Document mis en distribution le 28 septembre 1999  N° 1808 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 septembre 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION n° 1538 de M. GÉRARD FUCHS, RAPPORTEUR DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE, sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (COM [98] 295 final / n° E 1105) PRÉSENTÉ PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1537. Impôts et taxes. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE ____ Pages ___ INTRODUCTION 5 I.- L'ENJEU DES NÉGOCIATIONS EN VUE DE L'ADOPTION D'UNE DIRECTIVE SUR UN MINIMUM D'IMPOSITION EFFECTIVE DE CERTAINS REVENUS DE L'ÉPARGNE 7 II.- LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE VISANT À GARANTIR UN MINIMUM D'IMPOSITION EFFECTIVE DES REVENUS DE L'ÉPARGNE SOUS FORME D'INTÉRËTS À L'INTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ 13 III .- LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION PRÉSENTÉE PAR LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE 17 EXAMEN EN COMMISSION 21 TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 23 TABLEAU COMPARATIF 25 Mesdames, Messieurs, L'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM) conduit à poser, à nouveau, la question de l'harmonisation de la fiscalité de l'épargne dans l'Union européenne. Il y a dix ans, la réalisation du marché unique avait déjà conduit aux mêmes interrogations et aux mêmes inquiétudes. La Commission européenne avait déjà proposé d'y répondre par l'engagement d'un processus de coordination politique. Ce processus n'ayant pas abouti, il est relancé aujourd'hui. À cette époque, il avait été décidé que l'harmonisation de la fiscalité de l'épargne ne constituait pas le préalable à la libre circulation des capitaux. Toutefois, des inquiétudes avaient surgi quant aux risques de transferts d'épargne en dehors des États membres dont la fiscalité apparaissait moins généreuse, que ce soit pour des raisons tenant aux taux, à l'assiette de l'impôt ou à ses modalités de recouvrement. En France même, les travaux de deux groupes de travail successifs - la Commission présidée par M. Marcel Boiteux, puis le groupe de travail du Conseil national du crédit présidé par M. Daniel Lebègue - avaient conclu à l'existence de tels risques. Ils semblaient d'autant plus importants que les patrimoines étaient élevés et qu'ils concernaient les placements à revenu fixe pour lesquels les produits et les plus-values sont fréquemment exonérés pour les non-résidents. En ce qui concerne la libre circulation des capitaux, réalisée depuis le 1er janvier 1990, ce risque avait cependant été considéré comme maîtrisable. Pour sa part, l'euro ne change pas fondamentalement les données du problème, sauf qu'en supprimant le risque de change et en permettant des comparaisons immédiates de rendements nets, il ne pourra que renforcer la propension à transférer leur épargne de ceux qui, peut-être, l'envisageait seulement. À cet égard, il convient de rappeler les conditions générales dans lesquelles intervient une décision de transfert de l'épargne au regard des règles d'imposition. Dans le cas d'un résident français, ce transfert peut d'abord être la conséquence d'une décision de transfert de résidence. Dans cette hypothèse, le raisonnement visant à comparer les conditions de taxation de résident d'un État à résident d'un autre État prévalent, mais il faut relever qu'une telle décision, par l'ampleur de ses conséquences, relève d'une optimisation fiscale globale, c'est-à-dire que la comparaison concerne tous les impôts. Un tel transfert, lorsqu'il est effectif, n'est pas contraire aux dispositions légales. En outre, la proposition de directive ne concerne en rien les conséquences d'une telle décision. La décision de transfert peut concerner un actif mobilier seulement, son propriétaire demeurant résident fiscal en France. Dans ce cas, et s'agissant de l'impôt sur le revenu, en application du principe de territorialité de l'impôt, le redevable sera taxé sur l'ensemble de ses revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère, sous réserve de l'application des conventions internationales visant à prévenir les doubles impositions. Les revenus, sous forme d'intérêts, d'un tel placement sont imposés suivant les mêmes règles que pour les revenus similaires perçus en France et sont imposables en France, même s'ils n'y ont pas été « rapatriés ». Dans ce cas, la comparaison entre le niveau d'imposition applicable aux résidents français et celui applicables aux non-résidents est d'un intérêt limité, puisque le résident français demeure soumis aux obligations fiscales nationales. Pour le contribuable de bonne foi, le raisonnement fondé sur des considérations essentiellement fiscales ne présente donc pas d'intérêt. En revanche, la comparaison présente son plein intérêt si le résident français choisit de transférer son investissement dans un pays fiscalement attractif pour les non-résidents et appliquant le secret bancaire, de droit ou de fait, à l'égard de l'administration fiscale. Encore doit-on souligner que cette comparaison est facile à faire : la fiscalité des intérêts des placements des non-résidents consiste, le plus fréquemment, dans un régime de non-imposition. Il s'agit parfois d'un régime de retenue à la source dont le taux est plus favorable que le taux résultant, pour les plus hauts revenus, de l'application du barème français de l'impôt sur le revenu. La difficulté de prendre une telle décision de transfert réside, en réalité, dans la volonté d'assumer les risques de contrevenir aux obligations d'information des services fiscaux prévues par la loi. La comparaison entre le régime applicable aux résidents et celui applicable aux non-résidents n'a donc de sens que si l'on s'engage dans une démarche de fraude fiscale. I.