de finances rectificative pour 2010.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL1 de Mme Isabelle Attard.

Mme Isabelle Attard. Cet amendement vise à intégrer le Médiateur national de l’énergie dans la liste des autorités administratives indépendantes établie dans la proposition de loi organique.

M. le rapporteur. Vous n’êtes pas seule, madame Attard, à vouloir qu’il figure parmi les autorités administratives indépendantes. Cela étant, inscrire le mode de nomination de son président dans la proposition de loi organique revient à considérer que la mission de cet organisme a un caractère suffisamment important « pour garantir des droits et des libertés ou la vie économique et sociale de la nation ». Or, je ne pense pas que cela soit le cas, sans vouloir offenser Jean Gaubert dont je respecte beaucoup le travail – d’autant que, depuis trois ans, il est parvenu à faire baisser de 14 % les coûts de fonctionnement de l’autorité qu’il préside.

En cohérence avec ma position sur les nominations, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement.

L’amendement CL1 est retiré.

La Commission adopte l’article 4 modifié.

Article 5 (art. 2 et 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits) : Coordinations relatives au Défenseur des droits

La Commission examine l’amendement CL7 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le texte du Sénat prévoit de fixer au 30 juin la remise de tous les rapports du Défenseur des droits. Or celui consacré aux droits de l’enfant est traditionnellement présenté à l’occasion de la Journée internationale des droits de l’enfant, le 20 novembre. Je vous propose qu’il continue d’être remis à cette date.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 6 : Modalités d’entrée en vigueur

La Commission est saisie de l’amendement CL4 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Le texte du Sénat prévoit d’appliquer les nouvelles incompatibilités aux mandats en cours des membres des AAI dans les trente jours suivant la promulgation de la présente loi. Une telle mesure me semble poser des difficultés sur le plan constitutionnel. En outre, elle ne va pas dans le sens de l’efficacité du fonctionnement de ces autorités. Je vous propose de n’appliquer ces nouvelles incompatibilités qu’aux futurs mandats.

M. Philippe Gosselin. Pourriez-vous nous en dire plus, monsieur le rapporteur, sur la cohérence de la présente proposition de loi organique avec la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux AAI de Nouvelle-Calédonie ?

M. le rapporteur. Elles ne sont pas concernées.

J’ajoute une précision : le projet de loi « Sapin 2 » comprend un article énumérant les autorités administratives indépendantes dont les membres sont soumis à l’obligation de déclaration d’intérêts. Tous les amendements que je vous propose permettent de remplir cet objectif, si bien que cet article ne sera plus nécessaire.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Peut-être pourrait-on adopter une position médiane qui consisterait à appliquer les nouvelles incompatibilités aux mandats en cours mais au-delà d’un délai de trente jours ?

M. le rapporteur. J’ai déjà exprimé ma position à ce sujet. Outre la déstabilisation de l’institution, se pose un problème de constitutionnalité. Modifier le régime des incompatibilités en cours de mandat aboutirait à démettre de leurs fonctions certaines personnes. Un législateur mal intentionné pourrait utiliser une telle disposition pour se débarrasser de certains membres d’AAI.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Elle adopte enfin, à l’unanimité, l’ensemble de la proposition de loi organique modifiée.

Elle en vient ensuite à l’examen des articles de la proposition de loi.

Article 1er  et annexe : Fixation de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission est saisie de l’amendement CL34 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Cet amendement vise à introduire dans la liste des AAI le Comité consultatif national d’éthique (CCNE).

M. le rapporteur. Je partage votre interrogation, mais propose une autre solution.

De nombreux collègues ont insisté pour qu’il figure dans cette liste, et les membres du Comité consultatif national d’éthique que j’ai reçus m’ont fait part de leur crainte de voir cette institution apparaître comme un objet non identifié si elle n’était pas intégrée dans cette catégorie.

Le CCNE, leur ai-je répondu, ne correspond à aucun des critères définissant une autorité administrative indépendante, à savoir être dotée soit d’un pouvoir normatif, soit d’un pouvoir de régulation, soit d’un pouvoir de sanction ou de décision. Je leur ai donc proposé que le Comité ait, à l’instar de la Commission consultative nationale des droits de l’homme (CNCDH), le statut d’« institution indépendante » qui résulte d’une résolution des Nations unies ou d’« organisme indépendant ». Les membres du comité présents ont approuvé cette solution.

Ma démarche consiste donc à consacrer, à côté des autorités administratives indépendantes auxquelles s’applique un statut, la notion d’institution indépendante et à supprimer certaines AAI dont le rôle n’est plus nécessaire.

J’espère vous avoir convaincue, madame Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. C’est la solution à laquelle j’étais moi-même parvenue. J’avais même imaginé que le texte porte sur les « instances indépendantes » plutôt que sur les « autorités indépendantes ».

M. Philippe Houillon. Une question béotienne, monsieur le président : existe-t-il un texte qui définisse les institutions indépendantes ? Est-il prévu d’en dresser une liste ?

M. le rapporteur. La liste dressée par le Sénat recense les autorités indépendantes auxquelles s’applique un statut.

Quant à la notion d’institution indépendante, elle est définie par la résolution 48/134 de l’Assemblée générale des Nations unies sur les institutions internationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme.

M. Patrick Devedjian. Qu’en est-il en droit français ?

M. le rapporteur. Ce statut découle du droit international.

M. le président Dominique Raimbourg. On peut comprendre que les institutions auxquelles l’on retire le statut d’autorité «administrative indépendante redoutent un affaiblissement symbolique. Il faut qu’elles aient un statut d’une manière ou d’une autre.

M. le rapporteur. Elles ne faisaient pas partie des autorités « administratives » indépendantes, mais des autorités indépendantes tout court. Je propose qu’elles soient désormais considérées comme des « institutions » indépendantes, aux termes du droit international, ou comme des organismes indépendants, selon le droit français – j’y reviendrai.

Certes, avoir le statut d’autorité administrative indépendante procure un effet « carte de visite », mais cela n’implique pas que des avantages. Cela suppose entre autres pour leurs membres de se soumettre à une déclaration d’intérêts. La présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme a elle-même convenu qu’une telle obligation serait un poids pour les soixante membres du collège, lesquels siègent en tant que représentants d’associations.

Par cette appellation d’ « institution indépendante », le Comité consultatif national d’éthique – qui ne correspond, je le répète à aucun des critères définissant les AAI – verrait son indépendance garantie par la loi.

M. Philippe Gosselin. La loi ne définit pas vraiment le statut de ces institutions indépendantes. Pourquoi faire rentrer certaines instances dans cette catégorie alors qu’on n’en connaît pas vraiment le contenu ? Cela me paraît créer davantage de difficultés que cela n’en résout.

M. le rapporteur. L’article L. 1412-1 du code de santé publique précise que le Comité consultatif national d’éthique est une « autorité indépendante », catégorie qui n’est pas davantage définie dans la loi.

Indiquer que le CCNE est une « institution indépendante » ne lui retire rien, bien au contraire. D’une part, son indépendance est ainsi clairement garantie par la loi – et cela me semble être la principale préoccupation de ses membres ; d’autre part, que cette catégorie existe en droit international apporte une garantie supplémentaire.

M. Philippe Houillon. Pour que les choses soient claires, il importerait de dresser une liste des autorités indépendantes amenées à devenir soit des institutions indépendantes soit des organismes indépendants.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je retire l’amendement, monsieur le président.

L’amendement CL34 est retiré.

La Commission examine l’amendement CL44 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je vous propose d’ajouter à la liste des AAI le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN).

J’ai reçu son président, qui m’a fait part de la grande sensibilité des victimes et de leurs familles à la reconnaissance de l’indépendance du CIVEN, qui ne dépend plus du ministère de la défense et qui rend des décisions individuelles susceptibles de recours.

