Convention sur l'avenir de l'Europe XIe législature
Activités, déclarations,
interventions, propositions
POUR UN CONGRES DES PARLEMENTS NATIONAUX ET DU PARLEMENT EUROPEEN ___________________ L’architecture institutionnelle de l’Union ne ressemble à aucune autre au monde et le système hybride mis en place par les Pères fondateurs a remarquablement bien fonctionné, en faisant de l’Europe un continent pacifié disposant des instruments nécessaires à son développement économique et à sa cohésion sociale. Depuis 50 ans, la construction européenne a trouvé son impulsion dans la méthode communautaire fondée notamment sur le rôle central de la Commission et son monopole du pouvoir d’initiative. Le temps est venu de franchir une nouvelle étape. L’élargissement conduit nécessairement à repenser le fonctionnement institutionnel de l’Union : c’est un enjeu démocratique et citoyen. Ces dernières années, les signaux se sont multipliés d’un écart se creusant entre les citoyens européens et leurs institutions. Le rôle des Parlements nationaux est au cœur du nécessaire approfondissement démocratique de l’Union : plusieurs réformes importantes ont été engagées qui ont conduit à parlementariser le fonctionnement des institutions européennes, et ceci va dans le bon sens. L’élection des eurodéputés au suffrage universel direct en 1979 a conféré au Parlement européen une légitimité démocratique incontestable ; et l’extension du champ de la co-décision prévue par les traités de Maastricht puis d’Amsterdam a fortement renforcé l’influence politique du Parlement européen au sein du triangle institutionnel. Parallèlement, les Parlements nationaux ont parfois eu le sentiment, sur un nombre croissant de sujets, de voir leur rôle réduit à celui de chambres d’enregistrement des décisions prises à Bruxelles. Cette évolution, liée à l’extension progressive des compétences de l’Union, a conduit – notamment en France – à renforcer les fonctions d’information et de contrôle du législateur sur les affaires européennes. Ce renforcement est d’autant plus nécessaire que le champ des compétences de l’Union est appelé à s’étendre, notamment dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. I - UNE PRISE DE CONSCIENCE PROGRESSIVE MAIS REELLE DU ROLE DES PARLEMENTS NATIONAUX DANS LES AFFAIRES EUROPEENNES Au niveau national C’est la campagne sur le référendum relatif à la ratification du traité de Maastricht, en 1992, qui a révélé l’ampleur de la défiance manifestée par un nombre important de citoyens à l’égard de la construction européenne. Les gouvernements ont alors pris conscience que le déficit démocratique allait constituer un handicap majeur à l’approfondissement du projet européen. Des réformes sont intervenues qui ont permis de renforcer les prérogatives du Parlement. La Constitution française a été révisée et un nouvel article 88-4 a doté le Parlement français de moyens de contrôle spécifiques sur les affaires européennes. C’est ainsi que le Gouvernement a désormais l’obligation de soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, tous les projets d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Pour les textes ainsi transmis, la Délégation a le pouvoir d’adopter des propositions de résolutions. Au niveau communautaire A l’échelle de l’Union, le rôle des parlements nationaux été consacré par le Traité d’Amsterdam qui comprend, en annexe, un protocole spécifique qui reconnaît l’existence de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). La COSAC, conférence parlementaire bi-annuelle qui existe depuis 1989, permet aux représentants des Parlements des Etats membres et du Parlement européen, mais aussi à ceux des pays candidats qui ont le statut d’observateur, de confronter leurs points de vue sur les questions européennes et d’interroger la présidence en exercice de l’Union. Grâce à ses contributions, la COSAC s’impose comme l’embryon d’une représentation des parlements nationaux qui a vocation à s’intégrer dans le cadre institutionnel actuel. C’est donc à partir de l’expérience réussie de la COSAC qu’il faut mener une réflexion constructive et ouverte sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union de demain. II - PROPOSITIONS Les Parlements nationaux n’ont pas vocation à intervenir directement dans le processus décisionnel de l’Union, ce qui conduirait à rendre plus complexe et moins efficace un système déjà peu lisible pour les citoyens. C’est pourquoi je ne suis pas favorable à l’idée d’une seconde chambre qui placerait inévitablement les Parlements nationaux dans une position de concurrence vis-à-vis du Parlement européen. En revanche, la réunion, à intervalles réguliers, d’un Congrès des Parlements nationaux et du Parlement européen, présenterait plusieurs avantages :
Règles de composition Afin de préserver un équilibre entre la représentation des Parlements nationaux et celle du Parlement européen, le Congrès pourrait être composé pour les ¾ de représentants de chaque Parlement national et pour ¼ de représentants du Parlement européen. Dans une Union élargie à 28 membres, le Congrès compterait ainsi 299 membres répartis comme suit :
Compétences
