Document mis en distribution le 12 mars 1999  N° 1450 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 mars 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 1281) DE M. ALAIN BARRAU, RAPPORTEUR DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE, sur la réforme des fonds structurels (COM [98] 131 final/n° E 1061), PAR Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Députée. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Politiques communautaires. La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume. INTRODUCTION 5 I.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : UN ENJEU MAJEUR POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FRANÇAIS EN DÉPIT DE CERTAINS DYSFONCTIONNEMENTS 7 1. L'importance croissante des actions structurelles européennes dans l'aménagement du territoire français 7 a) Une préoccupation somme toute récente au niveau communautaire 7 b) Un enjeu financier devenu considérable 9 2. Les dysfonctionnements des fonds structurels 11 a) Des résultats contrastés 11 b) Une sous-consommation des crédits préoccupante 12 II.- LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : LE MAINTIEN DE L'EFFORT FINANCIER ET LA CONCENTRATION DES AIDES 13 1. Le maintien de l'effort financier 13 2. Le renforcement de la concentration 14 III.- LES PROPOSITIONS DE LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE ET LA POSITION DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES 17 1. Les principes généraux 17 2. La répartition des fonds disponibles entre objectifs 19 3. La définition de l'objectif 1 21 4. La définition de l'objectif 2 22 5. Les dispositifs transitoires de sortie 24 6. L'objectif 3 25 7. L'amélioration du fonctionnement des fonds structurels 25 8. Les propositions de règlement relatives au FEDER, au FSE et aux actions structurelles en faveur de la pêche 27 EXAMEN EN COMMISSION 29 TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION 39 TABLEAU COMPARATIF 45 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 51 MESDAMES, MESSIEURS, Le programme d'action de la Commission européenne présenté en juillet 1997 dans sa communication « Agenda 2000, pour une Union plus forte et plus large », a été concrétisé, notamment, par la présentation de huit propositions de règlement relatives à la politique agricole commune, de quatre propositions de règlement relatives aux fonds structurels et d'une communication de la Commission européenne sur l'établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006. Ces trois thèmes distincts mais étroitement liés dans les négociations en cours au niveau de l'Union européenne ont donné lieu au dépôt de trois propositions de résolution par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. La commission de la production et des échanges s'est prononcée le 10 février dernier sur le projet de réforme de la politique agricole commune. Elle doit aujourd'hui examiner la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne sur les quatre propositions de règlement relatives aux fonds structurels présentées le 18 mars dernier par la Commission européenne. La qualité du travail mené par le rapporteur de la délégation pour l'Union européenne dispensera la commission de la production et des échanges de conduire à nouveau un travail d'instruction approfondi et lui permettra d'analyser les propositions retenues par la délégation en les replaçant dans le contexte actuel des négociations communautaires et de leur évolution. Les négociations menées depuis mars dernier entre les Etats membres doivent impérativement s'achever prochainement, la réforme devant entrer en vigueur au 1er janvier 2000 et un temps suffisant devant être laissé à la négociation des différents programmes. L'objectif de la présidence allemande est donc de parvenir à un accord lors du Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars prochains. La tâche n'est pas aisée compte tenu de la diversité des positions des Etats membres, de l'importance de la réforme et de ses conséquences douloureuses prévisibles sur le plan budgétaire. La négociation au sein de l'Union européenne est actuellement entrée dans une phase très active et très délicate. L'importance de l'existence des fonds structurels européens doit être soulignée car ils sont l'expression même de la solidarité européenne qui, sans eux, ne se manifesterait guère. Pour autant, au vu de leurs dysfonctionnements actuels, il est devenu impératif de les réformer. Assurer leur pérennité sans dérive budgétaire dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne doit être l'objectif premier de cette réforme. I.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : UN ENJEU MAJEUR POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FRANÇAIS EN DÉPIT DE CERTAINS DYSFONCTIONNEMENTS 1. L'importance croissante des actions structurelles européennes dans l'aménagement du territoire français Mise en place de façon très progressive, la politique régionale européenne représente aujourd'hui le deuxième poste de dépense de l'Union européenne, après celui consacré à la politique agricole commune. a) Une préoccupation somme toute récente au niveau communautaire - l'absence de la politique régionale dans le traité de Rome Bien que le Traité de Rome de 1957 mentionne dans son préambule l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts entre les différentes régions, il n'est pas prévu de politique régionale spécifique qui reste de la compétence des Etats. Le fonds social européen (FSE) n'est en effet qu'un instrument horizontal sans vocation régionale. - la création du FEDER et l'ébauche d'une politique régionale La création d'une direction des politiques régionales au sein de la Commission en 1967 et les élargissements successifs vont donner corps à une véritable politique régionale. Institué en 1975, le fonds européen de développement régional (FEDER) ne financera à l'origine que le remboursement de mesures nationales de politique régionale, selon des quotas nationaux, mais dès 1979, il pourra financer des actions communautaires spécifiques « hors quota ». - les débuts de la programmation La révision des règlements relatifs au FEDER en 1984 entraîne la suppression des quotas et leur remplacement par un système de fourchettes indicatives répartissant entre Etats membres, pour trois ans, l'ensemble des ressources du FEDER. La création en 1985 des programmes intégrés méditerranéens (PIM) visant à faciliter l'adaptation de l'Espagne et du Portugal au marché commun, permet une programmation unique pluriannuelle associant les différents fonds à la réalisation d'objectifs communs de développement sur une période de six ans et constitue l'amorce d'une politique régionale. - l'objectif de cohésion économique et sociale énoncé par l'Acte Unique. L'Acte Unique officialise la politique régionale en insérant dans le Traité de Rome un titre V relatif à la cohésion économique et sociale (articles 130 A à 130 E) dans le but de promouvoir un « développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté » et « de réduire l'écart entre les diverses régions et les régions les moins favorisées ». L'Acte Unique impose à la Commission européenne de proposer une réforme des fonds structurels, qui se réalise par l'adoption par le Conseil les 24 juin et 19 décembre 1988 de cinq règlements qui constituent le fondement du nouveau système. Les trois fonds (FSE, FEDER, FEOGA-orientation), désormais connus sous le nom de fonds structurels, deviennent de véritables outils de politique régionale. Une première programmation est établie pour la période 1989-1993. - la création du fonds de cohésion La cohésion économique et sociale est consacrée objectif prioritaire de l'Union européenne par le traité de Maastricht en 1992. Un fonds de cohésion est créé en 1993 pour aider les pays de l'Union européenne dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire à financer des projets dans le domaine de l'environnement et des réseaux transeuropéens. L'Espagne, le Portugal, la Grèce et l'Irlande en bénéficient. Ce fonds, qui n'est pas un fonds structurel proprement dit, n'a pas un objectif de politique régionale. Il est conçu pour aider les Etats les plus pauvres à accéder à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Il est cependant indissociable des actions structurelles communautaires. - la réforme des fonds structurels de 1993 Les règlements de 1988 sont révisés par le Conseil le 20 juillet 1993, à la veille de la seconde phase de programmation, qui concerne les années 1994-1999. Les grands principes de la réforme de 1988 sont confirmés : concertation et programmation des aides, renforcement du partenariat des aides, renforcement du partenariat et de l'évaluation des programmes. b) Un enjeu financier devenu considérable - une enveloppe globale élevée Les perspectives financières pour la période 1988-1992 (Paquet Delors I) avaient vu le doublement des dotations des fonds structurels en termes réels, celles-ci passant de 7,790 milliards d'écus en 1988 à 18,109 milliards d'écus en 1992 (en prix courants). Pour la période 1993-1999, les perspectives financières (Paquet Delors II) faisaient passer ces dotations de 22,2 milliards d'écus en 1993 à 