CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la
Présidence de l'Assemblée nationale le 3 février 1999.
PROJET DE LOI
autorisant la ratification du
traité d'Amsterdam modifiant le
traité sur l'Union européenne, les traités instituant les
Communautés européennes et certains actes connexes,
(Renvoyé à la commission des
affaires étrangères, à défaut de constitution d'une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et. 31 du Règlement.)
PRÉSENTÉ
au nom de M. LIONEL JOSPIN,
Premier ministre,
par M.
HUBERT VÉDRINE,
ministre des affaires étrangères,
et par M.
PIERRE MOSCOVICI,
ministre délégué chargé des affaires
européennes.
Traités et conventions.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification du
traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, le traité instituant
les Communautés européennes et certains actes connexes, signé à Amsterdam le 2 octobre
1997.
Elaboration et signature du traité d'Amsterdam.
L'article N du traité sur l'Union européenne (TUE), signé, à
Maastricht, le 7 février 1992, prévoyait qu'une conférence des représentants des
gouvernements serait convoquée en 1996.
Pour préparer cette conférence, le Conseil européen de Corfou (24 25
juin 1994) a décidé de la création d'un groupe de réflexion composé de représentants
des ministres des affaires étrangères, d'un représentant du Président de la Commission
et de deux représentants du Parlement européen. Le " groupe Westendorp ", du
nom du secrétaire d'Etat aux affaires européennes espagnol qui le présidait, fut
installé le 2 juin 1995 (réunion de Messine des ministères des affaires étrangères)
et remit son rapport au Conseil européen de Madrid (décembre 1995).
La Conférence intergouvernementale s'ouvrit le 29 mars 1996, à
l'occasion du Conseil européen de Turin. Dans ses conclusions, le Conseil européen
soulignait que la Conférence devrait, à la lumière du rapport du groupe de réflexion,
se concentrer notamment sur trois domaines de discussion:
-une Union plus proche des citoyens;
-les institutions au sein d'une Union plus démocratique et plus
efficace ;
-le renforcement de la capacité d'action extérieure de l'Union.
Conformément aux. conclusions du Conseil européen de Madrid (15-16
décembre 1995), la Conférence intergouvernementale, qui réunissait régulièrement les
ministres des affaires étrangères, confia la préparation de ses travaux à un groupe
composé d'un représentant du ministère des affaires étrangères de chaque Etat membre
et du Président de la Commission.
Un projet de traité fut soumis au Conseil européen d'Amsterdam des 16
et 17 juin 1997. Sur la base des décisions prises alors par le Conseil européen, et à
la suite d'une ultime mise au point juridique et linguistique, le traité fut signé à
Amsterdam le 2 octobre 1997.
Le traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne,
les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes
comportent trois parties.
La première partie, intitulée " Modifications de fond ",
comprend:
- un article 1er où figurent les modifications apportées au traité
sur lUnion européenne;
- un article 2 qui comprend les modifications apportées au traité
instituant la Communauté européenne;
- un article 3 qui comporte les modifications apportées au traité
instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA);
- un article 4 qui comprend les modifications également applicables au
traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ;
- un article 5 qui modifie l'acte portant élection des représentants
au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision du Conseil du
20 septembre 1976.
La deuxième partie, relative à la " Simplification ",
réunit les modifications apportées afin de supprimer des dispositions caduques et
d'adapter en conséquence certaines dispositions. Ces modifications portent sur le traité
instituant la Communauté européenne (article 6 du traité d'Amsterdam), le traité
instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (article 7), le traité
instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (article 8) ainsi que sur les
annexes et protocoles à ces traités, et sur la Convention du 25 mars 1957 relative à
certaines institutions communes aux Communautés européennes et le traité du 8 avril
1965 (article 9). L'article 10 garantit que les abrogations ou suppressions ainsi
opérées n'affectent pas les effets juridiques de ces dispositions ou des actes adoptés
sur la base de celles-ci. L'article 11 étend à cette partie du traité d'Amsterdam la
compétence de la Cour de justice des Communautés européennes.
Dans la troisième partie figurent les dispositions générales et
finales. L'article 12 précise que les articles, titres et sections du traité sur l'Union
européenne et du traité instituant la Communauté européenne, tels que modifiés par le
traité d'Amsterdam, sont renumérotés. Un tableau d'équivalences y est annexé.
L'article 13 précise que ce traité est conclu pour une durée
illimitée. L'article 14 dispose que les instruments de ratification seront déposés
auprès des autorités italiennes et que le traité entrera en vigueur le premier jour du
deuxième mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification de l'Etat qui procédera
le dernier à sa ratification.
Au traité d'Amsterdam sont joints 13 protocoles. En outre, 51
déclarations adoptées par la Conférence sont annexées à l'Acte final ainsi que 8
autres déclarations dont la Conférence a pris acte. A titre illustratif, la Conférence
a joint les textes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la
Communauté, tels que modifiés par le traité d'Amsterdam.
PREMIÈRE PARTIE
MODIFICATIONS DE FOND
Les dispositions de cette partie du traité peuvent être
regroupées sous trois rubriques :
- l'Union se rapproche du citoyen;
- le fonctionnement des institutions est rendu plus démocratique et
plus efficace ;
- la capacité d'action extérieure de l'Union est renforcée.
1. - L'UNION ET LE CITOYEN
Citoyenneté de l'Union
Il est désormais précisé à l'article 8 (17) (1) du traité CE que
la citoyenneté de l'Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. Un
nouvel alinéa introduit à l'article 8D (21) précise que tout citoyen de l'Union peut
écrire à toute institution ou organe communautaire dans l'une des langues du traité et
recevoir une réponse rédigée dans la même langue.
A. - Les droits fondamentaux
Sans doter l'Union d'une déclaration des droits, le traité
d'Amsterdam consolide le socle des principes communs aux Etats membres.
1. L'Union respecte ces principes communs aux Etats membres.
L'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la
démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de
l'Etat de droit, principes communs aux Etats membres (nouveau paragraphe ler, inséré à
l'article F (6) du traité sur l'Union européenne). Tout Etat européen souhaitant
devenir membre de l'Union doit respecter les principes communs mentionnés à l'article 6
du TUE (article 0 (49) du traité sur l'Union européenne).
Le principe de l'égalité entre les hommes et les femmes est introduit
aux articles 2 et 3 (2 et 3) du traité CE (portant respectivement sur les missions et les
actions de la Communauté).
Les Etats membres confirment dans le préambule du traité sur l'Union
européenne leur attachement aux droits sociaux fondamentaux définis dans la Charte
sociale européenne de Turin (1961) et dans la Charte communautaire des droits sociaux
fondamentaux des travailleurs (1989) (4e considérant).
2. L'Union est dotée des moyens de faire respecter ces principes
communs.
Un dispositif général concerne l'ensemble des droits fondamentaux. Le
nouvel article F. 1 (7) du traité sur l'Union européenne, introduit dans la perspective
des futurs élargissements de l'Union, instaure une procédure de sanctions en cas de
violation grave et persistante par un Etat membre des principes communs énoncés à
l'article F paragraphe 1. Dans ce cadre, le Conseil peut décider de suspendre certains
des droits conférés par le traité à l'Etat concerné, y compris son droit de vote au
Conseil (2).
Deux dispositifs particuliers permettront au Conseil de mieux organiser
la protection des droits des personnes. Le nouvel article 6 A (13) du traité instituant
la Communauté européenne habilite le Conseil, statuant à l'unanimité, à prendre les
mesures nécessaires pour combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou
l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation
sexuelle. Le nouvel article 213 B (286) du traité CE relatif à la protection des
personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel pose le
principe selon lequel, à partir du 1er janvier 1999, les actes communautaires sur la
protection des données s'appliqueront aux institutions et organes de la Communauté. Le
Conseil devra instituer un organe indépendant de contrôle chargé de surveiller
l'application de ces actes par les institutions et organes communautaires.
Enfin, trois déclarations figurent à l'Acte final:
- la déclaration no 1 concerne l'abolition de la peine de mort: elle
rappelle que le protocole no 6 à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) a
été signé et ratifié par une large majorité d'Etats membres et que, depuis la
signature de ce protocole, la peine de mort a été abolie dans la plupart des Etats
membres de l'Union et n'a plus été appliquée dans aucun d'entre eux;
- selon la déclaration no 11 sur le statut des églises, l'Union
respecte et ne préjuge pas le statut, dont bénéficient en vertu du droit national les
églises et les associations ou communautés religieuses dans les Etats membres ;
- la déclaration no 22 a trait aux personnes handicapées, dont les
besoins devront être pris en compte dans l'élaboration des mesures prises sur le
fondement de l'article 100A du traité CE.
