Document mis en distribution le 17 mars 2000  N° 2245 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 mars 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (n° 1839) DE M. ALAIN BARRAU, sur la proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs (E 1270), PAR M. CHRISTOPHE CARESCHE, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Famille. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Roger Franzoni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Jean-François Mattei, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 I. - UNE PROPOSITION DE RÈGLEMENT REPREND LES STIPULATIONS DE LA CONVENTION DU 28 MAI 1998 CONCERNANT LA COMPÉTENCE, LA RECONNAISSANCE ET L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS JUDICIAIRES EN MATIÈRE MATRIMONIALE 6 1. Genèse de la convention 6 2. Genèse de la proposition de règlement 7 II. - CETTE PROPOSITION DE RÈGLEMENT EST UNE PREMIÈRE ÉTAPE DANS LA COMMUNAUTARISATION DE LA COOPÉRATION JUDICIAIRE CIVILE 8 1. Les stipulations de la convention 8 2. Les dispositions de la proposition de règlement 10 III. - L'UNITÉ DE L'ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN IMPOSE QUE LES PROBLÈMES DE COOPÉRATION JUDICIAIRE CIVILE NE SOIENT PAS TRAITÉS INDÉPENDAMMENT DES QUESTIONS DE COOPÉRATION JUDICIAIRE PÉNALE 12 1. Les conclusions du Conseil européen de Tampere rejoignent largement les préoccupations exprimées par la Délégation pour l'Union européenne 12 2. Il reviendra à la France, lorsqu'elle assurera la présidence de l'Union européenne, de contribuer à la mise en _uvre des priorités définies par le Conseil européen de Tampere 14 EXAMEN EN COMMISSION 16 PROPOSITION DE RÉSOLUTION 19 TABLEAU COMPARATIF 23 MESDAMES, MESSIEURS, Pour la troisième fois en cinq mois, notre assemblée, ou un de ses organes, est appelée à se prononcer sur l'opportunité d'améliorer la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale au sein de l'Union européenne. Cette répétition tient à la « mise en concurrence » d'une convention soumise à ratification et d'un règlement d'application directe, qui tous deux poursuivent le même objectif. Conformément à l'article 88-4 de la Constitution, le Gouvernement a soumis à l'Assemblée nationale une proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs (E 1270). Après avoir instruit cette proposition, la Délégation pour l'Union européenne a déposé, en octobre dernier, un rapport d'information présenté par notre collègue Alain Barrau (n° 1838) et concluant au dépôt d'une proposition de résolution renvoyée à l'examen de la Commission des lois. Quatre mois plus tard, un rapport fait par notre collègue Paul Dhaille au nom de la Commission des affaires étrangères (n° 2190) concluait à l'adoption de deux projets de loi autorisant la ratification, d'une part, de la convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et, d'autre part, du protocole relatif à l'interprétation de cette convention par la Cour de justice des Communautés européennes. Déjà examinés par le Sénat, ces deux textes ont été adoptés par notre assemblée le 29 février dernier et publiés au Journal Officiel du 9 mars. Historiquement, la convention a précédé le règlement. Mais la négociation de la convention ayant été fort longue, du fait de la division des Etats, elle n'était toujours pas ratifiée lors de l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam en mai 1999. Or, depuis cette date, la matière couverte par la convention relève du « pilier communautaire » de la construction européenne, ce qui a permis de transposer la convention dans un instrument communautaire. I. - UNE PROPOSITION DE RÈGLEMENT REPREND LES STIPULATIONS DE LA CONVENTION DU 28 MAI 1998 CONCERNANT LA COMPÉTENCE, LA RECONNAISSANCE ET L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS JUDICIAIRES EN MATIÈRE MATRIMONIALE Cette compétition entre la convention et la proposition de règlement « n'est pas faite pour contribuer à la lisibilité du dispositif », comme le souligne à juste titre le rapport d'information déposé par la Délégation pour l'Union européenne. Avec l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le 1er novembre 1993, la coopération judiciaire en matière civile est devenue « une question d'intérêt commun » aux Etats membres. Aux termes de l'article K.3, les Etats membres s'informent et se consultent mutuellement au sein du Conseil afin de réaliser les objectifs de l'Union et de cordonner leur action. Le Conseil se voit doter de la faculté d'établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats membres. Ces conventions peuvent prévoir que la Cour de justice est compétente pour interpréter leurs dispositions et pour statuer sur tout différend concernant leur application. Le 28 mai 1998, les quinze ministres de la justice de l'Union européenne ont adopté et signé une convention, établie sur la base de l'article K.3, concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale ainsi qu'un protocole permettant de soumettre la convention à l'interprétation uniforme de la Cour de justice des Communautés européennes. Cette convention est dite « Bruxelles II » car elle étend à la dissolution du mariage les mécanismes de la Convention de Bruxelles du 27 septembre 1968, dite « Bruxelles I », qui concerne