N° 1112
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)
TOME VIII
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
ACTION SOCIALE ET LUTTE CONTRE LEXCLUSION
PAR M. Serge JANQUIN
Député.
___
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.
SOMMAIRE
INTRODUCTION : UN BUDGET PRIORITAIRE 5
I.- LE REVENU MINIMUM DINSERTION 7
A. UN RALENTISSEMENT DU RYTHME DE PROGRESSION DU RMI 7
1. Évolution des crédits budgétaires 7
2. Évolution des effectifs 7
B. UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DU DISPOSITIF EN 1997 ET 1998 9
1. Une accélération du flux dentrées et de sorties 9
2. Lévolution satisfaisante des effectifs au premier semestre 1998 10
3. Laccès des bénéficiaires du RMI au dispositif emploi-jeunes 11
C. LES DÉPENSES DINSERTION 12
1. Les dépenses dinsertion de lEtat 12
2. Les dépenses dinsertion des départements 12
3. Les actions dinsertion 13
4. La redynamisation des politiques dinsertion 14
D. LE RMI DANS LES DÉPARTEMENTS DOUTRE-MER 15
1. Le dispositif dans les DOM 16
2. Les résultats de linsertion 17
II.- LES PERSONNES HANDICAPÉES 19
A. LES RESSOURCES DES PERSONNES HANDICAPÉES 21
B. LE PROGRAMME DE DÉVELOPPEMENT DES STRUCTURES DACCUEIL 22
1. Le programme 1988-2003 22
2. Lobjectif dintégration 24
C. LES PERSPECTIVES 25
1. Le programme nouveaux services - nouveaux emplois 25
2. La réforme de la loi dorientation en faveur des personnes handicapées 25
III.- APPLICATION DE LA LOI DORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS 27
A. GARANTIR LACCÈS À LEMPLOI 28
1. Le programme TRACE 28
2. Le renforcement de laccompagnement social individualisé 29
B.- MIEUX AGIR CONTRE LA FORMATION DES EXCLUSIONS 29
1. Les travailleurs sociaux 29
2. La création dun Observatoire national de la pauvreté et de lexclusion 30
C. FAIRE FACE À LURGENCE SOCIALE 31
1. Le dispositif de veille sociale et daccueil durgence 31
2. Laccueil en centres dhébergement et de réinsertion sociale (CHRS) 33
3. Les aides financières durgence 34
TRAVAUX DE LA COMMISSION 37
UN BUDGET PRIORITAIRE
Le budget de la solidarité traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la mise en uvre du programme et de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions.
Ainsi, près de 1,8 milliard de francs en mesures nouvelles est consacré à lapplication de la loi dorientation du 29 juillet 1998 : 1 milliard pour ajuster les moyens du revenu minimum dinsertion (RMI) et 742 millions destinés à des interventions à caractère social.
La progression du budget est près de deux fois supérieure à la norme de 2,2 % fixée pour le budget de lEtat en 1999, soit une augmentation de 4,3 % des crédits.
Dun montant total de 66,6 milliards (hors nouvelle prise en charge par lEtat de lallocation de parent isolé), le budget recouvre des crédits divers engagés au titre de laide sociale de lEtat, de laction sociale et au titre du financement de minima sociaux tels que le RMI ou lallocation aux adultes handicapés.
Deux objectifs ont prévalu dans la construction de ce budget prioritaire : la lutte contre les exclusions et le soutien aux populations les plus fragiles.
I.- LE REVENU MINIMUM DINSERTION
Les crédits budgétaires inscrits en loi de finances (initiale et rectificative) au titre de lallocation du RMI ont évolué comme suit depuis 1991 :
(en millions de francs)
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
14 318
|
13 163
|
16 631
|
19 217
|
22 022
|
23 000
|
24 230
|
25 327
|
26 400
|
Source : ministère de lemploi et de la solidarité
Après avoir pratiquement quadruplé entre 1989 et 1996, la croissance des crédits du RMI a commencé à se ralentir (4,4 % en 1996 contre 14,6 % en 1995).