39 milliards d'euros en 1999. Alors que les dépenses structurelles représentaient 17 % du budget européen en 1988 et 30 % en 1993, elles en représenteront 40,4 % en 1999. Pour l'ensemble de la période 1994-1999, l'enveloppe globale accordée à la France au titre des fonds structurels, s'élevait à 13,5 milliards d'écus sur une enveloppe totale pour les quinze Etats membres de 131,6 milliards d'ecus. En France, l'apport des fonds structurels pour l'aménagement du territoire s'est ainsi élevé à quelque 47,7 milliards de francs pendant la période 1989-1993 et a été multiplié par deux pour la période 1994-1999 pour atteindre 101 milliards de francs. L'importance des fonds structurels apparaît de façon encore plus éclatante si l'on se réfère au fascicule budgétaire « aménagement du territoire » annexé au projet de loi de finances pour 1999. Pour l'année 1999, les fonds structurels ont représenté 11,018 milliards de francs. Ce chiffre est à comparer au montant des dépenses ordinaires et crédits de paiement au titre du budget de l'aménagement du territoire (1,799 milliard de francs) et à l'ensemble de l'effort en faveur de l'aménagement du territoire (57,343 milliards de francs). - un soutien décisif par objectif à l'aménagement du territoire français pour la période 1994-1999 Au titre de l'objectif 1 (promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement), les fonds structurels alloués à la France s'élevaient (en francs 1994) à 14,8 milliards de francs se répartissant entre les quatre départements d'outre-mer, la Corse et le Hainaut français et concernaient 2,55 millions d'habitants. Au titre de l'objectif 2 (reconvertir les régions gravement affectées par le déclin industriel), les fonds structurels alloués à la France s'élevaient à 25,5 milliards de francs et concernaient 14,6 millions d'habitants. Au titre de l'objectif 5 b (promouvoir le développement rural en facilitant le développement et l'ajustement structurel des zones rurales), les fonds structurels alloués à la France s'élevaient (en francs 1994) à 15,1 milliards de francs et concernaient 9,8 millions d'habitants. Les dotations au titre de l'objectif 3 (combattre le chômage de longue durée et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail), de l'objectif 4 (faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production) et à l'objectif 5 a (promouvoir le développement rural en accélérant l'adaptation des structures agricoles et de la pêche) se sont élevées (en francs 1994) à : - objectif 3 : 17,3 milliards de francs - objectif 4 : 4,36 milliards de francs - objectif 5 a : 13,1 milliards de francs Ces objectifs étant de nature horizontale concernaient l'ensemble de la population française. Enfin, le montant de la dotation allouée à la France (en francs 1994) au titre des programmes d'initiative communautaire s'élevait à 10,8 milliards de francs. 2. Les dysfonctionnements des fonds structurels L'appréciation de l'efficacité des fonds structurels est un exercice délicat dans la mesure où il est difficile de trouver un indicateur de développement régional et d'isoler l'impact des actions communautaires par rapport aux actions nationales. Par ailleurs, l'évaluation a été mise en place de façon tardive par la Commission européenne puisque son programme MEANS (méthode d'évaluation des actions de nature structurelle) n'a été lancé qu'en 1994 et elle n'est pas complètement satisfaisante puisque, selon le rapport n° 15/98 de la Cour des comptes européenne, la Commission européenne n'a pas apporté avec son programme MEANS un encadrement suffisant en ce qui concerne les indicateurs et la méthodologie d'évaluation. Le rapport de M. Alain Barrau s'appuyant sur le rapport de la Commission européenne du 6 novembre 1992 dressant un bilan des effets de la politique de cohésion économique et sociale des dix années précédentes considère que les résultats de cette politique sont contrastés car, si l'on constate une diminution des écarts entre États grâce au rattrapage opéré par les États de la cohésion (qui ont vu leur revenu par habitant passer de 66 % à 74 % de la moyenne communautaire), les disparités entre les régions de l'Union ont eu tendance à se maintenir et les disparités régionales de revenu se sont accrues au sein de presque tous les États. Dans son tout récent rapport sur la situation et l'évolution socio-économique des régions de l'Union européenne, la Commission a cependant présenté un rapport plus optimiste des résultats de la convergence économique. Au cours des années 1986-1996, le PIB par habitant des quatre Etats de la cohésion est passé de 65 % à 76,5 % de la moyenne de l'Union et il pourrait atteindre 78 % de celle-ci en 1999. Entre ces mêmes dates, le PIB des vingt-cinq régions les plus pauvres est passé de 52 % de la moyenne de l'Union à 59 % de celle-ci. Toutefois, la Commission reconnaît que des disparités importantes subsistent. Elles sont surtout considérables dans le domaine du chômage qui est beaucoup plus important dans les régions en retard de développement. La situation n'a guère évolué au cours de la période : les vingt-cinq régions où le taux de chômage est le plus bas sont presque les mêmes aujourd'hui qu'il y a dix ans (leur taux de chômage étant resté constant autour de 4 %) ; au contraire, les taux des régions les plus touchées sont passés de 20 % à près de 24 %. b) Une sous-consommation des crédits préoccupante Le rapport de M. Alain Barrau a réalisé une étude approfondie de la sous-consommation des crédits communautaires et de leur cause. Parmi les principales causes des difficultés d'exécution des crédits des actions structurelles, on peut évoquer le retard dans la mise en _uvre de la réglementation, la complexité des circuits financiers, les difficultés de la programmation et la difficile mobilisation des contreparties nationales. S'attachant plus particulièrement au cas de la France, le rapport de M. Alain Barrau souligne que celle-ci accuse un retard certain par rapport à la moyenne communautaire en ce qui concerne la consommation des crédits des fonds structurels (62 % en ce qui concerne les engagements et 46 % pour les paiements à la fin de l'année 1997) et que l'état d'avancement des programmes communautaires est peu satisfaisant. Parmi les difficultés « nationales » qui empêchent une mise en _uvre efficace des fonds structurels, le rapport souligne l'insuffisance du partenariat entre l'État et la région, la qualité insuffisante de la programmation, la confusion des compétences des divers échelons régionaux et départementaux, la difficulté de mobiliser les contreparties financières aux crédits communautaires, les lourdeurs du circuit financier français ainsi que les effets pervers du zonage. II.- LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : LE MAINTIEN DE L'EFFORT FINANCIER ET La Commission a présenté, le 18 mars 1998, quatre propositions de règlement portant respectivement sur : - des dispositions générales sur les fonds structurels, - le FEDER, - le FSE, - les actions structurelles dans le secteur de la pêche. La réforme proposée, si elle est adoptée, sera applicable à la prochaine génération de fonds structurels 2000-2006. 1. Le maintien de l'effort financier La Commission européenne a estimé nécessaire de poursuivre l'effort de cohésion économique et sociale en maintenant l'effort financier demandé aux Etats membres à 0,46 % du PNB de l'Union européenne, c'est-à-dire le niveau fixé lors du Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992. 286,4 milliards d'euros (à prix 1999) seront ainsi affectés à l'action régionale pour la période 2000-2006 (ce qui est équivalent à 275 milliards d'écus à prix 1997). Ils seraient répartis de la manière suivante : - 239,4 milliards d'euros pour les quinze Etats membres actuels, dont 218,4 milliards pour les fonds structurels et 21 milliards pour le fonds de cohésion ; - 46,86 milliards d'euros pour les nouveaux adhérents dont 39,58 milliards pour l'adhésion et 7,28 milliards pour l'instrument spécifique de préadhésion. La proposition de la Commission de limiter à 1,27 % du PNB communautaire le plafond des ressources propres, est fondée sur une hypothèse de croissance économique de 2,5 % par an au cours de la période 2000-2006 pour les quinze Etats membres actuels et de 4% par an d'ici 2006 pour les nouveaux adhérents. Selon cette hypothèse, à plafond constant, il serait ainsi possible de dégager les marges financières nécessaires à l'élargissement et aux réformes proposées, le supplément annuel des ressources attendu étant de l'ordre de 20 milliards d'écus (à prix 1997). Au titre des actions structurelles, la part des crédits destinés aux quinze Etats membres actuels, au titre des fonds structurels communautaires et du fonds de cohésion, diminuerait de 2000 à 2006. Les crédits des fonds structurels ne représenteraient plus en 2006 que 64 % des crédits actions structurelles, contre près de 90 % en l'an 2000. Les crédits destinés aux pays de la cohésion passeraient de 8 % des crédits en 2000 à 7 % en 2006. L'aide aux nouveaux Etats membres, qui serait effective en 2002, pourrait atteindre 27 % en 2006, tandis que l'aide de préadhésion, qui représenterait 2,8 % des crédits en 2000, diminuerait en 2006, pour atteindre 2,3 %. Par ailleurs, à partir de 2003, l'enveloppe annuelle des crédits programmés au titre des fonds structurels communautaires diminuerait progressivement jusqu'en 2006. 