(Reconnaissance d’un pouvoir de saisine de la Cour de justice, ex ante. La saisine de la Cour de justice concernerait des propositions d’actes émanant d’une institution européenne et susceptibles d’interférer dans le champ des compétences nationales. Cette saisine de la CJCE ne serait possible que si elle émane d’au moins ¼ des membres du Congrès représentant au moins 6 pays membres de l’Union et devrait intervenir dans le délai d’un mois à compter de la transmission par la Commission au Conseil de la proposition de texte. -Un contrôle ex post de la subsidiarité pourrait être confié aux citoyens de l’Union qui disposeraient d’un recours par voie d’exception. Le contrôle de la subsidiarité prendrait alors la forme d'une question préjudicielle adressée par le juge national à la CJCE appelée à statuer. Organisation et fonctionnement Le Congrès, disposant d’un pouvoir d’auto convocation, pourrait se réunir à intervalles réguliers, avec un minimum de deux réunions par an (soit le rythme actuel de la Cosac). Il siégerait à Strasbourg et disposerait d’un secrétariat permanent composé de fonctionnaires des Parlements nationaux et du Parlement européen. Pour prendre toute leur dimension, ces propositions de renforcement du rôle des Parlements nationaux à l’échelle de l’Union doivent être complétées par des réformes institutionnelles internes aux Etats membres, afin notamment de mieux associer la représentation parlementaire à la transposition des directives communautaires. Un engagement a ainsi été pris par le Gouvernement français en juin 2001 afin d’associer plus étroitement les Délégations pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat à l’élaboration des projets de loi de transposition des directives. Cette nouvelle procédure devrait progressivement entrer en vigueur. 22 mai 2002 Convention européenne Membre titulaire de la Convention européenne Représentant de l’Assemblée nationale française Les discussions relatives aux missions de l’Union ont permis de dégager quelques priorités : pas de remise en cause des champs actuels de compétence de l’Union, extension progressive des compétences communautaires à la politique étrangère et à la défense, ainsi qu’aux sujets transfrontaliers (en particulier dans le domaine Justice et Affaires intérieures), maintien des mécanismes des traités à la base du dynamisme communautaire, exclusion du système des listes de compétences. Il s’agit ensuite de s’interroger sur les voies possibles permettant de renforcer l’efficacité et la légitimité de l’exercice des compétences, à partir d’un examen des principales difficultés marquant la situation actuelle. I – LES DIFFICULTÉS ACTUELLES DE L’EXERCICE DES COMPÉTENCES
II – LES ORIENTATIONS POSSIBLES D’UNE RATIONALISATION NECESSAIRE
Les missions de l'Union européenne
QUELLES MISSIONS POUR L’UNION ? Nous sommes réunis au sein de cette Convention pour mener ensemble une réflexion lucide, radicale et sans tabou pour définir les voies les plus à même de rendre l’Europe mieux comprise, plus utile et plus forte. S’interroger sur les missions suppose de réfléchir aux objectifs politiques de l’Union : quelle société voulons-nous, et dans quel sens voulons-nous influer ensemble sur les affaires du monde ? Ces missions doivent se déployer dans un cadre juridique et politique qui fera de l’Europe une démocratie solidaire et responsable, capable de répondre aux défis de notre siècle : développement économique durable, respect de l’environnement, maintien de la paix, préservation des diversités culturelles, etc. 4 DES OBJECTIFS PLUS LISIBLES POUR UNE ACTION PLUS EFFICACE En 50 ans, l’Union a d’ores-et-déjà rempli, avec succès, de nombreuses missions : rétablissement de la paix sur un continent déchiré par tant de guerres, réalisation d’un marché intérieur fondé sur la libre circulation des personnes, des marchandises et des capitaux, quelques politiques communes et, depuis plusieurs semaines, la création d’une monnaie unique – L’Euro – pour plus de 300 millions de citoyens, avec le succès que nous lui connaissons. Avec bien des détours, des délais, des retards, la mise en commun progressive d’éléments de plus en plus significatifs des souverainetés nationales a jalonné le chemin vers une forme d’union politique émergente, sui generis, respectueuse de la diversité des identités de nos vieilles nations. Le chemin parcouru ensemble le démontre : cette mise en commun ne doit pas être regardée comme un abandon, mais au contraire, comme le moyen de retrouver progressivement, ensemble, la maîtrise de nos destins et notre capacité de servir, dans un contexte mondialisé, nos intérêts et nos valeurs. C’est cette direction qui doit continuer à nous inspirer ; sinon, divisés, nous sommes assurés de perdre de notre influence et de notre vitalité. La question des missions renvoie au critère d’efficacité de l’action européenne. Lorsque l’Union est plus efficace que les Etats membres dans un domaine, les compétences correspondantes doivent être communautaires ; sinon ce sont les Etats membres, voire les collectivités territoriales, notamment régionales. Voici la grille d’analyse qui me semble être la plus cohérente. A nous, dans cette enceinte, d’identifier les missions pertinentes à l’échelle de l’Union. 4 FRANCHIR UNE NOUVELLE ETAPE : DEFINIR LES " MISSIONS REGALIENNES " DE L’UNION Les compétences exclusives actuelles de l’Union - politiques monétaire, douanière, relations économiques extérieures - sont exercées efficacement et ne me paraissent pas devoir être mises en cause. En revanche, l’approfondissement des compétences de l’Union me semble en particulier nécessaire dans cinq directions essentielles:
Il s’agit de promouvoir une politique plus active et de rendre l’Europe plus proche des citoyens et de leurs attentes quotidiennes. Pour que les européens apprennent à s’écouter et à se parler, il faut nous donner les moyens d’une politique plus active en matière de développement des échanges, notamment dans le cadre des politiques d’éducation et de recherche. Mais il faudra s’attacher à ce que la citoyenneté ne s’adresse pas qu’aux européens les plus favorisés.