M. Philippe Gosselin. Je n’y vois pas d’objection, mais je m’interroge par rapport aux critères que nous appliquions tout à l’heure. Même si le CIVEN prend des décisions, en l’occurrence des décisions d’indemnisation, il ne crée pas de normes.

M. Patrick Devedjian. L’indemnisation des victimes s’appuie cependant sur des critères !

Mme Maina Sage. Il est en effet important, pour les victimes d’essais nucléaires, que le CIVEN fasse partie des AAI. La loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français l’avait d’abord placé sous l’autorité du ministère de la défense ; il a fallu un combat de quatre ans pour que ce statut d’AAI lui soit reconnu. Cela renforce le caractère objectif de ses décisions.

Mme Isabelle Attard. Cette réintégration du CIVEN au nombre des AAI a également été demandée par le groupe écologiste du Sénat.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL9 de M. Paul Molac et CL42 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Isabelle Attard. Notre amendement vise à ce que la Commission nationale du débat public (CNDP) reste une autorité administrative indépendante, comme le prévoit l'article L. 121-1 du code de l'environnement.

La CNDP a acquis au fil des ans un statut d'indépendance nécessaire au vu de l'importance prise par les décisions sur l'organisation de débats publics sur des projets d'aménagement très contestés.

Le principe de participation du public est inscrit dans la Constitution, à travers l'article 7 de la Charte de l'environnement. Il découle également de la convention d'Aarhus, qui prévoit notamment des délais raisonnables pour que le public puisse participer activement au processus décisionnel.

À l'heure où tous soulignent la nécessité de renforcer le dialogue environnemental, et où les décisions de la CNDP sont parfois contestées, y compris devant les tribunaux administratifs, il importe de garantir son indépendance. Je citerai pour exemple les récents débats organisés au sujet des parcs éoliens offshore.

Le statut d'autorité administrative indépendante permet aussi de garantir, auprès du public, l'acceptation de ces décisions, dans des contextes parfois très houleux.

M. Philippe Houillon. Cet exemple illustre mon propos précédent. Une forte demande se fait entendre pour que la CNDP soit reconnue indépendante. Va-t-elle disparaître, ou subsister comme institution indépendante sous une autre forme ?

M. le président Dominique Raimbourg. Je souligne qu’une extension de ses pouvoirs est prévue. Elle pourra en outre être saisie directement par nos concitoyens. Dans mon département, c'est elle qui pilotera le débat, houleux et complexe, sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Je suis hostile à ce que le statut d’AAI soit retiré à la CNDP.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. L’exclusion de la CNDP de la liste des AAI ne parait pas fondée sur des critères objectifs et rationnels. Tant du point de vue des règles qui garantissent son indépendance qu’au regard de son statut administratif, elle répond aux critères déterminés par le Conseil d’État pour la qualification d’autorité administrative indépendante.

M. le rapporteur. Le texte du Sénat laisse subsister la CNDP, en apportant des garanties sur les nominations en son sein et sur son indépendance.

M. Patrick Devedjian. La CNDP ne pourrait-elle être, plutôt qu’une autorité, une institution indépendante ? À partir du moment où nous créons cette catégorie, la CNDP y aurait toute sa place.

M. le rapporteur. Oui, cela ne ferait pas de difficulté. Mais je n’ai fait de proposition de ce type que pour le Médiateur national de l’énergie.

M. Patrick Devedjian. Vous avez été timide !

M. le rapporteur. Réaliste !

La Commission adopte les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CL12 de M. Denis Baupin, CL23 de M. Joël Giraud, CL25 de Mme Anne-Yvonne Le Dain et CL43 de M. Bertrand Pancher.

M. le président Dominique Raimbourg. Ces amendements visent à accorder la qualité d’AAI au Médiateur national de l’énergie.

Mme Isabelle Attard. En effet. Le Médiateur national de l’énergie dispose déjà de la personnalité morale et de l’autonomie financière et est nommé pour un mandat de six ans non renouvelable et non révocable. Son indépendance est ainsi garantie.

Il peut être amené à prendre des décisions susceptibles de remettre en cause les pratiques d’un opérateur, par exemple des préconisations dans un marché fortement concurrentiel, soumis à intervention de l’État actionnaire et des fournisseurs historiques.

En conséquence, il faudra renforcer certaines des obligations qui lui incombent. Je souligne que cette proposition de loi sur les AAI n’épuise pas la question plus générale du statut des médiateurs, qui ont tendance à se multiplier en matière culturelle.

M. Joël Giraud. Le Médiateur national de l’énergie peut être amené à prendre des positions susceptibles de remettre en cause les pratiques d’un opérateur comme une préconisation ou décision du régulateur, lorsque l’intérêt des consommateurs le justifie.

L’opinion émise par la commission d’enquête dont est issue la proposition de loi déposée au Sénat, selon laquelle une fusion avec le Défenseur des droits serait opportune, ne me paraît pas fondée.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Il me paraît normal, naturel et même indispensable que le Médiateur national de l’énergie fasse partie des autorités indépendantes, car il est amené à prendre des décisions qui concernent au plus près nos concitoyens.

Mme Maina Sage. Pour les mêmes raisons, nous souhaitons également que le Médiateur national de l’énergie soit intégré à la liste des AAI. Nous sommes réservés, en revanche, sur l’amendement à venir qui tend à en faire un simple « organisme » indépendant.

M. le rapporteur. J’ai entendu notre ancien collègue, qui occupe actuellement cette fonction, et à qui j’ai dit tout le bien que je pensais de son travail. Il m’a confié sa crainte que, tandis que nous élèverions certaines structures au rang d’AAI, d’autres deviendraient des sortes d’objets non identifiés, affaiblis face à des interlocuteurs puissants, comme le sont les grandes sociétés qui opèrent dans son champ de compétences.

Le problème est que le Médiateur national de l’énergie ne répond pas aux critères des AAI : il ne prend pas de décisions ni de sanctions, il n’a pas de pouvoir normatif ni de pouvoir de régulation. L’ériger en AAI serait contraire à la notion même d’AAI.

En faisant de lui un organisme indépendant, nous ne l’affaiblirions pas vis-à-vis d’EDF : nous affirmerions au contraire qu’il n’a pas vocation à disparaître au terme du mandat en cours. Faut-il rappeler que le Haut Conseil des finances publiques a été créé avec le statut d’organisme indépendant ?

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 1er modifié.

Article 2 : Personnalité morale des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

Article 3 : Champ d’application du statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL46 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement est fondamental, puisqu’il supprime les mots « sauf disposition contraire », si bien que tous les articles du statut général s’appliqueront à toutes les AAI.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL45 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.

Article 4 : Mesures particulières au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL47 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

TITRE Ier
ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 5 : Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte l’amendement CL49 rédactionnel du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL52 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de ne pas uniformiser la durée de tous les mandats au sein des AAI, mais de la contenir entre trois et six ans, puisqu’aucune disposition ne s’y oppose plus.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL51 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement reprend la dérogation proposée par le Sénat, selon laquelle la durée du mandat de membre d'une AAI n'est pas, pour les parlementaires, de six ans, mais limitée à celle de leur mandat de parlementaire. Toutefois, le terme de « mandat parlementaire » pourrait laisser supposer qu'un député, élu sénateur après avoir été désigné membre d'une AAI, pourrait le rester. Je propose donc de bien préciser « mandat de député ou de sénateur ».

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL50 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL48 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement CL48 vise à traiter les cas où l’autorité de nomination ne remplace pas dans les trente jours un membre décédé ou un membre démissionnaire ou réputé démissionnaire – car j’ai découvert que cela arrive ! Le collège de l’AAI aurait alors soixante jours pour proposer un candidat à l’autorité de nomination.

Mme Isabelle Attard. Souvenons-nous que l’absence de nominations à la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) a rendu ses décisions caduques et non applicables, au motif qu’elles étaient illégales. Je salue la proposition du rapporteur !