B. - L'espace de liberté, de sécurité et de justice
La coopération policière dans la lutte contre le crime organisé,
l'établissement de la libre circulation des personnes et la coopération judiciaire
figuraient parmi les politiques de l'Union depuis le traité de Maastricht. La nécessité
de faire avancer d'un même pas sécurité, liberté de circulation et justice a conduit
les Etats membres à lier entre elles ces politiques et à leur donner le statut
d'objectifs de l'Union.
1. Nouvel objectif de l'Union européenne.
Il est consacré par l'article B (2) du TUE. La libre circulation des
personnes est assurée dans cet espace, en liaison avec des mesures appropriées en
matière de contrôle des frontières extérieures, d'immigration, d'asile, de prévention
et de lutte contre la criminalité. Le préambule du TUE le rappelle (11e considérant).
2. De nouvelles politiques de la Communauté.
Un nouveau titre III A (titre IV) consacré à la libre circulation des
personnes, à l'asile et à l'immigration est inséré dans le traité instituant la
Communauté européenne.
Le Conseil arrête, dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du
traité d'Amsterdam, des mesures visant à assurer la libre circulation des personnes, en
liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et
concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration, la
prévention et la lutte contre la criminalité. Il arrête également, sans qu'un délai
soit fixé, des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile
et celui de la coopération administrative. Pendant la période transitoire de cinq ans,
le Conseil statue à l'unanimité, sur proposition de la Commission ou à l'initiative
d'un Etat membre, après consultation du Parlement européen.
Après cette période de cinq ans, le Conseil statuera sur des
propositions de la Commission (mais celle-ci devra examiner toute demande d'un Etat membre
visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil). Il se prononcera, à
l'unanimité, sur une application éventuelle de la procédure visée à l'article 189B
(251 -codécision ; majorité qualifiée) à tous les domaines couverts par ce titre ou à
certains d'entre eux. Le Conseil adoptera néanmoins, à la majorité qualifiée, sur
proposition de la Commission:
- dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la liste des pays
tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les
frontières extérieures de l'Union, ainsi qu'un modèle type de visa, après consultation
du Parlement européen (ceci pour ne pas revenir en arrière par rapport à l'actuel
article 100C du traité de Maastricht) ;
- après une période de cinq ans suivant l'entrée en vigueur du
traité d'Amsterdam, les règles en matière de délivrance des visas de court séjour
(durée maximale de trois mois) et de visa uniforme, selon la procédure de codécions
Plusieurs articles (73 1, 73 J, 73 K et 73 M ; [61, 62, 63 et 65])
précisent les mesures que le Conseil peut prendre en matière de franchissement des
frontières extérieures, d'asile, d'immigration, de coopération judiciaire en matière
civile.
Ce nouveau titre ne porte pas atteinte à l'exercice des
responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la
sauvegarde de la sécurité intérieure (article 73 L [64]). Les Etats membres peuvent
continuer à conclure des accords avec des pays tiers, dans le respect du droit
communautaire, en ce qui concerne les conditions d'entrée et de séjour des
ressortissants de pays tiers, notamment aux fins du regroupement familial (déclaration
n', 18). Les Etats membres pourront continuer à conclure des accords internationaux
définissant les modalités de contrôle lors du franchissement des frontières
extérieures (protocole n° 8).
Un protocole (n° 6) au traité CE consacre son article unique au droit
d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne. Les Etats de
l'Union sont considérés comme des pays d'origine sûrs les uns vis-à-vis des autres
pour toutes les questions liées à l'asile. Dès lors, toute demande d'asile présentée
par un ressortissant d'un Etat membre ne peut normalement être prise en considération ou
déclarée admissible pour instruction par un autre Etat membre que dans des cas précis
énumérés à l'article unique. Le protocole laisse néanmoins ouverte la possibilité
pour un Etat membre de décider unilatéralement d'instruire une demande ne relevant pas
de ces cas et d'arrêter sa décision en toute souveraineté. Une déclaration de la
Conférence (n° 48) rappelle que le protocole précité ne préjuge pas le droit de
chaque Etat membre de prendre les mesures d'organisation nécessaires pour remplir ses
obligations au titre de la convention de Genève de 195 1.
3. De nouveaux instruments pour l'Union européenne.
Le titre VI du traité sur l'Union européenne est profondément
rénové. Il tient compte du transfert dans le pilier communautaire de plusieurs matières
(asile, immigration, visas, franchissement des frontières extérieures, coopération
judiciaire civile). La coopération policière et la coopération judiciaire en matière
pénale, qui y demeurent, sont étoffées.
Le nouvel article K1 (29) met l'accent sur la prévention du racisme et
de la xénophobie, ainsi que sur la lutte contre le terrorisme, la traite des êtres
humains, les crimes contre des enfants, le trafic de drogues, le trafic d'armes, la
corruption et la fraude.
S'agissant de la coopération policière, le Conseil doit notamment,
dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, arrêter des
mesures permettant à Europol de demander aux autorités nationales de mener et de
coordonner leurs enquêtes dans des affaires précises et instaurer un réseau de
recherche, de documentation et de statistiques sur la criminalité transfrontière
(article K.2, paragraphe 2 [30, paragraphe 2]).
S'agissant de la coopération judiciaire en matière pénale, les Etats
membres doivent mener des actions en commun visant, entre autres, à faciliter
l'extradition et à adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales
relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions
applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de
drogues (article K.3 [31]). Un Etat membre dont le droit ne prévoit pas de peines
minimales ne peut être tenu d'en adopter (déclaration no 8).
Le Conseil fixe les conditions dans lesquelles les services répressifs
peuvent intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre en liaison et en accord avec
les autorités de celui-ci (nouvel article KA [32]).
De nouveaux instruments juridiques sont créés. L'article K6 (ancien
article K.3 [34]) les énumère. Le Conseil peut, statuant à l'unanimité à l'initiative
de tout Etat membre ou de la Commission, adopter :
- des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une
question déterminée ;
- des décisions-cadres destinées à rapprocher les dispositions
nationales, sur le modèle des directives de l'article 189 du traité CE (les Etats
membres sont liés quant au résultat à atteindre mais disposent du choix de la forme et
des moyens), qui ne peuvent avoir d'effet direct ; ,
- des décisions poursuivant toute autre fin conforme aux objectifs du
titre VI mais ne pouvant avoir pour objet le rapprochement des dispositions nationales et-
dépourvues d'effet direct. Les mesures nécessaires à leur mise en oeuvre sont adoptées
à la majorité qualifiée ;
- des conventions qui, sauf dispositions contraires, entrent en vigueur
dès qu'elles ont été adoptées par la moitié au moins des Etats membres selon leurs
règles constitutionnelles respectives. Les mesures d'application de ces conventions sont
adoptées par le Conseil à la majorité des deux tiers des parties contractantes.
Les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en oeuvre du
titre VI sont désormais à la charge du budget des Communautés européennes, sauf si le
Conseil en décide autrement à l'unanimité. Quand une dépense n'est pas à la charge du
budget des Communautés, elle est à la charge des Etats membres selon la clé PNB, à
moins que le Conseil, à l'unanimité, n'en décide autrement (article K.13 [41]).
4. De nouvelles compétences pour la Cour de Justice.
Le régime de droit commun prévu par le traité CE s'applique au
nouveau titre IV, sous réserve de deux aménagements :
- s'agissant des recours préjudiciels, seules les juridictions
nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de
droit interne sont compétentes pour saisir la Cour; elles y sont tenues si elles estiment
qu'une décision est nécessaire pour rendre leur jugement. La Cour ne peut statuer sur
des décisions concernant le franchissement par des personnes des frontières intérieures
et portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure
(article 73 P, paragraphes 1 et 2 [68, paragraphes 1 et 21) ;
- une forme de recours dans l'intérêt de la loi est prévue (article
73 P, paragraphe 3 [68, paragraphe 3]): le Conseil, la Commission ou un Etat membre
peuvent demander à la Cour de statuer sur une question d'interprétation de ce titre ou
d'actes communautaires adoptés sur la base de ce titre.