Au service de la croissance et de l’emploi, c’est le corrollaire indispensable à la monnaie unique. La nécessité d’une harmonisation fiscale va aussi dans ce sens.
J’ai récemment eu l’occasion de proposer 10 mesures qui me semblent prioritaires dans la perspective d’un traité social européen qui permettrait notamment de définir un seuil de pauvreté européen, d’harmoniser le cadre juridique des licenciements économiques, de pérenniser le principe de retraite par répartition et d’établir une définition européenne des services d’intérêt général.
Des progrès importants ont été réalisés depuis le 11 septembre, notamment grâce à l’établissement du mandat d’arrêt européen. Il faut prolonger cette dynamique et aboutir à la mise en place d’un parquet européen. Il est également indispensable de tout mettre en œuvre pour lever les obstacles à la poursuite des infractions commises par tel ou tel ressortissant communautaire sur le territoire de l’Union, en rendant impossible une seconde " Affaire Rezala ". Enfin, nous ne lutterons efficacement contre les trafics de drogue et le blanchiment d’argent qu’en s’engageant dans la voie de l’harmonisation de nos législations nationales.
L’impuissance européenne actuelle dans les affaires du Proche-Orient est l’illustration manifeste de la nécessité urgente de bâtir une politique extérieure véritablement commune. Si l’Europe a besoin de parler d’une seule voix dans les affaires du monde, le monde a aussi un besoin crucial d’Europe au service de la paix et d’un développement plus durable et plus solidaire. Ne nous y trompons pas, les citoyens européens attendent de nous une avancée radicale dans ce domaine ; nous manquerions gravement à notre devoir d’hommes politiques si nous ne répondions pas à ce besoin et à ces attentes. Si nous voulons pouvoir défendre nos points de vue dans le monde, et agir enfin de façon unitaire, il faut poser les bases d’un processus de communautarisation progressive de la politique étrangère, qui garantisse l’efficacité de notre diplomatie commune. La mise en commun graduelle de nos capacités de défense servira nos objectifs diplomatiques. Pour remplir ces missions, le développement des compétences de l’Union pourra naturellement faire l’objet de coopérations renforcées, auxquelles l’ensemble des Etats membres pourront progressivement se joindre. Nous ne pourrons pas non plus nous passer d’un réexamen du plafond de 1,27 % pour financer ces nouvelles missions qui devront faire appel à des ressources propres. * Nous sommes aujourd’hui à un point charnière de notre histoire commune. Dans des domaines à forte sensibilité politique, qui font partie du cœur des souverainetés nationales comme notamment la politique étrangère, il nous faut ensemble dépasser nos points de vue particuliers pour trouver le souffle nécessaire, et imaginer les moyens adaptés qui permettront à l’Europe de répondre aux défis auxquels elle est confrontée : servir les besoins et les attentes de nos concitoyens et être capable d’exercer ses responsabilités dans le monde. COMMUNICATION DE M. ALAIN BARRAU sur les travaux de la Convention européenne (27 mars 2002) La Convention européenne a tenu sa deuxième session plénière jeudi et vendredi dernier à Bruxelles. L’ordre du jour a consisté, pour l’essentiel, en un débat général sur les attentes des conventionnels et en l’adoption des " méthodes de travail " (nouvelle formulation du règlement intérieur).
Plus de 80 orateurs se sont exprimés au cours du débat général d’orientation, qui a duré près de sept heures. Sont intervenus des représentants de l’ensemble des composantes (Gouvernements, Parlements nationaux, Parlement européen, Commision européenne, observateurs) dont 26 représentants des pays candidats. Parmi les points évoqués, on peut retenir un consensus autour des éléments suivants :
J’ai, lors de mon intervention, insisté sur les points suivants :
A l’issue du débat général, les points suivants de l’ordre du jour ont été examinés :
Les revendications des pays candidats portent sur deux points :
Le Praesidium a fait part de son accord pour que les pays candidats désignent un représentant au Praesidium (et non pas deux) qui aurait le statut " d’invité " et non de " membre associé " comme le souhaitaient les représentants des pays candidats. Cet invité pourrait participer à tous les travaux du Praesidium sans pour autant pouvoir prendre part aux votes éventuels. Il s’agit, pour le Président Giscard d’Estaing, d’une proposition qui va au-delà de la Déclaration de Laeken, laquelle ne prévoit pas la participation des pays candidats au Praesidium. Les représentants des Pays candidats se sont réunis le jeudi soir et le vendredi à l’issue de la session plénière, afin de se mettre d’accord sur une procédure de désignation de leur représentant au Praesidium. Il est acquis que ce représentant sera un membre titulaire représentant le Parlement d’un pays candidat. Les candidatures peuvent être adressées jusqu’au 4 avril, et la désignation se fera le lundi 15 avril au matin, par les représentants des pays candidats qui voteront à bulletin secret. Concernant les langues, le Président Giscard d’Estaing a soulevé les difficultés techniques et financières liées à la demande des pays candidats. Il a toutefois annoncé que le Praesidium examinerait la proposition faite par le représentant du Gouvernement Letton (M. Gundars Krasts) consistant à permettre aux représentants des pays candidats de s’exprimer dans leur langue maternelle avec traduction dans une langue de l’Union (probablement l’anglais), aux frais des pays candidats.