Pour 1999, la dotation budgétaire sélève à 26,4 milliards de francs, ce qui représente une progression de 4,23 %. Outre la revalorisation annuelle de lallocation, (1,2 %), cette dotation prévoit une hausse de la dépense en volume de 3 %.
Cette dotation prend en compte une croissance modérée du nombre des allocataires. En effet, si leffort de mobilisation des dispositifs dinsertion dans lemploi en direction des bénéficiaires du RMI porte ses fruits, on peut espérer une stabilisation du nombre des bénéficiaires à la fin de 1998.
Le tableau ci-dessous retrace lévolution du nombre des bénéficiaires du RMI depuis 1991.
Années
|
Métropole
|
DOM
|
Total
|
Croissance
|
1991
|
488 422
|
93 939
|
582 361
|
14,1 %
|
1992
|
575 035
|
96 208
|
671 243
|
15,2 %
|
1993
|
696 589
|
96 335
|
792 944
|
18,1 %
|
1994
|
803 303
|
105 033
|
908 336
|
14,5 %
|
1995
|
840 839
|
105 171
|
946 010
|
4,1 %
|
1996
|
903 804
|
106 668
|
110 472
|
6,8 %
|
1997
|
956 596
|
101 305
|
106 790
|
5,7 %
|
En 1997, malgré un contexte de baisse du chômage en fin dannée, la hausse est de 5,7 %, soit un résultat se situant dans la moyenne des deux années précédentes.
En 1997, le RMI a été attribué à 1 067 901 allocataires dont 956 596 en métropole et 117 305 dans les départements doutre-mer. En prenant en compte les conjoints et les enfants, 2 030 000 personnes sont concernées par le dispositif.
Ces chiffres doivent cependant être compris en liaison avec ceux relatifs aux nombres dentrées et de sorties du RMI. Près de 50 % des bénéficiaires du RMI sont entrés dans le dispositif depuis moins de deux ans.
Le profil des bénéficiaires, dix ans après la création du RMI
Le profil des bénéficiaires a très peu évolué depuis la création du dispositif en 1998.
· Des personnes vivant seules, en majorité
Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont largement majoritaires puisquelles représentent près de 60 % de leffectif. Il sagit en grande partie dhommes seuls : 213 323 femmes pour 402 462 hommes. Le reste de leffectif est composé à égalité de familles monoparentales (20 %) et de personnes vivant en couple (20 %). Globalement, il y a donc autant dhommes que de femmes.
· Une population relativement jeune
Trois allocataires sur dix ont moins de trente ans alors que la condition dâge interdit lentrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf sils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à linverse sous-représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des jeunes sexplique par la plus faible proportion de personnes ayant des droits dindemnisation au chômage et la plus forte proportion de personnes isolées.
La part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors que le nombre dallocataires a été multiplié par trois.
Les nouveaux entrants au RMI sont plus jeunes que lensemble des allocataires, mais sortent plus vite du dispositif.
· Le problème essentiel du logement autonome
Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas dun logement décent ou sont SDF.
La situation moyenne des bénéficiaires du RMI sest pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10 %) et atteint 51,8 % en 1999.
· Le RMI comme dernier filet de sécurité
Le montant moyen de lallocation de RMI sélève en décembre 1997 à 1 953 francs en métropole et 1 643 francs dans les départements doutre-mer, par mois et par famille. Un peu moins dun tiers des allocataires perçoit des revenus autre que le RMI.
Le fait marquant de 1997 est laccélération de la rotation des effectifs et notamment la progression importante du nombre de sorties du dispositif. Plus de 365 000 allocataires ont ainsi quitté le dispositif en 1997, soit 10 % de plus quen 1996. Les sorties annuelles représentent désormais plus de 35 % de leffectif des allocataires.
Cette rotation importante des effectifs montre que au moins pour une partie des allocataires, il ny a pas installation dans un processus dassistance.