- L'ENJEU DES NÉGOCIATIONS EN VUE DE L'ADOPTION D'UNE DIRECTIVE SUR UN MINIMINUM D'IMPOSITION EFFECTIVE DE CERTAINS REVENUS DE L'ÉPARGNE Si le souhait d'un minimum d'harmonisation de la fiscalité de l'épargne est largement partagé, deux visions s'opposent, parmi les économistes et les décideurs politiques, sur la méthode à suivre pour réaliser cette harmonisation. Une première approche consiste à prôner un processus de mise en concurrence des systèmes de prélèvements obligatoires, ce qui est parfois présenté comme l'équivalent du libre jeu du marché, les États obtenant le meilleur rendement entre leurs prélèvements obligatoires et les services qu'ils rendent peuvent baisser le niveau général des premiers, ce qui incite les autres États à faire de même, en particulier lorsqu'ils appartiennent à une même zone économique unifiée. Même dans cette approche, il faut d'ailleurs relativiser, au moins dans un premier temps dont on ne perçoit pas précisément le terme, les conséquences concrètes de la libre circulation des capitaux, comme c'est le cas pour celles de la libre circulation des travailleurs. Certaines préférences culturelles dessinent des modèles nationaux d'épargne, c'est-à-dire qu'une préférence pour les placements domestiques prévaudra sans doute encore longtemps. Il est indéniable, en revanche, qu'une forte concurrence fiscale ne peut que conduire les États pratiquant l'imposition la plus stricte à se rapprocher des niveaux de taxation des autres États. La seconde approche consiste dans la recherche de l'harmonisation suivant un processus de coordination politique. Elle passe par la fixation d'un niveau moyen ou minimum d'imposition, résultant d'une négociation entre les États, c'est-à-dire consistant en un compromis entre eux, pour éviter que l'harmonisation par le seul jeu de la concurrence fiscale ne débouche bientôt sur des pratiques de « dumping fiscal ». Le Conseil et la Commission ont fait ce dernier choix à l'occasion de l'institution de la libre circulation des capitaux. Ils s'y tiennent aujourd'hui. · L'échec de la première négociation L'article 6 de la directive n° 88/361/CEE du 24 juin 1988, adoptée pour l'application de l'ancien article 67 du traité CE, qui a totalement libéré les mouvements de capitaux entre les résidents des États membres, prévoyait que la Commission soumettrait au Conseil « des propositions visant à supprimer ou à atténuer des risques de distorsions, d'évasion ou de fraude fiscales liés à la diversité des régimes nationaux concernant la fiscalité de l'épargne ». Le 10 février 1989, la Commission avait présenté deux propositions de directive du Conseil tendant, la première, à instituer un régime de retenue à la source sur les intérêts, la seconde, à renforcer l'assistance administrative entre les États membres pour lutter contre la fraude. Ce premier effort d'harmonisation n'a pas abouti. Les propositions de la Commission ont rencontré l'opposition d'États qui les jugeaient insuffisantes - ils souhaitaient une généralisation d'obligations déclaratives pour les résidents et les non-résidents - et l'opposition d'États qui jugeaient trop contraignante l'institution d'une retenue à la source, car susceptible d'entraîner une fuite de capitaux hors de la Communauté européenne. · La relance de la négociation et les enseignements tirés du premier échec Dans la perspective de la troisième phase de l'UEM, le Conseil et la Commission ont relancé le processus de coordination politique. Les motifs de cette relance, tels qu'ils ont été exprimés par la Commission dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive sont de trois ordres : - la nécessité de corriger des distorsions économiques résultant de la possibilité d'une non-imposition des intérêts des placements faits par les non-résidents ; - l'impossibilité de continuer à tolérer que des assiettes fiscales disparaissent alors que l'UEM requiert la rigueur budgétaire de la part des États membres ; - la nécessité de diminuer la part des prélèvements obligatoires assis sur les revenus du travail, au détriment des revenus de l'épargne, afin de diminuer le coût de la main d'_uvre dans une perspective de politique de l'emploi. La nouvelle proposition de la Commission européenne met en avant ce qu'elle nomme « le modèle de coexistence », qui permettrait de reconnaître à chaque État membre la faculté de choisir soit d'appliquer un régime de retenue à la source sur les intérêts versés aux non-résidents ressortissants d'un autre État de l'Union européenne, soit d'informer les autres États membres des intérêts versés à leurs ressortissants par un établissement payeur situé sur son territoire. Cette alternative tend à éviter que ne se forme une conjonction d'oppositions comme celle qui avait conduit à l'échec de la première tentative de coordination. Les États qui permettent que leur administration fiscale obtienne des établissements payeurs situés sur leur territoire toutes les informations nécessaires à l'établissement de l'impôt peuvent souhaiter que cette transparence devienne la règle commune en Europe. Ils comprenaient