Les méthodes de travail (anciennement " règlement intérieur ") devaient initialement être adoptées lors de la session inaugurale de la Convention, le 28 février. L’insatisfaction provoquée par le premier projet de règlement intérieur, qui faisait du Praesidium le véritable gouvernement de la Convention en déniant tout pouvoir à la séance plénière, a conduit à différer son adoption. A la demande des représentants des Parlements nationaux et du Parlement européen, un délai a été accordé pour déposer des amendements. Les représentants des Parlements nationaux avaient, dès le 28 février, désigné un rapporteur chargé de collecter et d’établir une synthèse des amendements. M Ben Fayot, représentant du Parlement Luxembourgeois a ainsi transmis au Praesidium une série d’amendements au nom des Parlements nationaux. En tout, 347 amendements ont été déposés par l’ensemble des Conventionnels (dont environ 300 à l’initiative des représentants des Parlements nationaux). Dans un nouveau projet de méthodes de travail, le Praesdium a largement tenu compte des observations que nous avions formulées – j’ai moi-même déposé une série d’amendements – afin de rééquilibrer les pouvoirs entre le Praesidium et la session plénière. Les principales avancées portent sur la convocation de la session plénière à la demande des Conventionnels, la fixation de l’ordre du jour et l’assouplissement du statut des suppléants. Lors de la réunion des représentants des Parlements nationaux (qui s’est tenue le jeudi matin avant la session plénière de la Convention), il a été décidé par consensus d’accepter ce nouveau projet de méthodes de travail, en demandant toutefois à M. Ben Fayot d’assortir notre acceptation des réserves suivantes :
En session plénière, les Conventionnels ont fait part de leur volonté de ne pas s’attarder sur les questions de procédure, afin que la Convention entre le plus rapidement possible dans les questions de fond. Les méthodes de travail ont ainsi fait l’objet d’un consensus, d’autant plus qu’elles contiennent une disposition qui prévoit un éventuel réexamen.
Le Président Giscard d’Estaing a indiqué que la session plénière des 15 et 16 avril portera sur les " missions de l’Union " et que le Secrétariat de la Convention préparera pour cette discussion un document informatif sur l’état actuel des compétences de l’Union. La session suivante, les 23 et 24 mai, portera plus précisément sur la manière d’exercer ces missions, c’est-à-dire sur la répartition des compétences. Un document " juridique et politique " sera élaboré par le Secrétariat de la Convention et servira de base au débat en séance plénière.
M. Jean-Luc Dehaene, vice-Président chargé des relations avec la société civile, a fait état de ses contacts avec les représentants de la société civile et de l’organisation du Forum. Il a indiqué que la séance d’écoute de la société civile aura lieu les 6 et 7 juin, et non les 15 et 16 avril comme prévu initialement, afin de permettre aux participants au Forum de réagir aux premiers travaux de la Convention sur le thème de la répartion des compétences. Je souhaite, en ce qui me concerne, établir un échange permanent avec la société civile, pendant la durée des travaux de la Convention. Il existe désormais une rubrique spéciale " Convention " sur le site Internet de l’Assemblée nationale qui permet d’obtenir toutes les informations utiles sur la préparation et le déroulement des sessions plénières de la Convention. Un forum sur l’avenir de l’Europe permet également aux internautes de déposer des contributions. J’ai par ailleurs adressé un questionnaire à l’ensemble des paricipants aux " Assises " et aux " Mardis de l’Europe " afin de recueillir leurs positions sur les principaux sujets qui seront prochainement abordés par la Convention. Je leur adresserai un questionnaire avant chaque session plénière et une synthèse des réponses sera réalisée et mise en ligne sur notre site Internet.
Le Président Giscard d’Estaing a annoncé la convocation d’une Convention de jeunes, probablement les 9 et 10 juillet prochains, à la veille de la session plénière des 11 et 12 juillet. Il s’agirait de jeunes européens de 18 à 25 ans, choisis par les composantes de la Convention, au prorata de leur représentation. Le financement, modeste, sera assuré par la Commission avec le soutien logistique du secrétariat de la Convention et du Parlement européen.
QUELLE EUROPE VOULONS-NOUS ?
Le Traité de Rome fêtera le mois prochain son quarante-cinquième anniversaire. Que de chemin parcouru depuis près d'un demi-siècle : 300 millions d'européens échangent désormais la même monnaie. La construction européenne a démontré qu'elle était un gage incontestable de paix et de prospérité. En donnant raison aux valeurs d'humanisme et en récompensant des combats courageux pour la liberté, l'Histoire offre aujourd'hui à notre continent la perspective de sa réunification. L'élargissement est une chance de part et d'autre d'une frontière artificielle qui nous a séparés pendant si longtemps.