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 6 : Désignation des parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL53 du rapporteur, tendant à supprimer l’article.

M. le rapporteur. Le Sénat veut que les députés ou sénateurs désignés par leur assemblée comme membres d’une AAI le soient en séance publique. Cela me semble hors de proportion. À mon sens, il revient plutôt au règlement intérieur de chaque assemblée de décider de la procédure à suivre.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 6 est supprimé et l’amendement CL26 de Mme Anne-Yvonne Le Dain tombe.

Article 7 : Irrévocabilité, interruption, suspension ou démission du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL54 du rapporteur, qui fait l’objet du sous-amendement CL142 de Mme Isabelle Attard.

M. le rapporteur. J’ai accordé beaucoup d’attention à la possibilité de suspendre le mandat d’un membre du collège ou d’y mettre fin. Dans un certain nombre d’auditions, j’ai entendu qu’il faut des procédures pour cela, car c’est parfois nécessaire. Mais je ne voudrais pas que celui qui fatigue les autres, le « vilain petit canard », puisse être simplement renvoyé.

Je vous propose donc de prévoir deux possibilités.

En cas d’empêchement à exercer les fonctions de membre du collège, par exemple pour maladie grave, le mandat serait être suspendu, pour une durée déterminée, à la demande du membre concerné ou du collège, à la majorité des trois quarts des autres membres, sur proposition de l’un d’entre eux, soit une quasi-unanimité. Le vote a lieu à bulletins secrets.

Si un membre du collège a manqué gravement à ses obligations légales, et non pas seulement contrevenu aux dispositions du règlement intérieur, l'autorité de nomination pourra mettre fin aux fonctions dudit membre sur proposition du président de l'autorité ou d'un tiers de ses membres, après délibération des autres membres du collège prise à la majorité des trois quarts, et seulement après avoir demandé à l'intéressé de produire ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à une semaine. Le vote a lieu à bulletins secrets, hors de la présence de l’intéressé, à la majorité des trois quarts.

M. Patrick Devedjian. Sans que la décision soit motivée ?

M. le rapporteur. J’ai été convaincu de la nécessité de prévoir une procédure, mais celle-ci doit être très encadrée : il faut constater un manquement grave aux seules obligations légales, et non à celles prévues par le règlement intérieur, comme le souhaite le Sénat ; la proposition doit être faite par le président ou par un tiers des membres du collège ; l’intéressé doit évidemment pouvoir présenter ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à une semaine ; enfin, le vote doit se faire à la majorité des trois quarts et à bulletins secrets.

Certains proposaient qu’un seul membre puisse proposer de mettre fin aux fonctions d’un autre. Ce serait passablement infamant… Les dispositions très strictes que je vous propose me paraissent conformes à l’intérêt général.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous sommes pour notre part réservés sur le fait d’entrer dans un si grand détail. Nous sommes donc défavorables à cet amendement.

M. Patrick Mennucci. Monsieur le rapporteur, qu’est-ce qu’un « manquement grave » ?

Mme Isabelle Attard. Nous approuvons l’amendement du rapporteur. Notre sous-amendement CL142 vise à maintenir la possibilité de révocation en cas de manquement aux règles déontologiques.

Il importe de s’assurer que le non-respect des obligations prévues par l’article 10 de la proposition de loi comme des règles déontologiques qui pourraient être prévues par le règlement intérieur sera bien sanctionné. La seule mention des obligations légales peut être insuffisante dans certains cas.

Le fait que le manquement doit être grave et la délibération à la majorité des trois quarts des autres membres du collège sont des garanties suffisantes pour s’assurer de l’importance du motif de révocation.

M. le rapporteur. Ce sous-amendement est satisfait, puisque les règles déontologiques sont désormais inscrites dans la loi.

Cet amendement est plus protecteur que certains règlements intérieurs, qui ne prévoient pas tous une majorité des trois quarts pour procéder à une révocation ; c’est par exemple le cas de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) alors qu’à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), la règle que je propose s’applique déjà.

Je répète qu’il m’a semblé nécessaire de prévoir une procédure de révocation, mais aussi qu’elle soit extrêmement « vissée », si vous me passez l’expression.

Dans un collège de cinq ou sept membres, une majorité des trois quarts, c’est une quasi-unanimité. Il s’agit là à mon sens d’une procédure équilibrée, qui permet d’éviter une vacance de siège trop longue, sans permettre à une majorité de circonstance d’écarter un membre qui ne voterait pas comme le reste du collège.

La Commission rejette le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement CL54.

En conséquence, les amendements CL27 et CL28 de Mme Anne-Yvonne Le Dain tombent.

La Commission se saisit de l’amendement CL55 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à permettre à un tiers au moins des membres du collège de déclarer le président démissionnaire. C’est une solution plus équilibrée et plus collective que celle actuellement prévue, qui réserve ce droit au membre le plus âgé du collège.

L’amendement répond en outre aux préoccupations exprimées dans les amendements CL27 et CL28.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Article 8 : Non-renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission étudie l’amendement CL56 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement précise que le mandat des membres des AAI ou des API ne peut être renouvelé qu’une seule fois.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL57 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement porte le délai de nomination d’un remplaçant en cas de vacance de poste de deux à trois mois. C’est une demande du Gouvernement.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous y sommes défavorables.

M. le rapporteur. Nous venons, je vous le rappelle, d’adopter un amendement qui prévoit un délai de quatre-vingt-dix jours pour la nomination d’un nouveau membre en cas de décès ou de démission volontaire ou d’office ; c’est donc un amendement de cohérence.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL58 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 8 modifié.

Article 9 : Incompatibilité entre mandat de membre et fonctions au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission est saisie de l’amendement CL59 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à limiter le cumul de mandats de membre d’autorité administrative indépendante à deux.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL60 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de la question importante de la séparation, fonctionnelle ou organique, des fonctions d’instruction et de jugement afin que cela ne soit pas une même personne qui instruit et juge.

M. Patrick Devedjian. Voire fixe la règle !

M. le rapporteur. Voilà. Il faut donc organiser une séparation, soit organique, soit fonctionnelle. Cet amendement vise à en poser le principe.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL61 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 9 modifié.

Après l’article 9

La Commission examine l’amendement CL2 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. C’est un amendement qui, venant de nous, ne vous surprendra pas : il tend à prévoir que les AAI et les API sont obligatoirement paritaires, en cohérence avec l’article 74 de la loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes et avec l’ordonnance du 31 juillet 2015, qui dispose déjà que l’ensemble des hautes autorités doivent être paritaires.

M. le rapporteur. Cette disposition figure en effet déjà deux fois dans nos textes : l’amendement propose de la répéter à nouveau. La pédagogie est l’art de la répétition, je le sais bien… Sur le fond, je n’ai bien sûr pas d’objection, mais je vous laisse juges de l’opportunité de l’inscrire à nouveau dans cette loi-ci.

M. Paul Molac. Certains, monsieur le rapporteur, sont parfois durs de l’entendement… Et, en vieil enseignant, je pense aussi que la répétition est la mère de la pédagogie.

M. Patrick Devedjian. Portalis disait aussi que les lois inutiles nuisent aux lois nécessaires !

M. Sébastien Denaja. En tant que rapporteur de la loi sur l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, je voudrais m’assurer que la formulation est bien identique. Si c’est bien le cas, pourquoi ne pas reprendre une nouvelle fois cette disposition ?

M. le rapporteur. C’est le cas.

Vous ouvrez peut-être la voie à de futures lois de simplification, peut-être dans de futures législatures… (Sourires.)

La Commission adopte l’amendement.

Article 9 bis (nouveau) : Fixation de l’échelle des rémunérations et indemnités des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL137 du Gouvernement, tendant à supprimer l’article.