Une étude IGAS-IGF de 1995 a montré que les entrées au RMI sont étroitement corrélées avec le nombre de personnes ayant déposé, sans quelle aboutisse, une demande dindemnisation du chômage auprès de lUNEDIC.
Ces situations ont pratiquement doublé depuis 1992 sous le double effet de la réforme des allocations chômage engagée à cette époque par lUNEDIC et de la croissance de la précarité sur le marché du travail. Les entrées au RMI ont suivi cette évolution. Toutefois, la croissance des entrées au RMI a, depuis quelques mois, un rythme moins élevé que celui très soutenu des rejets dindemnisation par lUNEDIC.
Années
|
Entrées
|
Sorties
|
Solde
|
1993
|
301 764
|
181 603
|
120 161
|
1994
|
382 058
|
268 393
|
113 665
|
1995
|
362 830
|
326 012
|
36 818
|
1996
|
397 412
|
332 950
|
64 462
|
1997
|
422 834
|
365 405
|
57 429
|
30 % des allocataires sont dans le dispositif depuis moins dun an, 20 % depuis plus de 5 ans et 9 % le sont depuis sa création.
Les nouveaux entrants au RMI
· Ce sont pour lessentiel des jeunes (40 % ont moins de 30 ans) qui ont, avant tout, des difficultés dinsertion professionnelle et se trouvent, de ce fait, sans emploi et sans ressources.
· Ils sont plus diplômés que lensemble des allocataires : 25 % ont le baccalauréat ou plus.
· 75 % nont pas connu de difficultés importantes dans leur enfance.
· 50 % sont des personnes seules, sans enfants à charge, hébergées par leurs parents.
· 50 % sont au chômage avant lentrée dans le dispositif.
· 6 % sortent directement des études.
Un entrant sur trois ne perçoit plus lallocation un an après son entrée dans le dispositif.
Les premières estimations fournies par la CNAF, concernant les résultats du premier semestre, font état dun taux de croissance de lordre de 1,9 %. Cette croissance a surtout été constatée au premier trimestre (+ 1 % par mois). Depuis le mois de mars, la tendance est à une lente décrue des effectifs.
Ce résultat, sil est confirmé, serait le moins défavorable pour cette période depuis lorigine du RMI. Lamélioration est due notamment à la baisse des entrées dans le dispositif alors que les sorties ont continué à progresser. Lamélioration de la conjoncture économique et notamment la baisse du chômage semblent donc produire des premiers effets visibles sur lévolution des effectifs RMI.
La loi du 16 octobres 1997 relative au développement dactivités pour lemploi des jeunes na pas vocation à favoriser spécifiquement linsertion des bénéficiaires du RMI. Premièrement, elle concerne le développement de nouveaux emplois et de nouveaux services et nest pas à ce titre un instrument prioritairement tourné vers les publics en difficulté. Deuxièmement elle vise linsertion des jeunes de moins de 25 ans et sauf charge de famille, les jeunes de moins de 25 ans nont pas accès au dispositif RMI.
Mais les emplois-jeunes sont aussi ouverts aux jeunes de moins de trente ans nayant pas assez travaillé pour sêtre ouvert des droits à lindemnisation chômage. Or, la plupart des bénéficiaires du RMI de moins de trente ans sont dans ce cas.
La circulaire DIRMI n° 97/834 relative à la dynamisation des politiques dinsertion a incité à laccès dun nombre significatif de jeunes bénéficiaires du RMI à ces emplois.
Comme la montré une étude du CREDOC de 1995, le profil des jeunes allocataires nest pas celui de la grande exclusion mais plutôt celui de la précarisation de lemploi. La majorité dentre eux connaît une alternance de périodes de travail suivies dun retour au RMI. A cet égard, les jeunes bénéficiaires du RMI ne peuvent quêtre concernés par les emplois-jeunes.
Actuellement, le taux daccès au niveau national est de 4,5 %. Ce sont les associations et les collectivités territoriales qui ont le plus contribué au recrutement de bénéficiaires du RMI.
La loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 sur les emplois-jeunes a autorisé les départements à imputer sur les crédits dinsertion du RMI la contribution quils apportent au financement dun poste de travail pourvu par un jeune qui à la date de lembauche bénéficiaire du RMI. Cette imputation est toutefois limitée à la première année du contrat de travail et à 20 % du montant de laide de lEtat prévue par la convention.
Type demployeur
|
Contrats non RMI
|
Contrats RMI
|
Total des contrats
|
% de bénéficiaires du RMI
|
Etablissements publics denseignement
|
25 764
|
646
|
26 410
|
2,4 %
|
Associations et fondations
|
5 712
|
620
|
6 332
|
9,8 %
|
Communes et autres collectivités
territoriales
|
6 506
|
483
|
6 989
|
7,4 %
|
Autres établissements publics
|
2 917
|
159
|
3 076
|
5,2 %
|
Police
|
2 120
|
93
|
2 213
|
4,2 %
|
Autres
|
577
|
33
|
610
|
5,4 %
|
Totaux
|
43 113
|
2 032
|
45 145
|
4,5 %
|
LEtat finance entièrement lallocation de RMI mais partage avec les départements la charge des dépenses dinsertion et des droits sociaux connexes qui permettent notamment de faire bénéficier lallocataire et sa famille de la couverture maladie et de laide au logement. LEtat assure les quatre cinquièmes du coût total du RMI.
Les dépenses dinsertion à la charge de lEtat se sont réparties de la façon suivante en 1997 :
- mesures pour lemploi : 6,7 milliards de francs,
- crédits dinsertion dans les DOM : 0,8 milliard de francs,
- frais de gestion directe : 0,25 milliard de francs.
Sy ajoutent les majorations daide au logement pour un montant estimé à 1 milliard en 1997 et laide médicale au profit des personnes sans résidence stable pour un montant denviron 400 millions.
Les crédits dinsertion des départements résultent de lobligation légale dinscrire à leurs budgets un montant égal à 20 % des sommes versées par lEtat lannée précédente, au titre de lallocation afin de financer des actions dinsertion pour les bénéficiaires du RMI. Les crédits dinsertion sélèvent à 4,46 milliards de francs en 1997 (France entière).
Le taux de consommation globale de ces crédits sest nettement amélioré, même si ces moyennes cachent des disparités parfois importantes selon les départements.
Année
|
1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
Taux de consommation
|
71,9 %
|
77,0 %
|
93,8 %
|
97,1 %
|
100,8 %
|
95,8 %
|
94,4 %
|
Les contrats dinsertion formalisent le projet dinsertion sur lequel sengage le bénéficiaire et la collectivité par lintermédiaire de la commission locale dinsertion (CLI).
711 797 contrats dinsertion ont été signés ou renouvelés en 1997 en métropole, soit une augmentation de 12,7 % par rapport à 1996. Cette progression, deux plus importante que la hausse du nombre dallocataires (5,8 %), est la plus forte enregistrée ces trois dernières années. Le nombre de contrats en cours sélève à 419 056 contre 400 700 en 1996.
Les crédits dinsertion engagés en 1996 par les départements ont été orientés vers les actions suivantes (sous réserve de la difficulté à isoler les actions dinsertion mixtes ou multidimensionnelles) :
- frais de structure : 14 %
Les conseils généraux peuvent financer sur les crédits dinsertion du RMI une partie des frais de structure (fonctionnement du conseil départemental dinsertion, des commissions locales dinsertion ou des cellules dappui) pour un taux maximum de 10 %.
- aide médicale : 15 %.
En application de la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992, les conseils généraux peuvent imputer forfaitairement trois points de leurs dépenses dinsertion au titre de laide médicale.
- actions de santé : 4 %
- logement : 11 %
- insertion sociale : 27 %
- insertion professionnelle : 41 %
- aide méthodologique : 2 %.
