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Document E3441
(Mise à jour : 12 décembre 2009)


Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les redevances aéroportuaires.


E3441 déposé le 7 février 2007 distribué le 15 février 2007 (12ème législature)
   (Référence communautaire : COM(2006) 0820 final du 24 janvier 2007, transmis au Conseil de l'Union européenne le 25 janvier 2007)

Mme Odile Saugues, rapporteure, a présenté cette proposition de directive au cours de la réunion de la Délégation du 19 décembre 2007. Elle confirme que, malgré l’unification du marché intérieur du transport aérien intervenue le 1er avril 1997, ce dernier demeure affecté par d’importantes disparités. Il s’agit ici de celles qui touchent aux redevances aéroportuaires.

Constatant l’existence de divers systèmes de tarification de l’usage des infrastructures portuaires, ainsi que leur transparence insuffisante, la Commission suggère d’y porter remède en s’inspirant des recommandations de l’Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) de 2004 sur la politique des redevances d’aéroport et de services de navigation aérienne. Aux termes de ces recommandations, la régulation économique des aéroports devrait comprendre la non-discrimination dans l’application des redevances, l’existence de garanties de transparence et de consultation, ainsi que l’établissement et le réexamen de normes de qualité.

Certes, de tels principes sont préférables à l’absence d’harmonisation, qui caractérise la situation actuelle. Mais la rapporteure ne peut manquer de s’interroger sur leur réelle portée.

En effet, elle craint, au vu, en particulier, des travaux de la commission des transports du Parlement européen, que la proposition de directive ne soit vidée de sa substance, compte tenu des amendements adoptés qui ont, notamment, pour effet d’en limiter le champ d’application.

Malgré ce contexte défavorable, la rapporteure demeure convaincue de la nécessité d’un cadre réglementaire, à l’heure où se posent la question des capacités aéroportuaires du fait de la croissance du trafic et celle du respect des règles de concurrence face au développement des compagnies low-cost .

C’est pourquoi elle proposera des orientations destinées à améliorer le texte de la Commission, après avoir examiné les disparités actuelles et les mesures contenues dans la proposition pour tenter de les corriger.

I. LA COMMISSION SOUHAITE REMEDIER AUX LACUNES QUE RECELE LA SITUATION ACTUELLE

A. Un contexte marqué par des disparités et une transformation importante des aéroports

D’un côté, tous les Etats membres ne sont pas dotés d’un cadre réglementaire( 1), tandis que ceux qui en sont pourvus ne partagent pas la même vision. C’est la situation de ces derniers qui sera évoquée ici.

De l’autre, l’absence de réglementation commune est d’autant plus paradoxale que la concurrence entre les aéroports est vive.

1. Des visions différentes de la réglementation

La rapporteure se limitera aux cas du Royaume-Uni et de la France.

a) Le Royaume-Uni : une régulation fondée sur les règles du marché

Au Royaume-Uni, l’Airports Act de 1996 est le cadre législatif sur la base duquel le Department of Transport (DOT) définit le champ d’application de la réglementation.

Celle-ci est mise en œuvre par une autorité indépendante – la Civil Aviation Authority (CAA) – laquelle élabore, tous les cinq ans, après consultation, une étude détaillée des plans d’investissements des aéroports. Au terme de cette étude est fixé le montant maximal de la redevance susceptible d’être appliqué dans les quatre aéroports concernés : Gatwick, Heathrow, Manchester et Stansted.

Si les compagnies aériennes jugent le montant excessif ou constatent une pratique discriminatoire, elles peuvent se plaindre auprès de la CAA , qui examinera le bien-fondé de leur plainte.

Dans les autres aéroports où, en revanche, le jeu de la concurrence est considéré comme étant normal et satisfaisant, les compagnies aériennes et les aéroports règlent leurs litiges d’un commun accord, la CAA n’intervenant qu’en dernier ressort.

D’après les interlocuteurs rencontrés par la rapporteure lors de son déplacement à Londres, ce système – qualifié de régulation passive – fonctionne correctement, en particulier dans les petits aéroports. Mais il peut également être étendu aux aéroports plus importants puisque, par exemple, les aéroports de Stansted et de Manchester pourraient aussi très prochainement ne plus relever de la réglementation de la CAA , cette dernière ayant jugé que ces aéroports étaient soumis à une concurrence satisfaisante. Comme les représentants du DOT l’ont déclaré à la rapporteure : «  la concurrence est préférable à la régulation. Celle-ci n’est nécessaire que là où la concurrence est insuffisante  ».

Il s’agit donc d’une démarche pragmatique et libérale, conformément à celle adoptée au Royaume-Uni dans de nombreux autres domaines.

b) La France : une réglementation qui ne s’inscrit pas dans une perspective uniquement économique

L’article L224-1 du code de l’aviation civile précise que ce sont les services publics aéroportuaires qui donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus.