La Déclaration de Laeken fait référence aux quatre thèmes de réflexion énoncés par la déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, et sur lesquels la Convention devra apporter des réponses à la fois claires et ambitieuses : il s'agit de la répartition des compétences, de la simplification des traités, du statut de la Charte des droits fondamentaux et du rôle des Parlements nationaux.
A nous, ici, de savoir politiser le débat européen. Voulons-nous franchir ensemble une étape décisive vers une Union politique, une Europe puissance capable d'affirmer ses valeurs dans le monde et de défendre ses intérêts, ou nous contenterons-nous d'une approche libre-échangiste ?
A Barcelone, 300 000 personnes ont défilé pour exprimer leur refus d'une Europe exclusivement fondée sur des logiques de libéralisation de déréglementation. Loin de révéler une défiance à l'égard de la construction européenne, ces manifestations marquent la volonté d'une Europe plus juste et plus forte, capable d'affirmer ses valeurs dans un environnement mondialisé.
L'adoption d'un traité social européen ouvrirait ainsi à la voie à une politique sociale ambitieuse, loin d'un alignement sur les Etats les moins disant socialement. Pour parvenir aux objectifs ambitieux définis précédemment, le recours à la méthode des critères de convergence permettrait d'aboutir, dans les cinq ans, à l'adoption de ce traité social européen.
Travaux de
Mme Anne-Marie Idrac,
Contribution de Mme Anne–Marie Idrac à la Convention européenne
(Le 30 avril 2002) l Réaffirmer les objectifs politiques fondamentaux de l’Union, base de sa légitimité L’avantage déterminant que représente la " méthode conventionnelle ", par rapport à la logique diplomatique dont l’expérience a montré qu’elle n’était pas en mesure d’apporter de vraies solutions aux enjeux actuels de la construction européenne, est de susciter une réflexion en profondeur permettant de prendre du recul, de se dégager de points de vues trop partiels ou partiaux, et de réfléchir aux finalités de l’Europe dans une logique de bien public qui doit être celle de toute démarche politique. Il ne faut pas gâcher cette chance de refondation ; prenons le temps de la réflexion, du dialogue, de l’écoute. Evitons de trop vite proposer des solutions convenues, toutes trouvées ou toutes faites. La participation active des pays candidats aidera la Convention à ouvrir et enrichir notre réflexion commune. L’enjeu de la Convention est d’aboutir à un projet qui constitue le cadre d’une Union politique : confirme–t–on, ensemble, l’objectif de départ, objectif d’une " union sans cesse plus étroite " affirmée par les Pères Fondateurs ? Cet objectif clairement intégré aux traités, mais dont la lisibilité s’est émoussée au fil du temps, doit être vérifié pour pouvoir, je le souhaite, être réaffirmé. Le foisonnement des textes et des politiques, les succès mêmes de l’intégration économique, la diversité croissante des points de vues, du fait notamment des élargissements progressifs, et l’insuffisante lisibilité de l’Europe pour les citoyens, liée à une crise plus large du politique, ont brouillé les repères. Ma conviction profonde est que les peuples d’Europe ont besoin de plus d’Union, dans la diversité, comme le monde a besoin de plus d’Europe. Il est impératif que nous réussissions, nous sommes à l’heure de vérité : il s’agit avant tout de faire preuve de lucidité et de courage politique. Le pari n’est pas gagné d’avance mais la seule alternative, c’est la division et l’impuissance. Les succès de la construction européenne depuis 50 ans – en particulier la paix, la prospérité économique et le développement social – ne seraient pas à l’abri d’un " détricotage " progressif qui résulterait d’un échec de la Convention. La perspective de l’élargissement, comme la montée en puissance des enjeux de la mondialisation constituent l’aiguillon salutaire qui doit nous permettre de trouver le souffle politique susceptible de servir l’intérêt commun des peuples d’Europe. Réaffirmer les bases d’une Union politique suppose d’abord de s’accorder sur les objectifs que l’on assigne à notre démarche commune. L'Union européenne n’est pas une fin en soi, elle est un instrument, comme le sont les Etats : ce n’est qu’au service d’objectifs politiques que peuvent être légitimés et opportunément conçus les instruments de l’action commune ; c’est également la condition de l’adhésion des peuples, qui requiert une perspective claire. Dans cet esprit, les premières sessions de la Convention ont montré, avec des nuances, une certaine convergence sur un ensemble d’objectifs, qui correspondent à la demande de l’opinion comme le montrent les enquêtes d’Eurobaromètre : la paix, la sécurité intérieure, la prospérité économique et le développement durable, la promotion des libertés individuelles et des droits sociaux, la cohésion interrégionale, la diversité des identités culturelles, le développement d’un monde plus solidaire. C’est ce projet humaniste qui constitue le cœur et la base permanente de la démarche européenne, depuis ses origines. Il reste plus que jamais valide. Le servir efficacement suppose de réaffirmer notre volonté de marcher ensemble dans cette direction, aux antipodes des tentations nationalistes de repliement et de fermeture, et de réfléchir aux instruments, notamment constitutionnels, les plus à même de nous permettre de remplir progressivement ces objectifs. L’intégration de la Charte des droits fondamentaux à la future Constitution européenne – ou traité constitutionnel – représente un pas important. La " méthode communautaire ", fondée en particulier sur le rôle assigné à l’expression institutionnelle et procédurale concrète de l’intérêt collectif – la Commission, sa collégialité et le droit d’initiative qui lui est confié – et à l’inscription dans le temps de la réalisation d’objectifs à moyen et long termes, doit continuer à nous inspirer, quitte à la renouveler. l Confier des compétences nouvelles à l’Union Dans le cadre de cette réflexion instrumentale, il faut d’abord se demander qui fait quoi, de l’Union et des Etats membres. Sur le plan de la méthode, la dernière session de la Convention a clairement indiqué, à ce sujet, une direction majoritaire consistant à éviter les catalogues de compétences et à préserver les conditions d’évolutions ultérieures qui pourront être nécessaires, dans l’un ou l’autre sens : c’est la clé de la sauvegarde du dynamisme communautaire. Par ailleurs, le point de vue selon lequel les compétences de l’Union doivent rester des compétences d’attribution a fait l’objet d’un consensus. Quant à la typologie des compétences de l’Union, la distinction des compétences exclusives et partagées, ces dernières recouvrant différentes catégories de domaines – ceux pour lesquels l’Union fixe les règles générales, les domaines dans lesquels l’Union complète l’action des Etats et ceux qui relèvent de la coordination de politiques de compétences nationales – apparaît comme une grille de lecture utile pour une plus grande clarté. S’agissant de l’attribution même des compétences, la démarche conventionnelle se doit d’examiner très précisément les niveaux pertinents, à la lumière du principe de subsidiarité, et donc d’un critère d’efficacité de l’action. Il faut rappeler à cet égard que le principe de subsidiarité, souvent présenté comme un instrument de sauvegarde des compétences des Etats, peut jouer dans les deux sens. A ce stade, la Convention a montré qu’il n’existait pas de volonté de remise en cause des domaines actuels d’intervention de l’Union, compétences exclusives ou partagées. En revanche, des domaines nouveaux ont été évoqués, qui devront chacun faire l’objet de propositions précises de la Convention. Les nouveaux champs d’intervention de l’Union
concernent d’abord la politique étrangère et de défense. Il
est essentiel que l’Union dispose des instruments lui permettant de s’exprimer
et d’agir de façon unitaire ; elle doit pouvoir servir ses
intérêts et ses valeurs dans le monde et être ainsi une force
pour un développement international durable, solidaire et pacifique. L’enjeu
est d’humaniser la mondialisation. Notre impuissance actuelle Dans ce domaine, dans l’esprit des Pères Fondateurs, il convient de se fixer des étapes et des périodes de transition, qui seront sans doute longues, permettant d’intégrer progressivement la politique étrangère et la défense dans le domaine communautaire. Le rapport d’Alain Lamassoure pour le Parlement européen, relatif aux compétences, pose opportunément le principe d’une compétence de l’Union pour la politique étrangère et la défense. Il faut concevoir les modalités concrètes permettant d’atteindre progressivement cet objectif, en s’appuyant sur les savoir–faire propres des Etats membres, fruit de longues traditions sédimentées au cours des siècles. La transition pourrait prévoir d’établir des règles spécifiques, qui restent à définir, maintenant les pouvoirs des Etats, notamment en matière de capacité de proposition et, dans certaines conditions, de modalité de vote – l’abstention constructive peut constituer une modalité utile –, comme de participation des Etats membres aux négociations internationales. Des étapes concrètes comme la reconnaissance de la personnalité juridique de l’Union, l’expression unitaire au sein des organisations internationales, la mise en œuvre de mandats communautaires désignant certains Etats comme chef de file sur certains secteurs géographiques ou sujets, ou des possibilités de représentations diplomatiques communes, constituent des modalités possibles à approfondir. Par ailleurs, il convient de préciser la doctrine de l’Union dans ce domaine en établissant un concept stratégique d’ensemble, assorti d’objectifs précis. Les politiques étrangères et de défense des Etats membres ne pourront se rassembler que si c’est sur la base d’un haut niveau d’ambition commune, qui ne renie pas le niveau d’engagement des diplomaties nationales. La capacité de la Convention à faire des propositions fortes pour assurer la capacité d’action extérieure de l’Union constituera un test majeur. La mise en place, au sein de la Convention, d’un groupe de travail ad hoc paraît nécessaire pour avancer concrètement sur ce sujet. La réflexion sur la politique de défense, outil de la politique étrangère, devra s’insérer dans ce cadre ; la mise en place d’une agence européenne d’armement constituerait notamment un instrument utile. Le deuxième champ de compétence qui devrait faire l’objet d’un approfondissement des missions de l’Union relève du secteur économique et social, qui est au cœur du projet européen. Sur le plan économique, la mise en place d’une coordination renforcée des politiques des Etats membres, accompagnée d’une harmonisation fiscale, associant objectifs financiers et instrumentation économique, et intégrant la croissance et l’emploi, constitue le complément nécessaire de la monnaie unique. Une stratégie économique commune doit ainsi encadrer la politique monétaire. En ce qui concerne la politique sociale, il faut mettre en place un