Les compétences de la Cour de Justice sur les matières relevant du
titre VI du traité sur l'Union européenne sont étendues. Un nouvel article K.7 (35)
dispose que:
- la Cour de Justice est compétente pour vérifier la légalité des
décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat
membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la publication de
l'acte (pour les motifs énumérés à l'article 173 [230] du traité CE) ;
- la Cour de Justice est compétente pour statuer sur tout différend
entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution de l'ensemble des actes
adoptés sur le fondement de l'article K6 (34), dès lors que le différend n'a pu être
réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisine par l'un de ses membres.
Elle est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission
concernant l'interprétation ou l'application des conventions ;
- la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la
validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur
l'interprétation des conventions et sur la validité et l'interprétation de leurs
mesures d'application. Néanmoins, cette compétence est subordonnée à une déclaration
des Etats membres faite au moment de la signature du traité ou à tout autre stade
ultérieur (paragraphes 2 et 3 de l'article K.7 [351 et déclaration de la Conférence
relative à l'article K.7 du TUE).
La Cour de Justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou
la proportionnalité d'opérations de police dans un Etat membre ni pour statuer sur
l'exercice des responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de l'ordre
public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (paragraphe 5 de l'article K.7 [35]).
5. Schengen est intégré dans le cadre de l'Union européenne.
Un protocole (n° 2) prévoit l'incorporation de l'acquis de Schengen
dans le cadre de lUnion européenne ; cette intégration de l'acquis est en cours d'examen
afin que ses effets puissent s'appliquer dès l'entrée en vigueur du traité. Le
protocole définit l'acquis de Schengen, qui comprend l'accord de Schengen du 14 juin
1985, la convention d'application de cet accord conclue le 19 juin 1990, les accords
d'adhésion à ces deux instruments conclus avec l'Italie, lEspagne et le Portugal, la
Grèce, l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et, enfin, les
décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif institué par la Convention
d'application de 1990, et les instances auxquelles il a délégué un pouvoir de
décision.
Les Etats de l'Union signataires des accords de Schengen (soit les
membres de l'Union, à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande) sont autorisés à
instaurer entre eux une coopération renforcée dans les domaines relevant de l'acquis de
Schengen, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne. Le Conseil se
substitue au Comité exécutif. Le Conseil déterminera à l'unanimité des membres
concernés la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions constituant
l'acquis de Schengen. La Cour de Justice exercera sur ces dispositions et décisions les
compétences que lui confère le traité, en fonction de la base juridique retenue. Elle
ne peut statuer sur les mesures portant sur le maintien de l'ordre public. Tant que le
Conseil n'aura pas déterminé leur base juridique, les dispositions ou décisions
constituant l'acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre
VI du traité.
L'Irlande et le Royaume-Uni peuvent à tout moment demander de
participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen. Le Conseil se
prononce à l'unanimité des Etats Schengen et de l'Etat concerné (article 4 du protocole
intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne). Une déclaration
(n° 45) à l'Acte final invite le Conseil à demander l'avis de la Commission avant de
statuer sur une demande. Les Parties au Protocole s'engagent à tout mettre en oeuvre pour
permettre au Royaume-Uni et à l'Irlande de recourir à l'article 4.
Un accord conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats
Schengen, sera passé avec la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en
oeuvre de l'acquis de Schengen et à la poursuite de son développement sur la base de
l'accord signé à Luxembourg, le 19 décembre 1996. Un autre accord sera conclu par le
Conseil, statuant à l'unanimité, avec la Norvège et l'Islande pour préciser les droits
et obligations applicables entre ces deux pays, d'une part, le Royaume-Uni et l'Irlande,
d'autre part.
Le Conseil, statuant à la majorité, qualifiée, adopte les modalités
d'intégration du Secrétariat de Schengen au Secrétariat général du Conseil (article 7
du protocole).
L'acquis de Schengen devra être intégralement accepté par tous les
Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne (article 8 du protocole).
6. Les régimes dérogatoires.
L'absence de participation du Royaume-Uni et de l'Irlande à Schengen
et la situation particulière du Danemark ont conduit la Conférence à aménager pour ces
trois Etats membres des régimes particuliers.
Deux protocoles consacrés au Royaume-Uni et à l'Irlande, d'une part
(n, 4), au Danemark, d'autre part (no 5), permettent à ces pays de ne pas participer à
l'adoption par le Conseil des mesures prises sur le fondement du nouveau titre IV du
traité CE.
Le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent en principe pas à
l'adoption des mesures précitées. Le Conseil se prononce sans tenir compte des voix de
ces deux pays. Aucune disposition prise sur le fondement de ce titre ne leur est
opposable.
Le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent néanmoins notifier au Conseil leur
souhait de participer à l'adoption d'une mesure proposée sur le fondement de ce titre.
Afin de ne pas bloquer le processus, il est néanmoins précisé que le Conseil peut
adopter cette mesure, après un délai raisonnable, sans la participation du Royaume-Uni
et de l'Irlande qui ne pourront pas, dans ce cas, se la voir opposer.
Le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent égaiement notifier au Conseil et
à la Commission leur intention d'accepter une mesure déjà adoptée par le Conseil en
application de ce titre.
Ces deux Etats ne supportent pas les conséquences financières des
mesures à l'adoption desquelles ils n'ont pas participé.
L'Irlande peut notifier par écrit son souhait de ne plus relever des
dispositions du protocole, auquel cas on retombe dans le dispositif de droit commun.
Le protocole sur la position du Danemark suit un modèle semblable. Cet
Etat membre ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures adoptées sur la
base du nouveau titre ; elles ne lui sont donc pas opposables et il n'en supporte pas les
conséquences financières. La seule exception à ce principe concerne les mesures prises
en vertu de l'ancien article 100C du traité CE. Le Danemark peut, en outre, décider de
transposer dans son droit interne une décision visant à développer l'acquis de
Schengen, auquel cas il sera lié aux autres Etats membres par une obligation de droit
international. Il peut, enfin, manifester son souhait de ne plus se prévaloir de la
totalité ou d'une partie du protocole, auquel cas il sera lié par toutes les mesures
alors en vigueur, prises dans le cadre de l'Union européenne.
Le protocole (n, 3) concerne l'application de certains aspects de
l'article 7A du traité CE au Royaume-Uni et à l'Irlande. Il habilite le Royaume-Uni à
maintenir des contrôles sur les personnes à ses frontières avec d'autres Etats membres.
Il permet au Royaume-Uni et à l'Irlande de conclure entre eux des arrangements concernant
la circulation des personnes entre leurs territoires (" zone de voyage commune
"). En contrepartie, les autres Etats membres peuvent continuer à exercer des
contrôles sur les personnes en provenance du Royaume-Uni ou de l'Irlande. Une
déclaration de l'Irlande souligne que sa participation à ce protocole traduit son
souhait de maintenir sa zone de voyage commune avec le Royaume-Uni.
C. - Emploi, politique sociale et solidarité
1. Emploi.
La promotion d'un niveau d'emploi élevé devient un des objectifs de
l'Union et une des missions de la Communauté européenne. Les articles B (2) du TUE et 2
(2) du TCE sont modifiés en conséquence. L'article 3 (3) du traité CE est également
complété pour préciser que l'action de la Communauté comporte la promotion d'une
coordination entre les politiques de l'emploi des Etats membres en vue de renforcer leur
efficacité par l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi.
Un nouveau titre VI A (titre VIII) sur l'emploi est inséré après le
titre VI du traité CE (consacré à la politique économique et monétaire).
L'article 109 N (125) prévoit l'élaboration d'une stratégie
coordonnée pour l'emploi, visant en particulier à promouvoir une main d'oeuvre
qualifiée. Les Etats membres considèrent la promotion de l'emploi comme une question
d'intérêt commun et coordonnent leur action à cet égard au sein du Conseil (article
109 0 [126]). La Communauté contribue à la réalisation d'un niveau d'emploi élevé en
encourageant la coopération entre les Etats membres et cet objectif est pris en compte
dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté
(article 109 P [127]).