la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale mais ne s'applique qu'aux obligations contractuelles ou extra-contractuelles et exclut expressément les matières relavant du droit de la famille. La Convention de Bruxelles I avait été signée sur la base de l'article 220 du Traité de Rome, devenu l'article 293 après l'adoption du traité d'Amsterdam, qui incite les Etats membres à engager entre eux des négociations en vue d'assurer, en faveur de leurs ressortissants, la simplification des formalités auxquelles sont subordonnées la reconnaissance et l'exécution réciproques des décisions judiciaires. Lancés par le Conseil européen de décembre 1993, les travaux ayant abouti à la signature de la Convention de Bruxelles II se sont donc déroulés dans le cadre du « troisième pilier » institué par le Traité de Maastricht et ont duré près de cinq ans. Cette convention est une des deux seules réalisations dans le domaine de la coopération judiciaire obtenue sous l'application de ce traité. 2. Genèse de la proposition de règlement Lorsque le Traité d'Amsterdam, qui a modifié le Traité sur l'Union européenne, est entré en vigueur, soit le 1er mai 1999, la convention n'était toujours pas ratifiée par l'ensemble des Etats membres et les règles qu'elle posait n'étaient donc pas appliquées, au grand dam des citoyens européens. Afin de relancer le processus, ainsi qu'elle l'avait annoncé dès avant la conclusion du traité, la Commission européenne a présenté, en juin 1999, une proposition de règlement reprenant le contenu de la convention de Bruxelles II. En effet, le Traité d'Amsterdam ayant transféré dans les politiques de la Communauté « les mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles », les actes adoptés dans ce domaine ne sont plus des conventions mais des règlement ou des directives (art. 61 et 65 du Traité sur l'Union européenne). Par ailleurs, pendant une période transitoire de cinq ans après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, le Conseil statue à l'unanimité sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen (art. 67). La disparité des règles nationales en matière de compétence et de reconnaissance des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs rend à l'évidence plus difficile la libre circulation des personnes et le bon fonctionnement du marché intérieur : il est donc justifié d'arrêter des dispositions permettant d'unifier les règles de conflit de juridictions et de simplifier les modalités de reconnaissance et d'exécution des décisions. Selon l'exposé des motifs de la proposition de règlement, le choix d'un règlement plutôt que d'une directive, qui n'exige pas de transposition dans le droit national des Etats membres, « se justifie par la nécessité, en matière de compétences, de reconnaissance et d'exequatur, d'appliquer des règles strictement définies et harmonisées sans quoi la reconnaissance transfrontières des jugements ne peut fonctionner correctement ». Le règlement est, en effet, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre. Par ailleurs, la transposition de la convention en instrument communautaire présente l'avantage d'assurer que la mise en _uvre se fera à une date connue, homogène et dans un délai relativement rapproché. II. - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT EST UNE PREMIÈRE ÉTAPE DANS LA COMMUNAUTARISATION DE LA COOPÉRATION JUDICIAIRE CIVILE L'absence de coordination européenne dans le domaine matrimonial est lourde de conséquences pour les citoyens européens en cas de désunion. Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi autorisant la ratification de la convention, « plusieurs juges, concurremment compétents, peuvent être saisis, de multiples et coûteuses procédures peuvent être engagées et déboucher souvent sur des décisions contradictoires et inefficaces ». Les cas de conflit entre les décisions rendues par deux juridictions de pays différents ne sont pas rares et certaines familles françaises rencontrent de grandes difficultés pour obtenir l'exécution dans un pays étranger, en particulier en Allemagne, de décisions relatives au droit de garde et de visite d'enfants. Dans des cas extrêmes, ces difficultés conduisent parfois à une soustraction internationale d'enfants : l'enfant est déplacé à travers une frontière par l'un de ses parents à l'insu de l'autre ou n'est pas restitué à son légitime gardien à l'issue du droit de visite qui s'exerçait au-delà de la frontière. Les Etats tentent de résoudre ces conflits dans le cadre de la mise en _uvre des conventions de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants et de Luxembourg du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants : le recours à ces textes ne permet toutefois pas de régler les litiges, comme l'illustrent les nombreuses affaires pendantes. Plus généralement, cinq conventions interviennent dans le domaine de la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs. Mais, il ressort du rapport de notre collègue Paul Dhaille que « ces instruments ne prennent en considération qu'un aspect des problèmes qui se posent, ou bien qu'ils ne permettent pas, en pratique, la solution des conflits de compétence ». 