Certes, ces redevances tiennent compte d’éléments de nature économique, tels que la rémunération des capitaux investis ou encore les dépenses, y compris futures, liées à la construction d’infrastructures ou d’installations nouvelles avant leur mise en service.

Ces redevances peuvent toutefois être modulées pour des motifs d’intérêt général, en vue de réduire ou de compenser les atteintes à l’environnement, d’améliorer l’utilisation des infrastructures, de favoriser la création de nouvelles liaisons ou de répondre à des impératifs de continuité et d’aménagement du territoire.

Enfin, l’article L224-2 du code de l’aviation civile précise que le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aéroport, l’autorité administrative pouvant infliger des sanctions administratives à l’exploitant en cas de manquement à ses obligations en la matière.

2. La concurrence accrue entre les aéroports

a) L’adoption d’un comportement commercial par les aéroports

La Commission relève que la plupart des aéroports de l’Union sont encore détenus par l’Etat, lequel a, dès lors, intérêt à porter les bénéfices produits par les activités aéroportuaires à leur niveau maximum.

Cependant, le nombre d’aéroports à capitaux privés tend à augmenter, dont les actionnaires souhaitent également maximaliser les profits et risquent de faire pression sur le secteur public dans ce sens.

De même, ce dernier a-t-il intérêt à favoriser l’augmentation des redevances dans les aéroports qui préparent leur privatisation, de manière à porter à leur optimum les recettes résultant de la vente des aéroports.

Dans ce contexte, la Commission observe que, pour les aéroports, le souhait principal des compagnies aériennes est de parvenir à un financement croisé des redevances aéroportuaires avec les recettes des activités commerciales des aéroports.

b) Les disparités du montant des redevances

Ces disparités tiennent – entre autres – au niveau du trafic et à la structure de ce dernier, mais aussi au périmètre des prestations couvertes par les redevances, lequel diffère d’un hub à l’autre. Ainsi, une étude de 2004 fait-elle apparaître des variations sensibles entre les aéroports de Schipol, d’Heathrow, de Francfort et d’ADP (Aéroports de Paris) en ce qui concerne la sûreté. A Schipol et à ADP, les prestation sont identiques et acquittées par la redevance de sûreté. En revanche, à Francfort, la redevance ne couvre qu’une partie de ces prestations, tandis qu’à Heathrow, la sûreté est financée par la redevance due au titre des passagers.

De toute façon, de telles disparités sont inévitables compte tenu, principalement, des méthodes différentes appliquées par les Etats membres concernant leur participation au financement de la mise en œuvre des mesures de sûreté. Il est clair que, comme l’a relevé la Commission, l’hétérogénéité de ces méthodes et le manque de transparence dans la production des recettes destinées entièrement au financement de la mise en œuvre des mesures de sûreté entraînent un risque de distorsion de concurrence( 2).

B. L’objectif d’harmonisation poursuivi par la Commission

1) L’établissement du principe de non-discrimination

Dans la proposition de directive initiale, l’article 3 se limitait à disposer que les redevances aéroportuaires ne comportent pas de discrimination entre les usagers des aéroports ou entre les passagers aériens.

A titre dérogatoire, l’article 8 prévoyait toutefois la possibilité de différencier le montant des redevances aéroportuaires en fonction de la qualité et des possibilités d’utilisation de certains services. Il s’agit de terminaux ou éléments de terminaux de l’aéroport dans le but d’offrir des services personnalisés ou de réserver un terminal ou élément de terminal à un usage particulier.

Dans les discussions en cours au Conseil et au Parlement européen, ces deux dispositions ont été complétées. Comme en droit français, l’approche générale adoptée par le Conseil « Transports » du 30 novembre 2007 a retenu, à l’article 3, la possibilité d’une modulation des redevances pour des raisons d’intérêt public et d’intérêt général – y compris d’ordre environnemental – à condition que les critères utilisés à cette fin soient pertinents, objectifs et transparents.

En revanche, si, en ce qui concerne les services personnalisés, le Conseil a jugé nécessaire d’accorder aux gestionnaires toute liberté pour fixer des redevances différenciées, la commission des transports du Parlement européen a estimé que la différenciation des redevances devait intervenir sur la base de critères transparents, objectifs et non discriminatoires.

Quoi qu’il en soit, l’amendement proposé par la commission des transports ne saurait qu’être approuvé, car il est de nature à prévenir les litiges nés des distorsions de concurrence entre les compagnies low-cost et les autres compagnies aériennes constatées sur certains aéroports britanniques ou français, du fait des redevances moins élevées parfois facturées aux premières.

2) L’imposition des exigences de consultation et de transparence

a) Le principe d’une consultation obligatoire et régulière

L’article 4 de la proposition de directive définit les modalités selon lesquelles les autorités aéroportuaires procèdent à la consultation – au minimum annuelle des usagers – c’estàdire des compagnies aériennes( 3) – sur le fonctionnement du système des redevances et sur leur montant.