Le Conseil européen examine chaque année la situation de l'emploi
dans la Communauté et adopte des conclusions à ce sujet, sur la base d'un rapport annuel
conjoint du Conseil et de la Commission (article 109 Q [128]). Sur la base de ces
conclusions, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la
Commission et après consultation en particulier du Parlement européen, élabore chaque
année des " lignes directrices " dont les Etats membres tiennent compte dans
leurs politiques de l'emploi. Chaque Etat transmet au Conseil et à la Commission un
rapport annuel sur les mesures prises pour mettre en oeuvre sa politique de l'emploi à la
lumière de ces lignes directrices. Sur la base de ces rapports, le Conseil examine les
politiques de l'emploi des Etats membres et peut adresser des recommandations aux Etats
membres.
Le Conseil, statuant en codécision, peut également adopter des
actions d'encouragement dans le domaine de l'emploi, sans que cela puisse déboucher sur
une harmonisation des dispositions nationales (article 109 R [1291).
Le Conseil, après consultation du Parlement européen, institue un
Comité de l'emploi à caractère consultatif qui a pour mission de formuler des avis et
de suivre l'évolution de la situation de l'emploi dans les Etats membres et dans la
Communauté (article 109 S [130]).
2. Politique sociale.
La principale avancée dans ce domaine est l'intégration dans le
traité CE du protocole no 14 sur la politique sociale et de l'accord sur la politique
sociale conclus entre les Etats membres de la Communauté européenne, à l'exception du
Royaume-Uni. Ces deux textes sont abrogés. La plupart des dispositions de l'accord sur la
politique sociale se retrouvent telles quelles dans le traité CE (articles 117 [136], 118
[137], 118A [1381, 118B [139], 118C [140], 119 [141] et 120 [143] qui reprennent, sans
grand changement de substance, les articles 1, 2, 3, 4, 5, 6 et 7 de l'accord précité).
Une innovation importante concrétise l'affirmation de l'objectif
d'égalité entre hommes et femmes. Le nouvel article 119 (141) développe l'article 6 de
l'accord sur la politique sociale : le Conseil, statuant en codécision, est désormais
habilité à adopter des mesures visant à assurer l'application du principe de
l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en
matière d'emploi et de travail.
3. Solidarité avec les territoires à statut particulier.
Régions ultrapériphériques.
L'article 227, paragraphe 2 (299, paragraphe 2) du TCE a été modifié
afin de tenir compte des particularités économiques et géographiques des départements
français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries. Le Conseil peut
adopter des mesures spé
spécifiques visant à fixer les conditions de l'application du traité
à ces régions, y compris les politiques communes. Il est néanmoins précisé que ces
mesures doivent non seulement tenir compte des caractéristiques et contraintes
particulières des régions ultrapériphériques, mais aussi ne pas nuire à l'intégrité
et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur.
Régions insulaires.
L'article 130A (158) du traité CE, relevant du titre XIV (titre XVII)
sur la cohésion économique et sociale, a été modifié afin de préciser que la
Communauté vise également à réduire le retard des régions ou îles les moins
favorisées. En outre, une déclaration à l'Acte final souligne que la législation
communautaire doit tenir compte des handicaps structurels des régions insulaires.
Pays et territoires d'outre-mer.
Le traité ne modifie pas Iè régime d'association des pays et
territoires d'outre-mer. Une déclaration (no 36) à l'Acte final concernant les PTOM
souligne que le régime spécial d'association des PTOM résultant de la quatrième partie
du traité CE a peu évolué depuis 1957 et ne répond plus efficacement aux défis que
pose le développement de ces territoires. Le Conseil est donc invité à réexaminer, sur
la base de l'article 136 (187) du traité CE, ce régime d'association d'ici à février
2000 afin, notamment, de mieux prendre en compte la diversité et la spécificité de
chaque PTOM, y compris en ce qui concerne la liberté d'établissement.
D. - Environnement, santé, consommation
1. Développement durable et protection de l'environnement.
Ces deux notions sont élevées au rang d'objectifs de la Communauté.
Une référence au principe du développement durable est introduite au préambule et à
l'article B du traité sur l'Union européenne.
L'article 2 (2) du traité CE est également amendé: une référence
à un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement y
figure désormais. Un nouvel article 3C (6) dans le traité CE prescrit en outre
l'intégration des exigences de la protection de l'environnement dans la définition et la
mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté, en particulier, afin de
promouvoir le développement durable.
En outre, plusieurs paragraphes de l'article IOOA (95) du traité CE
sont modifiés en ce sens :
- le Conseil et le Parlement européen doivent également viser, à
l'instar de la Commission, un niveau de protection élevé ;
- un Etat membre peut maintenir ou introduire des dispositions
nationales après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil ou par la
Commission. L'introduction de dispositions nouvelles peut se justifier par l'apparition,
après l'adoption de la mesure d'harmonisation, d'un problème spécifique lié à la
protection de l'environnement ;
- enfin, si un Etat membre soulève un problème particulier de santé
publique dans un domaine qui a été harmonisé, la Commission doit examiner
immédiatement s'il y a lieu de proposer des mesures appropriées au Conseil.
La Conférence note que la Commission s'engage en tant que de besoin à
préparer des études évaluant l'impact sur l'environnement de ses propositions
(déclaration no 12 à l'Acte final).
Bien-être des animaux.
Un protocole (n, 10) annexé au traité CE prévoit que la Communauté
et les Etats membres, dans la formulation et la mise en oeuvre de la politique
communautaire dans les domaines de l'agriculture, des transports, du marché intérieur et
de la recherche, tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux, tout
en respectant les dispositions législatives ou administratives et les usages des Etats
membres en matière notamment de rites religieux, traditions culturelles et patrimoines
régionaux.
2. Santé publique.
La protection de la santé publique devient un objectif général des
politiques communautaires. L'article 129 (152) du traité CE prévoit qu'un niveau élevé
de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en oeuvre de
toutes les politiques et activités de la Communauté.
Le Conseil dispose désormais de pouvoirs plus étendus dans ce
domaine. Il peut adopter en codécision, outre des actions d'encouragement, des mesures
fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances
d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang, et, par dérogation à l'article 43
(37) du traité CE, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant
directement pour objectif la protection de la santé publique. L'action de la Communauté
respecte pleinement les compétences des Etats membres en matière d'organisation et de
fourniture de services de santé et de soins médicaux et les mesures communautaires ne
portent pas atteinte aux dispositions nationales relatives aux dons d'organes et de sang
ou à leur utilisation à des fins médicales (article 129, paragraphe 5 [152, paragraphe
5]).
3. Protection des consommateurs.
Le nouvel article 129A (153) met davantage l'accent sur les ob ectifs
auxquels contribue la Communauté: promotion du droit des j
consommateurs à l'information, à l'éducation, à s'organiser afin de
préserver leurs intérêts.
E. - Dispositions diverses
1. Renforcement de la coopération douanière.
Un nouveau titre VH A (titre X), comportant un article 116 (135), est
inséré dans le traité CE afin de permettre au Conseil de prendre des mesures pour
renforcer la coopération douanière entre les Etats membres et entre ces derniers et la
Commission. Ces mesures ne concernent pas l'application du droit pénal national et
l'administration de la justice dans les Etats membres.
2. Statistiques.
Un nouvel article 213A (285) introduit dans le traité CE permettra au
Conseil d'adopter des mesures en vue de l'établissement de statistiques, lorsque cela est
nécessaire à l'accomplissement des activités de la Communauté.
3. Autres dispositions.
L'acte final comprend une déclaration relative au sport (no 29), qui
souligne l'importance sociale du sport et en particulier son rôle de ferment de
l'identité et de trait d'union entre les hommes, ainsi qu'une déclaration relative au
bénévolat (n,, 38), qui reconnaît la contribution importante des activités de
bénévolat pour le développement de la solidarité sociale.
II. - LES INSTITUTIONS DE L'UNION:
EFFICACITÉ ET DÉMOCRATIE
A. - Les institutions
1. Le Protocole sur les institutions dans la perspective de
l'élargissement de l'Union européenne.
Ce protocole dispose que:
- à la date d'entrée en vigueur du premier élargissement de l'Union,
la Commission se compose d'un national de chaque Etat membre, à condition qu'à cette
date la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée, soit par une
nouvelle pondération des voix, soit par une double majorité, d'une manière acceptable
pour tous les Etats membres, compte tenu notamment d'une compensation pour ceux qui
renoncent à la possibilité de nommer un deuxième membre de la Commission ;
- un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt
membres, une conférence sera convoquée pour procéder à un réexamen complet des
dispositions des traités relatives à la composition et au fonctionnement des
institutions.