1. Les stipulations de la convention L'utilité d'une convention plus complète étant évidente pour mieux prévenir les conflits dans tout l'espace de l'Union européenne, la France a donc souhaité conclure et ratifier, dans les meilleurs délais, les travaux d'extension de la Convention de Bruxelles I. Sans rentrer dans le détail de la convention, dont la ratification a été autorisée par notre assemblée le 29 février dernier et dont le contenu est longuement analysé dans le rapport de notre collègue Paul Dhaille, on en rappellera les grandes lignes. La convention ne s'applique qu'au contentieux relatif à la désunion de la famille légitime : l'annulation du mariage, la séparation de corps et le divorce. Elle se limite aux procédures relatives au lien matrimonial proprement dit et aux questions concernant l'autorité parentale liées à ces procédures : les effets patrimoniaux de la séparation et le contentieux de l'après-divorce ne sont pas couverts. La convention fixe les règles obligatoires de compétence internationale qui s'imposent dès l'instance d'origine et se substituent aux règles nationales actuelles, sauf pour les litiges extracommunautaires. Les critères permettant de déterminer la compétence des juridictions d'un Etat pour statuer sur les questions matrimoniales se fondent sur le principe qu'il doit exister un lien de rattachement réel entre la personne et un Etat membre. Il est également précisé dans quelles conditions les autorités de l'Etat dont les organes juridictionnels sont compétents pour statuer sur une demande en matière matrimoniale sont également compétentes pour statuer sur les questions relatives à la responsabilité parentale à l'égard des enfants communs des époux. Dans le cas d'enlèvement international d'enfants, la convention renvoie au système de compétence organisée par la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 qui, en principe, fait prévaloir la compétence de l'autorité judiciaire de l'Etat de résidence habituelle de l'enfant. Par ailleurs, la convention pose également des règles de nature à favoriser une meilleure circulation dans l'espace européen des décisions relatives au divorce et à l'autorité parentale. Enfin, elle donne compétence à la Cour de justice des Communautés européennes pour assurer son interprétation uniforme. Comme notre collègue Paul Dhaille l'a rappelé dans son rapport, les ministres de la justice français et allemand ont pris, dès octobre 1998, l'engagement de mener rapidement à bien le processus de ratification, afin que la convention puisse au moins être appliquée entre leur deux pays. Il serait ainsi possible d'apporter des solutions aux conflits judiciaires mettant en cause des couples franco-allemands, 46 dossiers étant en cours du côté français selon les chiffres communiqués par la Chancellerie. Cette ratification est acquise en France et serait bien avancée en Allemagne, la convention ayant été soumise à l'approbation des Länder qui doit intervenir avant le vote du Parlement. Il n'est donc pas exclu que la convention s'applique, entre la France et l'Allemagne, avant que le règlement n'entre en vigueur. Par ailleurs, la procédure de ratification a également été engagée en Espagne et en Italie. 2. Les dispositions de la proposition de règlement Le Traité d'Amsterdam étant entré en vigueur le 1er mai 1999, la proposition de règlement tend à remplacer la Convention du 28 mai 1998. Elle poursuit, en effet, le même objectif : uniformiser les règles de droit international privé des Etats membres en matière de compétence et améliorer la reconnaissance et l'exécution des décisions relatives à la dissolution du lien conjugal et à la garde des enfants communs. Comme le souligne l'exposé des motifs, la teneur de la convention est entièrement reproduite dans la proposition de règlement, dont la Délégation pour l'Union européenne a fait une analyse approfondie dans un rapport d'information présenté par son président, notre collègue Alain Barrau (n° 1869). Seules quelques adaptations ont été rendues nécessaires, en raison du nouveau cadre institutionnel et de la nature différente des deux instruments. Par exemple, le règlement ne reprend pas les dispositions relatives à la compétence et au rôle de la Cour de justice, la Cour étant naturellement compétente en application des articles 220 et 68 du Traité instituant la Communauté européenne. De même, le passage au règlement supprime la possibilité pour les Etats membres de signer des accords bilatéraux avec des Etats tiers, la faculté de les négocier relevant de la compétence exclusive de la Communauté. En introduisant des règles uniformes et simplifiées de compétence judiciaire en matière de divorce, d'annulation de mariage et de séparation ainsi qu'en matière de responsabilité parentale à l'égard des enfants à l'occasion de ce type d'action, le futur règlement contribuera à faciliter la reconnaissance rapide et automatique entre les Etats membres des décisions rendues dans ces Etats et l'exécution de ces décisions au moyen d'une procédure simple. Ces règles de compétence devront être respectées par le juge d'origine saisi d'une demande entrant dans le champ du règlement. La proposition de règlement devrait donc permettre de résoudre certaines des difficultés que rencontrent les citoyens dans leur vie quotidienne, même si l'on peut regretter qu'elle ne s'étende pas à la