cadre européen susceptible de tirer les normes vers le plus haut dénominateur commun et d’éviter le " dumping social " ; il faut également approfondir le dialogue social européen et coordonner les efforts des Etats membres en vue d’un développement de la cohésion sociale. L’intérêt de nos concitoyens européens pour l’Union porte aussi, fortement, sur l’approfondissement d’un modèle social, associant protection sociale et concurrence. La Convention a aussi évoqué la nécessité d’intégrer plus largement dans les compétences de l’Union les sujets touchant à des questions transfrontalières pour lesquelles l’Union est naturellement mieux placée pour intervenir que les Etats. Ce doit être prioritairement le cas pour le domaine " Justice et Affaires intérieures ", notamment pour la lutte contre la criminalité organisée – la mise en place d’un parquet européen est nécessaire, comme une politique d’harmonisation du droit pénal – ainsi qu’en matière d’immigration et de droit d’asile. Relèvent également de ces aspects transfrontaliers certaines questions d’environnement, de santé, les réseaux internationaux d’énergie ou de transport, pour lesquels les compétences de l’Union doivent être approfondies et précisées. l Appliquer effectivement le principe de subsidiarité En ce qui concerne le champ très large des compétences de l’Union qui sont partagées – compétences d’encadrement, de complément, ou coordination de politiques nationales – il faut prendre en compte la demande forte de l’opinion et des Etats membres d’éviter que l’Union n’intervienne sur des sujets qui, à la lumière du principe de subsidiarité, relèvent naturellement des Etats membres, voire des collectivités territoriales. L’Union doit se concentrer sur ses tâches essentielles et ne peut pas agir efficacement sur des sujets de proximité. En ce qui concerne les compétences partagées, il ne faut pas espérer qu’une clarification des tâches de l’Union puisse passer par une définition très précise de sous–domaines de compétence relevant les uns de l’Union, les autres des Etats. En effet, dans les domaines de compétences partagées, la légitimité et l’efficacité de l’action de l’Union sont variables selon les sujets et les cas particuliers. Ainsi, si l’éducation relève des Etats, seule l’Union peut mettre en place des programmes d’échanges universitaires. De même, la législation de la chasse doit relever des Etats mais, par exemple, la gestion des espèces migratrices implique une intervention de l’Union. On pourrait multiplier les exemples de ce type, par exemple dans le domaine de la santé ou de la culture. Eviter la prolifération des interventions de l’Union dans des domaines où elle n’est pas la mieux placée pour agir, ou par des normes trop détaillées étouffant la nécessaire capacité d’adaptation des Etats, suppose le renforcement du contrôle de la subsidiarité, contrôle qui doit être à la fois politique et juridictionnel. Le contrôle du principe de proportionnalité pourrait être associé à la subsidiarité, ce qui doit conduire également à orienter les interventions législatives de l’Union vers des législations–cadres qui, lorsque cela est possible et justifié, laisse aux Etats le soin d’en préciser les modalités d’application. Les parlements nationaux sont légitimement bien placés pour intervenir dans le contrôle de la subsidiarité. Par ailleurs, la création d’une chambre spécialisée de la Cour de justice paraît constituer une proposition à approfondir. Sur ce sujet du contrôle de la subsidiarité, un groupe de travail permettrait de progresser sans tarder vers des propositions concrètes. l Renouveler les modes d’exercice des compétences afin d’assurer l’efficacité de l’action Clarifier et faire évoluer le partage des compétences conduit naturellement à ensuite s’interroger sur l’exercice des compétences. En effet, les procédures de prise de décision, intergouvernementales ou communautaires, à l’unanimité ou à la majorité, se combinent avec la délimitation des champs de compétences, pour confirmer ou infirmer le pouvoir réel de l’Union. L’intergouvernemental et l’unanimité, c’est le plus souvent la certitude que l’Union sera dans les faits empêchée d’agir. L’élargissement va aggraver cet obstacle et il convient donc à la fois de généraliser progressivement la règle de la majorité qualifiée et de réfléchir à la suppression parallèle des " piliers ". En outre, concernant l’exercice des compétences de l’Union, une clarification s’impose quant aux différents types de normes concernées : il convient notamment de distinguer les normes de nature législative et les normes d’application et dans le même temps de clarifier l’exercice des fonctions législatives et celui des fonctions exécutives. Revoir la répartition des compétences et leur exercice devra conduire à réfléchir également à la question du financement de l’Union. Il convient à cet égard de revenir à un véritable système de ressources propres, ce qui permettrait à la fois d’assurer une meilleure lisibilité, notamment vis-à-vis de l’opinion, de modérer les débats autour du thème du " juste retour " et, dans le même temps, de permettre au Parlement européen d’intervenir dans la fixation des ressources, ce qui est indispensable au fonctionnement d’un système démocratique. Il faut également être conscient que la question du montant des ressources de l’Union se posera nécessairement dans les années à venir. L’approfondissement de l’Union que j’appelle de mes vœux suppose nécessairement une démocratisation et une efficacité accrue du système