dès lors d'autant moins pourquoi ils auraient dû, dans la proposition de 1989, instituer une retenue à la source. Vis-à-vis de ces États, l'argument de la Commission sera que le « modèle de coexistence » permettrait qu'ils se dispensent d'instituer cette retenue à la source. Il convient toutefois de relever que le contexte de la troisième phase de l'UEM a changé les données en ce qui concerne les conséquences de l'imposition de l'épargne sur le niveau des taux d'intérêt et que les motifs de politique économique n'auront plus guère de place dans le refus, pour de tels États, d'instituer une retenue à la source. En outre, on perçoit difficilement les raisons pour lesquelles un État membre choisirait le régime de l'information, si les autres ne le font pas, à partir du moment où, on l'a dit, une bonne part du raisonnement des épargnants tient à l'anonymat. Pour les États pratiquant le secret bancaire à l'égard des autorités fiscales, le « modèle de coexistence » peut être perçu comme éloignant le débat sur la généralisation de l'échange d'informations ou sur la remise en cause de ce secret, voire même comme mettant un terme à ce débat. La concession faite par ces États serait l'institution d'une retenue à la source sur les intérêts versés aux non-résidents. On doit relever que le point d'équilibre de la négociation ne peut sans doute qu'être favorable à ces États, puisqu'à défaut d'accord, l'harmonisation pleinement concurrentielle continuera de prévaloir. On peut penser qu'ils s'en accommoderaient. On doit relever également que la Commission européenne a inscrit sa proposition de directive dans un « paquet fiscal » qui vise à corriger d'autres formes de distorsions résultant de la compétition fiscale - code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises, régime commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre les sociétés associées d'États membres différents - ce qui ôte beaucoup du caractère « stigmatisant » de la démarche, à l'égard de pratiques de tel ou tel État et contribue donc à rendre plus aisée l'adoption de chacun des éléments du « paquet ». Du point de vue proprement communautaire, la justification économique de l'harmonisation est d'éviter le développement d'effets pervers qui entameraient les avantages retirés du marché unique des capitaux, lequel vise à favoriser une plus grande fluidité de ces derniers au sein de la Communauté européenne. En raisonnement économique pur, cette plus grande fluidité doit permettre une meilleure adéquation des capacités et des besoins de financement, des possibilités d'épargne et des nécessités d'investissement. Un avantage politique peut également y être trouvé. Il consiste à obtenir des États membres qu'ils consentent à restreindre une partie de leur pouvoir fiscal. Le 8ème considérant de la proposition de directive - (« l'objectif visé par la présente directive (...) ne peut être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc être mieux poursuivi au niveau communautaire ») - ajoute, en effet, un nouveau cas à la liste des cas d'ineffectivité du principe de subsidiarité, au c_ur même de ce que la tradition politique européenne considère comme constitutif de la souveraineté des États. Du point de vue proprement français, le compromis proposé par la Commission européenne apparaît satisfaisant dans son équilibre général. Comment, en effet, ne pas être conscient que notre pratique d'information de l'administration fiscale par les établissements payeurs situés en France n'est pas de celles qu'admettront, dans un avenir proche, les États à secret bancaire entrés dans la troisième phase de l'UEM (Allemagne, Italie, Luxembourg, Irlande, Belgique, Portugal) ? Plutôt que de s'enfermer dans une démarche « maximaliste » exigeant la généralisation de sa conception de la transparence fiscale vis-à-vis des autorités administratives, la France s'est satisfaite, d'ailleurs, dès 1989, du compromis résultant de l'institution d'une retenue à la source sur les intérêts des placements des non-résidents. Dans l'actuelle négociation, la France aura donc « gagné » la fin de l'exonération fiscale dont bénéficient, de fait, les revenus de certains investissements effectués par les résidents français à l'étranger. Cela s'accompagnera, en outre, de la reconnaissance de son analyse d'une nécessité de rééquilibrer la structure des prélèvements obligatoires en alourdissant ceux assis sur les revenus des capitaux. En contrepartie, la France aurait « donné » la reconnaissance, même implicite, d'une légitimité de la culture du secret bancaire dans les pays qui la pratiquent. S'il venait à être entériné, ce compromis porte-t-il en lui une dynamique qui puisse évoluer dans un sens défavorable aux positions défendues par la France ? Tel serait le cas : - si la reconnaissance de la « culture du secret bancaire » pour les cas entrant dans le champ de la directive devait gêner l'entreprise visant à la faire reculer en cas de présomption précise de fraudes importantes ; - si le niveau de la retenue à la source sur les revenus de l'épargne sous forme d'intérêts perçus par les non-résidents aboutissait, à la longue, par un effet de « contagion », à une pression à la baisse des taux d'imposition applicables aux intérêts perçus pour les placements domestiques. Cela amputerait la portée de la reconnaissance, suggérée par la Commission au Conseil, du nécessaire rééquilibrage de la structure de ses prélèvements obligatoires. En effet, un taux minimum arrêté en commun, même trop bas, n'en acquerra pas moins le caractère d'un taux européen harmonisé. Cela ne pourra que rendre plus difficile l'opposition au souhait d'étendre un tel taux lorsqu'on fait de l'harmonisation une conséquence nécessaire au bon fonctionnement de l'UEM. II.- LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE VISANT À GARANTIR UN MINIMUM D'IMPOSITION EFFECTIVE DES REVENUS DE L'ÉPARGNE SOUS FORME D'INTÉRÊTS À L'INTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ Le Gouvernement, suivant l'avis du Conseil d'État, a transmis au Parlement cette proposition de directive en tant que proposition d'acte communautaire comportant des dispositions de nature législative (document E 1105). Au nom de la Délégation pour l'Union européenne, M Gérard Fuchs a, le 8 avril dernier, présenté un substantiel rapport d'information (n° 1537) auquel votre Rapporteur général renverra pour plus de détail. Notre collègue M. Jean-Pierre Brard s'est lui-même longuement intéressé à cette proposition de directive dans son rapport d'information sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale, dont notre Commission a autorisé la publication le 8 septembre dernier (rapport n° 1802, pages 153 à 166). Au Sénat, la proposition de directive a été examinée sur le fondement d'une proposition de résolution présentée par M. Bernard Angels (n° 271, 1998-1999). La Commission des finances du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation a adopté cette résolution dans les termes que lui a suggérés son Rapporteur général, M. Philippe Marini (rapport n° 383, 1998-1999 et résolution n° 400). Sur plusieurs points importants, les conclusions auxquelles a abouti la Commission des finances du Sénat diffèrent sensiblement de celles de la Délégation pour l'Union européenne de notre Assemblée et que votre Rapporteur général va vous suggérer d'entériner. Quelles réflexions cela peut-il conduire à faire sur l'économie générale de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution ? On peut la concevoir tantôt comme visant à appuyer les représentants français dans la négociation communautaire, tantôt comme la garantie d'une participation minimum du Parlement français à l'_uvre quasi législative que fait le Conseil - n'est-il pas de plus en plus fréquemment question de la législation communautaire ? Qu'on retienne l'une ou l'autre de ces conceptions, il est indéniable qu'un message contradictoire du Parlement français ôte beaucoup de son intérêt pratique à la procédure. Soit le Gouvernement ne peut s'y référer pour appuyer sa position lorsqu'un point fondamental est en question. Soit le Gouvernement conserve toute latitude de choisir, dans la « palette » des positions exprimées par le Parlement, celle qui lui convient le mieux. À mesure que les textes européens prennent de plus en plus d'importance, il serait peut-être utile de commencer à réfléchir aux moyens d'assurer une meilleure coordination des prises de position des assemblées, dans le respect du rôle, des compétences et du droit de chacune à faire valoir son point de vue. Tout au plus votre Rapporteur général observera-t-il que l'équilibre institutionnel organisé par la Constitution donne à l'Assemblée nationale le premier et le dernier mot s'agissant des lois de finances, qui sont le support essentiel d'adoption des dispositions fiscales. L'objectif de la proposition de directive est de permettre que soit perçu un minimum d'imposition sur les intérêts perçus par les personnes physiques, résidentes d'un État membre, au titre de certains placements qu'elles détiennent dans un autre État membre. Ce minimum peut être : - soit une retenue à la source, dont le taux ne peut être inférieur à 20 % ; - soit le taux applicable à ces intérêts pour les mêmes placements dans l'État de résidence du bénéficiaire, par l'application du principe de la territorialité de l'impôt. Le choix de l'un ou l'autre minima appartient, en principe, à l'État où se situe l'établissement payeur. S'il opte pour la retenue à la source, cet État la percevra sur tous les intérêts versés aux non-résidents qui ont choisi de taire l'existence de ce placement à leur administration fiscale. En revanche, si cet État fait le choix de transmettre, de plein droit, aux autres États membres, les informations nécessaires à l'établissement, par eux, de l'impôt sur le revenu (régime dit de l'information), ce sont ces États qui percevront, chacun selon ses règles, le produit de l'impôt calculé en application du principe de territorialité, sous réserve des stipulations des conventions fiscales. Ce « modèle de coexistence » permet aux États à secret bancaire de ne pas le remettre en cause, sans faire obstacle à une imposition effective des intérêts en cause. On voit bien qu'en réalité, les États ont peu d'intérêt, même financier, à opter pour le régime de l'information. Ici apparaît bien l'objectif de la proposition de directive : rendre effectif un minimum d'imposition et non inciter à l'harmonisation des règles relatives aux relations entre les établissements payeurs et l'administration fiscale. Par exception à cette alternative, le bénéficiaire des intérêts reçus au titre d'un placement fait en qualité de non-résident peut, lui-même, décider d'informer l'administration fiscale de son État de résidence de l'existence de ce placement. Dans ce cas, il échappe à la retenue à la source (article 8 paragraphe 2 de la proposition