Laeken, le 15 décembre 2001
SN 273/01
L'AVENIR DE L'UNION
EUROPÉENNE
- DÉCLARATION DE LAEKEN -
I. L'EUROPE À UN CARREFOUR
Pendant des siècles, des peuples et des États ont
essayé de s'assurer la maîtrise du continent européen par la guerre
et par les armes. Dans ce continent affaibli par deux guerres sanglantes
et par le déclin de sa position dans le monde, l'idée que le rêve
d'une Europe forte et unie ne pourrait se réaliser que dans la paix et
la concertation a fait son chemin. Pour vaincre définitivement les
démons du passé, on a commencé par instaurer une communauté du
charbon et de l'acier, à laquelle se sont ajoutées par la suite
d'autres activités économiques, comme l'agriculture. En fin de compte,
un véritable marché unique concernant les marchandises, les personnes,
les services et les capitaux a été mis en place, auquel on a adjoint
une monnaie unique en 1999. Le 1er janvier 2002, l'euro fera
partie de la réalité quotidienne de 300 millions de citoyens
européens.
L'Union européenne s'est donc créée
progressivement. Au début, il s'agissait avant tout d'une coopération
économique et technique. Il y a vingt ans, la première élection
directe du Parlement européen a considérablement renforcé la
légitimité démocratique de la Communauté, dont le Conseil était le
seul dépositaire jusque là. Ces dix dernières années, une union
politique a été mise en chantier et une coopération a été
instaurée dans les domaines de la politique sociale, de l'emploi, de
l'asile, de l'immigration, de la police, de la justice, de la politique
étrangère, ainsi qu'une politique commune de sécurité et de
défense.
L'Union européenne est une réussite. Depuis plus
d'un demi-siècle, l'Europe vit en paix. Avec l'Amérique du Nord et le
Japon, l'Union est l'une des trois régions les plus prospères de la
planète. Grâce à la solidarité entre ses membres et à une
répartition juste des fruits de la croissance économique, le niveau de
vie a fortement augmenté dans les régions les plus faibles de l'Union,
qui ont rattrapé une grande partie de leur retard.
Cinquante ans après sa naissance, l'Union aborde
cependant un carrefour, un moment charnière de son existence.
L'unification de l'Europe est imminente. L'Union est sur le point de
s'ouvrir à plus de dix nouveaux États membres, principalement d'Europe
centrale et orientale, et à tourner ainsi définitivement une des pages
les plus sombres de son histoire, celle de la Seconde Guerre mondiale et
du partage artificiel de l'Europe qui l'a suivie. L'Europe va enfin,
sans effusion de sang, devenir une grande famille; il va sans dire que
cette véritable mutation demande une autre approche que celle qui a
été suivie il y a cinquante ans, lorsque six pays ont lancé le
processus.
Le défi démocratique de l'Europe
Simultanément, l'Europe est confrontée à un double
défi: l'un en son sein, l'autre en dehors de ses frontières.
À l'intérieur de l'Union, il faut rapprocher les
institutions européennes du citoyen. Certes, les citoyens se rallient
aux grands objectifs de l'Union, mais ils ne voient pas toujours le lien
entre ces objectifs et l'action quotidienne de l'Union. Ils demandent
aux institutions européennes moins de lourdeur et de rigidité et
surtout plus d'efficacité et de transparence. Beaucoup trouvent aussi
que l'Union doit s'occuper davantage de leurs préoccupations
concrètes, plutôt que s'immiscer jusque dans les détails dans des
affaires qu'il vaudrait mieux, compte tenu de leur nature, confier aux
élus des États membres et des régions. Certains ressentent même
cette attitude comme une menace pour leur identité. Mais, ce qui est
peut-être plus important encore, les citoyens trouvent que tout se
règle bien trop souvent à leur insu et veulent un meilleur contrôle
démocratique.
Le nouveau rôle de l'Europe dans un environnement
mondialisé
Hors de ses frontières, l'Union européenne est
également confrontée à un environnement en mutation rapide,
mondialisé. Après la chute du mur de Berlin, on a cru un moment
pouvoir vivre longtemps dans un ordre mondial stable, sans conflits. Les
droits de l'homme en constitueraient le fondement. Mais quelques années
plus tard, cette certitude a disparu. Le 11 septembre nous a brutalement
ouvert les yeux. Les forces contraires n'ont pas disparu; le fanatisme
religieux, le nationalisme ethnique, le racisme et le terrorisme
s'intensifient et continuent d'être alimentés par les conflits
régionaux, la pauvreté et le sous-développement.
