Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale s’est réuni, le jeudi 28 octobre 2010, sous la présidence de M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, et a autorisé la publication du rapport de MM. René Dosière (SRC, Aisne) et Christian Vanneste (UMP, Nord) sur les autorités administratives indépendantes (AAI).
Ce rapport aborde la question de la légitimité et du périmètre de ces autorités, celle des contraintes financières qui s’imposent à elles et de la nécessaire rationalisation des moyens et des dépenses, ainsi que les enjeux liés aux garanties d’indépendance et à la nécessité d’un contrôle. Il formule une série de recommandations (résumées ci-après).
Un exemplaire du rapport intégral peut être transmis, par voie électronique, aux journalistes qui en feront la demande.
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PRÉSENTATION RÉSUMÉE DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT
L’ensemble des recommandations issues du rapport peuvent être regroupées sous trois grandes rubriques :
– rationalisation des structures institutionnelles pour optimiser la répartition des compétences et réduire les dépenses de fonctionnement :
1.– Élargir l’initiative et la publication des avis des AAI
2.– Limiter et encadrer le pouvoir règlementaire des AAI
3.– Encadrer l’élaboration des lignes directrices émises par les AAI
4.– Unifier les compétences des juridictions pour les recours contre les actes individuels des AAI
5.– Évaluer la création et le maintien des AAI
6.– Regrouper certaines AAI pour optimiser la répartition des compétences et réduire les dépenses de fonctionnement
7.– Créer une Haute autorité chargée de la transparence de la vie politique
8.– Supprimer les AAI qui ont d’ores et déjà perdu leur justification, voire leur utilité
9.– Transformer et intégrer à terme la Commission nationale du débat public (CNDP) dans le Défenseur des droits
10.– Préciser les missions des AAI, notamment pour éviter les recouvrements entre elles
11.– Clarifier les compétences des AAI et des services des ministères
– indépendance organique et fonctionnelle des AAI :
12.– Améliorer la légitimité et la représentativité des collèges
13.– Améliorer le fonctionnement des collèges
14.– Généraliser, sauf exception justifiée, la présence d’un commissaire du Gouvernement dans chaque AAI
15.– Assurer un financement pérenne des AAI
16.– Préserver l’autonomie de gestion des AAI
– contrôle des AAI par une plus grande transparence de leur gestion, une évaluation de leur activité et une reddition de comptes au Parlement :
17.– Encadrer le pouvoir de sanction des AAI
18.– Stabiliser la masse salariale des AAI et supprimer les doublons entre services des ministères et AAI
19.– Instaurer des grilles de rémunération au sein des AAI
20.– Assurer la transparence des budgets des AAI
21.– Réduire les dépenses immobilières des AAI
22.– Réduire les autres dépenses de fonctionnement des AAI
23.– Décliner pour les AAI la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
24.– Assurer le contrôle des autorités publiques indépendantes (API), dotées de la personnalité morale
25.– Présenter au Gouvernement et au Parlement un rapport annuel d’activité
26.– Élaborer des objectifs et des indicateurs de performance
27.– Systématiser au moins une fois par an l’audition du président de chaque AAI par les commissions compétentes des Assemblées, au besoin en en adaptant les modalités à la taille de l’autorité
Le rapport indique qu’un effort de rationalisation est indispensable. Il passe par des regroupements permettant d’atteindre une taille critique et de générer des gains d’échelle :
– le Défenseur des droits regrouperait le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la HALDE ;
– un « Contrôleur général » de la sécurité regrouperait la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), avec à terme, une fusion au sein du Défenseur des droits ;
– les quatre AAI chargées de la surveillance de la vie politique devraient être regroupées, au sein d’une Haute autorité de la transparence de la vie politique dont la compétence s’étendrait au redécoupage électoral ;
– ARCEP, CSA et HADOPI seraient rapprochés (convergence numérique) ;
– de même, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et le Médiateur national de l’énergie ;
– un regroupement des différentes autorités en charge de la concurrence devrait être envisagé à terme (Autorité de la concurrence, CRE et Autorité de régulation des activités ferroviaires – ARAF)
– les AAI les plus modestes devraient faire l’objet de regroupements géographiques permettant des synergies de fonctionnement.