2. Le renforcement de la concentration La Commission européenne propose une concentration thématique qui ferait passer le nombre d'objectifs de sept à trois et le nombre d'initiatives communautaires de treize à trois. Pour renforcer l'effort financier vers les régions les plus pauvres de l'Union Européenne, elle prévoit également une concentration géogra-phique des aides, celles-ci ne devant couvrir que 35 à 40 % de la population communautaire, contre 51 % pour la programmation 1994-1999. Pour atténuer les difficultés des régions qui perdraient leur éligibilité aux aides, la Commission européenne propose un dispositif transitoire de sortie dont la durée est plus longue pour l'objectif 1 (six ans) que pour l'objectif 2 (quatre ans). · Le nouvel objectif 1 porterait toujours sur l'aide aux régions en retard de développement, c'est-à-dire celles dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. La Commission prévoit d'appliquer strictement ce critère d'éligibilité, ce qui aura pour effet de faire sortir la Corse et le Hainaut français de l'objectif 1. En revanche, sans application de ce critère, les régions ultrapériphériques et les régions de l'actuel objectif 6 (régions arctiques peu peuplées) seront éligibles à l'objectif 1. Le nouvel objectif 1 concentrera les deux tiers des crédits des fonds structurels (soit une augmentation de 17,3 % des dotations alors que la population concernée sera réduite). · Le nouvel objectif 2 doit appuyer la reconversion économique et sociale des zones en difficultés structurelles, qu'elles soient industrielles, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche. La population visée par l'objectif 2 pour l'ensemble de la période 2000-2006 ne devra pas couvrir plus de 18 % du total de la population de l'Union européenne. Le nouvel objectif 2 regroupe les actuels objectifs 2 et 5 b, tout en incluant de nouvelles problématiques comme la dimension urbaine, ce qui est une novation heureuse puisque 80 % de la population de l'Union européenne vivent dans les villes. La Commission européenne propose deux sortes de critères pour définir les différentes zones correspondant aux problématiques de l'objectif 2 : - des critères communautaires pour les zones industrielles et rurales, - des critères nationaux pour les autres zones. Ceux-ci ne sont cependant pas véritablement contraignants. · Le nouvel objectif 3 se substitue aux actuels objectifs 3 et 4. Il vise à soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. Il est destiné à n'intervenir qu'en dehors des zones et régions des objectifs 1 et 2 mais devrait servir de « cadre de référence » pour l'ensemble des actions menées en faveur des ressources humaines sur ces zones. Les critères de répartition des dotations financières entre Etats membres seront le chômage, et notamment le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, l'emploi et la place des femmes sur le marché du travail, le niveau d'éducation. · Enfin, le nombre des initiatives communautaires sera ramené de treize à trois. En effet, les treize initiatives communautaires actuelles ont engendré plus de 400 programmes qui faisaient souvent double emploi avec les programmes financés dans le cadre des différents objectifs. Il ne subsistera plus que les initiatives dans les domaines suivants : - coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, - développement rural, - coopération transnationale pour des pratiques de lutte contre la discrimination et les inégalités de toute nature dans l'accès au marché du travail. III.- LES PROPOSITIONS DE LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE ET LA POSITION DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES La commission de la production et des échanges a pour l'essentiel donné son assentiment aux propositions de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne mais elle a infléchi certaines de ces propositions pour tenir compte de l'évolution actuelle des négociations communautaires. La commission de la production et des échanges a d'abord souhaité insérer plusieurs considérants supplémentaires en tête de la proposition de résolution : le premier pour rappeler l'importance d'une politique régionale plus solidaire du fait de l'instauration du marché unique et de la monnaie unique, le second pour indiquer que la mise en oeuvre des fonds structurels n'a pas permis de réduire significativement les disparités entre Etats membres, le troisième pour constater la sous-exécution des crédits des fonds structurels. _ La délégation pour l'Union européenne a exprimé son accord sur les principes d'une réforme de la politique structurelle de l'Union européenne et sur les objectifs généraux de cette réforme caractérisée par : - la concentration des aides, - la simplification et la décentralisation de la gestion, - le renforcement de l'évaluation et du contrôle. La concentration géographique des aides proposée par la Commission européenne vise à accroître la solidarité entre les territoires et à venir en aide aux régions les plus pauvres. Elle permettra également d'augmenter l'efficacité des fonds structurels et de répondre aux critiques de saupoudrage des crédits communautaires. La commission de la production et des échanges a donc approuvé le principe de cette concentration des aides même si l'évolution de la négociation communautaire amène, comme on le verra ultérieurement, à se poser la question du bien-fondé des chiffres de population retenus par la Commission européenne. La simplification et la décentralisation de la gestion des aides sont également une nécessité au vu des difficultés actuelles. Enfin, en raison de l'insuffisance de l'évaluation et du contrôle actuel de ces aides, il est fondamental d'en demander le renforcement, d'autant que les sommes en jeu sont de plus en plus importantes. La commission de la production et des échanges a adopté un amendement qui mentionne la possibilité d'une aide aux projets individualisés. _ La délégation pour l'Union européenne a également approuvé la réduction à trois du nombre des objectifs prioritaires. La concentration thématique des fonds structurels est bienvenue et la commission de la production et des échanges a partagé cette analyse. La délégation pour l'Union Européenne a également approuvé les trois initiatives communautaires proposées par la Commission Européenne. La commission de la production et des échanges a souhaité cependant la création d'une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville parce que l'intégration de la dimension urbaine dans l'objectif 2 ne lui a pas semblé suffisante et qu'elle a considéré que le programme d'initiative communautaire URBAN destiné aux quartiers urbains en difficulté avait fait la preuve de son efficacité. _ La délégation pour l'Union européenne a pris note de la proposition de la Commission européenne de consacrer chaque année 0,46 % du PNB de l'Union aux actions structurelles communautaires, étant donné le contexte budgétaire actuel et la volonté exprimée par les Etats membres de ne pas dépasser le plafond de ressources propres, égal à 1,27 % du PNB communautaire. La commission de la production et des échanges a accepté la formulation ainsi retenue à ce stade de la négociation. Il y a en effet actuellement trois options en discussion : - celle de la Commission Elle prévoit une enveloppe d'environ 218 milliards d'euros pour les seuls fonds structurels et d'environ 247 milliards d'euros si l'on y ajoute le fonds de cohésion et les fonds de préadhésion. Cette option est fondée sur une stabilisation des dépenses des fonds structurels au niveau de l'intensité d'aide atteinte en 1999. A l'exception des Etats du fonds de cohésion, elle est considérée comme trop généreuse car elle ne donne pas les marges financières qui seront nécessaires pour l'élargissement. - celle de la France (proposée le 14 janvier dernier) Elle prévoit une enveloppe de 170 milliards d'euros pour les fonds structurels et d'environ 200 milliards d'euros si l'on y ajoute le fonds de cohésion et les fonds de préadhésion. Il s'agit d'une option de stabilisation des dépenses au niveau moyen de l'aide accordée pendant la période 1994-1999. Elle est refusée à ce stade par les Etats de la cohésion. - l'option proposée par la présidence allemande lors du « conclave des ministres des affaires étrangères » du 20 février Elle prévoit une enveloppe de 200 milliards d'euros pour les seuls fonds structurels, c'est-à-dire 232 milliards d'euros si l'on prend en compte le fonds de cohésion et les fonds de préadhésion. Cette option fait du fonds de cohésion une variable d'ajustement des fonds structurels, ce qui n'est pas la position française qui considère qu'il faut absolument lier la question des fonds structurels et celle du fonds de cohésion. _ La commission de la production et des échanges a adopté un alinéa supplémentaire pour bien marquer qu'elle souhaite voir conditionner l'éligibilité aux fonds structurels au respect d'un objectif de convergence des législations sociales des Etats membres. Elle a également demandé au Gouvernement d'appuyer toute disposition au plan national et européen pour réduire la sous-consommation des crédits. 