Il est prévu que les autorités aéroportuaires soumettent toute proposition visant à modifier le système des redevances ou leur montant aux usagers de l’aéroport au plus tard quatre mois avant son entrée en vigueur, accompagnée des motifs justifiant les modifications proposées.

Dans l’hypothèse où aucun accord n’est conclu sur les changements proposés, l’autorité portuaire justifie sa décision au regard des arguments des usagers de l’aéroport.

En outre, en cas de désaccord sur une décision relative aux redevances aéroportuaires, chacune des deux parties peut faire appel à l’autorité de régulation indépendante – dont l’institution est proposée à l’article 10 de la proposition. Il appartient à cette autorité d’examiner les motifs justifiant la modification du système de redevances ou celle de leur montant.

Ces dispositions ont été amendées sensiblement par le Conseil et la commission des transports du Parlement européen, dans des directions le plus souvent opposées.

S’agissant, en premier lieu, de la périodicité de la consultation, le Conseil, tout en maintenant le principe de l’annualité minimale, a réservé la possibilité pour les Etats membres d’imposer une autre périodicité.

En revanche, la commission des transports du Parlement européen a limité le principe de la consultation obligatoire à celle qui doit précéder toute modification du montant des redevances.

Pour ce qui est des possibilités de saisine de l’autorité de contrôle indépendante, le Conseil a prévu un dispositif complémentaire à double détente. D’un côté, il a conféré un effet suspensif à cette saisine, tout en précisant que l’autorité de contrôle peut prendre une décision provisoire sur l’entrée en vigueur de la modification des redevances.

De l’autre, le Conseil a autorisé à déroger à ces dispositions, dans les aéroports dotés d’une supervision économique. Celleci est définie par l’article premier, comme les mesures reposant sur l’approbation des systèmes de redevances et/ou de leur montant, fondés sur des mécanismes d’incitation ou des règles d’encadrement des prix. Ce régime – qui correspond dans son esprit à celui de la réglementation appliquée au Royaume-Uni – est regardé comme étant compatible avec la proposition de directive.

Pour sa part, la commission des transports du Parlement européen a limité les possibilités de recours des usagers des aéroports à l’autorité indépendante à ceux qui représentent au moins deux compagnies différentes ou au moins 10 % des mouvements annuels ou des mouvements de passagers. En outre, elle a écarté tout effet suspensif de l’examen du système de redevances ou de leur montant par l’autorité de contrôle.

b) L’exigence de transparence

En application de ce principe, les autorités aéroportuaires sont tenues de communiquer aux usagers des aéroports, une fois par an, des informations figurant sur une liste non exhaustive.

Le Conseil a supprimé certaines de ces informations, dont la structure globale des coûts de l’aéroport, ce qui peut être regrettable, compte tenu de son importance.

En outre, il a précisé que, conformément à la législation nationale, les informations que les usagers des transports soumettent régulièrement aux autorités aéroportuaires, revêtent un caractère confidentiel.

Quant à la commission des transports du Parlement européen, elle a, d’une part, précisé le contenu de certaines informations devant être communiquées aux usagers des aéroports. Par exemple, elle a limité la communication de la structure globale des coûts, au cas où elle est pertinente pour le calcul des redevances aéroportuaires et où elle doit figurer dans les rapports de gestion annuels.

D’autre part, elle a jugé que la communication d’informations par les usagers des aéroports ne devait avoir lieu qu’avant toute modification du système de redevances aéroportuaires ou de leur montant.

c) L’autorité de régulation nationale indépendante : une institution appelée à jouer un rôle important

Comme on a déjà pu le voir précédemment, cette autorité de régulation indépendante est la gardienne du respect des principes de consultation et de transparence.

Cette autorité de régulation doit être juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante des autorités aéroportuaires et des compagnies aériennes.

Dans les Etats membres qui conservent la propriété ou le contrôle d’aéroports, d’autorités aéroportuaires ou de compagnies aériennes, il doit être procédé à une séparation structurelle effective de la fonction de régulation et des activités de propriété ou de contrôle.

Enfin, il est précisé que dans les Etats membres où une autorité assume déjà une supervision économique, comme c’est le cas au Royaume-Uni, elle sera considérée comme remplissant le rôle de l’autorité de régulation nationale indépendante.

Le Conseil a prévu une nouvelle rédaction dans le cas où les Etats membres conservent la propriété ou le contrôle d’aéroports, d’autorités portuaires ou de compagnies aériennes. Il a précisé que les fonctions liées à cette propriété ou à ce contrôle ne seraient pas confiées à l’autorité de contrôle indépendante.

Ces dispositions intéressent notamment la France. Car, non seulement, l’Etat possède près de 18 % des actions d’Air France et 68 % des actions d’ADP. Mais, en outre, la DGAC et la DGCCRF sont appelées à approuver conjointement les redevances aéroportuaires. Enfin, la DGAC est l’autorité concédante – hormis les aéroports gérés par ADP – des plus grands aéroports qui seront susceptibles d’être concernés par la proposition de directive, à savoir ceux de Lyon, Marseille, Nice et Toulouse.