M. le rapporteur. Cet article vise à instaurer un cadre unique de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Un grand nombre de difficultés ont été soulevées lors des auditions que j’ai menées : les métiers, les sujets sont très différents…

À titre personnel, je voterai donc l’amendement de suppression déposé par le Gouvernement.

Nous examinerons tout à l’heure un amendement qui prévoit la publication, en annexe à la loi de finances, des rémunérations des présidents et membres du collège.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 9 bis est supprimé.

TITRE II 
DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Chapitre IER
Déontologie des membres

Article 10 : Indépendance et réserve des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL35 et CL36 de Mme Françoise Descamps-Crosnier et CL3 de M. Paul Molac.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Nos deux amendements visent à préciser que les membres des AAI et des API sont concernés par l’obligation, déjà énoncée dans la loi du 11 octobre 2013, d’exercer leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité.

L’amendement CL35 y ajoute une obligation d’impartialité, qui ne figure pas dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, celle-ci concernant notamment des élus qui exercent des fonctions politiques. En revanche, pour une autorité administrative, l’impartialité paraît nécessaire.

L’amendement CL36 est un amendement de repli, qui ne mentionne pas cette obligation d’impartialité.

Mme Isabelle Attard. L’amendement CL3 est très proche de l’amendement CL36, puisqu’il vise, en reprenant les termes de l’article 1er de la loi sur la transparence de la vie publique, à préciser que l’obligation d’exercer ses fonctions avec dignité, probité et intégrité comme de veiller à prévenir tout conflit d’intérêts s’appliquera bien aux membres des AAI et des API.

M. Patrick Mennucci. Je ne comprends pas bien pourquoi l’on parle de « mettre fin » aux situations de conflit d’intérêts : en pareil cas, le membre n’aurait tout simplement pas dû être nommé ! Ce sont des problèmes qu’il faut régler en amont.

M. le rapporteur. Faire cesser un conflit d’intérêts, cela peut consister à se déporter dans une affaire particulière, à quitter une responsabilité économique ou associative… Ces précisions ne me choquent pas.

Je suis évidemment favorable à l’inscription dans la loi des règles déontologiques – il en a déjà été question.

Ma préférence va à l’amendement CL36, et je souhaite donc le retrait de l’amendement CL35.

J’ai été frappé de la pression du contentieux qui s’exerce sur certaines autorités indépendantes – ainsi, l’Autorité de la concurrence, qui peut prononcer des amendes s’élevant à des dizaines de millions d’euros, subit une pression tout à fait extraordinaire, et tout argument pourrait être bon pour l’attaquer. L’inscription dans la loi d’une obligation d’impartialité de leurs membres risquerait d’affaiblir ces autorités. Imaginons qu’un membre du collège ait pris, tout à fait légitimement, des positions publiques sur tel ou tel sujet… Quelqu’un qui se serait – je parle au hasard – exprimé contre un forage de Total ne risquerait-il pas d’être attaqué comme partial ?

Ces collèges comprennent des élus, des personnes compétentes qui ont eu des carrières auparavant, et c’est une bonne chose.

L’amendement CL35 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL36.

En conséquence, l’amendement CL3 tombe.

La Commission examine l’amendement CL62 du rapporteur.

M. le rapporteur. La rédaction de cet amendement me paraît largement perfectible – mais il me paraît meilleur que la version issue du Sénat, par trop restrictive.

Le devoir de réserve imposé par le Sénat aux membres des AAI et des API est en effet à mon sens bien trop vaste. Que l’on interdise l’expression d’opinions dissidentes ne me choque pas. En revanche, que l’on interdise toute expression publique « relative aux compétences » de l’autorité me paraît aller trop loin.

J’employais tout à l’heure l’argument de la pression du contentieux. De la même façon, la pression médiatique sur certaines autorités indépendantes est très forte – et les entreprises régulées disposent de cabinets de communication ! Le président et les membres du collège doivent pouvoir communiquer.

Reste qu’il faut poser certaines limites. Je vous propose donc humblement cette formulation qui interdit l’expression de toute position publique « préjudiciable au bon fonctionnement de l’autorité ». J’espère que nous arriverons à une rédaction plus satisfaisante, soit jeudi en séance publique, soit plus tard au Sénat.

M. Patrick Devedjian. La position du rapporteur me paraît d’autant plus justifiée que les décisions des autorités administratives peuvent être attaquées publiquement – et on leur interdirait même de s’expliquer ?

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL63 du rapporteur et CL29 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

M. le rapporteur. Je propose de soumettre les membres des AAI et API aux obligations suivantes : respect du secret des délibérations, secret professionnel et discrétion professionnelle, y compris après la cessation de leurs fonctions. Cela ne concerne pas, je le précise, le Conseil constitutionnel…

Cet amendement satisfait l’amendement CL29.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. En effet ; il va même plus loin.

La Commission adopte l’amendement CL63.

En conséquence, l’amendement CL29 tombe.

La Commission adopte l’article 10 modifié.

Article 11 : Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL65 et l’amendement de cohérence CL66 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL30 de Mme Anne-Yvonne Le Dain tombe.

Puis la Commission adopte l’amendement CL67 du rapporteur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL64 du rapporteur et CL31 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

M. le rapporteur. Dans le texte du Sénat, tous les présidents d’autorités indépendantes sont considérés comme exerçant leurs fonctions à temps plein. En d’autres termes, pour les présidents que j’ai auditionnés et que leurs fonctions mobilisent deux demi-journées par semaine, il faudrait créer un emploi payé à temps plein ! Ce n’est pas logique. Nous proposons donc de réserver l’interdiction de cumul aux membres exerçant leurs fonctions à temps plein. En outre, même à temps plein, les membres des autorités doivent pouvoir mener une autre activité, d’enseignement par exemple. Un haut fonctionnaire qui donne deux heures de cours par semaine à Sciences Po, et qui en est d’autant plus expérimenté et utile au pays, ne devrait pas en être empêché, bien au contraire, au motif qu’il est nommé au sein d’une AAI.

La Commission adopte l’amendement CL64.

En conséquence, l’amendement CL31 tombe.

La Commission en vient à l’amendement CL68 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de cohérence, compte tenu de la discussion que nous avons eue précédemment.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous restons réservés. Nous allons étudier la question de plus près.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12 : Mise à disposition des déclarations d’intérêts des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL138 du Gouvernement et CL69 du rapporteur.

M. le rapporteur. Lors des auditions que j’ai conduites, j’ai constaté ce fait étonnant. Alors que les présidents d’autorités ont été chargés par le législateur, dans une disposition validée par le Conseil constitutionnel, de collecter les déclarations d’intérêts et de patrimoine des membres, l’un d’eux m’a déclaré qu’il avait les enveloppes en sa possession mais ne les avait pas ouvertes, se réservant la possibilité de le faire le jour où un problème se poserait, tandis que d’autres m’ont indiqué que leur secrétariat disposait bien des déclarations mais qu’eux-mêmes ne les avaient pas regardées, n’estimant pas devoir le faire.

Je n’ai pas interrogé sur ce point toutes les personnes que j’ai auditionnées, n’imaginant même pas que la question puisse se poser. Toutefois, le vice-président du Conseil d’État m’a dit, lors de son audition, qu’il lui semblait opportun que les présidents d’autorités indépendantes prennent connaissance des déclarations, à des fins de prévention : c’est à condition de l’avoir fait, en effet, qu’ils peuvent, lorsque tel ou tel sujet est sur le point d’être abordé, nourrir un doute à propos d’un membre et le convoquer avant la réunion prévue pour vérifier auprès de lui s’il convient qu’il y siège.

Le texte du Sénat prévoit la possibilité pour tout membre, lors de sa nomination, de demander à consulter les déclarations déposées par ses collègues. Cette disposition me paraît indéfendable. Imagine-t-on se trouver dans pareille situation ? C’est parfaitement irréaliste, et le Gouvernement partage mon point de vue.