Le taux des dépenses consacrées à linsertion professionnelle arrive donc au premier rang des dépenses dinsertion. Le contrat dinsertion vise dabord à réaliser un bilan professionnel ou à aider à la recherche dun emploi, dun stage ou dune formation.
Le RMI en tant quallocation nest pas remis en cause. Il est le dernier filet de sécurité de notre système de protection sociale. Il garantit des ressources minimales à toute personne de plus de 25 ans frappée par la pauvreté (définie par référence à un seuil de revenu). En revanche, le volet insertion du RMI est généralement considéré comme insuffisant. La pauvreté ne se résume pas à une insuffisance de ressources, elle est aussi exclusion tant sur le plan du travail, de léducation, de la santé, du logement que sur le plan des relations sociales. Les bénéficiaires du RMI sont avant tout des chômeurs non indemnisés, victimes de la précarisation du travail et très majoritairement aptes à retrouver un emploi, pour autant que des propositions leur soient faites.
Il importe donc que la dynamique dinsertion du RMI soit activement relancée. Cest le but affiché par la circulaire n° 97-8434 du 31 décembre 1997 de la ministre de lemploi et de la solidarité concernant les politiques dinsertion (circulaire DIRMI n° 97/8434 du 31 décembre 1997).
La ministre de lemploi et de la solidarité a assigné quatre objectifs prioritaires aux politiques dinsertion :
1. Assurer un taux daccès satisfaisant des bénéficiaires du RMI aux mesures pour lemploi, avec lobjectif dun taux de couverture de 25 % en moyenne nationale.
2. Veiller à la prise en compte dans le dispositif emploi-jeunes des allocataires du RMI de moins de 30 ans.
3. Mieux assurer linsertion des personnes bénéficiant du RMI depuis lorigine du dispositif.
4. Elaborer des programmes départementaux dinsertion de qualité pour 1998.
Les sorties du RMI (fin de perception de lallocation) ont augmenté de 33 000 (10 %) entre 1996 et 1997. Cette progression importante reflète pour lessentiel un développement des reprises demploi des bénéficiaires du RMI au cours de lannée 1997, dont une augmentation des accès non aidés à lemploi marchand. Une partie de ces retours à lemploi correspond certainement à laccès à des emplois précaires (CDD, intérim) qui ont connu une forte progression. Cependant, cette progression de linsertion est demeurée inférieure à celle des effectifs du RMI.
Les disparités géographiques concernant la proportion de bénéficiaires du RMI accédant à une mesure emploi restent élevées. Ces écarts entre les départements ont deux types dexplication. En premier lieu, là où le taux de chômage est le plus élevé, le taux de couverture est automatiquement le plus bas. En deuxième lieu, certains départements ont plus que dautres une tradition de forte mobilisation des acteurs locaux. Avec des taux de chômage parmi les plus élevés de métropole, les départements du Nord et du Pas-de-Calais enregistrent des taux de couverture autour de la moyenne nationale (18,8 %) alors que les départements du pourtour méditerranéen sont entre 14 % et 16 % et les départements de la région parisienne ont des taux de 6 à 13 %.
Le recentrage en 1998 des mesures daide sur les publics prioritaires (loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions, circulaire n° 97/834) devrait jouer en faveur de linsertion professionnelle des bénéficiaires du RMI. La ministre de lemploi et de la solidarité a demandé au service public de lemploi de porter le taux de couverture national (bénéficiaires du RMI entrés dans une mesures CES, CEC, CIE et SIFE) de 21 % à 25 %. A ce recentrage des aides sajoute une amélioration de la conjoncture et donc du marché du travail.
Au 27 décembre 1997, le nombre dallocataires du RMI dans les départements doutre-mer sélevait à 111 305. Après deux années dévolution mesurée (+ 1,4 % en 1996 et + 0,1 % en 1995), la progression du nombre de bénéficiaires du RMI a été plus importante en 1997 (+ 4,3 %) mais sest maintenue en dessous du niveau métropolitain (+ 5,7 %).