Quel est le rôle de l'Europe dans ce monde
transformé? Maintenant qu'elle est enfin unie, l'Europe ne doit-elle
pas jouer un rôle de premier plan dans un nouvel ordre planétaire,
celui d'une puissance qui est à même de jouer un rôle stabilisateur
au plan mondial et d'être un repère pour un grand nombre de pays et de
peuples? L'Europe, continent des valeurs humanistes, de la Magna Carta,
du Bill of Rights, de la Révolution française, de la chute du mur de
Berlin. Le continent de la liberté, de la solidarité, de la diversité
surtout, ce qui implique le respect de la langue, des traditions et de
la culture d'autrui. La seule frontière que trace l'Union européenne
est celle de la démocratie et des droits de l'homme. L'Union n'est
ouverte qu'aux pays qui respectent des valeurs fondamentales telles que
des élections libres, le respect des minorités et l'État de droit.
Maintenant que la guerre froide est terminée et que
nous vivons aujourd'hui dans un monde à la fois mondialisé et
éclaté, le moment est venu pour l'Europe de prendre ses
responsabilités dans la gouvernance de la globalisation. Le rôle
qu'elle doit jouer est celui d'une puissance qui part résolument en
guerre contre toute violence, toute terreur, tout fanatisme, mais qui ne
ferme pas les yeux sur les injustices criantes qui existent dans le
monde. En résumé, une puissance qui veut faire évoluer les rapports
dans le monde de sorte qu'ils produisent des avantages pas uniquement
pour les pays riches, mais aussi pour les plus pauvres. Une puissance
qui veut encadrer la mondialisation selon les principes de l'éthique,
c'est-à-dire l'ancrer dans la solidarité et le développement durable.
Les attentes du citoyen européen
L'image d'une Europe démocratique et engagée dans
le monde correspond parfaitement aux vœux du citoyen. Celui-ci a fait
savoir à maintes reprises qu'il souhaitait que l'Union joue un plus
grand rôle dans les domaines de la justice et de la sécurité, de la
lutte contre la criminalité transfrontière, de la maîtrise des flux
migratoires, de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés en
provenance de zones de conflit périphériques. Il demande aussi des
résultats dans le domaine de l'emploi et de la lutte contre la
pauvreté et l'exclusion sociale, ainsi que dans le domaine de la
cohésion économique et sociale. Il exige une approche commune à
l'égard de la pollution, des changements climatiques, de la sûreté
des aliments. Bref, à l'égard de tous les problèmes transfrontières
dont il sent d'instinct qu'on ne peut y faire face que par la
coopération. Tout comme il veut aussi plus d'Europe dans les affaires
extérieures, la sécurité et la défense; autrement dit, il demande
une action renforcée et mieux coordonnée pour lutter contre les foyers
d'incendie qui couvent au sein même et autour de l'Europe et dans le
reste du monde.
Simultanément, ce même citoyen trouve que l'Union
va trop loin et affiche un comportement trop bureaucratique dans nombre
d'autres domaines. Le bon fonctionnement du marché intérieur et de la
monnaie unique doit rester la pierre angulaire de la coordination de
l'environnement économique, financier et fiscal, sans que la
spécificité des États membres ne soit compromise. Les différences
nationales et régionales sont souvent le produit de l'histoire ou de la
tradition. Elles peuvent être enrichissantes. En d'autres termes, ce
que le citoyen entend par "bonne gestion des affaires
publiques", c'est la création de nouvelles opportunités, et non
de nouvelles rigidités. Ce qu'il attend, c'est davantage de résultats,
de meilleures réponses à des questions concrètes, et pas un
"super-État" européen ni des institutions européennes qui
se mêlent de tout.
En résumé, le citoyen demande une approche
communautaire claire, transparente, efficace et menée de façon
démocratique. Une approche qui fasse de l'Europe un phare pour l'avenir
du monde; une approche qui donne des résultats concrets se traduisant
par plus d'emplois, une meilleure qualité de vie, moins de
criminalité, une éducation de qualité et de meilleurs soins de
santé. Il ne fait pas de doute que l'Europe doive à cette fin se
ressourcer et se réformer.
II. LES DÉFIS ET LES RÉFORMES DANS UNE UNION
RENOUVELÉE
L'Union doit devenir plus démocratique, plus
transparente et plus efficace. Et elle doit relever trois défis
fondamentaux: Comment rapprocher les citoyens, et en premier lieu les
jeunes, du projet européen et des institutions européennes? Comment
structurer la vie politique et l'espace politique européen dans une
Europe élargie? Comment faire de l'Union un facteur de stabilisation et
un repère dans le monde nouveau, multipolaire? Pour trouver des
réponses, il faut poser une série de questions ciblées.