2. La répartition des fonds disponibles entre objectifs La délégation pour l'Union européenne a souligné que l'objectif 1 bénéficie d'une dotation trop élevée qui conduit à une intensité d'aide extrêmement forte, en pourcentage de progression et en valeur absolue, ce qui n'est pas compatible avec les perspectives prévisibles d'élargissement. En conséquence, elle a demandé un redéploiement des crédits et une augmentation de l'enveloppe financière des objectifs 2 et 3. La commission de la production et des échanges a souscrit entièrement à cette analyse. Elle a souligné que les pays les plus bénéficiaires de l'objectif 1 sont également les pays bénéficiaires du fonds de cohésion, dont la dotation passerait à 20 milliards d'écus sur la base d'une enveloppe annuelle d'environ 3 milliards d'écus pour l'ensemble des bénéficiaires (contre 15,15 milliards d'écus pour la période 1993-1999). Un problème juridique s'est posé en ce qui concerne le fonds de cohésion. Créé en 1993 pour financer des projets dans le domaine de l'environnement et des réseaux transeuropéens de transport, dans les Etats membres dont le PIB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, ce fonds se distingue des fonds structurels par une approche non par programme mais par projet individuel, par un soutien financier accordé non pas aux régions mais aux Etats, et par une aide spécifique à deux catégories de projets seulement. Il avait pour objet de préparer l'économie de ces Etats membres (Espagne, Grèce, Portugal, Irlande) à l'Union économique et monétaire. Certains Etats ont fait valoir que, dès lors que trois « Etats de la cohésion » participaient à la troisième phase de l'UEM, la question du maintien du fonds de cohésion pour ces Etats était posée. Le service juridique du Conseil a estimé que le Traité ne fait aucun lien entre le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire et l'éligibilité aux financements du fonds. Il a considéré que l'introduction d'une nouvelle conditionnalité pour les pays bénéficiaires et intégrés dans l'euro relevait principalement d'une appréciation politique. Contrairement à la position allemande, la France considère que les pays de la cohésion doivent continuer à bénéficier de l'aide du fonds de cohésion qui seule leur permet de satisfaire aux critères de Maastricht. En revanche, la France estime qu'il est possible de diminuer l'aide accordée au titre de l'objectif 1, parce que ce sont les mêmes Etats membres qui bénéficient du fonds de cohésion et de la plus grande partie des fonds de l'objectif 1. Par ailleurs, les dernières statistiques publiées par Eurostat qui servent de base au calcul de la moyenne du PIB communautaire ont conduit à une révision à la hausse des régions bénéficiaires de l'objectif 1. Alors que la Commission européenne prévoyait qu'un certain nombre de régions ne seraient plus éligibles à l'objectif 1 (Corse, Hainaut mais aussi nombre de régions de pays de la cohésion) ce qui avait pour effet de ramener de 25 % à 20 % de la population communautaire la population des régions éligibles à cet objectif, les dernières statistiques publiées par Eurostat ainsi que la modification par le Royaume-Uni du classement de ses régions ont entraîné le repêchage de certaines régions qui vont demeurer éligibles à l'aide de l'objectif 1. La population des régions éligibles à l'objectif 1 avoisinerait dès lors environ 22 % de la population communautaire. La commission de la production et des échanges a souhaité insister sur la nécessité d'un redéploiement des crédits de l'objectif 1 vers les objectifs 2 et 3. Elle a donc adopté un amendement demandant (au lieu de souhaitant) un tel redéploiement. 3. La définition de l'objectif 1 La délégation pour l'Union européenne a rappelé que la définition proposée par la Commission européenne pour l'objectif 1 concerne trois types de régions : - celles dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, - les régions ultrapériphériques, - les régions de l'actuel objectif 6 qui sont les régions arctiques très peu peuplées. Les régions ultrapériphériques qui bénéficient d'un traitement particulier dans le traité d'Amsterdam sont donc éligibles à l'objectif 1, sans critère d'éligibilité, mais il faut noter que ces régions se situent toutes en deçà du seuil d'éligibilité, comme l'a précisé un amendement adopté par la commission de la production et des échanges. En revanche, toutes les régions de l'actuel objectif 6, sauf une, se situent au-dessus de ce seuil d'éligibilité. C'est donc en excluant pour ces régions l'application du critère d'éligibilité que la Commission a pu proposer de les faire bénéficier des aides de l'objectif 1. La délégation pour l'Union européenne s'est dès lors interrogée sur la pertinence de leur assimilation aux régions de l'objectif 1. La commission de la production et des échanges a adopté un amendement soutenant le principe d'une dégressivité de l'aide en fonction du niveau du PIB (plus forte par exemple pour les régions dont le PIB est inférieur de 65 % à la moyenne communautaire, plus faible pour celles dont le PIB se situe entre 65 % et 75 % de celle-ci). 4. La définition de l'objectif 2 _ La délégation pour l'Union européenne ne s'est pas prononcée sur le critère de population éligible à l'objectif 2 fixé par la Commission européenne. L'évolution de la négociation amène cependant à poser la question du bien fondé du chiffre de 18 % de la population communautaire. En effet, si le souci de concentration des aides, donc de réduction de la population éligible au titre des différents objectifs est partagé par l'ensemble des délégations, il apparaît que la croissance de la population éligible à l'objectif 1 (qui passerait de 20 à 22 % de la population communautaire) peut légitimement amener à poser la question de la pertinence du chiffre retenu par la Commission européenne pour l'objectif 2. Les enjeux ne sont pas négligeables : si l'on retient le chiffre de 18 % de la population communautaire, 33 % de la population française seraient concernés par l'objectif 2 ; si l'on élève ce chiffre à 20 % de la population communautaire, 37 % de la population française seraient dès lors concernés. La commission de la production et des échanges s'est donc prononcée pour un relèvement de ce chiffre. _ La délégation pour l'Union européenne a insisté sur la nécessité de la souplesse qui doit être laissée aux États membres dans la définition du zonage de l'objectif 2, souhait que la commission de la production et des échanges partage entièrement. _ Elle a demandé également que soient supprimés les plafonds indicatifs de population par thème. Ceux-ci figurent dans un considérant de la proposition de règlement qui prévoit ainsi la répartition optimale des 18 % de population : · 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des services, · 5 % pour les zones rurales, · 2 % pour les quartiers urbains, · 1 % pour les régions concernées par les difficultés de la pêche. Cette mention d'une répartition indicative, donc facultative, paraît effectivement inutile et contraire au principe de subsidiarité. _ La délégation pour l'Union européenne a estimé inappropriée l'obligation de cohérence entre le zonage de l'objectif 2 et celui des aides nationales à finalités régionales (c'est-à-dire les zones de primes à l'aménagement du territoire pour la France). La commission de la production et des échanges a partagé entièrement ce point de vue car une obligation de cohérence entre zonages européens et zonages nationaux aurait pour effet de réduire à néant toute politique nationale d'aménagement du territoire. A l'heure actuelle, les zones bénéficiaires de la PAT ne couvrent que 92 % des zones de l'objectif 2 et 72 % de celles de l'objectif 5 b. Il existe également des zones bénéficiaires de la PAT qui ne reçoivent aucune aide au titre des fonds structurels. La stricte cohérence entre le zonage des fonds structurels et celui de la politique de concurrence ne paraît pas opportune dans la mesure où les aides des fonds structurels et celles de la PAT n'ont pas exactement le même objectif. Un accord s'est dessiné sur ce point au « Conseil Affaires générales » du 25 janvier puisque ce Conseil a mis l'accent non pas sur une obligation de cohérence, mais sur la « nécessité d'améliorer la cohérence » entre ces zones. La cohérence ne devra donc pas être totale, elle ne sera pas quantifiée, et elle sera laissée à l'appréciation des États membres. _ La délégation pour l'Union européenne a estimé que la concentration géographique au titre de l'objectif 2 doit obéir à des critères objectifs. Il est en effet indispensable que des critères objectifs permettent d'établir le plafond de population éligible à l'objectif 2 pour chaque État membre. La Commission européenne a proposé, d'une part, une série de critères relatifs aux problèmes structurels des régions industrielles et rurales et, d'autre part, un indicateur des problèmes structurels de chaque État membre sur le plan national élaboré d'après