famille naturelle et ne porte que sur la dissolution du lien conjugal strictement entendue. La Chancellerie a indiqué à votre rapporteur que, à la suite de l'avis du Parlement européen, la Commission avait présenté, en janvier dernier, une proposition modifiée de règlement, qui prend également en compte l'aboutissement de la révision de la Convention de Bruxelles I en mai 1999. Ce texte diffère assez peu de la proposition initiale, les retouches apportées ne remettant pas en cause l'équilibre général. Outre le fait que le Royaume-Uni et l'Irlande ont notifié leur souhait de participer à l'adoption et à l'application du règlement, on relèvera l'introduction d'un document de circulation de la décision judiciaire : ce document précisera si la décision a été rendue par défaut, si elle est susceptible de recours selon la loi de l'Etat membre d'origine, si elle est exécutoire et a été signifiée à la partie adverse, si les parties ont bénéficié d'une assistance judiciaire, etc. Par ailleurs, l'entrée en vigueur du règlement a été fixée au 1er janvier 2001 et non plus au vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. La proposition de règlement devrait être soumise, et probablement adoptée, au Conseil Justice-Affaires intérieures qui se tiendra le 27 mars prochain sous la présidence portugaise. Seuls trois points ne feraient pas encore l'objet d'un consensus : le Royaume-Uni et la Suède contesteraient la base juridique du règlement et le choix de cet instrument pour intervenir dans le domaine du droit de la famille ainsi que l'évocation de la situation des ressortissants des pays tiers ; le Royaume-Uni contesterait également, en liaison avec la question du statut de Gibraltar, le champ géographique d'application du règlement. Dans ce contexte incertain, l'unanimité étant exigée pour que le règlement soit adopté par le Conseil, le gouvernement français a eu la sagesse de ne pas abandonner la procédure de ratification de la Convention du 28 mai 1998, même si l'entrée en vigueur généralisée de la convention dépend d'un processus complexe à la différence de celle du règlement. Comme l'a souligné la Délégation pour l'Union européenne dans les considérants de la proposition de résolution qu'elle a déposée, la proposition de règlement constitue donc « une étape fondamentale dans la construction progressive d'un espace judiciaire européen au bénéfice des citoyens européens » et « une première pierre dans la voie de la communautarisation de la coopération judiciaire civile ». Toutefois, comme l'a indiqué la délégation, « l'unité de l'espace judiciaire européen montre que les problèmes de coopération judiciaire civile ne peuvent être traités séparément des questions de coopération judiciaire pénale ». III. - L'UNITÉ DE L'ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN IMPOSE QUE LES PROBLÈMES DE COOPÉRATION JUDICIAIRE CIVILE NE SOIENT PAS TRAITÉS INDÉPENDAMMENT DES QUESTIONS DE COOPÉRATION JUDICIAIRE PÉNALE La proposition de résolution de la Délégation a été rédigée dans la perspective du Conseil européen extraordinaire qui s'est tenu, les 15 et 16 octobre 1999, à Tampere en Finlande. Consacrée à la création d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne », cette réunion a été l'occasion pour les chefs d'Etat et de gouvernement de développer trois axes : l'élaboration d'une politique européenne commune en matière d'asile et de migration, le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée et transnationale ainsi que la construction d'un « véritable espace européen de justice », selon les termes des conclusions de la présidence finlandaise. C'est sur ce dernier point que porte la proposition de résolution aujourd'hui soumise à notre examen, adoptée quelques jours avant la tenue de ce Conseil européen. 1. LES CONCLUSIONS DU CONSEIL EUROPÉEN DE TAMPERE REJOIGNENT LARGEMENT LES PRÉOCCUPATIONS EXPRIMÉES PAR LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE Les travaux de la Délégation pour l'Union européenne, qui ont insisté sur le nécessaire développement d'un espace judiciaire européen, ont trouvé un écho dans les conclusions du Conseil européen extraordinaire réuni à Tampere. Tout d'abord, le souhait exprimé par la délégation qu'une « stratégie propre à garantir aux citoyens européens une plus grande sécurité juridique » soit définie est également partagé par le Conseil européen de Tampere, ainsi qu'en témoigne la conclusion suivante : « Le citoyen ne peut jouir de la liberté que dans un véritable espace de justice où chacun peut s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les Etats membres aussi facilement qu'il le ferait dans son propre pays. Les auteurs d'infractions ne doivent pouvoir, par aucun moyen, mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres. Les jugements et décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union, mais il faut préserver la sécurité juridique fondamentale des particuliers et des opérateurs économiques. Il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques des Etats membres ». Au delà de cet objectif général, plusieurs demandes formulées par la délégation dans sa proposition de résolution rejoignent les orientations privilégiées par le Conseil européen pour construire l'espace judiciaire