Une meilleure répartition et définition des
compétences dans l'Union européenne
Le citoyen nourrit souvent à l'égard de l'Union
européenne des attentes auxquelles elle ne répond pas toujours; à
l'inverse, il a parfois l'impression que l'Union en fait trop dans des
domaines où son intervention n'est pas toujours indispensable. Il faut
donc rendre plus claire la répartition des compétences entre l'Union
et les États membres, la simplifier et l'ajuster à la lumière des
nouveaux défis auxquels l'Union est confrontée. Pour ce faire, on peut
aussi bien restituer certaines tâches aux États membres que confier de
nouvelles missions à l'Union ou élargir les compétences actuelles. À
cet égard, il ne faut jamais perdre de vue l'égalité et la
solidarité entre les États membres.
Une première série de questions à poser concerne
la manière de rendre la répartition des compétences plus
transparente. Pouvons-nous à cet effet établir une distinction plus
claire entre trois types de compétences, à savoir les compétences
exclusives de l'Union, les compétences des États membres et les
compétences partagées de l'Union et des États membres? À quel niveau
les compétences sont-elles exercées le plus efficacement? Comment
appliquer ici le principe de subsidiarité? Ne faut-il pas préciser que
toute compétence que les traités ne confèrent pas à l'Union
appartient exclusivement aux États membres? Quelles en sont les
conséquences?
Une autre série de questions a pour but d'examiner,
dans ce cadre renouvelé et dans le respect de l'acquis communautaire,
s'il n'y a pas lieu d'ajuster les compétences. Comment les attentes des
citoyens peuvent-elles servir de fil conducteur à cette fin? Quelles
missions pourraient en résulter pour l'Union? Et, inversement, quelles
tâches serait-il préférable de laisser aux États membres? Quelles
sont les modifications nécessaires à apporter dans le traité aux
différentes politiques? Comment formuler, par exemple, une politique
extérieure commune et une politique de défense plus cohérentes?
Faut-il réactualiser les missions de Petersberg? Voulons-nous adopter
une approche plus intégrée en ce qui concerne la coopération
policière et en matière pénale? Comment renforcer la coordination des
politiques économiques? Comment pouvons-nous intensifier la
coopération dans les domaines de l'insertion sociale, de
l'environnement, de la santé, de la sûreté des aliments? Par contre,
ne faut-il pas laisser de manière plus explicite la gestion quotidienne
et l'exécution de la politique de l'Union aux États membres et, là
où leur Constitution le prévoit, aux régions? Ne doivent-ils pas
avoir la garantie qu'on ne touchera pas à leurs compétences?
Se pose enfin la question de savoir comment garantir
que la nouvelle répartition des compétences ne conduira pas à un
élargissement furtif des compétences de l'Union ou qu'elle
n'empiétera pas sur les domaines qui relèvent de la compétence
exclusive des États membres et, le cas échéant, des régions. Comment
veiller en même temps à ce que la dynamique européenne ne
s'affaiblisse pas? En effet, il faut qu'à l'avenir aussi l'Union soit
en mesure de réagir à de nouveaux défis et développements et de
sonder de nouveaux domaines d'action. A cette fin, faut-il revoir les
articles 95 et 308 du traité, à la lumière de l'acquis
jurisprudentiel?
La simplification des instruments de l'Union
La question de savoir qui fait quoi n'est pas la
seule importante; il importe tout autant de déterminer comment l'Union
agit et quels sont les instruments qu'elle utilise. Les modifications
successives des traités ont à chaque fois entraîné une
prolifération d'instruments. Et les directives ont progressivement
évolué pour devenir des actes législatifs de plus en plus
détaillés. Il est donc essentiel de se demander si les différents
instruments de l'Union ne doivent pas être mieux circonscrits et s'il
ne faut pas en réduire le nombre.
En d'autres termes, faut-il introduire une
distinction entre mesures législatives et mesures d'exécution? Faut-il
réduire le nombre des instruments législatifs: normes directes,
législation-cadre et instruments non contraignants (avis,
recommandations, coordination ouverte)? Est-il souhaitable ou non de
recourir plus souvent aux législations-cadres qui laissent plus de
latitude aux États membres pour réaliser les objectifs politiques?
Pour quelles compétences la coordination ouverte et la reconnaissance
mutuelle sont-elles les instruments les plus appropriés? Le principe de
proportionnalité reste-t-il le principe de base?