Fin 1997, la population totale couverte par le RMI (allocataires, conjointes et/ou enfants) représente 3 % de la population métropolitaine contre environ 14 % de celle des DOM.
Ce chiffre important sexplique par la situation des DOM, tant sur le plan économique (taux de chômage très élevé) que sur le plan démographique : avec les personnes à charge, une allocation dans les DOM couvre 2,1 personnes contre 1,9 en métropole.
Afin de tenir compte de cette situation spécifique, le dispositif du RMI dans les DOM a certaines particularités.
Dans les DOM, le montant de lallocation de RMI est inférieur à celui du montant servi en métropole, le plafond étant proratisé à hauteur de 80 % de celui de la métropole.
La différence est appelée créance de proratisation . Elle est consacrée au financement direct dactions dinsertion qui sajoutent aux actions de droit commun financées par les départements.
En 1997, la créance de proratisation sest élevée à 820,1 millions de francs.
La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994, afin denrayer lévolution du RMI dans les départements doutre-mer, avait défini les objectifs suivants :
- développer les possibilités dinsertion professionnelle, notamment par la création des contrats dinsertion par lactivité (CIA), contrats réservés aux bénéficiaires du RMI ;
- améliorer la définition et la mise en uvre des pratiques dinsertion ;
- optimiser le fonctionnement du dispositif dinsertion et la gestion de ses moyens.
A cette fin, a été créée dans chaque département doutre-mer une agence dinsertion (ADI), établissement public national, opérateur unique qui sest substitué aux conseils départementaux dinsertion à partir du mois doctobre 1995. Lagence gère les crédits de la créance de proratisation (hors logement social), les 20 % obligatoires des départements (à lexception des crédits consacrés à la couverture complémentaire de sécurité sociale), la participation du FEDOM au financement des CIA et la contribution financière de leurs utilisateurs.
Lannée 1996 a été une période dinstallation et de démarrage. Le bilan a été jugé largement positif par une mission dévaluation confiée, au début de lannée 1998, à trois inspections générales (IGA, IGAS, IGF). Cette mission avait néanmoins noté certaines difficultés de fonctionnement liées à des procédures rigides, notamment une tutelle financière trop lourde.
Aussi, larticle 19 de la loi du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions a modifié les dispositions introduites par la loi du 25 juillet 1994 et fait des ADI des établissements publics locaux à caractère administratif. Leurs directeurs seront nommés par arrêté interministériel sur proposition du président du conseil général.
Depuis la création des agences dinsertion, les programmes départementaux dinsertion, complétés par les programmes annuels de tâches dutilité sociale sont mieux formalisés et portent sur tous les secteurs de linsertion.
Cependant, les indicateurs manquent encore pour mesurer les progrès accomplis dans les différents secteurs de linsertion. Les priorités demeurent le logement et linsertion professionnelle. 75 % à 80 % de la créance de proratisation sont consacrés au logement. Aux 350 millions de la créance, vient sajouter le milliard de la ligne budgétaire unique déléguée aux directions de léquipement. La mise en place de comités de suivi devrait permettre de mieux cerner lutilisation de ces crédits.
Le développement de linsertion professionnelle sétait largement appuyé sur les contrats emploi-solidarité. En 1992, un tiers des allocataires du RMI a bénéficié dune mesure pour lemploi constituée à 84,5 % par un CES. La très forte baisse de laccès aux CES à partir de 1993 (- 52,5 %) a entraîné un net recul de ces résultats.
Le bilan de 1997 confirme le net redressement observé en 1996, lié à la formule des contrats dinsertion par lactivité (CIA). En 1997, 27 896 bénéficiaires du RMI sont entrés dans une des mesures sur lemploi, soit une augmentation de 26,2 % par rapport à 1996.
Année
|
Nombre de bénéficiaires du RMI entrés dans les mesures pour lemploi
|
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
|
16 721
31 138
16 964
13 717
15 556
22 113
27 896
|
Lamélioration, imputable au seul succès des CIA, est générale dans les DOM. Mais le taux daccès des bénéficiaires du RMI aux mesures pour lemploi est très différent suivant les départements.