européen. Il a ainsi mis en avant l'importance de l'accès au droit, dont l'amélioration passe, selon lui, par des initiatives concrètes telles que la publication d'une documentation sur la coopération judiciaire au sein de l'Union. Il a également approuvé le principe de la reconnaissance mutuelle des jugements et autres décisions des autorités judiciaires, qui doit devenir « la pierre angulaire de la coopération judiciaire tant en matière civile que pénale ». Le Conseil européen a, en outre, souhaité l'établissement de « normes minimales pour la protection des victimes de la criminalité, notamment en ce qui concerne (...) leur droit à réparation », droit auquel la délégation avait attaché la plus grande importance dans sa proposition de résolution. S'agissant du souhait exprimé par la délégation d'une harmonisation des procédures civiles et pénales nationales, on relèvera toutefois que le Conseil européen ne suggère, quant à lui, que la détermination de « normes minimales pour certains aspects de procédure civile », essentiellement dans le but de faciliter la mise en _uvre du principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions des autorités judiciaires. Se plaçant explicitement dans la perspective du Conseil européen à Tampere, la délégation a également souhaité que cette réunion des chefs d'Etat et de gouvernement, d'une part, « mette tout en _uvre » pour définir des règles minimales relatives aux infractions et sanctions pénales dans les domaines de la criminalité organisée, du trafic de drogue et du terrorisme et, d'autre part, « fixe comme priorité l'élaboration d'un droit pénal européen pour les infractions nouvelles à caractère transnational » (cf. paragraphes 4 et 5 du II de la proposition de résolution). Les conclusions du Conseil européen de Tampere prennent en compte ces préoccupations : il y est en effet souligné, en ce qui concerne le droit pénal national, que « les efforts visant à trouver un accord sur des définitions des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière tels que la criminalité financière (blanchiment d'argent, corruption, contrefaçon de l'euro), le trafic de drogue, la traite des êtres humains, notamment l'exploitation des femmes, l'exploitation sexuelle des enfants, la criminalité utilisant les technologies avancées et la criminalité au détriment de l'environnement ». Cependant, la prudence même de la rédaction de cette conclusion de la présidence laisse entrevoir toutes les difficultés auxquelles risque de se heurter la recherche d'une définition commune aux quinze Etat membres de ces infractions et de leurs sanctions pénales. Le souci d'un renforcement de la coopération entre les services répressifs et les juges des Etats européens exprimé par la délégation figure également dans les conclusions du Conseil européen : souhaitant une coopération fructueuse entres les autorités nationales lors de la conduite d'enquêtes dans un Etat membre sur des activités criminelles transnationales, le Conseil européen a demandé la création d'une structure de liaison opérationnelle réunissant les services de police européens, qui serait un lieu d'échanges d'informations et contribuerait à l'organisation des opérations en matière de criminalité transfrontalière. Dans cette même optique, le Conseil européen a décidé la création, d'ici 2001, d'une unité - Eurojust - composée de procureurs, de magistrats ou d'officiers de police et ayant pour mission de contribuer à la coordination des autorités nationales chargées des poursuites et d'apporter son concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée. Les conclusions du Conseil européen extraordinaire réuni à Tampere, loin de se contenter de pétitions de principe, ont également permis de « baliser » le travail de l'actuelle et des prochaines présidences de l'Union européenne, afin de donner corps à l'espace judiciaire européen. C'est dans ce cadre que s'inscriront donc les initiatives de la France lorsqu'elle assurera la présidence de l'Union européenne, de juillet à décembre prochains. 2. IL REVIENDRA À LA FRANCE, LORSQU'ELLE ASSURERA LA PRÉSIDENCE DE L'UNION EUROPÉENNE, DE CONTRIBUER À LA MISE EN _UVRE DES PRIORITÉS DÉFINIES PAR LE CONSEIL EUROPÉEN DE TAMPERE La réalisation de l'espace judiciaire européen s'est jusqu'à présent heurtée à des difficultés mises en évidence dans le rapport d'information (n° 1838) présenté sur ce sujet au nom de la Délégation pour l'Union européenne par M. Alain Barrau. Le constat y est sévère : « l'Europe économique est très avancée. L'Europe politique progresse lentement. L'Europe judiciaire reste à faire ». Les conclusions du Conseil européen de Tampere témoignent bien du souci de donner un contenu concret à la notion d'espace judiciaire européen et de résoudre certaines des difficultés que rencontrent les citoyens dans leur vie quotidienne. Une attention particulière est notamment prêtée aux affaires transfrontalières. Le Conseil européen a demandé au Conseil d'établir des normes minimales pour garantir « un niveau approprié d'aide juridique » en la matière ainsi que des règles de procédure spéciales communes pour simplifier et accélérer le règlement des litiges transfrontaliers, lorsqu'ils sont de faible importance en matière civile et commerciale ou