Davantage de démocratie, de transparence et
d'efficacité dans l'Union européenne
L'Union européenne puise sa légitimité dans les
valeurs démocratiques qu'elle véhicule, les objectifs qu'elle poursuit
et les compétences et instruments dont elle dispose. Mais le projet
européen tire aussi sa légitimité d'institutions démocratiques,
transparentes et efficaces. Les parlements nationaux eux aussi
contribuent à légitimer le projet européen. La déclaration sur
l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, a souligné la
nécessité d'examiner leur rôle dans la construction européenne. Plus
généralement, il convient de s'interroger sur les initiatives que nous
pouvons prendre pour créer un espace public européen.
La première question à se poser est de savoir
comment nous pouvons augmenter la légitimité démocratique et la
transparence des institutions actuelles, et elle vaut pour les trois
institutions.
Comment peut-on renforcer l'autorité et
l'efficacité de la Commission européenne? Comment doit être désigné
le président de la Commission: par le Conseil européen, par le
Parlement européen ou par l'élection directe par les citoyens? Faut-il
renforcer le rôle du Parlement européen? Faut-il ou non élargir le
droit de codécision? Faut-il revoir le mode d'élection des membres du
Parlement européen? Convient-il de créer une circonscription
électorale européenne ou de maintenir des circonscriptions
électorales fixées au niveau national? Peut-on combiner les deux
systèmes? Faut-il renforcer le rôle du Conseil? Le Conseil doit-il
intervenir de la même manière quand il agit en tant que législateur
et dans le cadre de ses compétences d'exécution? Faut-il pour
accroître la transparence, que les sessions du Conseil soient
publiques, en tout cas lorsque le Conseil agit en sa capacité de
législateur? Le citoyen doit-il avoir plus d'accès aux documents du
Conseil? Enfin, comment garantir l'équilibre et le contrôle mutuel
entre les institutions?
Une deuxième question, qui a également trait à la
légitimité démocratique, concerne le rôle des parlements nationaux.
Doivent-ils être représentés dans une nouvelle institution, à côté
du Conseil et du Parlement européen? Doivent-ils jouer un rôle dans
les domaines de l'action européenne pour lesquels le Parlement
européen n'est pas compétent? Doivent-ils se concentrer sur la
répartition des compétences entre l'Union et les États membres, par
exemple par un contrôle préalable du respect du principe de
subsidiarité?
La troisième question à se poser porte sur les
moyens d'améliorer l'efficacité du processus décisionnel et le
fonctionnement des institutions dans une Union de quelque trente États
membres. Comment l'Union pourrait-elle mieux fixer ses objectifs et ses
priorités et en assurer une meilleure mise en œuvre? Faut-il davantage
de décisions prises à la majorité qualifiée? Comment simplifier et
accélérer la procédure de codécision entre le Conseil et le
Parlement européen? Peut-on garder la rotation semestrielle de la
présidence de l'Union? Quel sera le rôle futur du Parlement européen?
Qu'adviendra-t-il à l'avenir du rôle et de la structure des
différentes formations du Conseil? Comment accroître par ailleurs la
cohérence de la politique étrangère européenne? Comment renforcer la
synergie entre le Haut Représentant et le Commissaire compétent pour
ces questions? Devons-nous renforcer encore la représentation de
l'Union dans les enceintes internationales?
La voie vers une Constitution pour les citoyens
européens
L'Union européenne fonctionne actuellement avec
quatre traités. Les objectifs, les compétences et les instruments
politiques de l'Union se trouvent dispersés dans l'ensemble de ces
traités. Si l'on veut plus de transparence, une simplification est
indispensable.
Quatre séries de questions peuvent être posées à
cet égard. La première concerne la simplification des traités actuels
sans en changer le contenu. Faut-il revoir la distinction entre l'Union
et les Communautés? Que faire de la division en trois piliers?
Il faut ensuite réfléchir à un éventuel
réaménagement des traités. Faut-il faire une distinction entre un
traité de base et les autres dispositions des traités? Cette
distinction doit-elle être concrétisée par une scission des textes?
Cela peut-il conduire à faire une distinction entre les procédures de
modification et de ratification pour le traité de base et les autres
dispositions des traités?
Il faut ensuite se demander si la Charte des droits
fondamentaux doit être intégrée dans le traité de base et se poser
la question de l'adhésion de la Communauté européenne à la
Convention européenne des droits de l'homme.
Se pose enfin la question de savoir si cette
simplification et ce réaménagement ne devraient pas conduire à terme
à l'adoption d'un texte constitutionnel. Quels devraient être les
éléments essentiels d'une telle Constitution? Les valeurs auxquelles
l'Union est attachée, les droits fondamentaux et les devoirs des
citoyens, les relations des États membres dans l'Union?