un critère de chômage global et de longue durée en dehors des zones de l'objectif 1. La France soutient cette position, alors que certaines délégations (Allemagne, Royaume-Uni) souhaiteraient introduire un critère de sélection basé sur le PIB par habitant, qui serait pourtant redondant avec le critère de définition des zones éligibles à l'objectif 1. _ S'agissant du mécanisme du filet de sécurité qui assure aux États membres de ne pas perdre plus du tiers de leur population éligible du fait du passage des anciens objectifs 2 et 5 b au nouvel objectif 2, cette mesure, contraire au principe de concentration des aides, a pour objet d'éviter une trop brutale réduction de la population éligible aux aides dans un État membre. La délégation pour l'Union européenne s'est déclarée défavorable à ce mécanisme. Bénéficiant à de nombreux États membres (Royaume-Uni, Autriche, Allemagne, Belgique notamment), cette disposition est cependant susceptible d'être adoptée dans le cadre de la négociation. Il faudrait donc prévoir de l'encadrer pour qu'elle se situe dans une logique d'équité. En effet, certaines zones du Royaume-Uni ne bénéficieront plus des aides de l'objectif 2 mais bénéficieront désormais des aides plus importantes accordées au titre de l'objectif 1. Il serait donc totalement inéquitable que les populations de ces zones soient prises en compte dans le calcul des populations perdues au titre du nouvel objectif 2. La Commission de la production et des échanges a donc amendé la proposition de résolution en ce sens. _ La délégation pour l'Union européenne a approuvé la prise en compte de la dimension urbaine désormais dévolue à l'objectif 2, tout en soulignant la nécessité de préserver des actions significatives de développement en zones rurales. La commission de la production et des échanges a précisé qu'il convenait de poursuivre des actions significatives de développement en zones rurales et tout particulièrement en zones de montagne. Elle a souhaité, en complément, comme cela a été précisé supra, le maintien du programme d'initiative communautaire URBAN qui a eu des effets bénéfiques pour les quartiers urbains en difficulté. 5. Les dispositifs transitoires de sortie La commission de la production et des échanges a approuvé la position de la délégation pour l'Union européenne demandant que soit garantie une période de transition de six ans, égale pour toutes les régions concernées. Cette durée, qui peut paraître élevée, permettra une sortie en douceur des régions qui perdent leur éligibilité à certaines aides. La délégation pour l'Union européenne a souligné les effets néfastes de la non-applicabilité de l'objectif 3 aux régions de l'objectif 2 car elle risque de conduire à un morcellement de la mise en _uvre de la stratégie européenne et nationale pour l'emploi. La commission de la production a partagé l'idée de la nécessité du caractère horizontal de l'objectif 3 et s'est félicitée qu'un accord se soit dégagé sur ce point entre les Etats membres. 7. L'amélioration du fonctionnement des fonds structurels _ La délégation pour l'Union européenne s'est prononcée contre la « réserve de performance » dans la proposition d'origine de la Commission européenne selon laquelle 10 % de la dotation des fonds structurels seraient attribués aux programmes jugés les plus performants, ses modalités d'application laissant une trop grande marge de manoeuvre à la Commission Européenne et risquant de susciter une compétition peu souhaitable entre Etats membres. Un accord s'est dégagé entre les États membres au « Conseil Affaires générales » du 25 janvier qui lève le risque de réallocation de l'enveloppe structurelle entre Etats membres et qui réduit sensiblement l'allocation financière qui y serait consacrée. Le montant de la « réserve de performance », c'est-à-dire le montant du financement qui n'est pas accordé immédiatement mais qui est bloqué en attendant que la bonne utilisation de l'aide régionale ait été vérifiée, a été fixé à 4 % de la dotation des fonds structurels (hors initiatives communautaires et actions innovantes) pour l'ensemble de la prochaine période 2000-2006. Au titre du compromis dégagé au Conseil, elle sera bien d'un montant de 10 %, mais elle ne s'appliquera qu'au trois dernières années de la période. La mise en _uvre de la réserve de performance s'effectuera au sein de chaque Etat membre, objectif par objectif. Ce sont la Commission européenne et les États membres qui décideront de son allocation sur la base de rapports financiers et de gestion (ce seront en fait les rapports sur la révision à mi-parcours du fonctionnement des Fonds structurels élaborés en 2003). Les critères d'appréciation permettant de déterminer si les financements ont été correctement utilisés seront définis par les Etats membres, en partenariat avec la Commission européenne ; ils porteront sur l'efficacité, la gestion et la performance financière des programmes ; sur la base de ces critères, chaque Etat membre proposera à la Commission européenne les programmes jugés performants. Ce système permettrait d'aiguiller les fonds communautaires, dans la seconde moitié de la période, vers les régions qui consomment plus rapidement et efficacement les fonds structurels, sans réduire pour autant l'allocation initiale des programmes les moins performants. Dans ces conditions, le mécanisme de la « réserve de performance » ne laissant plus à la Commission européenne une trop grande marge d'appréciation, il a paru possible à la commission de la production et des échanges d'en accepter le principe. Par ailleurs, pour éviter une sous-consommation des crédits communautaires, il a semblé à la commission de la production et des échanges que le dégagement d'office des crédits non utilisés dans les deux ans suivant l'année d'engagement, tel qu'il est proposé par la Commission européenne, serait également de nature à améliorer le fonctionnement des fonds structurels. Elle a donc adopté un amendement en ce sens. La commission de la production et des échanges a demandé également au Gouvernement d'agir pour que la Commission européenne améliore au plus vite les performances des systèmes d'évaluation. _ La délégation pour l'Union européenne a considéré que l'efficacité de la politique structurelle serait considérablement améliorée par la création d'un fonds unique. Celui-ci pourrait financer l'ensemble des objectifs et initiatives communautaires, à l'exception peut-être de l'objectif horizontal consacré aux ressources humaines. La commission de la production et des échanges a soutenu entièrement cette proposition développée dans le rapport de M. Alain Barrau. 8. Les propositions de règlement relatives au FEDER, au FSE et aux actions structurelles en faveur de la pêche La délégation pour l'Union européenne a approuvé les deux propo-sitions de règlement spécifiques relatives au FEDER et au FSE. Elle a en revanche rejeté le dispositif proposé dans la proposition de règlement relative aux actions structurelles dans le secteur de la pêche, en raison de sa complexité et de ses éventuelles conséquences défavorables pour ce secteur. La proposition de la Commission européenne, qui éclate le financement et la gestion des actions structurelles en faveur de la pêche entre l'IFOP et le FEOGA-orientation, a de fait été rejetée par le Conseil et fait l'objet de nouvelles réflexions. La commission de la production et des échanges a partagé l'analyse de la délégation pour l'Union européenne. EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa réunion du 9 mars 1999, la commission de la production et des échanges a examiné, sur le rapport de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont et sous la présidence de M. André Lajoinie, président, la proposition de résolution de M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne (n° 1281), sur la réforme des fonds structurels. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, a indiqué que l'examen de cette proposition de résolution par la commission de la production et des échanges intervenait dans le contexte d'une négociation communautaire dont l'objectif était de parvenir au Conseil européen des 24 et 25 mars prochains à un accord global portant à la fois sur la politique agricole commune, sur les fonds structurels et sur les perspectives financières de l'Union européenne. Elle s'est attachée ensuite à présenter de manière détaillée les principaux aspects de la proposition de résolution adoptée par la délégation pour l'Union européenne et les différentes modifications qu'elle souhaitait proposer au vu de l'évolution des négociations entre Etats membres. M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, a rappelé que la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne avait été adoptée à l'unanimité et il s'est déclaré favorable aux amendements déposés par le rapporteur car ils contribuent à l'amélioration du texte. Il a souligné que la discussion devait être intégrée dans le cadre de l'Agenda 2000 (avenir de la PAC, politique régionale de l'Union européenne, perspectives financières contenues dans une enveloppe maximale de 1,27 % du PNB communautaire). Il a souhaité qu'il n'y ait pas de diminution des moyens financiers et que soit évité, lors des discussions relatives à la PAC, un ajustement à la baisse au détriment de la politique régionale. Il a rappelé que les fonds structurels sont traditionnellement orientés vers les régions économiquement en difficulté, ainsi que vers les régions rurales et il a souhaité qu'ils soient destinés également aux zones urbaines. Concernant la réduction du nombre d'objectifs proposée par la Commission européenne, M. Alain Barrau a attiré l'attention sur le fait que, selon la nouvelle définition de l'objectif 1, seuls les DOM étaient éligibles alors que la Corse et le Hainaut ne l'étaient plus. Il a souligné par ailleurs que toute augmentation de l'enveloppe de cet objectif serait principalement consacrée aux Länder de l'Est de l'Allemagne. Il a rappelé que l'objectif 3 était un instrument axé sur la formation professionnelle et l'emploi et a souhaité que les crédits correspondants soient mobilisés contre le chômage dans toutes les régions, notamment dans celles de l'objectif 2. Il a souligné que l'objectif 2 qui intègre à la fois l'ancien objectif 5 b (interventions en zones rurales), l'ancien objectif 2 (reconversion des zones industrielles), ainsi que les politiques urbaines est le plus complexe. Si ce regroupement a pour avantage de limiter le nombre de sources de financement, il a estimé souhaitable qu'en application du principe de subsidiarité, les arbitrages qui seront nécessaires au sein de cet objectif soient effectués par les Etats membres et non par la Commission européenne. Il a indiqué que la réduction du nombre de programmes d'initiatives communautaires de treize à trois posait le problème de l'avenir du programme URBAN ; il s'est déclaré favorable à l'amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, tendant à créer une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville, à condition que cette disposition n'affaiblisse pas la réorientation urbaine de l'objectif 2. Il a souligné que la réserve de performance proposée par la Commission lui permettait de préserver ses interventions spécifiques ; or il a estimé que les Etats devaient être responsables des choix en matière d'aménagement du territoire, et que par conséquent il fallait éviter d'élargir les moyens d'action de la Commission européenne. Il s'est toutefois déclaré favorable à un assouplissement de la position de la délégation sur la réserve de performance. Il a enfin approuvé la création d'un fonds unique de politique régionale qui permettrait plus de clarté dans la gestion. Rappelant l'effort de conversion entrepris dans les zones minières et les actions d'industrialisation mises en oeuvre dans certaines régions tel le Nord-Pas-de-Calais, M. Léonce Deprez a souhaité que des garanties soient données pour que la réforme des fonds structurels n'interrompe pas l'action engagée par les pouvoirs publics dans des régions dont la conversion n'est pas encore achevée. Il a également indiqué que le poids de la technostructure freinait l'attribution des crédits provenant des fonds structurels et qu'il convenait que ceux-ci soient soumis à un contrôle démocratique. Il a enfin souhaité que les fonds européens soutiennent plus activement l'action culturelle et touristique entreprise par certaines régions défavorisées. Si, pour M. Patrick Rimbert, l'objectif 1 a convenablement rempli sa mission de réduction des inégalités entre Etats membres, l'objectif 2 n'a pas permis d'atténuer les disparités existant entre les territoires d'un même pays. Il a contesté la pertinence du taux de chômage comme critère d'attribution des aides de l'objectif 2, celui-ci ne permettant pas de prendre en compte le poids des personnes âgées et des personnes inactives dans certaines régions ayant un faible taux de chômage. Il a proposé qu'un critère supplémentaire lié à la pyramide des âges soit désormais retenu. Par ailleurs, afin de lutter contre une forme de « dumping » social et fiscal pratiqué par certaines régions pour renforcer leur attractivité économique, il a estimé qu'il serait nécessaire de lier l'octroi des aides de l'objectif 2 à l'existence de normes sociales et fiscales minimales. S'agissant de la réforme des zonages, il a souligné la nécessité d'un découplage entre zonages européens et zonages nationaux. Il a également souhaité que la réduction du nombre des initiatives communautaires ne soit pas préjudiciable à la politique de la ville. Il a enfin estimé que les fonds structurels devaient être mieux utilisés en France, trouvant anormal que notre pays ne consomme pas la totalité des crédits auxquels il a droit. M. Patrick Ollier s'est déclaré défavorable au principe même de la réforme de la politique structurelle telle qu'elle est proposée. Il a souligné que la politique d'aménagement du territoire devait être une politique nationale, en application du principe de subsidiarité et il a évoqué le risque d'une emprise trop importante de l'Union européenne dans ce domaine. Il a, par ailleurs, estimé que les dispositions de la proposition de résolution relatives à l'objectif 2 étaient inacceptables. Il a exprimé la crainte qu'une définition trop large de cet objectif n'aboutisse à un dispositif « fourre-tout », au détriment des zones rurales, notamment des zones de montagne. Il s'est inquiété du risque d'augmentation des inégalités entre territoires et de la nouvelle définition des zonages, qui laisse peu de marge de man_uvre aux Etats membres. Il s'est déclaré, en conclusion, défavorable à ce texte. M. Alain Marleix a désapprouvé la réduction du nombre d'objectifs et il a jugé les mesures envisagées dangereuses pour les régions les plus fragiles. Il a trouvé inquiétant d'entreprendre cette réforme sans connaître préalablement le montant de l'enveloppe attribuée aux fonds structurels. Il a souligné que la France abordait cette réforme en situation de faiblesse en raison de sa sous-consommation des fonds européens, à la différence de l'Espagne, de l'Italie ou de l'Allemagne, et de la lourdeur de son système administratif. Par ailleurs, il a indiqué que la réduction du nombre d'objectifs conduirait à exclure la plupart du territoire français de l'objectif 1 qui correspond pourtant aux deux tiers des fonds européens. Il a également estimé que la réforme de l'objectif 2 conduirait à une dilution des aides puisqu'il ne correspondrait désormais qu'à un quart de l'ensemble des aides européennes, alors que les anciens objectifs 2 et 5 b regroupaient la moitié des aides. Il a en outre souligné que la réforme n'envisageait pas de zonage spécifique des territoires en difficulté, comme les territoires ruraux et ceux en reconversion industrielle, et s'est interrogé sur la pertinence des paramètres d'éligibilité aux aides structurelles. Il a également jugé que la réforme constituait une régression, les régions éligibles à l'objectif 2 ne pouvant plus cumuler leurs aides avec celles de l'objectif 3. Il a ainsi fait part de sa crainte de voir les inégalités entre territoires s'accroître, et a appelé l'attention sur la banalisation des aides structurelles européennes au moment où l'on constate que l'Etat se désengage de la politique d'aménagement du territoire. Il a également estimé que les dispositifs transitoires de sortie des différents objectifs n'étaient pas satisfaisants. En conclusion, il a considéré que la France, et surtout ses régions les plus fragiles, risquaient d'être les grandes perdantes de cette réforme. S'appuyant sur l'exemple du département du Nord, M. Thierry Lazaro a souhaité que les zones urbaines ne bénéficient pas des fonds structurels au détriment des espaces ruraux. Selon lui, la défense de la ruralité n'est pas suffisamment affirmée dans la proposition de résolution. Il a également jugé préoccupant le fait que plusieurs centaines de millions de francs correspondant aux aides allouées par les fonds structurels ne soient pas consommés. Il a par ailleurs regretté que la réforme envisagée interdise à l'avenir de jumeler les aides relevant désormais de l'objectif 3 avec les aides de l'objectif 2 et qu'il n'y ait pas de stratégie européenne en matière d'emploi. Enfin, il s'est demandé si cette réforme ne reposait pas sur des prévisions économiques exagérément optimistes et quelle serait sa pérennité si les faits infirmaient ces prévisions. M. Félix Leyzour a insisté sur le lien existant entre la réforme de la politique agricole commune et celle des fonds structurels. Il a rappelé que, s'agissant de la politique agricole commune, le revenu des agriculteurs devait dépendre d'une politique de prix et d'aides publiques contrôlées, modulées et plafonnées. Il s'est élevé contre le fait qu'entre la réforme de la politique agricole commune et celle des fonds structurels s'applique un principe de vases communicants : pour faire face à l'élargissement de l'Union européenne, les Etats membres envisagent de réduire l'enveloppe allouée au secteur agricole. Alors que les fonds structurels permettent de dégager 100 milliards de francs pour notre pays, il a constaté que l'exécution budgétaire de ces dotations était extrêmement décevante. Ces crédits sont en effet dépensés très lentement en raison du principe d'additionnalité qui nécessite un