Taux daccès des bénéficiaires du RMI aux mesures pour lemploi
Année
|
Métropole
|
DOM
|
Guadeloupe
|
Martinique
|
Guyane
|
Réunion
|
1995
|
20,1 %
|
14,7 %
|
11,8 %
|
11,1 %
|
10,8 %
|
18,0 %
|
1996
|
21,3 %
|
20,3 %
|
22,7 %
|
13,7 %
|
18,4 %
|
22,4 %
|
1997
|
18,3 %
|
25,5 %
|
24,9 %
|
21,6 %
|
18,3 %
|
28,5 %
|
Les résultats daccès aux mesures pour lemploi dans les DOM sont en 1997 sensiblement supérieurs à ceux de la métropole.
II.- LES PERSONNES HANDICAPÉES
Le 17 avril 1998, la ministre de lemploi et de la solidarité a présenté devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées les orientations de la politique du Gouvernement en direction des personnes handicapées.
Les trois axes principaux sont les suivants :
- la socialisation et lintégration des jeunes handicapés par un renforcement de la formation générale, une meilleure préparation à la vie professionnelle et le renforcement du partenariat avec léducation nationale ;
- le développement de laccompagnement dans la vie quotidienne, en privilégiant le maintien ou le retour en milieu ordinaire ;
- la promotion de la formation et de laccompagnement du travailleur handicapé.
Les crédits finançant laction en faveur des personnes handicapées sélèvent pour 1999 à 31,6 milliards de francs. Les crédits ont évolué depuis 1993 conformément au tableau ci-après.
EVOLUTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES DEPUIS 1993
Prévisions (PLF 1999)
|
Prise en charge par lEtat des CAT
46-23 art. 10
|
Tutelle et curatelle dEtat 46-23 art. 60
|
Allocations et prestations diverses en faveur des personnes handicapées
46-23 art. 70(1)
|
Aide sociale en faveur des personnes handicapées
46-23 art. 90
|
Contribution de lEtat au financement de lAAH
46-92 art. 10
|
Actions sociales en faveur des personnes handicapées
Actions nationales et déconcentrées 47-21 art. 30 et art. 50
|
Subventions déquipement 66-20 art. 10
|
TOTAL
|
1993
|
4 658 584 192
|
239 700 000
|
82 355 000
|
84 475 000
|
17 225 000 000
|
150 250 940
|
70 000 000
|
23 280 365 132
|
1994
|
4 889 859 225
|
287 300 000
|
71 502 000
|
75331 000
|
18 661 000 000
|
151 695 940
|
87 300 000
|
24 423 988 165
|
1995
|
5 293 974 045
|
328 660 000
|
65 446 200
|
84 418 000
|
20 081 000 000
|
151 965 940
|
85 000 000
|
26 090 464 185
|
1996
|
5 590 197 045
|
374 000 000
|
63 900 000
|
85 750 000
|
20 764 000 000
|
164 915 940
|
85 000 000
|
27 127 762 985
|
1997
|
5 844 777 365
|
435 500 000
|
52 200 000
|
98 000 000
|
22 260 000 000
|
147 075 000
|
56 214 000
|
28 893 766 365
|
1998
|
6 039 500 000
|
515 000 000
|
50 000 000
|
102 100 000
|
23 389 000 000
|
145 850 000
|
46 500 000
|
30 319 450 000
|
1999
|
6 235 510 000
|
571 500 000
|
40 200 000
|
112 400 000
|
24 659 000 000
|
145 850 000
|
-
|
31 674 460 000
|
(1) Cet article regroupe des dépenses résiduelles pour les personnes placées dans des centres de rééducation fonctionnelle et lallocation différentielle prévue par larticle 59 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 dorientation en faveur des personnes handicapées permettant le maintien des prestations antérieures aux personnes ne pouvant bénéficier de celles instituées par la loi. Le nombre des bénéficiaires diminue donc dannée en année.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, 24,6 milliards de francs sont destinés au financement de lallocation pour adultes handicapés (AAH) et de son complément, contre 23,4 milliards en 1998 (+ 1,18 milliard, soit une progression de 5 %) et 22,3 milliards en 1997.