D’après les renseignements fournis à la rapporteure, la DGAC fait procéder actuellement à une analyse juridique approfondie, qui devrait permettre d’indiquer si le système actuel de contrôle conjoint reposant sur la DGAC et le DGCCRF peut être regardé comme conforme à la proposition de directive, ce qui dispenserait la France de l’obligation de créer une autorité de contrôle indépendante.

Le Conseil a également adopté une nouvelle disposition impartissant aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires propres à permettre à l’autorité de contrôle indépendante de statuer sur les désaccords concernant le montant ou la structure des redevances aéroportuaires. Ces mesures doivent notamment avoir pour objet de déterminer les conditions dans lesquelles un désaccord peut être soumis à l’autorité de contrôle indépendante. Elle devrait ainsi pouvoir rejeter les plaintes qui ne sont pas dûment justifiées.

De même, des critères devront être fixés au regard desquels les désaccords seront examinés en vue de leur règlement.

II. DES APPRECIATIONS CONTRASTEES SUR LA PORTEE DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE

A. Une proposition de directive inutile ?

1) Un sentiment diversement répandu au Royaume-Uni et en France

a) L’hostilité prédominante à la proposition de directive au Royaume-Uni

Cette hostilité apparaît clairement à travers les propos des différents interlocuteurs que la rapporteure a rencontrés. Au demeurant, le DOT a expressément déclaré que l’objectif poursuivi par les autorités britanniques dans les discussions au sein du Conseil est de parvenir à une directive a minima.

Le texte de la Commission est critiqué d’abord pour la lourdeur bureaucratique qu’il risque d’induire. Ainsi, le seuil, fixé à un million de passagers par an, aura pour effet d’imposer une réglementation à 22 aéroports, au lieu de quatre actuellement. Le fait que le seuil ait été porté d’un million à cinq millions de passagers( 4), dans le cadre des discussions en cours, tout en paraissant plus acceptable, n’est pas de nature à résoudre les difficultés que ce texte peut entraîner.

A cet égard, la British Airport Authority – l’opérateur aéroportuaire – a insisté sur la difficulté qu’il y aurait à fournir les données détaillées exigées par la proposition de directive, en ce qui concerne tout particulièrement les informations sur les prix ou la divulgation des coûts aux compagnies aériennes, laquelle est jugée contraire aux règles de concurrence.

L’obligation de consultation annuelle sur les redevances est, selon le DOT , inutile. Compte tenu du fait que les accords sont pluriannuels au Royaume-Uni, il serait préférable de n’imposer une telle consultation qu’à l’occasion du changement du montant des redevances. Pour sa part, la CAA juge disproportionnée une telle disposition pour les petits aéroports.

En ce qui concerne le dispositif envisagé en cas de désaccord sur le montant des redevances, la British Airport Authority est hostile à ce qu’un effet suspensif soit attaché au recours déposé par une compagnie aérienne auprès de l’autorité de régulation. Un blocage des tarifs qui en résulterait serait de nature à inciter les compagnies à multiplier les recours dilatoires. Pour l’opérateur aéroportuaire, ce dernier point constitue la principale difficulté de la proposition de directive.

De son côté, le DOT souligne les différences essentielles qui opposent la CAA à l’autorité de contrôle envisagée par la directive. La première n’intervient que dans des conditions limitées, lorsque les compagnies aériennes se plaignent des pratiques anticoncurrentielles des aéroports. En revanche, l’autorité de contrôle indépendante risque d’intervenir dans de très nombreux litiges. Pour le DOT , la négociation entre les compagnies aériennes et les autorités aéroportuaires est préférable à un recours à l’autorité indépendante de contrôle.

Le seul apport utile de la directive, aux yeux du DOT , résiderait dans la possibilité de fixer des niveaux de services différents correspondants à des tarifs différenciés, pour permettre aux compagnies low-cost d’appliquer leur modèle économique, ce que prévoit l’article 8 de la proposition, tel qu’il a été amendé par le Conseil et le Parlement européen.

b) Les convergences constatées entre la législation française et la proposition de directive

Pour l’essentiel, la proposition de directive  telle qu’elle résulte des discussions au sein du Conseil  irait dans le sens de la législation déjà en vigueur en France. Il en est ainsi de la possibilité de moduler les redevances, dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. Sur ce point, la proposition de directive rejoint l’article R224-22 du code de l’aviation civile. En outre, les deux textes retiennent les critères tirés de l’intérêt général et de motifs d’ordre environnemental.

De même l’exigence de consultation est-elle également requise à travers  au plan national  la Commission consultative aéroportuaire. Celle-ci, placée auprès du ministre des transports, est consultée lors de la préparation des contrats pluriannuels conclus entre l’Etat et Aéroports de Paris et entre l’Etat et les gestionnaires d’aéroports appartenant à ce dernier. Ces contrats déterminent les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires.