accompagnement de dotations budgétaires d'Etat qui n'ont pas toujours été mobilisées. La simplification et la concentration du dispositif d'aides communautaires peut apparaître comme un gage d'efficacité accrue, mais M. Félix Leyzour a sur ce point tenu à alerter la commission sur le risque de désengagement qu'impliquait la réforme des fonds structurels. Indiquant par ailleurs que la logique qui sous-tend cette réforme est la stabilisation des dépenses communautaires, il s'est demandé pourquoi le plafond des ressources propres égal à 1,27 % du PNB communautaire, ne devait pas être dépassé. Pour M. Félix Leyzour, il faut désormais dégager de nouveaux moyens financiers, faute de quoi les régions de l'Union européenne risquent de se lancer dans une compétition sauvage. La commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique de la proposition de résolution. La commission a tout d'abord adopté un amendement du rapporteur ajoutant un considérant précisant qu'une politique régionale plus solidaire est un corollaire nécessaire à l'instauration d'un marché unique et d'une monnaie unique. Elle a ensuite adopté trois amendements de M. Félix Leyzour : - le premier insérant un nouveau considérant indiquant que la mise en oeuvre des fonds structurels n'a pas permis de réduire significativement les disparités de richesse, de taux de chômage, de niveau de formation, de capacités de recherche-développement entre les régions de l'Union européenne ; - le deuxième ajoutant également un nouveau considérant constatant la sous-exécution des crédits abondés par les fonds structurels ; - le dernier étant un amendement de cohérence. Après avoir rejeté un amendement du même auteur visant à s'opposer au système de concentration des aides proposé par la Commission européenne, la commission a adopté un amendement de M. Félix Leyzour complétant la fin du point 1 afin de mentionner la possibilité d'aider des projets individualisés. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction du point 2 approuvant la réduction à trois du nombre des objectifs prioritaires et demandant la création d'une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville (URBAN). Après le point 3, la commission a ensuite rejeté un amendement de M. Félix Leyzour tendant à insérer un alinéa relatif à la nécessité de dégager des nouvelles ressources financières pour faire face aux conséquences des futures adhésions à l'Union européenne, puis elle a adopté un amendement du même auteur demandant au Gouvernement d'appuyer toute disposition permettant de réduire la sous-consommation des crédits. Elle a également adopté un amendement de M. Patrick Rimbert souhaitant voir conditionner l'éligibilité aux fonds structurels au respect d'un objectif de convergence des législations sociales des Etats membres. Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur rendant plus directive la rédaction du point 4 de la proposition de résolution sur le redéploiement des fonds structurels de l'objectif 1 vers les objectifs 2 et 3. M. Claude Hoarau, lors de l'examen de son amendement tendant à insérer un nouvel alinéa après le point 4 a rappelé la spécificité reconnue par l'article 299-2 du traité d'Amsterdam aux régions ultrapériphériques et a demandé le maintien, pour les DOM, du montant des fonds de l'objectif 1 par habitant et par an sur la base de l'année 1999. Il a souligné que cet amendement était soutenu par douze des députés des DOM, tous groupes confondus. Il a rappelé que les crédits consacrés aux DOM ne représentaient que 2,5 % à 3 % de l'ensemble des crédits de l'objectif 1, ce qui relativisait les conséquences financières de cet amendement. Mais il a indiqué qu'il fallait tenir compte de l'augmentation démographique particulière des DOM et affirmé que ceux-ci ne devaient pas subir une baisse des fonds structurels. Se référant à la note gouvernementale du 6 avril 1998 relative à la réforme des fonds structurels, selon laquelle cette réforme ne doit pas se traduire par une croissance excessive des dotations par habitant, il a estimé que son amendement n'y contrevenait pas, puisque son adoption aurait pour conséquence de maintenir ce ratio à son niveau actuel. Par ailleurs, il a précisé que les DOM étaient éligibles aux aides structurelles car ils remplissaient deux critères : celui relatif au PIB et celui relatif à la spécificité du territoire (article 299-2 du traité d'Amsterdam). Il a souligné qu'une baisse des dotations serait donc très grave pour ces territoires. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, s'est déclarée défavorable à cet amendement parce qu'il figerait la situation actuelle des DOM et a indiqué qu'elle proposait un amendement prévoyant la dégressivité des aides structurelles en fonction du PIB des territoires qui leur serait beaucoup plus favorable. M. Patrick Rimbert a estimé que l'amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont était, en effet, plus avantageux pour les DOM. M. Léonce Deprez s'est opposé à l'amendement de M. Claude Hoarau, qu'il a estimé contraire à la logique de la réforme. Il a donc soutenu l'amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur. La commission a alors rejeté cet amendement, puis elle a adopté un amendement de précision de M. Claude Hoarau. Elle a également adopté l'amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, insérant un alinéa après le point 7 tendant à soutenir le principe d'une dégressivité de l'aide en fonction du niveau du PIB des régions concernées par l'objectif 1, cette aide pouvant être plus élevée pour un territoire dont le PIB est inférieur à 65 % de la moyenne communautaire. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, a ensuite présenté un amendement, après le point 8, tendant à relever le chiffre de la population communautaire concernée par l'objectif 2. Elle a indiqué que si le souci de concentration des aides pouvait être partagé, la croissance de la population éligible à l'objectif 1 posait la question de la pertinence d'un relèvement du seuil d'éligibilité à l'objectif 2. La commission a adopté cet amendement. Elle a également adopté un amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, complétant le point 12 afin d'encadrer le mécanisme du « filet de sécurité » pour exclure de son calcul les populations des régions qui ne sont plus éligibles aux anciens objectifs 2 et 5 b, mais qui deviennent bénéficiaires de l'objectif 1. La commission a ensuite adopté un amendement de M. Félix Leyzour, tendant, au point 13, à tenir compte des mouvements de population vers des zones rurales en périphérie des zones urbaines. Lors de l'examen de son amendement soulignant la nécessité de préserver des actions de développement sur les massifs montagneux, M. Marc Dumoulin a attiré l'attention sur la nécessaire cohérence de la politique d'aménagement du territoire. Il a été soutenu, sur ce point, par MM. Léonce Deprez et François Brottes. La commission a adopté cet amendement sous réserve d'une modification rédactionnelle proposée par le rapporteur. Puis, elle a adopté un amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, tendant à accepter le principe d'une réserve de performance pour les programmes jugés les plus performants dès lors qu'une marge d'appréciation suffisante est laissée aux Etats membres et qu'il n'y a pas de modification de la répartition initiale des fonds entre ceux-ci, ainsi qu'à approuver le principe du dégagement d'office des crédits au bout de deux ans. Elle a également adopté un amendement de M. Félix Leyzour, visant à améliorer les performances des systèmes d'évaluation. M. Félix Leyzour a ensuite retiré un amendement tendant à la création d'une structure de suivi de l'utilisation des fonds structurels, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, ayant indiqué qu'il existait déjà un comité de suivi des programmes. M. Félix Leyzour a annoncé qu'il redéposerait au texte de la proposition de résolution relative à l'établissement de nouvelles perspectives financières de l'Union européenne l'amendement précédemment rejeté par la commission et tendant à dégager de nouvelles ressources financières. Il a donc déclaré qu'il s'abstiendrait, lors du vote de la présente proposition de résolution, mais que cette abstention devait être interprétée comme un vote d'attente. Puis la commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée. · · · En conséquence, la commission de la production et des échanges vous demande d'adopter la proposition de résolution dont le texte suit : PROPOSITION DE RÉSOLUTION sur la réforme des Fonds structurels (COM [98] 131 final/n° E 1061) Article unique L'Assemblée nationale, Vu l'article 88-4 de la Constitution, Vu les propositions de règlements : portant dispositions générales sur les fonds structurels ; relatif au fonds européen de développement régional ; relatif au fonds social européen ; relatif aux actions structurelles dans le secteur de la pêche (COM[98] 131 final/E 1061), Considérant que le renforcement de la cohésion économique et sociale visée aux articles 2 et 130 A du Traité instituant la Communauté européenne constitue un des objectifs essentiels de l'Union européenne ; Considérant que le fonds