Dès lors, deux autres solutions vous sont proposées. Celle du Gouvernement, que traduit l’amendement CL138, consiste à supprimer cette possibilité offerte à tout membre de consulter les déclarations de ses collègues. Voici la mienne, contenue dans l’amendement CL69 : si vous estimez que la prévention des conflits d’intérêt nécessite que chaque membre soit informé de ces déclarations, il doit l’être dans le cadre des formalités administratives liées à sa nomination, ce qui se matérialisera par l’apposition de son visa. Ainsi disparaîtrait la procédure selon laquelle un membre irait demander à voir ce qu’ont fait les autres ; en outre, chacun étant averti d’emblée, nul ne nourrira plus de soupçons envers un collègue, ou, s’il se pose des questions, il alertera le président.

Mme Isabelle Attard. Nous devrions nous inspirer ici des déclarations d’intérêts que nous déposons comme députés : d’emblée, la Haute Autorité dont elles relèvent les contrôle, mène son enquête, appelle les collègues concernés, pose des questions, le tout afin d’éviter que des bombes ne nous explosent à la figure après coup, une fois que les documents sont consultables – sous conditions, certes.

La défiance est devenue profonde vis-à-vis des institutions et de nous-mêmes. Nous devons faire en sorte que nos autorités indépendantes le restent, qu’elles jouissent d’une image positive et digne. Cela suppose de faire le ménage au sein même de nos institutions. Comment accepter que l’on ne découvre un scandale que lorsqu’il est porté sur la place publique, parce que l’on aurait négligé d’ouvrir des enveloppes ? Ces bombes à retardement, il peut y en avoir des centaines. Nous devons être très vigilants, d’autant que nous venons de voter des lois relatives à la transparence, notamment celle des documents publics. Il importe que nous donnions l’exemple dans tous les textes qui nous sont soumis, sans quoi nous serons à contre-courant et nous ne contribuerons pas à redorer le blason des institutions ni le nôtre.

M. le président Dominique Raimbourg. J’en déduis que vous êtes favorable à l’amendement du rapporteur, plutôt qu’à celui du Gouvernement.

Mme Isabelle Attard. En effet.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je partage cet avis. Aux raisons de morale publique qui viennent d’être évoquées, j’ajouterai que, dans une AAI, qui n’est par définition soumise à aucune autorité supérieure, il est particulièrement important que chaque membre soit informé de ce qu’ont fait les autres et qui peut éclairer les débats et la prise de décision.

La Commission rejette l’amendement CL138.

Puis elle adopte l’amendement CL69.

En conséquence, l’article 12 est ainsi rédigé.

Article 13 : Règles de déport applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission est saisie de l’amendement CL37 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Il s’agit de clarifier les règles d’abstention relatives aux AAI et aux API.

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL70 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL20 de M. Paul Molac tombe.

La Commission en vient à l’amendement CL38 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Le présent amendement tend à ajouter l’abstention de signature aux règles d’abstention.

M. le rapporteur. Il me semble que la situation visée est déjà couverte par la loi de 2013 sur la transparence. Je pensais donc vous demander de retirer votre amendement, bien que je n’aie aucune objection de fond à lui opposer.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. D’accord ; je vérifierai.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 13 modifié.

Chapitre II 
Déontologie du personnel

Article 14 : Fixation des règles déontologiques du personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15 : Moyens humains, techniques et financiers des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL71 du rapporteur, tendant à supprimer l’article.

M. le rapporteur. Cet article est purement déclaratoire. C’est l’exemple même de ce que peut être une loi « bavarde » !

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 15 est supprimé.

Article 16 : Élaboration et contenu du règlement intérieur des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission aborde l’amendement CL72 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de simplification : je ne vois pas ici l’utilité d’un décret en Conseil d’État.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Après l’article 16

La Commission est saisie de l’amendement CL4 de M. Paul Molac.

Mme Isabelle Attard. Cet amendement organise la communication entre les autorités indépendantes, sur le modèle de l’article 30 bis du projet de loi pour une République numérique, actuellement en discussion au Sénat.

En effet, de nombreux enjeux peuvent concerner deux ou plusieurs autorités, par exemple le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et l’Autorité de la concurrence, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Certaines ont même institutionnalisé ces échanges par des contacts réguliers.

La communication directe entre autorités permet d’enrichir leurs décisions tout en respectant les compétences de chacune.

M. le rapporteur. À mon grand regret, je suis très défavorable à cet amendement. Que des lois spéciales prévoient, en fonction des domaines de compétence concernés, qu’une autorité puisse en interroger une autre, soit ; mais les institutions, ce sont le Gouvernement et le Parlement ! Il n’est pas envisageable que les autorités administratives se saisissent les unes les autres, produisant ainsi des décisions et des avis tous azimuts : c’est au législateur qu’il appartient de les canaliser.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous sommes favorables à l’amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Chapitre IER
Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 17 : Autorité hiérarchique et recrutement au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL73 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement soustrait les services d’instruction à l’autorité du président, afin de garantir leur neutralité et l’impartialité des décisions du collège.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL74 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL5 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à permettre aux AAI et API de recourir ponctuellement à des missions d’expertise.

Cette possibilité, qui vient d’être donnée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par l’article 3 de la loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections, doit être étendue à l’ensemble des autorités.

M. le rapporteur. L’exécutif est très opposé à cette idée, et j’avoue avoir été convaincu par ses arguments. La possibilité évoquée peut être utile dans certains cas – dans lesquels il faut des décrets pour définir la rémunération des experts. Mais pourquoi l’ouvrir si largement ? Par définition, chaque AAI a sa spécialité, que ses agents maîtrisent ; en outre, du point de vue technique, il faudrait créer une base réglementaire pour pouvoir rémunérer les experts.

Avis défavorable.

Mme Isabelle Attard. Nul n’est censé tout connaître du domaine considéré : une autorité indépendante peut toujours avoir besoin d’un expert extérieur. Il est donc nécessaire de prévoir cette éventualité.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL139 du Gouvernement.

Elle adopte enfin l’article 17 modifié.

Après l’article 17

La Commission est saisie de l’amendement CL41 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Les AAI et les API recrutent à la fois des fonctionnaires et des contractuels. Certaines d’entre elles ne disposent d’aucune instance de concertation avec leurs personnels. Cela risque de poser problème eu égard à l’application des dispositions de la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Nous proposons donc de clarifier la position des AAI et des API vis-à-vis du statut de la fonction publique, en incluant leurs personnels dans le périmètre de ce dernier.

M. le rapporteur. Du point de vue technique, l’amendement n’est pas satisfaisant. D’abord, les autorités emploient des contractuels non seulement de droit public, mais également de droit privé. En outre, renvoyer à un pan entier du statut de la fonction publique poserait des problèmes. Dès lors, il faudrait soit reprendre l’amendement dans le cadre du projet de loi « Sapin 2 », soit consacrer des dispositions spécifiques aux AAI, précisant que sont étendues à leurs personnels certaines mesures relatives notamment à la protection des lanceurs d’alerte.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Je retire l’amendement, mais il faudra résoudre ce problème.

M. le rapporteur. En effet, c’est un problème de fond dont j’ai bien conscience.

L’amendement est retiré.

Article 18 : Nomination du secrétaire général et du directeur général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission aborde l’amendement CL75 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le directeur général ou secrétaire général de l’autorité doit-il être nommé par le président seul, ou après délibération du collège ? Tel est l’enjeu de cet amendement.

Ma préférence va à la seconde option, pour les raisons suivantes. Dans certaines autorités, le président joue un rôle d’autant plus prééminent qu’il est présent à temps plein, alors que le collège n’exerce ses fonctions qu’à temps partiel ; il ne serait guère équilibré de le laisser nommer seul un directeur ou secrétaire général qui ne serait que son ombre. Certes, dans 95 % des cas, le président saura convaincre le collège, mais mieux vaut qu’il propose et que le collège dispose.