institutionnel. Cela implique notamment l’élection au suffrage universel du chef de l’exécutif – Président de la Commission ou autre solution institutionnelle –, la réforme du mode de scrutin pour le Parlement européen et la généralisation de la procédure de co–décision, le renforcement des partis politiques européens, un rôle accru pour les parlements nationaux – en particulier dans le contrôle de la subsidiarité et de l’action européenne des gouvernements des Etats membres. Il faut dans le même esprit créer les conditions du développement d’un véritable espace politique européen, qui pourrait notamment passer par l’élaboration de programmes politiques pour l’Union dans le cadre des élections au Parlement ou de celle du chef de l’exécutif européen, quelle que soit la solution institutionnelle adoptée à cet égard. Cette démocratisation renforcée est une condition nécessaire à l’approfondissement d’une citoyenneté européenne, complémentaire des citoyennetés nationales, qui n’est encore qu’émergente. Enfin, il faut clairement affirmer que si un accord unanime des Etats membres ne peut se dégager dans le sens d’un projet ambitieux d’une union politique respectant les diversités nationales, reposant sur des compétences, une lisibilité et des moyens renforcés, il convient que les Etats qui veulent aller plus vite et plus loin vers l’intégration n’en soient pas empêchés par ceux qui, partisans d’une " Europe espace ", ne le souhaitent pas. Les conditions institutionnelles de cette avant–garde, qui ne se confond pas avec les coopérations renforcées, et qui devra rester bien entendu toujours ouverte aux pays qui voudraient la rejoindre, devront être précisées par la Convention. C’est là une condition indispensable à la poursuite du projet européen qui porte nos intérêts communs et nos valeurs. Tribune de Mme Anne-Marie Idrac,
membre suppléante de la Convention La Convention est née d’une déception, d’une crainte et d’un espoir. La déception, c’est celle de Nice, tant par son climat de marchandages intergouvernementaux, bien loin de l’intérêt général européen, que par la médiocrité de ses résultats. La crainte, c’est celle que l’unification de l’Europe, longuement espérée par les pays candidats, mais par ailleurs insuffisamment expliquée aux citoyens des Etats membres se fasse sur la seule base des acquis du marché unique, sans dynamique politique, et avec tous les risques d’un délitement. C’est aussi la crainte de l’impuissance de l’Europe dont les crises internationales révèlent la faiblesse militaire et l’inconsistance politique. La méthode communautaire fait preuve de son efficacité en matière de négociations commerciales mondiales. A l’inverse, les approches intergouvernementales ne permettent pas d’exprimer une personnalité européenne dans les affaires internationales. L’espoir, c’est celui d’un sursaut démocratique, enraciné dans les quatre sources de la légitimité européenne : celle des Etats, des Parlements Nationaux, du Parlement Européen, et de la Commission. Espérons que les évènements du 11 septembre 2001 auront stimulé cette nécessaire reprise en mains. La Convention devra d’abord répondre à la question " que voulons-nous faire ensemble ? ". Pour moi il s’agit de finalités politiques : affirmer une puissance dans un monde que nous voulons multipolaire, aux plans diplomatique et militaire, culturel, économique et social ; il devrait en résulter une architecture institutionnelle qui assure l’efficacité des décisions. Dès lors, les deux questions essentielles seront celle des votes à la majorité qualifiée et celle des compétences. Sur le premier point, l’échec le plus notable du traité de Nice a été l’absence de progrès vers ce mode de décision qui permet de dégager un intérêt général européen, échec particulièrement regrettable en matière fiscale et sociale, alors même que la mise en place de l’euro fiduciaire en accroît l’urgente nécessité. Quant aux compétences, Romano Prodi a eu raison d’indiquer dans sa contribution lors de la première séance de la Convention, que le principe de solidarité doit pouvoir jouer dans les deux sens par exemple, des compétences communautarisées en matière de sécurité, mais partagées avec les Etats en matière de dates d’ouverture de la chasse ! Pour autant, il ne s’agit pas de figer des blocs de compétences exclusives, encore moins de s’engager dans un processus de " détricotage " des politiques communautaires. Les travaux du Parlement Européen animés par Alain Lamassoure (lui-même membre de la Convention) à ce sujet seront particulièrement utiles. Les aspects budgétaires liés aux compétences communautaires à affirmer ne devront pas être négligés. La Convention ne doit pas être et ne veut pas être une sorte de " pré CIG " ; il s’agit bien de proposer de manière assez forte pour pouvoir convaincre les chefs d’État et de Gouvernement un vrai projet collectif qui parle aux opinions publiques. C’est l’intérêt d’un système d’adoption du projet de Traité Constitutionnel par une " majorité significative " des conventionnels, selon la formulation de Valéry Giscard d’Estaing. Pour l’obtenir, il ne faudrait pas se contenter d’un projet sans ambition d’intégration politique. Mais plutôt sans doute s’engager vers un Traité global offrant deux options différenciées d’intégration, au choix de chacun des États. Les premiers travaux de la Convention m’ont frappée et touchée par l’esprit de responsabilité qui anime chacun des membres. Il est porteur de grands espoirs. Voir aussi :
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