Le rapport du CEC propose également la suppression de certaines AAI qui ont d’ores et déjà perdu leur justification, voire leur utilité : Commission des participations et des transferts (CPT) et Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) ; les compétences de la Commission nationale du débat public (CNDP) pourraient également être transférées, après une période transitoire.
Considérant qu’indépendance ne saurait signifier irresponsabilité, les rapporteurs estiment que le contrôle exercé jusque là sur les AAI par le Parlement est insuffisant. Le mode de désignation du président et des autres membres du collège est caractérisé en France par une prédominance de l’exécutif. Seule l’élection, ou la validation, par une majorité « positive » qualifiée des trois cinquièmes au Parlement est à même d’assurer au président d’une AAI une forte autorité et une indépendance réelle, avec un mandat non renouvelable suffisamment long (6 à 7 ans). L’existence d’un collège et son bon fonctionnement sont des gages d’indépendance (règles de quorum, transparence…). Un équilibre doit être assuré dans la composition du collège entre sa représentativité suffisamment large et son nécessaire caractère resserré. L’irrévocabilité des membres des collèges doit être assurée, sous réserve de la mise en place de règles d’incompatibilités et d’une charte de déontologie.
Par ailleurs, le rapport du CEC souligne que certaines AAI ne disposent pas de moyens financiers et humains suffisants pour remplir les missions qui leur sont assignées ; ainsi la CNIL ou l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD). Il convient d’envisager, quand cela est possible, le financement des AAI par une contribution supportée par le secteur régulé, en contrepartie des services dont il bénéficie. Il convient également d’assurer aux AAI une liberté de gestion et de choix des recrutements.
L’évaluation des AAI reste embryonnaire. Des constats plutôt encourageants sont dressés par les parties prenantes : indépendance reconnue, expertise saluée, proximité réelle et réactivité. Une meilleure garantie des droits de la défense serait souhaitable dans les procédures de sanction, en application de l’article 6 de la CEDH, relatives au caractère équitable d’un procès. La possibilité d’adopter des mesures alternatives aux sanctions, notamment sur les affaires comportant de faibles enjeux, devrait être envisagée, afin de permettre aux autorités de se concentrer sur les dossiers les plus importants. Enfin, toute décision de sanction doit être rendue publique.
Les rapporteurs considèrent, au demeurant, que le manque de transparence des budgets et des effectifs des AAI cache une forte croissance tendancielle. Plusieurs AAI ne présentent pas de budget consolidé, même de façon analytique ; certaines ne connaissent pas même leur coût global. De manière générale, les rémunérations, tant des membres des collèges que des services administratifs, manquent de cohérence au regard des responsabilités.
L’immobilier constitue un point noir de la gestion des AAI, avec un ratio de 17,6 m² (SUN) par poste de travail, supérieur de près de 50 % à la cible retenue de 12 m² pour l’État. Les AAI concentrent leur implantation dans les arrondissements les plus chers de Paris ; une seule se trouvant en banlieue proche (Haute autorité de santé - HAS), une autre en province (l’ARAF). Il convient de procéder immédiatement à un réexamen de tous les baux conclus par les AAI.
Pour améliorer leur contrôle, le rapport du CEC estime que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) doit être déclinée à l’égard des AAI, sous réserve des aménagements imposés par leur indépendance. En particulier, elles doivent définir une stratégie de performance avec objectifs et indicateurs, dans les documents budgétaires et surtout dans leurs rapports annuels. Les autorités publiques indépendantes (API) financées par des ressources propres doivent être intégrées dans les documents budgétaires, sous le contrôle d’un rapporteur spécial de la commission des Finances. Leurs effectifs doivent être soumis à un plafond d’autorisation des emplois. Plus généralement, il conviendrait de systématiser l’audition annuelle du président de chaque AAI par les commissions compétentes des Assemblées, éventuellement sous une forme adaptée pour les AAI de taille modeste.