Une déclaration à l'Acte final (no 50) indique enfin que, jusqu'à
l'entrée en vigueur du premier élargissement, le compromis d'Ioannina sera reconduit et
que d'ici là une solution sera trouvée pour le cas spécial de l'Espagne.
La Belgique, la France et l'Italie ont émis une déclaration sur ce
protocole, dont la Conférence a pris acte. Cette déclaration indique que le traité
d'Amsterdam ne répond pas à la nécessité, réaffirmée au Conseil européen de Madrid,
de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions. Elle précise que
ces pays considèrent qu'un tel renforcement est une condition indispensable de la
conclusion des premières négociations d'adhésion et qu'ils sont déterminés à donner
toutes les suites appropriées au protocole sur la composition de la Commission et la
pondération des voix et considèrent qu'une extension significative du recours au vote à
la majorité qualifiée fait partie des éléments pertinents dont il conviendra de tenir
compte.
2. Le Parlement européen.
Les procédures législatives sont réformées de façon significative.
La procédure de coopération, introduite par l'Acte unique et décrite à l'article 189C
du traité CE, n'est plus d'application, à l'exception des dispositions du titre VI du
TCE, relatif à la politique économique et monétaire (articles 103, paragraphe 5 :
règles pour la procédure de surveillance multilatérale; 104 A, paragraphe 2: mise en
oeuvre de l'application de l'article 104 A, paragraphe 1 ; 104 B, paragraphe 2: mise en
oeuvre de l'application de l'article 104; 105 A, paragraphe 2: mesures d'harmonisation
concernant la circulation des pièces métalliques). La procédure de codécision s'y
substitue de façon générale. Tel est le cas de l'adoption des règles relatives à la
non-discrimination (article 6 [12]), au droit de circulation et de séjour, sauf si le
traité CE en dispose autrement (article 8 A, paragraphe 2 [18]) ; aux règles
coordonnées relatives à la sécurité sociale des travailleurs migrants de la
Communauté (article 51 [42]) ; aux directives visant la coordination des législations
concernant l'accès aux activités non salariées, dans l'hypothèse où celui-ci met en
cause des principes législatifs existants (article 57, paragraphe 2 [47, paragraphe 2]) ;
à la politique des transports (articles 75 et 84 [71 et 80]), de nombreux aspects de la
politique sociale (ceux qui relèvent de la majorité qualifiée), les règles relatives
au Fonds social européen (article 125 [148]), à la formation professionnelle (article
127 [150]), certaines mesures concernant les réseaux transeuropéens (article 129D
[156]), les décisions d'application relatives au Fonds européen de développement
régional (article 130E [162]), la mise en oeuvre du programme-cadre pluriannuel en
matière de recherche et la définition des programmes complémentaires (article 1300
[172]), les mesures relatives à l'environnement adoptées à la majorité qualifiée
(article 130S [175]), celles concernant la coopération au développement (article 130W
[179]).
La procédure de codécision s'applique, en outre, à bon nombre de
nouvelles dispositions introduites dans le traité : actions d'encouragement dans le
domaine de l'emploi, égalité des chances et de traitement entre les hommes et les femmes
en matière d'emploi et de travail, santé publique, transparence, lutte contre la fraude,
coopération douanière, statistiques, mise en place d'une autorité indépendante en
matière de protection des données.
La procédure d'avis conforme est maintenue dans la plupart des
dispositions du traité de Maastricht qui la prévoyaient, à l'exception de celles
concernant le droit de circulation et de séjour des citoyens de l'Union (article 8A [18])
qui passent de l'avis conforme à la codécision. Elle s'appliquera, en outre, au
déclenchement d'une procédure de sanction contre un Etat membre procédant à des
violations graves et persistantes des droits de l'homme (nouvel article F.1 [7]).
La procédure de codécision est simplifiée de plusieurs manières.
Tout d'abord, le Conseil peut adopter définitivement un acte, à l'issue de la première
lecture du Parlement européen, lorsqu'il approuve tous les amendements figurant dans
l'avis du Parlement européen ou lorsque le Parlement européen ne propose aucun
amendement. Dans les autres cas, le Conseil adopte une position commune. Ensuite, la
possibilité pour le Conseil de convoquer un Comité de conciliation lorsque le Parlement
européen indique qu'il a l'intention de rejeter la position commune disparaît (la "
petite conciliation "). A partir du moment où une position commune adoptée par le
Conseil est transmise au Parlement européen, il n'y a donc plus que quatre possibilités
: approbation par le Parlement européen (auquel cas l'acte est définitivement arrêté);
silence du Parlement européen (même solution) ; rejet de la position commune (auquel cas
la proposition d'acte n'est pas adoptée) ; amendements à la position commune (auquel cas
le texte amendé est transmis au Conseil et à la Commission). Enfin, la troisième
lecture du Conseil disparaît lorsque le comité de conciliation n'a pas approuvé le
projet commun. En pareille hypothèse, la proposition d'acte est donc définitivement
rejetée.
Par ailleurs, si le Conseil n'approuve pas tous les amendements votés
par le Parlement européen sur la position commune, le Président du Conseil convoque le
Comité de conciliation dans un délai de six semaines (au lieu de " convoque sans
délai "). Le Comité de conciliation doit examiner la position commune sur la base
des amendements proposés par le Parlement européen.
Composition du Parlement européen.
Il est désormais précisé à l'article 137 (189) du TCE que le nombre
des membres du Parlement européen ne dépasse pas 700 (3).
L'article 5 du traité ajoute à l'article 2 de l'acte portant
élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé
à la décision du Conseil du 20 septembre 1976, un alinéa qui précise que toute
modification du nombre des députés envoyés par chaque Etat membre doit respecter un
critère de représentation appropriée des peuples de chaque Etat membre.
Désignation et statut de ses membres.
L'article 138 paragraphe 3 premier alinéa (190) du traité CE a été
complété afin de préciser que le projet que doit élaborer le Parlement européen pour
permettre l'élection au suffrage universel direct peut se faire "selon une
procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs
à tous les Etats membres ". Le choix de la conjonction " ou " introduit un
élément de souplesse important (4).
Enfin, il est précisé à l'article 138 (190) que c'est le Parlement
européen lui-même qui fixe désormais le statut et les conditions générales d'exercice
des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du
Conseil statuant à l'unanimité.
3. Le Conseil.
Règles d'adoption des décisions.
S'agissant du mode de prise de décision, si le vote à la majorité
qualifiée s'appliquera à bon nombre de dispositions nouvelles du traité d'Amsterdam
(orientation et actions d'encouragement en matière d'emploi, égalité des chances entre
les hommes et les femmes, santé publique, transparence, lutte anti-fraude, statistiques,
mise en place d'une autorité indépendante sur la protection des données, coopération
douanière, régime dérogatoire pour les régions ultrapériphériques), il ne se
substitue que dans de très rares cas au vote à l'unanimité s'agissant des dispositions
existantes du traité. Ainsi, le seul exemple concerne la recherche. Le Conseil adoptera
à la majorité qualifiée le programme-cadre pluriannuel et toute mesure portant
création d'entreprises communes en matière de recherche. Toutes les matières qui
étaient régies par l'unanimité le restent (y compris l'industrie, la culture, les fonds
structurels, certaines dispositions relatives à l'environnement, l'accès aux activités
salariées lorsque cela comporte une modification des principes législatifs existants,
sans compter, bien évidemment, la fiscalité ou l'harmonisation dans le domaine de la
sécurité sociale).
Règlement intérieur.
L'article 151 (207) du traité CE prévoit désormais que le COREPER
peut adopter des décisions de procédure dans les cas prévus dans le règlement
intérieur du Conseil. Il est en outre indiqué au même article que le Secrétaire
général du Conseil est assisté d'un Secrétaire général adjoint chargé de la gestion
du Secrétariat général (ce pour tirer les conséquences de la création d'un
Secrétaire général/Haut représentant pour la PESC). S'agissant de l'accès aux
documents du Conseil, celui-ci déterminé dans son règlement intérieur les cas dans
lesquels il doit être considéré comme agissant en sa qualité de législateur. Dans ce
cas, les résultats, les explications des votes et les déclarations inscrites au
procès-verbal sont rendus publics.