III. LA CONVOCATION D'UNE CONVENTION SUR L'AVENIR DE
L'EUROPE
Pour assurer une préparation aussi large et aussi
transparente que possible de la prochaine Conférence
intergouvernementale, le Conseil européen a décidé de convoquer une
Convention rassemblant les principales parties prenantes au débat sur
l'avenir de l'Union. Compte tenu de ce qui précède, cette Convention
aura pour tâche d'examiner les questions essentielles que soulève le
développement futur de l'Union et de rechercher les différentes
réponses possibles.
Le Conseil européen a désigné M. V. Giscard
d'Estaing comme Président de la Convention et MM. G. Amato et J.L.
Dehaene comme Vice-Présidents.
Composition
Outre son Président et ses deux Vice-Présidents, la
Convention sera composée de 15 représentants des chefs d'État ou de
gouvernement des États membres (1 par État membre), de 30 membres des
parlements nationaux (2 par État membre), de 16 membres du Parlement
européen et de deux représentant de la Commission. Les pays candidats
à l'adhésion participeront à part entière aux travaux de la
Convention. Ils seront représentés dans les mêmes conditions que les
États membres actuels (un représentant du gouvernement et deux membres
du parlement national) et participeront aux délibérations sans
toutefois pouvoir empêcher le consensus qui se dégagerait entre les
États membres.
Les membres de la Convention ne pourront se faire
remplacer par leurs suppléants que s'ils sont absents. Les membres
suppléants seront désignés de la même manière que les membres
effectifs.
Le Présidium de la Convention sera composé du
Président de la Convention, des deux Vice-Présidents de la Convention
et de neuf membres issus de la Convention (les représentant de tous les
gouvernements qui pendant la Convention exercent la présidence du
Conseil, deux représentants des parlements nationaux, deux
représentants des membres du Parlement européen et deux représentants
de la Commission.
Seront invités comme observateurs trois
représentants du Comité économique et social et trois représentants
des partenaires sociaux européens, auxquels s'ajouteront, au nom du
Comité des régions, six représentants (à désigner par le Comité
des régions parmi les régions, les villes et les régions dotées de
pouvoirs législatifs), ainsi que le médiateur européen. Le Président
de la Cour de Justice et celui de la Cour des comptes pourront
s'exprimer devant la Convention à l'invitation du Présidium.
Durée des travaux
La Convention tiendra sa séance inaugurale le 1er
mars 2002. A cette occasion, elle procédera à la désignation de son
Présidium et arrêtera ses méthodes de travail. Les travaux
s'achèveront après une année, à temps pour permettre au Président
de la Convention d'en présenter les résultats au Conseil européen.
Méthodes de travail
Le Président préparera le début des travaux de la
Convention en tirant les enseignements du débat public. Le Présidium
aura un rôle d'impulsion et fournira une première base de travail pour
la Convention.
Le Présidium pourra consulter les services de la
Commission et les experts de son choix sur toute question technique
qu'il jugerait utile d'approfondir. Il pourra créer des groupes de
travail ad hoc.
Le Conseil se tiendra informé de l'état
d'avancement des travaux de la Convention. Le Président de la
Convention présentera un rapport oral sur l'état d'avancement des
travaux à chaque Conseil européen, ce qui permettra, par la même
occasion, de recueillir le sentiment des Chefs d'État ou de
gouvernement.
La Convention se réunira à Bruxelles. Les débats
de la Convention et l'ensemble des documents officiels seront publics.
La Convention travaillera dans les onze langues de travail de l'Union.
Document final
La Convention étudiera les différentes questions.
Elle établira un document final qui pourra comprendre soit différentes
options, en précisant le soutien qu'elles ont recueilli, soit des
recommandations en cas de consensus.
Avec le résultat des débats nationaux sur l'avenir
de l'Union, le document final servira de point de départ pour les
discussions de la Conférence intergouvernementale, qui prendra les
décisions définitives.
Forum
Pour élargir le débat et y associer l'ensemble des
citoyens, un Forum sera ouvert aux organisations représentant la
société civile (partenaires sociaux, milieux économiques,
organisations non gouvernementales, milieux académiques, etc.). Il
s'agira d'un réseau structuré d'organisations qui seront
régulièrement informées des travaux de la Convention. Leurs
contributions seront versées au débat. Ces organisations pourront
être auditionnées ou consultées sur des sujets particuliers selon des
modalités à déterminer par le Présidium.
Secrétariat
Le Présidium sera assisté par un Secrétariat de la
Convention, qui sera assuré par le Secrétariat général du Conseil.
Des experts de la Commission et du Parlement européen pourront en faire
partie.