Au sein de chaque aéroport, la consultation a lieu, au moins une fois par an, au sein de la commission consultative économique.

Quant à l’exigence de transparence, y concourent le principe de la liaison entre les redevances et les coûts correspondants et l’encadrement très détaillé des obligations imposées aux autorités aéroportuaires par les articles R224-4 et suivants du code de l’aviation civile.

Pour autant, la rapporteure relèvera que  hormis la position, très favorable à la directive, des représentants des compagnies aériennes qu’elle examinera plus loin  certains de ses autres interlocuteurs ont émis des jugements contradictoires sur la situation de la législation française au regard des dispositions de l’article 10 relatives à l’autorité de contrôle indépendante. Pour les uns, la nouvelle version de l’article 10 obligera le Gouvernement à réfléchir, lors de la transposition, aux critères destinés à permettre le règlement des désaccords par l’autorité de contrôle indépendante, critères qui vont au-delà de la liaison des redevances aux coûts et toucheraient par exemple les investissements envisagés par les aéroports. Or, précisément, la Commission note que l’un des reproches adressés par les gestionnaires d’aéroports aux transporteurs aériens tient à ce que ces derniers ne supportent pas l’intégralité des coûts des infrastructures aéroportuaires.

D’autres, en revanche, ont émis des doutes quant au principe même d’une autorité de contrôle indépendante. Les tenants de cette thèse s’interrogent, en effet, sur sa réelle efficacité, compte tenu du fait que son action est limitée à un marché étroit  celui des aéroports. D’autre part, ils doutent qu’elle soit dotée de réels pouvoirs.

Sur la première remarque, la rapporteure rappellera que le principe d’une autorité de contrôle indépendante existe déjà dans le domaine du fret ferroviaire( 5). En outre, d’après l’Association of European Airlines qui regroupe les compagnies aériennes européennes, le montant des redevances payées par ces dernières atteint en moyenne 11 milliards d’euros.

Quant à l’étendue de ses pouvoirs, il est vrai que, comme la rapporteure a eu l’occasion de le faire observer à certains de ses interlocuteurs, l’autorité de contrôle indépendante est dépourvue de pouvoirs de sanction.

Cette lacune est, au demeurant, d’autant plus regrettable que la Commission et le Conseil auraient pu utilement tirer profit de l’arrêt de la Cour de Justice du 11 juillet 2007, qui accorde la faculté à une proposition de directive de poser le principe de sanctions pénales en vue de lutter contre la pollution marine.

On rappellera, qu’en droit français, l’article L.2242 du code de l’aviation civile prévoit que l’autorité administrative peut prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 1 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos de l’exploitant.

2) Le risque d’une proposition de directive a minima

a) La restriction du champ d’application de la proposition

La proposition initiale avait prévu d’inclure tous les aéroports dont le trafic annuel est de plus d’un million de passagers (ou plus de 25 000 tonnes de fret).

La Commission des transports du Parlement européen a proposé de prendre en compte le seuil de cinq millions de passagers ou celui de 15 % de la totalité des mouvements annuels de passagers dans l'Etat membre concerné, ce qui reviendrait à exclure les aéroports régionaux du champ d’application de la directive, selon les auteurs de cet amendement.

Quant au Conseil, il a également décidé de retenir le seuil de 5 millions et d’y ajouter le plus grand aéroport de chaque Etat membre. En réponse à des Etats membres qui étaient hostiles à ce deuxième élément du nouveau seuil, la Commission a indiqué que le plus grand aéroport de chaque Etat membre a une position exceptionnelle sur le marché de ce dernier.

On rappellera à cet égard que, d’après les informations communiquées à la rapporteure, la France est favorable à un seuil de 2 millions de passagers.

Quoi qu’il en soit, le nouveau seuil aura pour effet de réduire le nombre d’aéroports concernés.

Nombre d’aéroports français concernés selon les différents seuils Seuils
Aéroports concernés 1 million de passagers
(proposition de directive initiale) sur la base des données 2006 : Roissy – Orly - 10 aéroports de province, 3 aéroports des DOM et l’aéroport de Vatry (seuil fret)
5 millions de passagers (rédaction du Conseil « Transports »
Roissy – Orly – Lyon – Marseille – Nice – Toulouse 2 millions de passagers
(proposition soutenue par les autorités françaises) Roissy – Orly – 8 aéroports de province (sur la base des chiffres de 2006 + Beauvais, qui a dépassé ce seuil dès 2007 et moins Strasbourg qui, dès 2007, est descendu sous ce seuil)


Source  : DGAC.

b) L’absence d’une disposition sur la liaison entre les redevances et les coûts

Bon nombre d’Etats membres – dont la France – ont souhaité qu’un article prévoie que le niveau des redevances d’aéroportuaires soit lié aux coûts de la fourniture de services aéroportuaires. Une telle disposition avait été adoptée au cours des discussions au sein du Conseil. Ces Etats membres ont affirmé qu’elle était conforme aux recommandations de l’OACI sur les redevances aéroportuaires.