M. Sébastien Denaja. Ce dispositif vaudra-t-il aussi pour la cessation des fonctions du directeur ou secrétaire général ? Je crains qu’il n’alourdisse inutilement la procédure, la réunion du collège étant vouée à rester purement formelle. Le président aura suffisamment d’autorité pour imposer un directeur ou secrétaire général qui suscite le consensus.

M. le rapporteur. Comme lorsque l’avis des commissions parlementaires est recueilli à propos d’une nomination, il s’agit de se prémunir contre une erreur manifeste d’appréciation. On n’envoie plus devant nos commissions des personnes qui n’auraient pas les compétences requises. C’est un garde-fou. De même, dans le cas d’espèce, il n’y aurait presque jamais de refus, mais l’on éviterait des nominations injustifiées.

Mme Isabelle Attard. Je suis d’accord avec le rapporteur, qui présente avec beaucoup de pincettes cet amendement pourtant essentiel. Qu’il s’agisse de nommer ou de révoquer les personnalités visées, nous n’en sommes plus à laisser un individu décider seul. Pour ma part, je mise sur l’intelligence collective. D’ailleurs, n’est-ce pas tout l’intérêt du collège d’experts ? Ne mégotons pas sur un amendement aussi important !

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

Article 19 : Régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL76 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer une mention inutile.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Article 20 : Autonomie financière des autorités publiques indépendantes

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL140 du Gouvernement.

En conséquence, l’article 20 est supprimé.

Chapitre III
Patrimoine des autorités administratives indépendantes

Article 21 : Régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes

La Commission examine l’amendement CL77 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à supprimer le présent article, redondant avec l’article L. 2 du code général de la propriété des personnes publiques.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. le rapporteur. Il est favorable. Dans le cas contraire, je vous l’indiquerai…

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 21 est supprimé.

Article 22 : Présentation d’un rapport annuel

La Commission examine l’amendement CL79 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose, par cet amendement, que chaque autorité doive élaborer, dans le cadre du rapport annuel, un schéma pluriannuel de mutualisation des services entre ses propres services et ceux d’autres autorités ou ceux d’un ministère. En effet, ce n’est pas parce qu’il s’agit d’autorités indépendantes que leurs fonctions support et leurs services de reprographie, de recherche juridique ou de documentation ne doivent pas être mutualisés. Par ailleurs, un grand nombre d’autorités demandent des postes supplémentaires au motif que les textes ont été complexifiés. Or, aujourd’hui, la quasi-totalité des entreprises essaient de faire mieux à moyens constants ; de même, les collectivités locales mutualisent certains de leurs services. De hauts fonctionnaires qui ont été chargés, au cours de leur carrière, de mener des négociations avec les autorités indépendantes portant sur le budget de ces dernières nous ont dit qu’il leur avait souvent été très difficile d’obtenir gain de cause, car les présidents de telles autorités ont généralement un peu d’entregent, si bien que ces fonctionnaires recevaient souvent un coup de téléphone d’un directeur de cabinet leur demandant de renoncer à leur imposer, par exemple, des suppressions de postes.

Je souhaite donc que le Parlement s’exprime clairement sur ce point : il y va de l’intérêt général. Toutes les autorités administratives ou publiques indépendantes doivent, en tant qu’elles font partie de la sphère publique, favoriser les mutualisations et l’optimisation. Je ne trahirai pas de secret en vous indiquant que le Gouvernement a un avis au moins favorable sur cet amendement.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je me permettrai de proposer une rédaction légèrement différente en séance publique mais, sur le principe, nous sommes favorables.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL78 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il n’est pas du ressort de la loi de préciser qu’un rapport « comporte toute recommandation utile ». Il est donc proposé de supprimer la deuxième phrase de l’alinéa 1.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 modifié.

Article 23 : Pouvoir des commissions parlementaires

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL141 du Gouvernement.

En conséquence, l’article 23 est supprimé et les amendements CL6 de M. Paul Molac, CL16 de M. Lionel Tardy et CL32 de Mme Anne-Yvonne Le Dain tombent.

Après l’article 23 :

La Commission examine l’amendement CL7 de M. Paul Molac.

Mme Isabelle Attard. L’ensemble des autorités administratives indépendantes fournissent des avis sur les projets de loi – voire, pour certaines d’entre elles, sur des propositions de loi – qui relèvent de leur champ de compétence. Notre amendement vise à permettre aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat de consulter ces autorités sur les propositions de loi. Je précise, du reste, qu’une disposition semblable concernant la CNIL a été votée, à l’initiative du Gouvernement, à l’article 29 du projet de loi pour une République numérique.

M. le rapporteur. Je ne suis pas convaincu par cet amendement dont le champ d’application me paraît trop vaste. Je suis en effet sensible à l’équilibre des pouvoirs. Avis défavorable.

Mme Isabelle Attard. Il me semble que l’on touche là à la raison d’être des autorités administratives indépendantes. En effet, si elles existent, c’est notamment pour qu’on puisse les consulter et qu’elles puissent rendre un avis indépendant, notamment au législateur. Je trouverais très étrange que l’on ait pris la peine de créer et de financer de telles autorités si l’on se prive de la possibilité de les consulter. Certes, nous allons leur demander de réduire leur train de vie et de mutualiser certains de leurs services afin d’améliorer leur fonctionnement, mais cela doit précisément leur permettre de travailler également pour le législateur, qui a besoin de leur expertise. En outre, la procédure proposée n’est pas très contraignante, puisqu’il s’agit uniquement de permettre aux présidents des assemblées de les consulter, si besoin est. Toutes ne seront donc pas concernées.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je ne partage pas l’analyse de Mme Attard sur ce point. Rien n’interdit aux parlementaires d’auditionner, dans le cadre des travaux préalables à l’examen d’un projet de loi, le président d’une autorité indépendante, voire certains de ses membres, et de se faire ainsi leur propre idée. Il ne me paraît donc pas nécessaire de prévoir que ces autorités puissent rendre un avis, qui s’imposerait dans la mesure où il serait rendu public. Ce serait un dessaisissement du Parlement. On créerait, de fait, une sorte de quatrième pouvoir.

M. Patrick Devedjian. Influent !

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Très influent, en effet, puisque, n’étant pas composé d’élus, il serait perçu par la population comme plus pertinent et désintéressé. Or, les parlementaires s’expriment en leur âme et conscience, à un moment donné de l’histoire de notre pays et de son administration. En conséquence, nous sommes très défavorables à cet amendement.

M. Patrick Devedjian. Au bout du compte, on leur confierait la loi !

La Commission rejette l’amendement.

Article 24 : Annexe budgétaire relative aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL33 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Puis elle adopte l’article 24 modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Chapitre Ier
Suppression de la qualité d’autorité administrative indépendante

Article 25 (art. L. 612-1 du code monétaire et financier, art. 17 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947, art. L. 1412-2 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, art. L. 2312-1 du code de la défense, art. L. 212-6-7 du code du cinéma et de l’image animée, art. L. 751-7 du code de commerce, art. L. 121-1 du code de l’environnement et art. L. 331-12 du code de la propriété intellectuelle) : Suppression de la qualité d’autorité administrative indépendante des entités non énumérées en annexe de la proposition de loi

La Commission examine l’amendement CL85 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à maintenir l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de patrimoine pour les membres de toutes les structures qui ne sont pas des autorités administratives indépendantes mais qui figurent dans le projet de loi « Sapin 2 ».

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL1 de M. Jean-Yves Le Déaut.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Il s’agit de supprimer les dispositions modifiant substantiellement l’article L. 1412-2 du code de la santé publique relatif au Comité consultatif national d’éthique (CCNE), qui nous paraît tout à fait important.