concernent des créances alimentaires ou certaines. Au-delà de la simple affirmation du principe de reconnaissance mutuelle des décisions et jugements judiciaires, le Conseil européen a donné des orientations afin d'assurer sa mise en _uvre effective. Le Conseil et la Commission devront ainsi adopter, d'ici décembre prochain, un programme de mesures destinées à mettre en _uvre ce principe. Le Conseil européen a, par ailleurs, invité la Commission à « faire une proposition visant à réduire davantage les mesures intermédiaires qui sont encore requises pour permettre la reconnaissance et l'exécution d'une décision ou d'un jugement dans l'Etat requis », la priorité devant, selon lui, être donnée à la suppression des procédures intermédiaires relatives à des demandes de faible importance en matière civile ou commerciale et à certains litiges afférents au droit de la famille, tels que les créances alimentaires et les droits de visite. Enfin, le Conseil européen a demandé au Conseil de réaliser un rapport d'ici 2001 « sur la nécessité de rapprocher les législations des Etats membres en matière civile afin d'éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles ». Plus largement, on rappellera que le Conseil européen a souhaité examiner régulièrement les progrès réalisés, afin de faire de l'Union européenne « un espace de liberté, de sécurité et de justice », et assurer le respect des échéances fixées en la matière dans le traité d'Amsterdam, dans le plan d'action qu'il a approuvé à Vienne en 1998 sur l'espace judiciaire européen ainsi que dans les conclusions qu'il a formulées à Tampere. A cette fin, la Commission doit présenter un « tableau de bord » fixant objectifs et échéances, dans lequel s'inscriront naturellement les différentes mesures relatives à la construction de l'espace judiciaire européen. Il appartient désormais aux présidences successives de l'Union européenne de mettre en _uvre les conclusions du Conseil européen de Tampere : la réunion informelle des ministres de la justice et de l'intérieur de l'Union européenne, qui s'est tenue à Lisbonne les 3 et 4 mars derniers, a été l'occasion d'engager un débat sur la création d'Eurojust, un document concret devant être présenté par la présidence portugaise dans les meilleurs délais. Lorsqu'elle assurera la présidence de l'Union européenne, de juillet à décembre prochains, la France devra avoir à c_ur de contribuer à la mise en _uvre des conclusions du Conseil européen de Tampere, à la préparation duquel elle avait d'ailleurs pris une part très active. D'après les informations fournies par la Chancellerie, au-delà de la poursuite des travaux déjà engagés, l'accent devrait être mis sur des réalisations concrètes répondant aux préoccupations des citoyens et des praticiens. En matière civile, outre le lancement d'un réseau judiciaire civil destiné à faciliter le travail direct entre les praticiens, les travaux jugés prioritaires par le ministère de la justice concerneront la mise en _uvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions civiles, affirmé par le Conseil européen de Tampere. Dans cet objectif, des négociations seront engagées pour promouvoir l'exécution de plein droit des droits de visite concernant les enfants de couples divorcés ; la simplification des exigences procédurales en matière d'exequatur, la mise en place d'un titre exécutoire entre les Etats membres et la finalisation du règlement relatif à la révision de la convention sur la reconnaissance et l'exécution d'une décision en matière civile et commerciale feront également l'objet de travaux durant la présidence française. Est également envisagé l'examen d'un instrument sur le droit applicable en matière de responsabilité civile. En matière pénale, il incombera à la France de poursuivre les travaux sur la création de l'unité Eurojust, qui devront être finalisés d'ici 2001, conformément aux conclusions du Conseil européen, et d'entamer des négociations sur un instrument supplémentaire en matière de lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment des capitaux. * * * Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Michel Hunault s'est étonné que l'exposé du rapporteur puisse laisser accroire que le Conseil européen de Tampere prenait en compte la proposition de résolution présentée par la délégation, alors que c'est, au contraire, la tenue de ce Conseil qui justifiait la saisine de l'Assemblée. Soulignant que la réciprocité des décisions judiciaires en matière civile ne se limitait pas aux relations franco-allemandes, il a, en outre, jugé indispensable de mettre également en place une réciprocité des décisions en matière pénale. Rappelant que la criminalité organisée profitait des défaillances juridiques au niveau européen, il a indiqué qu'il n'était pas exceptionnel qu'un juge d'instruction français, qui délivre une commission rogatoire, attende quatre à cinq mois pour avoir une réponse. Après avoir rappelé que les conclusions du Conseil de Tampere appelaient à la mise en place d'un espace judiciaire européen, il a souhaité que la commission des Lois soit associée en amont aux propositions que la France sera amenée à formuler pendant qu'elle assurera la présidence de l'Union européenne afin, notamment, de favoriser