Le Conseil « Transports » ne l’a toutefois pas maintenue. En effet, certains Etats membres – dont l’Allemagne et le RoyaumeUni – s’y sont opposés au motif qu’un tel article aurait, entre autres, des conséquences pour le fonctionnement des réseaux aéroportuaires de certains Etats membres, lesquels ont besoin d’une certaine souplesse concernant l’utilisation des recettes commerciales au sein du réseau aéroportuaire. Selon ces Etats membres, l’insertion d’un nouveau considérant relatif à la liaison des redevances et des coûts devrait répondre à une solution équilibrée.

De fait, le texte adopté par le Conseil « Transports » le 30 novembre 2007, prévoit un considérant 4  bis ainsi rédigé :

« Le Conseil de l’OACI a adopté en 2004 des politiques concernant les redevances aéroportuaires stipulant, entre autres, les principes de la liaison aux coûts des redevances, et de nondiscrimination et créant un mécanisme indépendant de régulation économique des aéroports ».

Certains ont fait valoir que sur la base de ce considérant, l’autorité de contrôle devrait néanmoins pouvoir, en cas de saisine, statuer sur des éléments objectifs et donc examiner s’il existe une liaison entre les redevances et les coûts.

Pour autant, la voie retenue par le Conseil n’est guère satisfaisante, parce qu’elle ne répond qu’indirectement à l’exigence de transparence, dont le principe de la liaison des redevances et des coûts est un instrument indispensable.

c) Les divergences entre le Parlement européen et le Conseil sur l’étendue de l’obligation de consultation et les redevances de sûreté

Comme on l’a vu précédemment, la commission des transports du Parlement européen a assoupli très sensiblement – et dans une plus grande mesure que le Conseil – l’obligation de consultation, allant ainsi dans le sens souhaité par les interlocuteurs britanniques de la rapporteure.

Plus lourdes de conséquences sont les divergences susceptibles d’apparaître sur la question des redevances de sûreté prévues à l’article 9 de la proposition de directive. Cellesci exigent l’instauration de comptes séparés au titre des dépenses de sûreté.

Dans l’attente de la fin de la première lecture de la proposition de directive – laquelle devrait avoir lieu le 15 janvier 2008 –, la Commission et le Conseil ont préféré abroger cette disposition, craignant que ne ressurgissent les débats qui ont eu lieu sur le règlement 2320/2002 relatif à l’instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile. Le Parlement européen avait alors considéré que le financement des mesures de sûreté devait incomber aux Etats.

En effet, alors qu’une procédure de conciliation est en cours dans le cadre de la modification du règlement 2320/2002, la commission des transports a introduit dans la proposition sur les redevances une disposition prévoyant que les Etats doivent prendre en charge les coûts de mesure de sûreté, selon des modalités plus rigoureuses que celles instaurées dans le règlement 2320/2002.

Sur cette délicate question, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un compromis dans le cadre de la procédure de conciliation, aux termes duquel, conformément au souhait du Conseil, le règlement ne pourra imposer aux Etats membres de financer les mesures de sûreté mises en place dans les aéroports communautaires.

L’intervention de ce compromis devrait permettre la poursuite normale de la discussion de la proposition sur les redevances.

B. Une proposition jugée nécessaire par les compagnies aériennes

La prise de position, en date du 24 octobre 2007, adoptée par l’Association of European Airlines , qui regroupe les compagnies aériennes de l’Union, est hostile à la plupart des amendements adoptés par le Parlement européen, auxquels l’AEA reproche de déséquilibrer les relations entre les autorités aéroportuaires et les compagnies aériennes et de ne pas contribuer à l’amélioration de la compétitivité du transport aérien de l’Europe.

L’AEA estime que l’objectif de la proposition de directive devrait résider dans la création d’un cadre présentant les caractéristiques suivantes :

- être basé sur les recommandations de l’OACI et mieux les appliquer ;

- établir une autorité nationale indépendante de régulation, qui soit dotée de pouvoirs ;

- garantir l’optimisation des coûts des aéroports ;

- s’attacher à rééquilibrer les intérêts de tous les acteurs en vue de garantir l’efficacité des aéroports européens qui sont globalement compétitifs.

Comme l’AEA, les représentants des compagnies aériennes que la rapporteure a entendus soutiennent la proposition de directive. Ils regrettent également que les amendements adoptés par le Parlement européen, en particulier, soient trop favorables aux aéroports et vident la proposition de directive de sa substance.

En effet, leur attente à l’égard du texte de la Commission est forte, car ils y voient un outil devant permettre d’instaurer un cadre plus impartial et plus transparent en particulier, grâce à l’autorité de contrôle indépendante. A la différence des ministères de tutelle – transports et économie et finances – ils la jugent indispensable car, à leurs yeux, le système de contrôle actuel ne répond pas aux exigences d’indépendance de la DGAC et de la DGCCRF – en particulier par rapport à ADP – posées par la proposition de directive.

III. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE MERITE D’ETRE SOUTENUE SOUS RESERVE DE CERTAINES AMELIORATIONS

A. L’Union européenne doit disposer d’un cadre réglementaire harmonisé

La rapporteure estime que devant la croissance régulière attendue du transport aérien et du développement des compagnies low-cost , confier au marché, comme le souhaitent les autorités britanniques, le soin d’assurer la régulation n’est pas, à l’évidence, à la hauteur des enjeux.

En vue de parvenir à un cadre qui permette de prévenir les distorsions de concurrence, les recommandations de l’OACI constituent une base indispensable même si elles sont clairement insuffisantes. A cet égard, la rapporteure ne peut que marquer son étonnement devant les propos qualifiant ces recommandations de trop contraignantes et d’inutiles alors que, comme elle l’a rappelé précédemment, tous les Etats membres sont loin de les avoir appliquées, faute pour certains d’entre eux d’être dotés d’une réglementation. En outre, même lorsque, comme c’est le cas de la France, existe une réglementation élaborée, certains principes, tels que l’exigence de transparence, ne sont pas appliqués de façon satisfaisante, comme le montre l’arrêt du Conseil d’Etat   Fédération nationale de l’aviation marchande   du 11 juillet 2007. Par cet arrêt, ce dernier a, en effet, annulé les décisions d’ADP, fixant les redevances versées par les compagnies aériennes à compter de mai 2006, au motif qu’étaient incomplets les éléments d’informations fournis aux membres de la commission consultative économique des aéroports de ParisCharles de Gaulle et de Paris-Orly.

Cela étant, même si selon un avis largement partagé la directive ne comporte que des dispositions minimales, elle complète utilement les recommandations de l’OACI. A cet égard, les services de la Commission ont fait remarquer à la rapporteure que l’autorité de contrôle indépendante est une idée de la Commission, qui ne figure pas dans les recommandations de l’OACI.

B. Le dispositif de la proposition de directive doit être amélioré

La rapporteure ne mésestime certes pas la pertinence des observations selon lesquelles l’apport principal de la directive est d’instaurer une harmonisation qui  bien que minimale  permettra une régulation économique dans les grands aéroports.

Mais souhaitant précisément aller au-delà d’une harmonisation a minima , elle juge nécessaire de formuler des propositions dans trois directions :

1) Revoir le seuil d’application de la proposition de directive

Il est clair que la future réglementation ne sera réellement pertinente que si elle concerne un nombre élevé d’aéroports. A cet égard, les autorités maltaises ont considéré que le seuil de cinq millions de passagers était précisément trop élevé.

C’est pourquoi, à l’exemple de certaines amendements déposés au Parlement européen, la rapporteure juge utile d’autoriser les Etats membres à appliquer un seuil inférieur à cinq millions de passagers.

2) Consacrer clairement le principe de la liaison entre les redevances et les coûts

En l’absence de ce principe, il est difficile de concevoir des rapports réellement transparents entre les autorités aéroportuaires et les compagnies aériennes.

Or, on ne peut se satisfaire de la solution adoptée par le Conseil « Transports », qui vise à mentionner ce principe dans un nouveau considérant. Il importe, comme l’ont préconisé les autorités françaises, de le consacrer dans un article. Celui-ci est ainsi rédigé, dans la rédaction proposée par la France :

«  Le montant total des recettes provenant des redevances aéroportuaires de chaque aéroport, au moment où ces redevances sont établies, ne peut être supérieur à la totalité des coûts liés correspondant aux installations et services aéroportuaires, y compris la dépréciation et un taux de rendement raisonnable sur les actifs concernés  ».

3) Mettre en place des mécanismes efficaces de règlement des conflits

Cet objectif passe d’abord par l’instauration d’un cadre de consultation obligatoire, qui permette d’établir un dialogue fructueux entre les différents acteurs. Dans cette perspective, la rapporteure est favorable au dispositif qui a été adopté par le Conseil « Transports » confiant aux Etats membres la possibilité d’ajouter d’autres consultations à celle qui doit avoir lieu au moins une fois par an.

La rapporteure juge toutefois regrettable que, du fait d’une interprétation restrictive de la notion d’usager de l’aéroport, puisqu’elle se limite aux transporteurs aériens, les passagers soient exclus de cette consultation.

Il lui apparaît important que, dans la suite de la discussion, le Conseil et le Parlement européen prévoient la possibilité d’intégrer les associations de passagers à cette consultation.

En second lieu, il importe que l’autorité indépendante de contrôle puisse contribuer efficacement à la bonne application de la directive, en particulier en ce qui concerne la prévention des distorsions de concurrence. A cette fin, il conviendrait de la doter d’un pouvoir de sanction pécuniaire, comme c’est le cas en France, en application de l’article L.2242 du code de l’aviation civile.