de directive), sauf si le montant de celle-ci est supérieur à l'imposition supportée dans son État de résidence. Dans ce cas, l'État de l'établissement payeur pourra percevoir la retenue à la source pour la seule différence de montant. La question du niveau minimum de la retenue à la source, dont on peut penser qu'il a vocation à devenir, de fait, un taux harmonisé applicable aux intérêts perçus par les non-résidents, est donc une question importante. La Commission européenne a proposé un minimum de 20 %. On peut penser qu'elle a eu un triple souci. Il lui fallait d'abord chercher à favoriser, le plus possible, l'adoption de la directive en proposant un taux permettant de ne pas susciter l'opposition des États accueillant les placements de nombreux non-résidents, tout en laissant une marge de négociation permettant aux États « victimes » des transferts d'assiette imposable de ne pas y voir une taxation symbolique, les premiers abordant la négociation en position inévitablement plus avantageuse que les seconds. Il fallait ensuite que la Commission européenne retienne un taux permettant d'engager raisonnablement des négociations avec des pays tiers susceptibles de recevoir les placements de non-résidents originaires d'États membres de la Communauté européenne. Elle devait enfin prévenir le reproche de méconnaître les risques de fuites des capitaux hors du territoire de la Communauté européenne. Au surplus, la Commission européenne peut faire valoir à l'appui de son choix que ce minimum ne s'entend pas d'une retenue définitive, car la retenue à la source « n'a pas d'effet libératoire au regard des obligations fiscales auxquelles le bénéficiaire est soumis dans son pays de résidence » (Commentaire de l'article 8 de la proposition de directive inséré par la Commission européenne dans son exposé des motifs). Le choix d'un taux de 20 % a suscité la formulation d'une réserve de la part du Gouvernement français, dans les conclusions du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997. Il a estimé ce taux insuffisant. Il souhaiterait le voir fixé à 25 %, taux suffisamment élevé pour éviter, si cela est possible s'agissant d'un placement dont l'anonymat est frauduleux au regard du code général des impôts, que la retenue à la source ne prenne pas un caractère libératoire de fait. Votre Rapporteur général fait sienne la position du Gouvernement. La proposition de directive ne concerne que « les créances de toute nature » mais selon une conception large qui recouvre les revenus : - des dépôts d'espèces, - des cautionnements en numéraire, - des obligations assorties d'un doit de participation aux bénéfices ; ainsi que : - les plus-values des obligations sans coupons et des créances similaires ; - les revenus distribués ou capitalisés de l'épargne perçus indirectement, sur les titres représentatifs de créances, par le biais d'OPCVM, au sens de la directive de 1985, ayant investi plus de 50% de leur actif dans des obligations et des titres similaires. En outre, la proposition de directive inclut les euro-obligations (une euro-obligation est émise dans un autre État que celui qui émet la monnaie dans laquelle elle est libellée) que la proposition de 1989 excluait expressément. Actuellement, les négociations butent sur cette question et les risques de transfert de Londres à New-York ou Zurich du marché des euro-obligations que comporterait cette inclusion. L'assurance-vie n'entre pas dans le champ de la proposition de directive, dont le 9ème considérant indique toutefois que « les problèmes liés à l'imposition des pensions et des prestations d'assurance feront l'objet d'un examen séparé pour donner lieu, le cas échéant, à des initiatives législatives spécifiques. » III.- LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION PRÉSENTÉE PAR LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE La proposition de résolution déposée au nom de la Délégation pour l'Union européenne approuve la démarche proposée par la Commission européenne au Conseil. L'article unique de cette proposition de résolution comprend d'abord cinq considérants qui retracent le contexte de compétition fiscale dans lequel s'inscrit la négociation de la directive. Le premier considérant (cinquième alinéa de l'article unique) rappelle que l'absence d'harmonisation de la fiscalité de l'épargne génère des distorsions de concurrence entre les États membres. Le deuxième considérant (sixième alinéa de l'article unique) souligne que la bonne allocation de l'épargne s'en trouve compromise, les considérations fiscales ayant tendance à l'emporter sur l'analyse économique. Le troisième considérant (septième alinéa de l'article unique) insiste sur les pertes de recettes qui résultent de ces distorsions pour beaucoup d'Etats membres. Le quatrième et le cinquième considérants (huitième et neuvième alinéas de l'article unique) soulignent que cette absence d'harmonisation ne peut conduire qu'à une pression à la baisse de la fiscalité des revenus de l'épargne, au détriment de ceux du travail. Votre Rapporteur général vous suggère d'adopter ces considérants sous réserve de quelques modifications rédactionnelles. La proposition de résolution comprend ensuite huit points de conclusions. Par son point 1 (dixième alinéa de l'article unique), serait approuvé le principe d'un minimum d'imposition des intérêts payés à des personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un État membre autre que celui de l'agent