M. le rapporteur. Tout à l’heure, j’ai expliqué que, lors de leur audition, les membres du CCNE avaient accepté la notion d’indépendance que je leur ai proposée. Vous aviez donc accepté de retirer son amendement, en précisant que ce point d’ici serait vérifié d’ici à jeudi. Je vous suggère donc d’adopter la même position au sujet de cet amendement, puisqu’il est de cohérence.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Bien entendu, mais je voulais prévenir nos collègues de ce vers quoi j’envisagerais d’aller, y compris une instance indépendante.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL84 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à reconnaître le CCNE comme une institution indépendante.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL86 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, là aussi, de maintenir les obligations de déclaration d’intérêts et de patrimoine.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de conséquence CL83 et l’amendement rédactionnel CL82 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL81 du rapporteur et CL8 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. Il s’agit, là encore, de maintenir l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de patrimoine pour les membres de la Commission nationale d’aménagement cinématographique et ceux de la Commission nationale d’aménagement commercial.

La Commission adopte les amendements.

En conséquence, l’amendement CL131 du rapporteur n’a plus d’objet.

La Commission examine l’amendement CL10 de M. Paul Molac.

Mme Isabelle Attard. Il s’agit d’un amendement de conséquence concernant la Commission nationale du débat public (CNDP).

La Commission adopte l’amendement.

L’amendement CL87 du rapporteur est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL88 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 25 modifié.

Article 26 (art. L. 232-5, L. 232-6, L. 232-7 et L. 232-8 du code du sport) : Coordinations relatives à l’Agence française de lutte contre le dopage

La Commission examine l’amendement CL89 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de maintenir les modalités de nomination actuelles du président de l’AFLD.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL90 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 26 modifié.

Article 27 (art. L. 6361-1, L. 6361-3, L. 6361-10 et L. 6361-11 du code des transports) : Coordinations relatives à l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

La Commission adopte l’amendement de précision CL91 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL92 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il me semble que l’existence de certaines autorités administratives indépendantes ne se justifie plus au regard de l’intérêt général. C’est notamment le cas de l’Agence de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA), qui fait l’objet de cet amendement. Celui-ci vise à donc à mettre fin à la vie de cette agence à l’expiration du mandat du dernier de ses membres nommés, c’est-à-dire en 2021. Les AAI concernées sont au nombre de quatre – peut-être me suivrez-vous sur trois d’entre elles... Elles peuvent soit être réintégrées au sein du pouvoir exécutif, car elles remplissent des missions administratives, soit être fusionnées avec d’autres autorités. Puisque nous sommes bridés par l’article 40 de la Constitution, je lance un appel au Gouvernement, afin qu’il dépose lui-même un amendement qui compléterait le mien en prévoyant précisément la suite à donner aux missions de l’ACNUSA.

Encore une fois, je pense que nous manquerions à notre rôle si nous ne nous posions pas la question de l'opportunité et du dimensionnement de certaines autorités administratives indépendantes. Je crois savoir, du reste, que le Gouvernement est en train de rédiger un amendement afin de se donner le temps de prévoir l’évolution de la structure après 2021.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous sommes opposés à cet amendement. Nous préférons attendre de voir la manière dont les choses évoluent.

M. le rapporteur. Encore une fois, je crois que le Parlement manquerait à sa mission s’il n’adoptait pas cette disposition. Je l’ai dit au Gouvernement ; nous sommes là « dans le dur ». Au reste, ces amendements pourront toujours être rejetés en séance publique. J’ai bien compris que le Gouvernement n’était pas d’accord avec moi sur l’une des quatre autorités visées par mes amendements. Ce n'est pas mon rôle de l’aider, mais je crois qu’il devra affronter des vents contraires dès qu’il s’agira de toucher à quelque chose. Aussi le vote de la Commission le renforcerait-il. Je crains qu’en votant contre, elle ne renforce, au contraire, la coalition des conservatismes, ce qui ne serait pas dans l’intérêt général, me semble-t-il. Peut-être pouvez-vous vous abstenir, ma chère collègue.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Vous pouvez être assuré de ma totale impartialité sur le sujet. J’ai bien entendu vos arguments mais, à ce stade du débat, nous sommes contre.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 27 modifié.

Article 27 bis (nouveau) (articles 18–1, 18–3 et 18–5 de la loi n° 47–585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) : Coordinations relatives à l’Autorité de régulation et de distribution de la presse

La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL93 et CL94 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL95 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de cohérence.

M. le président Dominique Raimbourg. Il concerne en effet la fin de vie de l’Autorité de régulation et de distribution de la presse (ARDP). Cet amendement fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, n’est-ce pas ?

M. le rapporteur. Monsieur le président, je crois que vous êtes bien placé pour le savoir…

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous garantissez-vous que le Gouvernement est favorable à cet amendement, monsieur le président ?

M. Dominique Raimbourg. Oui.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Dans ce cas, nous pouvons l’accepter.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 27 bis modifié.

Article 28 (art. L. 461-1, L. 461-2, L. 461-4 et L. 461-5 du code de commerce) : Coordinations relatives à l’Autorité de la concurrence

La Commission adopte l’amendement de conséquence CL132 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

Article 29 (art. L. 2131-1, L. 2131-2 [abrogé], L. 2132-1, L. 2132-2, L. 2132-4, L. 2132-5, L. 2132-6 [abrogé], L. 2132-7, L. 2132-8, L. 2132-8-2, L. 2132-10, L. 2132-11 et L. 2132-12 du code des transports) : Coordinations relatives à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

La Commission examine l’amendement 96 rectifié du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de tirer les conséquences de l’ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 29 modifié.

Article 30 (art. L. 130, L. 131, L. 132, L. 133 et L. 135 du code des postes et des communications électroniques) : Coordinations relatives à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL97 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 30 modifié.

Article 31 (art. 34, 35, 36, 37 et 41 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010) : Coordinations relatives à l’Autorité de régulation des jeux en ligne

La Commission examine l’amendement CL98 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’organiser la fin de vie de l’Agence de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

M. le président Dominique Raimbourg. L’avis du Gouvernement est également favorable.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Avons-nous votre promesse ?

M. le président Dominique Raimbourg. Oui. De toute façon, tant que le texte n’est pas définitivement voté, tout est rattrapable… (Sourires.)

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 31 modifié.

Après l’article 31 :

La Commission examine l’amendement CL11 de M. Paul Molac.

Mme Isabelle Attard. Il s’agit, comme tout à l’heure, d’un amendement de conséquence, relatif à la Commission nationale du débat public.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Article 32 (art. L. 592-2, L. 592-3 et L. 592-4 [abrogés], L. 592-5, L. 592-6 et L. 592-7 [abrogés], L. 592-9, L. 592-12 [abrogé], L. 592-13, L. 592-14, L. 592-15 [abrogé], L. 592-30 et L. 592-31 du code de l’environnement) : Coordinations relatives à l’Autorité de sûreté nucléaire

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL99 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 32 modifié.

Article 33 (art. L. 621-1, L. 621-2, L. 621-3, L. 621-4, L. 621-5-1, L. 621-5-2 et L. 621-19 du code monétaire et financier) : Coordinations relatives à l’Autorité des marchés financiers

La Commission adopte l’amendement de coordination CL133 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL102 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le renouvellement par moitié des seize membres de l’Autorité des marchés financiers (AMF) n’est possible que si son président est inclus dans le décompte. Il s’agit donc d’un amendement de cohérence.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL100 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL103 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à corriger une erreur de terminologie.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 33 modifié.

Article 34 (art. L. 341-1 du code des relations entre le public et l’administration) : Coordinations relatives à la Commission d’accès aux documents administratifs

La Commission examine l’amendement CL104 du rapporteur.

M. le président. Il s’agit de maintenir les modalités de nomination actuelles du président de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements de conséquence CL135 et CL134 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 34 modifié.

