Ces propositions de décisions du Conseil sont relatives à la conclusion et à la signature d’un accord de réadmission avec le Pakistan.

En septembre 2000, le Conseil de l’Union européenne a autorisé la Commission à négocier un accord de réadmission avec le Pakistan. Les négociations ont été longues et laborieuses. Ce n’est qu’en 2004, après l’établissement d’un lien entre la réadmission et la ratification de l’accord de coopération entre la Communauté européenne et la République islamique du Pakistan, que les négociations ont pu commencer. Dans une déclaration annexée à l’accord de coopération du 29 avril 2004, la République islamique du Pakistan «  s’engage à conclure des accords de réadmission avec les Etats membres de l’Union européenne qui le demandent  ».

Les accords de réadmission constituent un élément décisif de la lutte contre l’immigration irrégulière dans l’Union. La communication de la Commission concernant une politique commune en matière d’immigration clandestine du 15 novembre 2001 puis le plan global de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains du 28 février 2002 ont posé les premières modalités de conclusion de ces accords.

Les premiers mandats de négociation ont donné lieu à des négociations souvent ardues mais, depuis 2006, une nette accélération des signatures d’accords a été constatée, notamment du fait de la négociation en parallèle d’accords de facilitation des procédures de délivrance des visas, ce qui n’a pas été le cas avec le Pakistan.

Le présent accord n’est pas totalement satisfaisant mais représente une avancée.

Bien que l’évaluation du nombre de personnes en situation irrégulière soit par nature difficile, le cinquième rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l’immigration de décembre 2008 indique, dans le tableau du nombre d’interpellations d’étrangers en situation irrégulière par nationalité (page 91), que les Pakistanais représentaient le plus grand nombre des interpellations en 2006 et le troisième en 2007. En 2008, les Pakistanais ne font plus partie des six premières nationalités représentant le plus grand nombre d’interpellations.

Ces chiffres témoignent de ce que la négociation d’un accord de réadmission avec le Pakistan est importante pour les autorités françaises. Cette préoccupation est partagée par plusieurs de nos voisins, au premier rang desquels le Royaume-Uni.

L’accord de réadmission est établi sur la base d’une réciprocité totale et vise les ressortissants nationaux ainsi que les ressortissants de pays tiers ou apatrides.

La réadmission des ressortissants de pays tiers constitue la plus-value centrale d’un accord de réadmission et a été âprement discutée. Le ressortissant de pays tiers ou l’apatride doit détenir, au moment du dépôt de la demande de réadmission, un visa ou une autorisation de séjour en règle délivré par l’Etat requis ou il doit avoir pénétré illégalement sur le territoire de l’Etat requérant en arrivant directement de l’Etat requis.

Ces conditions sont classiques dans les accords de réadmission. Néanmoins, il convient de souligner que l’intéressé doit être titulaire d’un visa ou d’une autorisation de séjour en règle au moment du dépôt de la demande de réadmission, et non au moment de l’entrée sur le territoire de l’Etat requérant, ce qui constitue un critère plus difficile à remplir (vu notamment dans l’accord de réadmission avec la Russie).

De manière habituelle, cette obligation de réadmission ne s’applique pas lorsque la personne a effectué un simple transit aéroportuaire ou détient un visa ou une autorisation de séjour dans l’Etat requérant d’une durée de validité plus longue que celle des titres dont il dispose dans le pays requis.

La réadmission des ressortissants de pays tiers ou des apatrides est traditionnellement le point le plus durement négocié dans les accords. Lors de négociations précédentes, certains pays avaient obtenu que la réadmission ne s’applique qu’à l’issue d’une période transitoire (jusqu’à trois ans dans l’accord avec la Russie). Dans le cas présent, la Commission européenne a accepté que l’accord ne s’applique qu’aux personnes ayant pénétré sur le territoire des parties après son entrée en vigueur. L’article 20 de l’accord dispose que ceci s’entend sans préjudice des obligations de prise en charge des ressortissants nationaux imposées par le droit coutumier international. Les autorités françaises étaient opposées à cette disposition. Il convient en effet d’avoir à l’esprit que tout infléchissement accordé dans un accord de réadmission est susceptible de constituer un précédent pour les négociations futures.

L’accord règle la procédure de réadmission, le formalisme de la demande de réadmission ainsi que les moyens de preuve de la nationalité.

La question des délais de réponse à une demande de réadmission est cruciale pour la France. En effet, la durée de rétention administrative maximale y est fixée à trente-deux jours. Le délai de réponse prévu est ici très proche de la durée maximale de rétention puisque établi à trente jours. Par ailleurs, ce délai peut être porté à soixante jours lorsque des obstacles factuels ou juridiques s’opposent à ce qu’il soit répondu dans un délai de trente jours. Ce délai de soixante jours est tout à fait incompatible avec notre législation, ainsi qu’avec celle des pays ayant des durées de rétention un peu plus élevées (quarante jours pour l’Espagne). C’est pourquoi l’accord prévoit que le délai de soixante jours ne s’applique pas si la législation de l’Etat requérant prévoit une durée de détention maximale égale ou inférieure à soixante jours calendaires. En l’absence de réponse dans le délai fixé, le transfert est réputé approuvé.

En outre, une déclaration commune a été annexée à l’accord selon laquelle, en cas de réponse positive à une demande de réadmission déposée par un Etat dont la durée de rétention maximale est inférieure ou égale à trente jours, le délai de réponse de trente jours couvre la délivrance du document de voyage nécessaire à la réadmission. En l’état actuel du texte, il semble qu’une coquille se soit glissée dans la déclaration commune car elle ne vise aucun Etat membre, aucun Etat n’ayant une durée de rétention administrative inférieure ou égale à trente jours. En France, où la durée maximale est la plus courte, elle atteint trente-deux jours. La France a donc prévu d’annexer à l’accord une déclaration indiquant qu’elle comprend le texte de cette déclaration commune comme lui étant applicable. Cela devrait permettre de rendre l’accord compatible avec notre législation nationale.

L’accord règle également les modalités de transfert et les opérations de transit lorsque la personne ne peut être rapatriée directement vers l’Etat requis. L’article 14 de l’accord définit la protection des données à caractère personnel qui sont traitées pour autant que cela soit nécessaire à son application.

Un comité de réadmission mixte est chargé de suivre la mise en œuvre et l’application de l’accord. Ce comité est composé de représentants de la Communauté et du Pakistan. La Communauté est représentée par la Commission européenne assistée, ce qui est heureux, par des experts des Etats membres. Dans les derniers accords de réadmission et mandats de négociation donnés à la Commission européenne, les experts nationaux n’assistaient plus la Commission, ce qui est tout à fait regrettable. Leur présence aux cotés de la Commission européenne est nécessaire à la bonne marche des accords et à la résolution des problèmes constatés sur le terrain. A cet égard, la proposition de décision relative à la conclusion de l’accord dispose en son article 3 que les experts nationaux sont invités par la Commission européenne à participer au comité de réadmission mixte, en contradiction avec le texte de l’accord. Ce point devrait être rectifié avant l’adoption de la décision dans un sens conforme à l’accord.

Les propositions de décisions relatives à la conclusion et à la signature de l’accord devraient être adoptées lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 4 juin 2009.

Bien qu’imparfait sur plusieurs points, le présent accord constitue une évolution positive et la Commission a approuvé les propositions de décisions, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 6 mai 2009.