4. La Commission.
Le rôle du président de la Commission est renforcé.
L'article 158 (214) relatif à la nomination des commissaires est
modifié sur deux points:
- la désignation de la personnalité que les Etats membres envisagent
de nommer président de la Commission doit être approuvée par le Parlement européen
(qui était jusqu'à présent consulté) ;
- la désignation des autres personnalités que les Etats membres
envisagent de nommer membres de la Commission doit se faire d'un commun accord avec le
président désigné (alors qu'elle se faisait jusqu'à présent en consultation avec lui)
(5).
L'article 163 (219) précise que la Commission remplit sa mission dans
le respect des orientations politiques définies par son président (6).
La déclaration n', 32 de la Conférence prend note de l'intention de
la Commission de préparer une réorganisation des tâches au sein du collège en temps
utile pour la Commission qui prendra ses fonctions en l'an 2000. Il sera procédé en
parallèle à une réorganisation des services. Le président de la Commission doit jouir
d'un large pouvoir discrétionnaire dans l'attribution des tâches au sein du collège.
Pouvoirs d'exécution de la Commission.
Concernant les pouvoirs d'exécution de la Commission, une déclaration
(n,, 31) invite la Commission à présenter au Conseil, au plus tard à la fin de 1998,
une proposition modifiant la décision du 13 juillet 1987 (décision dite de "
Comitologie ").
5. La Cour de Justice.
Ses compétences sont étendues.
L'article L (46) du traité sur lUnion européenne prévoit désormais
que les dispositions du traité CE relatives à la compétence de la Cour s'appliquent
également aux dispositions du titre VI (coopération policière et judiciaire en matière
pénale), dans les conditions prévues à l'article K.7 (35), aux dispositions du titre VI
A (coopération renforcée) (titre VII), dans les conditions prévues à l'article 5 A
(11) du TCE et à l'article K. 12 (40) du TUE, et à l'article F, paragraphe 2 (6,
paragraphe 2 relatif au respect des droits fondamentaux par l'Union européenne) dans la
mesure où la Cour est compétente en vertu des traités établissant les Communautés
européennes et du présent traité. Cette formule a pour effet d'exclure clairement de la
compétence de la Cour toutes les actions menées sur le fondement du titre V (PESC).
La compétence de la Cour de justice est étendue, par l'article 11 du
traité d'Amsterdam, aux dispositions de la deuxième partie (Simplification) dudit
traité.
6. La Cour des comptes.
La Cour des comptes, institution citée à l'article E du traité sur
l'Union européenne, peut désormais intenter des recours en annulation tendant à la
sauvegarde de ses prérogatives, sur le fondement de l'article 173 (230) du traité CE
(7).
Les pouvoirs de la Cour des comptes sont élargis.
La déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes que la
Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil sera désormais publiée au Journal
officiel des Communautés européennes (article 188 C, paragraphe 1, second alinéa
[248]) (8). Cette déclaration d'assurance figure parmi les documents examinés par le
Parlement européen pour donner décharge à la Commission de l'exécution du budget
(article 206, paragraphe 1, du traité CE, conformément à l'article 2, point 51, du
traité d'Amsterdam; article 78 octavo du traité CECA, conformément à l'article 3,
point 9, du traité d'Amsterdam; article 180 ter du traité CEEA, conformément à
l'article 4, point 10, du traité d'Amsterdam).
L'article 188C (248) sur les modalités de contrôle de la Courprévoit
que le contrôle peut s'effectuer dans les locaux de tout organisme gérant des recettes
ou des dépenses au nom de la Communauté, y compris dans les locaux de toute personne
physique ou morale bénéficiaire de versements provenant du budget communautaire. Tout
document nécessaire à l'accomplissement de la mission de la Cour des comptes lui est
communiqué, sur sa demande, par les organismes gérant des recettes ou des dépenses au
nom de la Communauté et par les personnes physiques et morales susvisées (9).
7. Comité économique et social.
Le Comité économique et social pourra être consulté par le
Parlement européen, et non plus seulement par le Conseil ou la Commission (article 198
[262]). Le Comité sera consulté sur plusieurs des nouvelles dispositions introduites
dans le traité d'Amsterdam (emploi, questions sociales, santé publique) (10).
8. Le Comité des régions.
Son rôle est renforcé. Le protocole n', 16 annexé au traité de
Maastricht, en vertu duquel le Comité économique et social et le Comité des régions
disposaient d'une structure organisationnelle commune, est abrogé. Le Comité des
régions n'est plus tenu de soumettre son règlement intérieur à l'approbation du
Conseil (article 198 B [2641) : le régime qui lui est applicable est ainsi aligné sur
celui du Conseil économique et social. Le Comité des régions peut être consulté par
le Parlement européen (articles 198 C, quatrième alinéa, 265, quatrième alinéa).
Les matières sur lesquelles le Comité des régions sera consulté
sont sensiblement étendues (emploi, questions sociales, santé publique, environnement,
fonds social, formation professionnelle, transports).
Les membres du Comité des régions ne peuvent simultanément être
membres du Parlement européen (article 198 A [263]) (11).
9. Les Sièges.
Un protocole (no 12) annexé au traité sur l'Union européenne et aux
traités instituant la Communauté européenne, la Communauté européenne du charbon et
de l'acier et la Communauté européenne de l'énergie atomique, se fondant sur l'article
216 (289) du traité CE, fixe les sièges des institutions et de certains organismes et
services de la Communauté européenne. Son libellé reprend celui de la décision
d'Edimbourg du 12 décembre 1992, y compris s'agissant de la fixation à Strasbourg du
siège du Parlement européen.
B. - Les coopérations renforcées
1. Les coopérations renforcées apportent une plus grande
flexibilité à l'action de l'Union.
Elles ne s'appliquent pas au titre V du TUE (PESC) puisqu'il n'est
prévu aucune procédure à. cet effet.
Elles respectent des principes communs, dans le cadre du premier comme
du troisième pilier de l'Union (articles K.15 et K.16 [43 et 44]).
Leur mise en oeuvre est subordonnée à plusieurs conditions
cumulatives : favoriser la réalisation des objectifs de l'Union ; respecter les principes
des traités et le cadre institutionnel unique de l'Union; n'être utilisée qu'en dernier
ressort; concerner au moins une majorité d'Etats membres; n'affecter ni l'acquis
communautaire ni les droits et obligations des Etats qui n'y participent pas ; être
ouverte à tous les Etats membres; être autorisée par le Conseil conformément aux
procédures prévues aux articles 5A (11) et K.12 (40).
Les dispositions institutionnelles des traités s'appliquent à l'adop
tion des actes nécessaires à la mise en oeuvre de la coopération renforcée.
Néanmoins, si tous les membres du Conseil peuvent participer aux délibérations, seuls
ceux qui participent à la coopération renforcée prennent part à l'adoption des
décisions (article K.16, paragraphe 1 [44, paragraphe 1]).
Les dépenses résultant de la coopération renforcée sont à la
charge des Etats membres qui y participent, à moins que le Conseil, statuant à
l'unanimité, n'en décide autrement (article K.16, paragraphe 2 [44, paragraphe 2]).
2. Conditions propres au premier pilier.
Des dispositions spécifiques visent la coopération renforcée dans le
cadre du traité CE (article 5 A [11]). La mise en oeuvre d'une telle coopération est
subordonnée à des conditions supplémentaires : ne pas concerner des domaines relevant
de la compétence exclusive de la Communauté; ne pas affecter les politiques, actions ou
programmes de la Communauté; ne pas avoir trait à la citoyenneté de l'Union; ne
pas faire de discrimination entre les ressortissants des Etats membres
; rester dans les limites des pouvoirs conférés à la Communauté par le traité ; ne
pas constituer une discrimination, une entrave aux échanges ou une distorsion des
conditions de concurrence entre les Etats membres.
L'autorisation de recourir à la coopération renforcée est accordée
par le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et
après consultation du PE. Un Etat membre peut néanmoins s'opposer à l'adoption d'une
décision s'il invoque des raisons de politique nationale importantes. Le Conseil,
statuant à la majorité qualifiée, peut alors saisir de la question les chefs dEtat ou
de Gouvernement, qui se prononcent à l'unanimité.