la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière pénale, observant que les travaux de la mission d'information sur le blanchiment des capitaux pourraient ainsi se trouver concrétisés. Le rapporteur a rappelé que la proposition de résolution présentée par la délégation avait été adoptée avant la tenue du Conseil de Tampere et confirmé que les conclusions du Conseil avaient rejoint les souhaits exprimés par la délégation. Il a, par ailleurs, indiqué qu'il proposerait à la Commission d'adopter un amendement prenant en compte les orientations définies à Tampere, dans lesquelles une large part est faite à la lutte contre la criminalité organisée et transnationale. Tout en rappelant que ces questions étaient examinées au sein de la Délégation pour l'Union européenne, il s'est déclaré favorable à ce que la commission des Lois assure un suivi des propositions contenues dans la résolution soumise aujourd'hui à son examen et a proposé que les ministres responsables soient entendus par la Commission. Mme Catherine Tasca, présidente, s'est déclarée favorable à une audition conjointe de la garde des sceaux et du ministre délégué chargé des affaires européennes par la Commission avant que la France n'assure, en juillet prochain, la présidence de l'Union européenne. * * * La Commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique. Elle a adopté neuf amendements présentés par le rapporteur. Au huitième alinéa, la Commission a adopté un amendement tendant à faire référence aux résultats du Conseil européen de Tampere. Au troisième alinéa (2.) du I, elle a adopté un amendement appelant à la mise en place d'un titre européen directement exécutoire dans certains domaines sensibles, comme les droits de visite des enfants des couples séparés et les créances commerciales non contestées. Après le troisième alinéa (2.) du I, elle a adopté un amendement tendant à souligner l'urgence qui s'attache à l'adoption de la proposition de règlement du Conseil relatif aux décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs. Au deuxième alinéa (1.) du II, elle a adopté un amendement faisant référence à la ratification des seules conventions d'extradition et non à la ratification des conventions de coopération judiciaire pénale en général, l'entraide judiciaire pénale n'ayant pas encore donné lieu à l'adoption d'une convention. Au troisième alinéa (2.) du II, elle a adopté un amendement exprimant son soutien au renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions pénales et appelant à l'adoption de dispositions pour faciliter, entre les Etats membres, le gel, la saisie et la confiscation des avoirs issus d'activités criminelles. Dans les cinquième (4.) et sixième (5.) alinéas du II, elle a adopté deux amendements rédactionnels afin de tenir compte de la tenue du Conseil européen de Tampere. Après le sixième alinéa (5.) du II, elle a adopté un amendement exprimant le souhait que la France prenne des initiatives pour que les conclusions du Conseil de Tampere soient rapidement mises en _uvre par des actions concrètes contre le blanchiment d'argent, contre le recours à des centres offshore non coopératifs et contre l'utilisation du secret bancaire, du secret fiscal ou de sociétés écrans pour faire obstruction aux enquêtes judiciaires. Au septième alinéa (6.) du II, elle a adopté un amendement procédant à une nouvelle rédaction, qui appelle à la mise en application des dispositions du traité d'Amsterdam confiant un rôle opérationnel à Europol et à l'élaboration d'un instrument juridique donnant à l'unité Eurojust, prévue par le Conseil de Tampere, les moyens de sa mission pour favoriser la coordination des politiques pénales européennes contre la criminalité organisée et mettre au même niveau les coopérations judiciaire et policière dans l'Union européenne. * * * La Commission a adopté la proposition de résolution, ainsi modifiée, dont le texte suit. L'Assemblée nationale, - Vu l'article 88-4 de la Constitution, - Vu l'article 65 c) du Traité instituant la Communauté européenne modifié par le Traité d'Amsterdam, - Vu la proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs [COM (99) 220 final / document E 1270], Considérant que cette proposition de règlement, qui reprend pour l'essentiel les stipulations de la convention adoptée par le Conseil le 28 mai 1998 concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale constitue une étape fondamentale dans la construction progressive d'un espace judiciaire européen au bénéfice des citoyens européens ; Considérant qu'elle reconnaît une compétence aux autorités judiciaires pour trancher les conflits matrimoniaux et assure la reconnaissance et l'exécution d'une décision d'un Etat membre dans tous les autres Etats membres selon des procédures simplifiées ; Considérant qu'elle a vocation à s'appliquer à toutes les procédures civiles relatives au divorce, à la séparation de corps ou à l'annulation du mariage des époux ainsi qu'aux procédures civiles relatives à la responsabilité parentale à l'égard des enfants communs des époux au moment de l'action matrimoniale ; Considérant que si elle constitue une première pierre dans la voie de la communautarisation de la coopération judiciaire civile, prévue par le traité d'Amsterdam, celle-ci doit faire