Pour ce qui est de la France, la nouvelle rédaction de l’article 10, relatif à l’autorité de contrôle indépendante, adoptée par le Conseil, s’efforce de parvenir à un équilibre qui tient notamment compte de ses spécificités. Pour autant, la rapporteure juge nécessaire  comme le montre d’ailleurs l’expertise juridique demandée par la DGAC  qu’une réflexion approfondie soit engagée sur la réelle conformité aux dispositions de la directive du système actuel de double tutelle conjointe assurée par la DGAC et le DGCCRF.

Les discussions sur cette proposition de directive illustrent les difficultés rencontrées inévitablement, lorsque la Commission tente de procéder à une harmonisation.

Mais elles soulignent surtout la nécessité d’une réglementation efficace, en vue de garantir une concurrence loyale et efficace au plan économique.

Ce sont ces considérations qui inspirent la proposition de résolution que la rapporteure soumet à l’approbation de la Délégation.

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Un cours débat a suivi son exposé.

M. Daniel Garrigue a fait observer qu’il serait utile, pour se prononcer en toute connaissance de cause, de rapprocher cette proposition de directive de toutes les autres décisions prises en la matière, notamment celles concernant les aides aux compagnies «  low-cost  » et d’en faire une synthèse.

Il a souligné que le phénomène des compagnies «  low-cost  » a eu un impact très positif sur les transports aériens. Il a contribué au développement des relations intraeuropéennes en assurant la desserte de destinations qui n’étaient pas effectuées par les compagnies traditionnelles. Il a permis l’accès aux transports aériens à des catégories de population qui n’utilisaient pas ce moyen de transport. Il serait intéressant que la Délégation pour l’Union européenne fasse une analyse approfondie de ce phénomène.

Mme Odile Saugues, rapporteure, a précisé que la proposition de directive n’avait pas pour objet de viser spécifiquement les compagnies «  low-cost  ». Il est vrai cependant qu’un litige comme celui de l’aéroport de Marseille où a été construit une aérogare spéciale pour ces compagnies, ce qui a motivé la plainte d’Air France pour distorsion de concurrence, aurait pu être réglé dans ce cadre. La création d’une autorité de régulation indépendante permettra de trouver des solutions aux litiges de ce type. S’agissant du relèvement du seuil à 5 millions de passagers, on peut regretter que cette disposition ait pour effet de réduire le nombre d’aéroports concernés.

La Délégation a ensuite adopté la proposition de résolution dans le texte proposé par la rapporteure :

L’Assemblée nationale,

Vu l’article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les redevances aéroportuaires (COM [2006] 820 final/n° E 3441),

1. Juge indispensable que l’Union européenne soit dotée d’un cadre réglementaire harmonisé en ce qui concerne les conditions de fixation des redevances aéroportuaires, pour remédier aux disparités actuelles et prévenir les distorsions de concurrence liées notamment au développement des compagnies aériennes à bas coût ;

2. Considère que, dans cette perspective, la proposition de directive mérite d’être soutenue, tenant compte des recommandations adoptées en 2004 par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) sur les redevances d’aéroport et de services de navigation aérienne ;

3. Estime toutefois nécessaire de compléter la proposition de directive, du fait de l’insuffisance de ces mêmes recommandations et de prévenir le risque de déboucher sur une directive a minima ;

4. Propose à cet effet :

a) à l’article premier relatif au champ d’application de la directive :

- d’autoriser les Etats membres à appliquer un seuil inférieur à cinq millions de passagers, tel qu’il résulte des discussions qui ont eu lieu au sein du Conseil des ministres des transports du 30 novembre 2007 et de la commission des transports du Parlement européen ;

b) d’insérer un article qui consacrerait clairement le principe de la liaison entre les redevances et les coûts ;

c) de prévoir la possibilité d’intégrer les associations de passagers à la procédure de consultation obligatoire prévue à l’article 4 ;

d) à l’article 10, relatif à l’autorité de contrôle indépendante :

- de doter cette autorité de pouvoirs de sanctions de nature pécuniaire en cas de manquement à leurs obligations de la part des gestionnaires des aéroports. »

(1) D’après les renseignements communiqués à la rapporteure, l’Espagne et les nouveaux Etats membres en sont dépourvus.
(2) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant la sûreté des transports et son financement, 1er août 2006, p. 8.
(3) Les passagers ne sont pas inclus dans la définition de l’usager d’un aéroport retenue à l’article 2 de la proposition, laquelle se limite aux transporteurs.
(4) Dans cette dernière hypothèse, le nombre d’aéroports concernés serait de 11.
(5) L’article 30 de la directive 2001/14 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, impartit aux Etats membres de créer un organe de contrôle indépendant, qui pourra être saisi des recours contre les décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure ou l’entreprise ferroviaire.