Si la Commission ne soumet pas de proposition au Conseil suite à une
demande des Etats membres se proposant d'instaurer une coopération renforcée, elle doit
en communiquer les raisons aux Etats membres. La Commission statue sur toute demande d'un
Etat membre souhaitant participer à une coopération renforcée déjà instituée.
3. Conditions propres au troisième pilier.
Les conditions spécifiques permettant de recourir à la coopération
renforcée dans le cadre du titre VI sont moins strictes : il suffit de respecter les
compétences de la Communauté européenne et de permettre à l'Union de devenir plus
rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice. La Commission est invitée
à présenter son avis, le Conseil statuant à la majorité qualifiée à la demande des
Etats membres concernés. C'est le Conseil et non la Commission qui statue sur toute
demande émanant d'un Etat membre souhaitant participer à une coopération renforcée
déjà instituée (article K.12 [40]).
C. - Subsidiarité et efficacité des politiques de l'Union
1. Le principe de subsidiarité est réaffirmé.
Un protocole (no 7) sur l'application des principes de subsidiarité et
de proportionnalité est annexé au traité CE. Ce protocole reprend très largement les
conclusions du Conseil européen d'Edimbourg du 12 décembre 1992. S'il n'est plus fait
expressément mention de la nécessité de respecter la primauté du droit communautaire,
l'application de ces principes de proportionnalité et de subsidiarité ne porte pas
atteinte aux principes élaborés par la Cour de Justice en ce qui concerne la relation
entre le droit national et le droit communautaire (principe de la primauté du droit
communautaire sur le droit national et principe de l'effet direct des règlements et
directives). Il est rappelé que les directives visées à l'article 189B (251) doivent
laisser aux instances nationales le choix de la forme et des moyen$. Il convient
également de veiller au respect des pratiques nationales bien établies ainsi que de
l'organisation et du fonctionnement des systèmes juridiques des Etats membres. Par
ailleurs, le Parlement européen (et non plus seulement le Conseil) doit également
examiner la conformité des propositions de la Commission au regard du principe de
subsidiarité, ainsi que des modifications qu'il envisage d'y apporter.
Sur un thème voisin,' l'article F (6) confirme que l'Union respecte
l'identité nationale de ses Etats membres.
2. Le rôle des services publics est conforté.
Services d'intérêt économique général.
Un nouvel article 7D (16) du traité CE précise que, sans préjudice
des articles 77, 90 et 92 (73, 86 et 87), la Communauté et ses Etats membres veillent à
ce que ces services fonctionnent sur la base
de principes et dans des conditions leur permettant d'accomplir leur
mission. Une déclaration à l'Acte final (no 13) souligne par ailleurs la nécessité de
respecter la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes s'agissant
notamment des principes d'égalité de traitement, de qualité et de continuité de ces
services.
Service public de radiodiffusion.
Un protocole (no 9) annexé au traité CE précise que le traité est
sans préjudice de la compétence des Etats membres de pourvoir au financement du service
public de radiodiffusion compte tenu de la mission de service public conférée aux
organismes de radiodiffusion. Ce financement ne doit néanmoins pas altérer les échanges
et la concurrence dans la Communauté d'une manière qui serait contraire à l'intérêt
commun.
3. Renforcer l'efficacité des politiques de l'Union.
Lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la
Communauté.
L'article 209 A (280) du traité CE a été amendé afin de permettre
au Conseil d'adopter, après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires
dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts
financiers de la Communauté, en vue d'offrir une protection effective et équivalente
dans les Etats membres. Il est néanmoins spécifié que ces mesures ne concernent pas
l'application du droit pénal national et l'administration de la justice dans les Etats
membres.
Principe de bonne gestion financière.
Les Etats membres sont invités à coopérer avec la Commission pour
que les crédits budgétaires soient utilisés conformément aux principes de la bonne
gestion financière (article 205 du traité CE, repris à l'article 78 quater du
traité CECA, conformément à l'article 3, point 8, du traité d'Amsterdam, ainsi qu'à
l'article 179, premier alinéa, du traité CEEA, conformément à l'article 4, point 9, du
traité d'Amsterdam).
Qualité de la législation communautaire.
Une déclaration (no 39) à l'Acte final indique que le Parlement
européen, le Conseil et la Commission devraient arrêter d'un commun accord des lignes
directrices visant à améliorer la qualité rédactionnelle de la législation
communautaire et ne ménager aucun effort pour accélérer la codification officielle des
textes législatifs.
D. - Démocratie, transparence et subsidiarité
1. Le rôle des parlements nationaux est renforcé.
Le protocole (no 13) sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union
européenne prévoit que :
- les propositions législatives de la Commission sont communiquées
suffisamment à temps pour que chaque Etat membre puisse veiller à ce que son parlement
national les reçoive en temps utile ;
- un délai de six semaines s'écoule entre le moment où une
proposition législative ou une proposition de mesure à adopter en application du titre
VI du traité est mise par la Commission à la disposition du Conseil et la date à
laquelle elle est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue d'une décision;
- la conférence des organes des parlements spécialisés dans les
affaires européennes (COSAC) peut examiner toute proposition d'acte législatif relative
à la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice et qui pourrait
avoir une incidence directe sur les droits et les libertés des individus. Elle peut en
outre adresser toute contribution sur les activités législatives de l'Union, notamment
s'agissant de l'application du principe de subsidiarité et des questions relatives aux
droits fondamentaux.
2. La transparence des activités de l'Union est améliorée.
L'article A (1) du traité sur l'Union européenne précise désormais
que les décisions doivent être prises non seulement le plus près possible des citoyens
mais encore dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture.
Un nouvel article 191A (255) du traité CE pose le principe du droit
d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Des limites
à ce droit d'accès sont fixées par le Conseil pour des raisons d'intérêt public ou
privé dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Chaque
institution élabore dans son règlement intérieur des dispositions concernant l'accès
à ses documents.
III. - LA CAPACITÉ D'ACTION EXTÉRIEURE DE L'UNION
EST RENFORCÉE
A. - Relations économiques extérieures
Les compétences de la Communauté pour négocier dans le cadre de
la politique commerciale commune n'ont pas été étendues. Le nouveau paragraphe 5 de
l'article 113 (133) du traité permet au Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition
de la Commission et après consultation du Parlement européen, d'étendre l'application
des paragraphes 1 à 4 de cet article aux négociations et accords internationaux
concernant les secteurs des services et les droits de propriété intellectuelle.
La rédaction de l'article 228, paragraphe 2 (300, paragraphe 2), du
traité CE est clarifiée. Il prévoit désormais que la signature des accords
internationaux conclus par la Communauté, qui peut être accompagnée d'une décision
d'application provisoire avant l'entrée en vigueur, est décidée par le Conseil. La
version antérieure ne visait que la conclusion des accords.
B. - Politique étrangère et de sécurité commune
1. Cohérence de l'action extérieure de l'Union.
L'article C (3) du traité sur l'Union européenne prévoit que le
Conseil et la Commission doivent coopérer en vue d'assurer la cohérence de l'ensemble de
l'action extérieure de l'Union.
Dans ce but, le traité confère un rôle accru au Conseil européen.
L'article B (13) du TUE dispose qu'il définit les principes et les orientations
générales de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et y compris pour
les matières ayant des implications en matière de défense. Il décide des stratégies
communes dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants.
Elles sont mises en oeuvre par le Conseil, notamment grâce à l'adoption d'actions
communes et de positions communes.
2. Rénovation des instruments et des procédures.
Des instruments nouveaux.
Un instrument nouveau est créé : les stratégies communes. Celles-ci,
décidées par le Conseil européen, seront mises en oeuvre par l'Union dans des domaines
où les Etats membres ont des intérêts communs importants ; elles précisent leurs ob
ectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les Etats membres. Par
ailleurs, la distinction entre les positions communes et les actions communes est
précisée. Les positions communes définissent la position globale de l'Union sur une
question particulière de nature géographique ou thématique (article J5 [15]). Les
actions communes visent les situations où une action opérationnelle de l'Union est
jugée nécessaire (article J4 [14]). Le Conseil peut, par ailleurs, demander à la
Commission de lui présenter toute proposition appropriée relative à la PESC pour
assurer la mise en oeuvre d'une action commune.