payeur. Il s'agit donc d'approuver le compromis, tel que dessiné par la Commission européenne, fondé sur une approche essentiellement pratique, entre les États à secret bancaire et ceux pratiquant une large information de l'administration fiscale par les établissements payeurs. Votre Rapporteur général suggère d'adopter ce point, compte tenu d'une modification tendant à reprendre la terminologie même de la proposition de directive, ainsi que le point 2 (onzième alinéa de l'article unique) qui invite à poursuivre les négociations engagées avec les pays extérieurs à la Communauté européenne susceptibles de recevoir les placements de non-résidents originaires de celle-là. Le point 3 (douzième alinéa de l'article unique) invite à refuser d'établir un lien entre l'adoption ou l'application de la directive et la progression des négociations avec les pays tiers ou la signature d'accords avec eux. Votre Rapporteur général est également d'avis que soumettre l'adoption de la directive ou son entrée en vigueur aux résultats d'un nouveau cycle de négociations, cette fois avec des États extérieurs à la Communauté européenne, reviendrait à reporter sine die l'entrée en vigueur de la directive. Il semble toutefois que la référence à la « progression des négociations » soit une notion trop floue pour pouvoir même conditionner l'adoption ou l'entrée en vigueur d'une directive. Votre Rapporteur général suggère donc de considérer que l'état des négociations ou la signature de ces accords ne sauraient constituer le préalable à l'adoption ou l'entrée en vigueur de la directive. Le point 4 (treizième alinéa de l'article unique) suggère d'intégrer dans la directive même l'obligation faite aux États membres de s'engager à ce que des mesures équivalentes à celles contenues dans la directive s'appliquent dans leurs territoires dépendants ou associés ou dans les autres territoires sur lesquels ils exercent des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales. Dans son rapport fait au nom de la Délégation pour l'Union européenne, M. Gérard Fuchs estime qu'une telle insertion donnerait plus de force juridique à cet engagement, la Cour de Justice des Communautés européennes pouvant veiller à son respect. Votre Rapporteur général suggère d'adopter ce point compte tenu d'une modification rédactionnelle. Le point 5 (quatorzième alinéa de l'article unique) soutient la demande française de fixer à 25 % le taux minimum de la retenue à la source. Votre Rapporteur général suggère d'adopter ce point sans modification. Le point 6 (quinzième alinéa de l'article unique) demande de repousser d'un an la date limite de transposition de la directive et de six mois celle de l'entrée en vigueur des dispositions de transposition. Compte tenu de la durée de la négociation, et même si pouvait encore être satisfaite la demande exprimée au Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999, par les Chefs d'État et de gouvernement, que « le Conseil poursuive les travaux concernant la proposition de directive sur la fiscalité de l'épargne (...) afin qu'un accord puisse être réalisé avant la réunion du Conseil européen d'Helsinki », le calendrier initial de transposition et d'application (achèvement de la transposition le 31 décembre 1999 et application un an plus tard) ne peut plus être tenu. Il apparaît donc indispensable de le reporter d'un an. En revanche, le report de l'entrée en vigueur, de seulement six mois, des dispositions de transposition (1er juillet 2001), tel que le suggère la Délégation pour l'Union européenne, apparaît source de complication. En 2001, les établissements payeurs devraient, en effet, appliquer deux régimes successifs aux intérêts versés qui entrent dans le champ de la directive. On peut douter qu'une accélération de l'entrée en vigueur de six mois soit indispensable au regard d'une durée de négociation de dix années, si l'on prend comme point de départ la première proposition de directive. Votre Rapporteur général suggère de proroger d'une année le délai de transposition et le délai d'entrée en vigueur des dispositions y procédant. Dans le point 7 (seizième alinéa de l'article unique), la Délégation pour l'Union européenne suggère d'abord de procéder à une nouvelle évaluation a priori des effets de la proposition de directive. Elle souhaite ensuite que la Commission européenne puisse, à l'occasion d'une évaluation a posteriori, proposer toutes les améliorations qui lui paraîtront utiles. Votre Rapporteur général doute de l'opportunité de ces demandes. En premier lieu, il serait contradictoire de demander à la fois une entrée en vigueur rapide et inconditionnelle de la directive et une nouvelle évaluation a priori de ses effets. Soit on considère que le dispositif retenu dans la directive est satisfaisant, et il faut l'appliquer, même si l'on peut regretter le caractère trop succinct, il est vrai, de la fiche d'impact réalisée par la Commission européenne. Soit on considère que les lacunes de l'évaluation a priori sont de nature à empêcher une discussion suffisamment éclairée et, dans ce cas, il faut logiquement préconiser de suspendre la discussion jusqu'à la présentation d'une étude d'impact plus complète. S'agissant de l'évaluation a posteriori, l'article 13 de la proposition de directive prévoit déjà, ce qui, sous la dénomination peu élégante, on en conviendra, de « rapport sur le fonctionnement de la ( ...) directive », constitue ni plus ni moins une évaluation. En