de cohésion et les fonds structurels sont les principaux instruments de la cohésion économique et sociale ; Considérant qu'une politique régionale plus solidaire est un corollaire nécessaire de l'instauration d'un marché unique et d'une monnaie unique entre les Etats membres ; Considérant que, malgré des effets positifs sur la croissance des pays les plus pauvres, la mise en oeuvre des fonds de cohésion et des fonds structurels n'a pas permis de réduire significativement les disparités de richesses, de taux de chômage, de niveau de formation, de capacités de recherche-développement entre les régions de l'Union et parfois même en leur sein ; Considérant la sous-exécution des crédits des fonds structurels ; Considérant en conséquence que l'efficacité des fonds structurels doit être renforcée indépendamment des perspectives de l'élargissement ; I. Sur les principes généraux de la réforme : 1. Se déclare favorable au principe d'une réforme de la politique structurelle et aux objectifs généraux de concentration des aides, de simplification et de décentralisation de la gestion, de renforcement de l'évaluation et du contrôle proposés par la Commission européenne en veillant à préserver des aides à des projets individualisés ; 2. Approuve la réduction à trois du nombre des objectifs prioritaires et leur définition thématique ; approuve les trois nouvelles initiatives communautaires proposées et leur définition thématique mais demande la création d'une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville (URBAN) ; 3. Prend note de la proposition de la Commission européenne tendant à consacrer chaque année 0,46 % du PNB de l'Union aux actions structurelles, compte tenu du contexte budgétaire actuel et de la volonté exprimée à plusieurs reprises par les Etats membres de ne pas dépasser, pour la période de programmation budgétaire à venir et pour les politiques existantes, le plafond de ressources propres, égal à 1,27 % du PNB communautaire ; 4. Demande au Gouvernement d'appuyer toutes dispositions au plan national et européen pour réduire la sous-consommation des crédits ; 5. Souhaite voir conditionner l'éligibilité aux fonds structurels au respect d'un objectif de convergence des législations sociales des Etats membres au-dessus d'un seuil minimum de réglementation sociale. II. Sur la répartition des fonds disponibles entre les objectifs : Souligne que l'objectif 1 bénéficie d'une dotation trop élevée qui se traduit par des intensités d'aides fortement accrues et non compatibles avec la perspective de l'élargissement et demande un redéploiement de son enveloppe financière au profit des objectifs 2 et 3. III. Sur la définition de l'objectif 1 : 1. Observe que la Commission européenne propose que l'objectif 1 concerne les régions dont le PIB est strictement inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, les régions ultrapériphériques et les régions de l'actuel objectif 6 (régions arctiques très peu peuplées) ; 2. Approuve l'inclusion des régions ultrapériphériques dans l'objectif 1 en raison du traitement spécifique que leur reconnaît le Traité d'Amsterdam (article 299-2) tout en constatant que ces régions ont un PIB inférieur à 75 % de la moyenne communautaire ; 3. S'interroge en revanche sur la pertinence de l'assimilation aux régions de l'objectif 1, sans condition d'éligibilité, des régions de l'actuel objectif 6 ; 4. Soutient le principe d'une dégressivité de l'aide en fonction du niveau du PIB des régions concernées par l'objectif 1. IV. Sur la définition de l'objectif 2 : 1. Considère qu'il faut relever le chiffre de la population communautaire concernée par l'objectif 2 ; 2. Souhaite laisser aux Etats membres une certaine souplesse dans la définition du zonage de l'objectif 2 ; 3. Estime donc indispensable la suppression des plafonds indicatifs de population par thème ; 4. Juge inappropriée l'obligation de cohérence entre le zonage de l'objectif 2 et celui des aides nationales à finalité régionale autorisées par l'article 92, paragraphe 3 c, du Traité CE, dans le cadre de la politique de la concurrence ; 5. Estime que la concentration géographique au titre de l'objectif 2 doit obéir à des critères objectifs et permettre d'accroître l'efficacité du dispositif ; 6. Se déclare défavorable au mécanisme du « filet de sécurité », qui tend à ce que la réduction maximale de la population concernée par le nouvel objectif 2 ne dépasse pas, pour chaque Etat membre, un tiers de la population concernée par les actuels objectifs 2 et 5b ; en cas d'adoption d'un tel mécanisme, il convient de prévoir que les populations des régions qui ne sont plus éligibles aux anciens objectifs 2 et 5b mais qui deviennent bénéficiaires des aides de l'objectif 1 ne seront pas prises en compte dans le calcul de ce filet de sécurité ; 7. Approuve la prise en compte de la dimension urbaine dans l'objectif 2, mais souligne la nécessité de poursuivre des actions significatives de développement en zones rurales, telles qu'elles sont actuellement menées dans le cadre de l'objectif 5b et tout particulièrement en zones de montagne. V. Sur les dispositifs transitoires de sortie : Souhaite que les précisions apportées par la Commission européenne sur ces dispositifs figurent dans la proposition de règlement portant dispositions générales sur les fonds structurels et non dans de simples documents de travail et estime qu'il est nécessaire de garantir une période de transition de six ans, égale pour toutes les régions concernées. VI. Sur l'objectif 3 : 1. Souligne que la proposition de la Commission européenne tendant à ce que l'objectif 3 ne s'applique pas dans les régions de l'objectif 2 risque de conduire au morcellement de la mise en _uvre de la stratégie européenne et nationale pour l'emploi ; 2. Estime donc indispensable que le champ d'application de l'objectif 3 soit étendu aux régions de l'objectif 2. VII. Sur l'amélioration du fonctionnement des fonds structurels : 1. Est favorable au principe d'une amélioration de l'efficacité de l'utilisation des fonds structurels ; 2. Accepte qu'une « réserve de performance » correspondant à 4 % de la dotation des fonds structurels soit attribuée aux programmes jugés les plus performants, dès lors que ses modalités d'application laissent une marge d'appréciation suffisante aux Etats membres et qu'elles ne modifient pas la répartition initiale des fonds structurels entre Etats membres ; 3. Approuve le principe d'un dégagement d'office des crédits, dès lors qu'ils n'ont pas été utilisés dans les deux ans qui suivent l'année de leur engagement ; 4. Demande au Gouvernement d'agir pour que la Commission européenne améliore au plus vite les performances des systèmes d'évaluation, et pour qu'elle rende publics les résultats de ces études ; 5. Souligne que l'efficacité de la politique structurelle serait grandement renforcée par la création d'un fonds unique, dont la Commission reconnaît elle-même le bien fondé ; 6. Demande au Gouvernement d'obtenir l'instauration d'un tel fonds. VIII. Sur les propositions de règlements relatives au FEDER, au FSE et aux actions structurelles en faveur de la pêche : 1. Approuve les propositions de règlements spécifiques relatives au FEDER et au FSE ; 2. Rejette le dispositif proposé dans la proposition de règlement relative aux actions structurelles dans le secteur de la pêche, en raison de sa complexité et des conséquences défavorables qu'elle pourrait entraîner pour ce secteur. TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article unique Amendements présentés par M. Félix Leyzour et les membres du groupe communiste : · Dans le huitième alinéa (1) supprimer les mots : « de concentration des aides ». · Après le dixième alinéa (3) insérer l'alinéa suivant : « Demande cependant au Gouvernement de proposer aux Etats de l'Union d'engager une réflexion sur la création de nouvelles ressources financières et sur une expansion du crédit, conditions nécessaires à la réalisation des objectifs de l'Union européenne, en matière d'emploi et de développement social. Amendement présenté par M. Claude Hoarau, Mme Huguette Bello et M. Elie Hoarau Après le douzième alinéa (4), insérer l'alinéa suivant : « Rappelle toutefois que l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam prévoit explicitement pour les régions ultrapériphériques un traitement spécifique et prioritaire qui doit se traduire à la fois dans les conditions d'accès - éligibilité à l'objectif 1 - et dans la répartition des fonds structurels - maintien a minima du montant des fonds par habitant et par an sur la base de l'année 1999. » Amendement présenté par M. Félix Leyzour et les membres du groupe communiste : Compléter le trente-deuxième alinéa (19) par les mots : « et la création d'une structure de suivi à laquelle seraient associés les élus européens et nationaux ainsi que les représentants des partenaires sociaux. ». _______________ N° 1450.- Rapport de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont (au nom de la commission de la production) sur la proposition de résolution (N° 1281) de M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, sur la réforme des fonds structurels (COM [98] 131 final/n° E 1061). |