L'Union dispose désormais (article J14 [24]) de la capacité de
conclure des accords internationaux dans le domaine de la PESC (comme dans celui du titre
VI du TUE). En pareil cas, le Conseil, statuant à l'unanimité peut autoriser la
présidence à engager des négociations. Les accords sont conclus par le Conseil,
statuant toujours à l'unanimité, sur recommandation de la présidence. Les Etats membres
ne peuvent néanmoins être liés par des accords qui contreviendraient à leurs règles
constitutionnelles. La déclaration no 4 à l'Acte final précise que cette faculté
nouvelle offerte à l'Union ainsi que le recours à une telle faculté n'entraînent aucun
transfert de compétence des Etats membres vers l'Union.
Des procédures plus souples et plus efficaces.
Le nouvel article J13 (23) précise que les abstentions n'empêchent
pas l'adoption des décisions par le Conseil. Surtout, tout membre du Conseil s'abstenant
lors d'un vote a désormais la possibilité d'assortir son abstention d'une déclaration
formelle. Dans ce cas, il n'est pas tenu d'appliquer la décision, mais il accepte que
celle-ci engage l'Union et s'abstient de toute action susceptible d'entrer en conflit avec
l'action de l'Union. Une décision ne peut cependant être adoptée par le Conseil si les
Etats membres assortissant leur abstention d'une telle déclaration représentent plus du
tiers des voix.
Par ailleurs le Conseil statue à la majorité qualifiée lorsqu'il
adopte des actions communes et des positions communes sur la base d'une stratégie commune
ou lorsqu'il adopte une décision mettant en oeuvre une action commune ou une position
commune.
Ce passage automatique à la majorité qualifiée pour les mesures
d'application prises dans le cadre de la PESC connaît deux exceptions. D'une part,
l'unanimité continue à prévaloir pour les décisions ayant des implications militaires
dans le domaine de la défense. D'autre part, si un Etat membre déclare que, pour des
raisons de politique nationale importantes, il a l'intention de s'opposer à une décision
susceptible d'être prise à la majorité qualifiée, il n'est pas procédé au vote. Le
Conseil peut demander à la majorité qualifiée que le Conseil européen soit saisi de la
question, en vue d'une décision à l'unanimité Le Conseil statue à la majorité de ses
membres sur les questions de procédure.
3. Un nouveau cadre institutionnel.
Un Haut Représentant pour la PESC.
La présidence est désormais assistée par le Secrétaire général du
Conseil, qui exerce les fonctions de Haut Représentant pour la politique étrangère et
de sécurité commune (article J.16 [26]). Le Secrétaire général, Haut Représentant,
est assisté par le Secrétaire général adjoint du Conseil visé à l'article 151 (207)
du traité CE, qui est responsable de la gestion du Secrétariat général. Le Haut
Représentant assiste le Conseil pour les questions relevant de la PESC en contribuant à
la formulation, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions politiques et,
agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue
politique avec des tiers (12).
L'Unité de planification de la politique et d'alerte rapide.
Une déclaration à l'Acte final (no 6) prévoit la création d'une
unité de planification de la politique et d'alerte rapide au Secrétariat général du
Conseil, placée sous la responsabilité de son Secrétaire général. Le personnel
constituant l'unité provient du Secrétariat général, des Etats membres, de la
Commission et de l'UEO Cette unité évalue les intérêts de l'Union en matière de PESC
et donne rapidement l'alerte lorsque se produisent des événements susceptibles d'avoir
des répercussions pour la PESC. Elle élabore des contributions à la définition de la
politique commune au sein du Conseil.
Le financement de la PESC.
S'agissant des dépenses opérationnelles entraînées par la PESC, la
règle générale est désormais de les placer à la charge du budget des Communautés
européennes, à l'exception des dépenses afférentes à des opérations ayant des
implications militaires ou dans le domaine de la défense ainsi que des cas où le Conseil
en décide autrement à l'unanimité (article J.18, paragraphe 5 [28, paragraphe 5]).
Quand une dépense n'est pas mise à la charge du budget communautaire, elle est à la
charge des Etats membres selon la clé de répartition PNB, à moins que le Conseil,
statuant à l'unanimité, n'en décide autrement. Les Etats membres qui ont fait une
déclaration formelle au titre de l'article J.13 (23) ne sont pas tenus de contribuer au
financement des dépenses afférentes à des questions militaires ou dans le domaine de la
défense. Les dépenses opérationnelles de la PESC imputées au budget communautaire sont
considérées comme des dépenses ne découlant pas obligatoirement du traité (DNO).
Cette classification résulte de l'accord interinstitutionnel sur le financement de la
PESC, conclu entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 16 juillet 1997.
4. Vers une politique de défense et de l'armement.
Le paragraphe 1er de l'ancien article J.4 (nouvel article J.7 [17])
relatif à la défense est rendu plus positif: il évoque désormais une définition
progressive d'une politique de défense commune qui pourrait conduire à une défense
commune si le Conseil européen en décide ainsi (13). La coopération en matière
d'armement est visée pour la première fois. La définition progressive d'une politique
de défense commune est étayée, dans la mesure où les Etats membres le jugent
approprié, par une coopération entre eux dans ce domaine (article J.7, paragraphe 1,
quatrième alinéa [17, paragraphe 1, quatrième alinéa]).
(1) Le traité d'Amsterdam instaure une nouvelle numérotation,
consignée dans les tableaux de renumérotation annexés au traité. Les numéros
d'articles figurant dans la version consolidée sont utilisés ici, entre parenthèses,
après les numéros ou les lettres mentionnées par le traité d'Amsterdam dans sa
première partie, relative aux changements de fond.
(2) La suspension des droits de vote décidée en vertu de ces
dispositions étend ses effets au traité CE (article 236), au traité CECA (article 96
inséré par l'article 3, point 10, du traité d'Amsterdam) ainsi qu'au traité CEEA
(article 204 inséré par l'article 4, point 11) du traité d'Amsterdam.
(3) Cette disposition est reprise à l'article 3, point 3 du traité
d'Amsterdam, qui modifie l'article 20 du traité CECA, ainsi qu'à l'article 4, point 1 du
traité d'Amsterdam, qui modifie l'article 107 du traité CEEA.
(4) Ces dispositions sont reprises dans le traité CECA (article 3,
point 4) du traité d'Amsterdam, qui modifie l'article 21 du traité CECA, et le traité
CEEA (article 4, point 2) du traité d'Amsterdam qui modifie l'article 108 du traité
CEEA. L'article 7, paragraphe 2, l'article 11 et l'article 12, paragraphe 1, de l'acte
portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct
annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 sont modifiés en conséquence
(article 5, point 3, point 4 et point 5, du traité d'Amsterdam).
(5) Ces dispositions sont reprises dans le traité CECA, par l'article
3, point 1, du traité d'Amsterdam, qui modifie l'article 10, paragraphe 2, du traité
CECA, et, dans le traité CEEA, par l'article 4, point 4, du traité d'Amsterdam, qui
modifie l'article 127, paragraphe 2, du traité CEEA.
(6) Ces dispositions sont reprises à l'article 3 du TA, point 2, qui
modifie l'article 13 du traité CECA, ainsi qu'à l'article 4, point 5, qui modifie
l'article 132 du traité CEEA.
(7) Ces dispositions sont reprises dans le traité CECA (article 33,
quatrième alinéa, modifié par l'article 3, point 6, du traité d'Amsterdam), ainsi que
dans le traité CEEA (article 146, troisième alinéa, modifié par l'article 4, point 6,
du traité d'Amsterdam).
(8) Ces dispositions sont reprises à l'article 45 C du traité CECA
conformément à l'article 3, point 7, du traité d'Amsterdam, ainsi qu'à l'article 160 C
du traité CEEA conformément à l'article 4, point 7, du traité d'Amsterdam).
(9) Ces dispositions sont reprises à l'article 45 C du traité CECA
conformément à l'article 3, point 7, du traité d'Amsterdam, ainsi qu'à l'article 160 C
du traité CEEA conformément à l'article 4, point 7, du traité d'Amsterdam.
(10) Ces dispositions sont reprises dans le traité CEEA conformément
à l'article 4, point 8, du traité d'Amsterdam, qui modifie l'article 170 du traité
CEEA.
(11) Cette disposition est reprise à l'article 6, paragraphe 1,
premier tiret, de l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au
suffrage universel direct annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 (article
5, point 2) du traité d'Amsterdam.