Article 34 bis (nouveau) (art. L. 2312–1, L. 2312–2, L. 2312–3, L. 2312–4, L. 2312–5 et L. 2312–7 du code de la défense, art. L. 773–7 du code de justice administrative, art. 56–4 et 230–2 du code de procédure pénale, art. L. 861–3 du code de la sécurité intérieure) : Coordinations relatives à la Commission du secret de la défense nationale

La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL105, CL106 et CL107 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL13 de M. Paul Molac.

Mme Isabelle Attard. Il s’agit également d’un amendement de coordination.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 34 bis modifié.

Après l’article 34 bis

La Commission examine l’amendement CL21 de M. Denis Baupin.

Mme Isabelle Attard. Il s’agit d’un amendement de conséquence, relatif au Médiateur national de l’énergie.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Article 35 (art. L. 131-1, L. 131-2, L. 132-3, L. 132-4, L. 132-5 [abrogé], L. 133-5, L. 133-6 et L. 134-14 [abrogé] du code de l’énergie) : Coordinations relatives à la Commission de régulation de l’énergie

La Commission étudie l’amendement CL108 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de supprimer l’alinéa 7 qui prévoit le renouvellement par moitié du collège de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), afin de maintenir la règle actuelle de renouvellement par tiers tous les deux ans.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 35 modifié.

Article 36 (art. L. 831-1, L. 832-1 [abrogé], L. 832-2, L. 832-3, L. 832-4 [abrogé] et L. 833-9 du code de la sécurité intérieure) : Coordinations relatives à la Commission nationale de contrôle des techniques du renseignement

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

Article 37 (art. 11, 12 [abrogé], 13, 14 [abrogé], 19 et 21 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Coordinations relatives à la Commission nationale de l’informatique et des libertés

La Commission adopte l’amendement de coordination CL110 du rapporteur.

Puis elle en vient à l’amendement CL109 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à supprimer les alinéas 8 à 10, afin de maintenir les modalités actuelles de nomination du président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de conséquence CL136 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 37 modifié.

Article 38 (art. L. 52-14 et L. 52-18 du code électoral et art. 26 bis [abrogé] de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990) : Coordinations relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

La Commission adopte l’amendement de coordination CL113 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL111 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de conserver les règles actuelles de nomination du président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL112 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 38 modifié.

Article 39 (art. 3-1, 4, 5, 7 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) : Coordinations relatives au Conseil supérieur de l’audiovisuel

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL114, l’amendement de coordination CL115 et l’amendement rédactionnel CL116 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 39 modifié.

Article 40 (art. 1er, 2, 11 et 13 [abrogés] de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007) : Coordinations relatives au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

Article 41 (art. L. 114-3-3, L. 114-3-6 et L. 114-3-7 [abrogé] du code de la recherche) : Coordinations relatives au Haut Conseil de l’évaluation, de la recherche et de l’enseignement supérieur

La Commission adopte l’amendement de coordination CL117 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 41 modifié.

Article 42 (art. L. 821-1, L. 821-3, L. 821-3-1 et L. 821-5 du code de commerce) : Coordinations relatives au Haut Conseil du commissariat aux comptes

La Commission adopte l’article 42 sans modification.

Article 43 (art. L. 161-37, L. 161-42, L. 161-45 et L. 161-45-1 [abrogé] du code de la sécurité sociale) : Coordinations relatives à la Haute Autorité de santé

La Commission adopte l’article 43 sans modification.

Article 43 bis (nouveau) (art. L. 331–12, L. 331–14, L. 331–16, L. 331–18 et L. 331–19 du code de la propriété intellectuelle) : Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

La Commission aborde l’amendement CL118 du rapporteur.

M. le rapporteur. Nous souhaitons maintenir les modalités actuelles de nomination du président de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL119 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose d’inscrire dans la loi la fin de vie de la HADOPI à compter de l’expiration du mandat en cours du dernier de ses membres nommés, c’est-à-dire du 4 février 2022 ; cela permettra d'adopter d'ici là les dispositions de coordination résultant du choix qui sera fait en faveur d'une fusion, d'une réintégration ou d'une disparition pure et simple de cette instance.

Je crois savoir que le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement… (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 43 bis modifié.

Article 44 (art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013) : Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

La Commission adopte l’article 44 sans modification.

Article 45 (art. 10 [abrogé] de la loi n° 2011-334 du 29 mars 2011 et art. 37 et 39 [abrogé] de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) : Coordinations relatives au Défenseur des droits

La Commission adopte l’article 45 sans modification.

Chapitre III
Renforcement des règles de transparence au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 46 (art. 11, 19 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 et art. 432-13 du code pénal) : Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

La Commission étudie les amendements identiques CL123 du rapporteur et CL40 de Mme Françoise Descamps-Crosnier.

M. le rapporteur. Mon amendement vise à transmettre des moyens de gestion à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’amendement CL122 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL121 du rapporteur.

En conséquence, les amendements CL24 de Mme Isabelle Attard et CL39 de Mme Françoise Descamps-Crosnier tombent.

La Commission en vient à l’amendement CL120 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de fixer au 1er janvier 2017, au plus tard, l’entrée en vigueur des obligations de déclaration d’intérêts et de patrimoine des secrétaires généraux et des directeurs généraux des AAI et de leurs adjoints, ainsi que des médiateurs du cinéma, du livre et de la musique.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 46 modifié.

Chapitre IV
Nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 47 : (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) : Commissions permanentes compétentes pour la nomination à la présidence des autorités administratives ou publiques indépendantes

La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL125, CL126 et CL124 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL22 de M. Denis Baupin.

Mme Isabelle Attard. Il s’agit d’un amendement de conséquence, qui intègre le Médiateur national de l’énergie dans la liste des AAI maintenues par le présent texte.

M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable, puisque nous avons choisi de ne pas étendre la liste des AAI dont le président est nommé par le président de la République.

Je nourris en outre quelques doutes sur la constitutionnalité d’une telle disposition.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 47 modifié.

Chapitre V
Coordination et application

Article 48 (art. 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 [abrogé]) : Suppression d’une annexe budgétaire relative aux autorités publiques indépendantes et à certaines autorités administratives indépendantes

La Commission adopte l’article 48 sans modification.

Article 49 : Modalités d’entrée en vigueur

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL130 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL127 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement dispose que les nouvelles incompatibilités électives et professionnelles prévues à l’article 11 s’appliqueront aux futurs mandats de membre d'une AAI et ou d'une API, et non trente jours après la promulgation de la loi, comme le veut le Sénat. Le texte de la Haute Assemblée, qui ferait tomber des mandats en cours, me semble poser un problème de conformité à la Constitution.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements de conséquence CL129 et CL128 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 49 modifié.

Article 50 : Application outre-mer

La Commission adopte l’article 50 sans modification.

Elle adopte enfin, à l’unanimité, l’ensemble de la proposition de loi modifiée.

La séance est levée à 19 heures 15.

——fpfp——

Membres présents ou excusés

Présents. - M. Erwann Binet, Mme Colette Capdevielle, Mme Marie-Anne Chapdelaine, Mme Pascale Crozon, M. Sébastien Denaja, Mme Françoise
Descamps-Crosnier, M. Patrick Devedjian, M. Olivier Dussopt, M. Guy Geoffroy, M. Joël Giraud, M. Yves Goasdoué, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Houillon, M. Guillaume Larrivé, Mme Anne-Yvonne Le Dain, M. Patrick Mennucci, M. Paul Molac, M. Pierre
Morel-A-L'Huissier, M. Pascal Popelin, M. Joaquim Pueyo, M. Dominique Raimbourg, Mme Maina Sage, M. Jacques Valax, M. Jean-Luc Warsmann, Mme Paola Zanetti

Excusés. - M. Ibrahim Aboubacar, M. Sergio Coronado, M. Marc Dolez, Mme Laurence Dumont, M. Daniel Gibbes, Mme Marietta Karamanli, M. Alfred
Marie-Jeanne, Mme Sandrine Mazetier, M. Bernard Roman

Assistait également à la réunion. - Mme Isabelle Attard