outre, il est indiqué que « sur la base de ce rapport, la Commission propose au Conseil, le cas échéant, les modifications de la directive qui seraient nécessaires en vue d'assurer une meilleure imposition effective des revenus de l'épargne ainsi que l'élimination des distorsions indésirables de concurrence ». Votre Rapporteur général estime que la Délégation pour l'Union européenne a déjà satisfaction sur ce plan. Il suggère donc de supprimer le point 7 de proposition de résolution. Dans le point 8 (dix-septième à vingt et unième alinéas de l'article unique), la Délégation pour l'Union européenne suggère d'envisager des mesures complémentaires après l'adoption de la directive. La première (dix-huitième alinéa de l'article unique) consisterait à prendre les autres mesures d'harmonisation de la fiscalité de l'épargne qui permettraient d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Votre Rapporteur général ne peut que souscrire à une telle demande. La deuxième demande complémentaire (dix-neuvième alinéa de l'article unique) concerne l'étude d'un mécanisme de compensation financière entre les États membres. Votre Rapporteur général doute de l'opportunité d'exprimer, dès à présent, une telle demande. L'objet de la directive est d'assurer un minimum d'imposition effective des intérêts des placements réalisés par les non-résidents. Dans l'immédiat, l'intérêt général communautaire est qu'une telle imposition devienne effective le plus rapidement possible. Soulever dès maintenant la question d'une éventuelle « communautarisation » ou « péréquation » du produit de cette imposition, qui est recouvrée par chaque État selon ses propres règles, ne pourrait que renforcer, pour les États les plus réticents, la crainte qu'un processus s'engage, dont le point d'aboutissement demeure trop incertain pour ne pas souhaiter un report de la décision d'adoption. Votre Rapporteur général suggère de supprimer cet alinéa. La troisième demande complémentaire (avant-dernier alinéa de l'article unique) concerne la définition d'un statut de résident fiscal communautaire. Dans son rapport, M. Gérard Fuchs estime que la définition de critères communs à tous les États membres contribuerait à réduire une source de distorsions de concurrence. Votre Rapporteur général suggère d'adopter cet alinéa compte tenu d'une modification rédactionnelle. La dernière demande complémentaire (dernier alinéa de l'article unique) concerne le remplacement de la règle de l'unanimité par celle de la majorité qualifiée « dans les domaines fiscaux susceptibles d'affecter la concurrence entre les États membres de l'Union européenne ». Votre Rapporteur général estime certes qu'une distinction en fonction des effets d'un impôt sur la concurrence entre les États membres est difficile à mettre en _uvre. De nombreux impôts peuvent être concernés. En outre, selon que la décision quant à l'existence ou non de tels effets est, elle-même, prise à l'unanimité ou à la majorité, on est, en réalité, soit, dans le premier cas, peu avancé par rapport à la situation actuelle, soit, dans le deuxième cas, passé, en fait, dans un régime de vote à la majorité en matière fiscale. Mais, à ce stade, il convient d'insister sur la nécessité de rechercher les voies d'une plus grande efficacité de la prise de décision en matière fiscale. Votre Rapporteur général suggère d'adopter cet alinéa compte tenu d'une modification rédactionnelle. EXAMEN EN COMMISSION La Commission a examiné la proposition de résolution (n° 1538) au cours de sa séance du mercredi 22 septembre 1999. Après l'exposé de votre Rapporteur général, M. Gérard Fuchs a souligné que, si la négociation en cours n'aboutissait pas, la concurrence fiscale perdurerait avec ses conséquences dommageables, que ce soit la diminution de l'assiette d'imposition ou l'accroissement des prélèvements sur le facteur de production le moins mobile qu'est le travail. Depuis dix ans, les termes du débat sont connus. La réussite de la négociation constituerait donc un progrès très souhaitable. La Commission a ensuite examiné les amendements à l'article unique de la proposition de résolution. Elle a d'abord adopté deux amendements rédactionnels présentés par votre Rapporteur général aux sixième et huitième alinéas de l'article unique (amendements nOS 1 et 2). Elle a ensuite adopté un amendement présenté par votre Rapporteur général, reprenant, à la fin du dixième alinéa (1.) de l'article unique, la terminologie même de la proposition de directive pour définir le champ de la taxation minimum qu'elle prévoit (amendement n° 3). La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur général au douzième alinéa (3.) de l'article unique, tendant à remplacer la référence à la « progression » des négociations par la référence à « l'état » de celles-ci pour refuser d'en faire un préalable à l'adoption ou à l'entrée en vigueur de la directive, après qu'il eut souligné que la première était susceptible de trop d'interprétations divergentes pour conditionner l'adoption ou l'entrée en vigueur d'une directive (amendement n° 4). La Commission a ensuite adopté deux amendements présentés par votre Rapporteur général, le premier, rédactionnel, au treizième alinéa (4.) de l'article unique, le deuxième, au quinzième alinéa (6.) de l'article unique, tendant à proroger d'une année de délai d'entrée en vigueur des dispositions de transposition de la directive (amendements nOS 6 et 5). La Commission a examiné l'amendement présenté par votre Rapporteur général, tendant à supprimer le seizième alinéa (7.) de l'article unique, le souhait d'une adoption rapide et inconditionnelle de la directive lui paraissant contradictoire avec celui d'une nouvelle évaluation a priori, tandis que l'article 13 de la proposition de directive prévoit déjà une évaluation a posteriori ouvrant à la Commission européenne la possibilité de proposer toute amélioration du dispositif. M. Gérard Fuchs a indiqué que l'important était d'obtenir que l'évaluation a posteriori intervienne dans les deux ans de l'entrée en vigueur, ce souhait étant satisfait par le report de la date de cette dernière sans que soit modifiée celle du dépôt du rapport de la Commission européenne prévu à l'article 13 de la proposition de directive. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7). La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par votre Rapporteur général, tendant à supprimer le dix-neuvième alinéa de l'article unique, au motif que le Parlement n'étant pas en prise directe sur la négociation, la question d'un éventuel mécanisme de compensation financière apparaissait, dès lors, prématurée. M. Gérard Fuchs a douté que la négociation puisse aller à son terme sans qu'on doive reconnaître la possibilité d'une telle compensation, mais, il a admis que le point de vue du négociateur ne devait pas nécessairement être repris dans une prise de position parlementaire. La Commission a adopté cet amendement ainsi que deux amendements rédactionnels présentés par votre Rapporteur général au vingtième et au dernier alinéas de l'article unique (amendements nOS 8, 9 et 10). La Commission a ensuite adopté l'article unique ainsi amendé de la proposition de résolution. TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION Proposition de résolution sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (COM [98] 295 final / n° E 1105) Article unique L'Assemblée nationale, Vu l'article 88-4 de la Constitution, Vu la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (COM[98] 295 final / n° E 1105), Vu les conclusions du Conseil Ecofin du 1er décembre 1997, Considérant que l'absence d'harmonisation de la fiscalité de l'épargne entre les Etats membres de l'Union européenne donne lieu à des distorsions de concurrence entre les Quinze ; Considérant qu'elle incite trop l'épargne à se localiser en fonction de la fiscalité des Etats et non d'une analyse économique ; Considérant qu'elle entraîne une perte de recettes pour beaucoup d'Etats membres au profit des pays à faible fiscalité ou des paradis fiscaux ; Considérant qu'elle conduit, quelle que soit la volonté des Etats, à une pression à la baisse de la fiscalité, pouvant amener à réduire les ressources consacrées au financement de certaines priorités collectives ; Considérant qu'elle favorise les revenus de l'épargne perçus dans certains pays de l'Union européenne par rapport à ceux du travail ; 1. Approuve le principe d'un minimum d'imposition effective des intérêts payés à des personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un Etat membre autre que celui du paiement par un agent payeur ; 2. Estime nécessaire de poursuivre les négociations engagées avec les pays tiers, afin de conclure dès que possible avec ceux-ci des accords garantissant l'application par eux de mesures équivalentes ; 3. Considère que l'état des négociations ou la signature de ces accords ne sauraient constituer le préalable à l'adoption ou à l'entrée en vigueur de la directive ; 4. Demande que la directive, plutôt qu'une décision intergouvernementale, prévoie que les Etats membres ayant des territoires dépendants ou associés, ou qui ont des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales sur d'autres territoires, prennent des mesures appropriées pour assurer que ces territoires appliquent des mesures équivalentes ; 5. Propose de fixer à 25 %, au lieu de 20 %, le taux minimum de retenue à la source, afin de mieux lutter contre les distorsions de concurrence ; 6. Demande que la date limite de transposition de la directive soit reportée au 31 décembre 2000 et celle correspondant à l'entrée en vigueur au 1er janvier 2002, afin que les Etats, les agents payeurs, les investisseurs et les particuliers puissent s'y préparer ; 7. Demande que les mesures complémentaires suivantes soient envisagées après l'adoption de la directive : - prendre les autres mesures d'harmonisation de la fiscalité de l'épargne qui permettraient d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur ; - définir un statut de résident fiscal communautaire, afin d'éviter des inégalités de traitement selon le lieu de résidence et les complications administratives auxquelles elles donnent lieu ; - remplacer, à l'occasion de la prochaine Conférence intergouvernementale, la règle de l'unanimité par celle de la majorité qualifiée pour la prise de décision dans les domaines fiscaux susceptibles d'affecter la concurrence entre les Etats membres de l'Union européenne. TABLEAU COMPARATIF ___
________________ N° 1808.- Rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, au nom de la commission des finances, sur la proposition de résolution (n° 1538) de M. Gérard Fuchs, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (COM [98] 295 final / n° E 1105). 1 () Ce texte sera considéré comme définitif dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de l'article 151-3 du Règlement de l'Assemblée nationale. |