l'objet d'un programme d'action conforme aux stipulations de l'article 65 du traité instituant la Communauté européenne ainsi que l'a décidé le Conseil européen de Vienne le 3 décembre 1998, ainsi qu'aux conclusions du Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 ; Considérant que l'accès à la justice et les droits à réparation des victimes constituent une dimension essentielle de la coopération judiciaire civile ; Considérant que la reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale doit permettre également d'améliorer de façon décisive cette coopération ; Considérant que l'unité de l'espace judiciaire européen montre que les problèmes de coopération judiciaire civile ne peuvent être traités séparément des questions de coopération judiciaire pénale ; Considérant qu'à ce titre, les jugements en matière pénale se heurtent également à des difficultés d'exécution, les décisions prises par les autorités judiciaires nationales n'étant pas reconnues de plein droit dans les autres Etats membres ; Considérant que la coopération entre les services répressifs et les juges des Etats membres de l'Union européenne doit être renforcée ; Considérant que l'Union européenne doit adopter des instruments permettant le rapprochement des législations des Etats membres, en ce qui concerne les éléments constitutifs de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue ainsi que les sanctions qui leur sont applicables ; Considérant que la nécessité de l'instauration d'un contrôle judiciaire sur Europol ne manquera pas de se poser à terme ; Considérant que l'Union européenne doit s'attacher à conforter et à donner toute sa légitimité à l'espace judiciaire européen en adoptant une Charte des droits fondamentaux ; I. - Sur la coopération judiciaire civile : 1. Souhaite que l'Union européenne s'attache à définir une stratégie propre à garantir aux citoyens européens une plus grande sécurité juridique ; 2. Estime que la réalisation de cet objectif implique : un accès plus simple à la justice ; une identification de la juridiction compétente et du droit applicable ; la résolution des conflits de lois sur la compétence judiciaire ; la mise en _uvre du principe de reconnaissance mutuelle, afin de réduire davantage les mesures intermédiaires pour exécuter les jugements civils et commerciaux et de mettre rapidement en place un titre européen directement exécutoire dans certains domaines sensibles comme les droits de visite des enfants de couples séparés et les créances commerciales non contestées ; 3. Souligne l'urgence qui s'attache à l'adoption de la proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs ; souhaite vivement que cet instrument puisse être mis en _uvre dans tous les Etats membres au plus tard le 1er janvier 2001 ; 4. Demande l'achèvement des procédures de ratification des conventions signées, lorsque l'entrée en vigueur d'un règlement reprenant le contenu d'une convention apparaît trop lointaine ; 5. Souhaite que l'Union européenne s'attache à harmoniser les normes de procédure civile applicables par les Etats membres ; 6. Souligne la nécessité de mieux protéger les victimes, en leur garantissant un droit effectif à réparation, l'indemnisation de leurs préjudices étant aujourd'hui inégale d'un Etat à l'autre. II. - Sur la coopération judiciaire pénale : 1. Souhaite la ratification des conventions d'extradition en instance par tous les Etats membres de l'Union européenne ; 2. Soutient le renforcement de la coopération entre les services répressifs et les juges des Etats européens ainsi que la reconnaissance mutuelle des décisions pénales et souhaite que des dispositions soient prises pour faciliter, entre les Etats membres, le gel, la saisie et la confiscation des avoirs issus d'activités criminelles ; 3. Insiste sur l'urgence que revêt la signature du projet de convention d'entraide judiciaire en matière pénale ; 4. Souhaite l'instauration de règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue, conformément à l'article 31 e) du traité sur l'Union européenne ; 5. Souhaite l'élaboration d'un droit pénal européen pour les infractions nouvelles à caractère transnational comme la contrefaçon de l'euro ou l'utilisation répréhensible de l'Internet ; 6. Demande que la France prenne des initiatives pour que les conclusions du Conseil européen de Tampere soient rapidement mises en _uvre par des actions concrètes contre le blanchiment d'argent, le recours à des centres offshore non coopératifs et l'utilisation du secret bancaire, du secret fiscal ou de sociétés écrans pour faire obstruction aux enquêtes judiciaires ; 7. Appelle à la mise en application des dispositions du Traité d'Amsterdam confiant un rôle opérationnel à Europol ; demande l'élaboration d'un instrument juridique ambitieux donnant à l'unité Eurojust, prévue par le Conseil européen de Tampere, les moyens de sa mission pour favoriser la coordination des politiques pénales européennes contre la criminalité organisée et mettre au même niveau la coopération judiciaire et la coopération policière dans l'Union européenne ; 8. Souhaite la poursuite de l'harmonisation de la procédure pénale applicable dans les Etats membres de l'Union européenne. * * * ___
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