Cette progression des crédits intègre une revalorisation de lallocation au 1er janvier 1999 de 1,2 %.
LAAH est destinée à assurer un revenu minimum aux personnes handicapées dépourvues de ressources ou ne disposant que de revenus modestes et qui ne peuvent prétendre à un avantage vieillesse ou dinvalidité ou à une rente daccident du travail.
Le montant mensuel de lAAH sélève depuis la revalorisation du 1er janvier 1998, à 3 470,91 F, le montant moyen de lallocation versée en 1997 sétablissant à 2 910 F.
Son montant peut en outre être majoré par un complément dAAH de 555 F pour les personnes handicapées vivant de façon autonome à leur domicile. Ce complément apparaît cependant dun faible montant pour faire face à des dépenses qui peuvent être importantes. Il est en outre conditionné par le versement de lallocation elle-même et donc ne peut bénéficier aux titulaires dune pension dinvalidité.
Le nombre de bénéficiaires de lAAH sest élevé à 631 093 en 1997, 113 357 dentre eux percevant en outre le complément dAAH.
On constate une progression constante du nombre des allocataires qui peut sexpliquer par une meilleure connaissance de leurs droits par les intéressés mais surtout par la dégradation du marché de lemploi, le chômage touchant particulièrement les personnes handicapées.
Enfin, il est prévu dans le présent projet de loi de finances (article 83) daméliorer la cohérence entre le bénéfice de lAAH et celui des avantages vieillesse : les titulaires de lAAH seront réputés inaptes au travail à lâge de 60 ans et pourront donc dès cet âge percevoir un avantage vieillesse dun montant au moins égal au minimum vieillesse.
Afin de poursuivre leffort entrepris de développement en matière des structures daccueil pour les personnes handicapées, le Gouvernement a décidé la mise en place dun plan pluriannuel (sétendant de 1999 à 2003) visant à la création :
- de 8 500 places de centres daide par le travail (CAT)
- de 2 500 places dateliers protégés
- et de 5 500 places de maisons daccueil spécialisées (MAS) et de foyers à double tarification (FDT).
Les financements de ces structures sont dorigine diverses puisque les MAS relèvent exclusivement des organismes de sécurité sociale, alors que la FDT est financée à la fois par le régime dassurance maladie et laide sociale départementale. Les 1 100 places supplémentaires annuelles en MAS ou FDT représentent un coût de 230 millions de francs pour lassurance maladie.
Les ateliers protégés sont dotés de crédits budgétaires relevant du budget de lemploi. Pour 1999, une mesure nouvelle de 9,8 millions de francs permet de poursuivre le programme annuel de création de 500 places.
Seuls les centres daide par le travail relèvent donc stricto sensu des crédits de laction sociale et de la lutte contre lexclusion et sont inscrits au chapitre 46-23 de laide sociale obligatoire.
La dotation de cette ligne passe de 6 039 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998 à 6 263 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit 224 millions de francs supplémentaires (+ 3,7 % par rapport à 1998), qui se décomposent en :
- une mesure nouvelle dajustement de 93 millions de francs pour couvrir lévolution de la masse salariale en 1999 ;
- une mesure nouvelle complémentaire de 131 millions de francs permettant la création de 2 000 nouvelles places en CAT en 1999.
Depuis le plan pluriannuel (1990-1993) de création de 10 800 places en CAT, cet effort sest poursuivi chaque année de la façon suivante :
Création de places en CAT
Année
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
Nombre de places
|
2 000
|
2 000
|
2 750
|
2 000
|
2 000
|
2 000
|
Crédits engagés
|
110 MF
|
110 MF
|
151,2 MF
|
135 MF
|
135 MF
|
131 MF
|
Les capacités daccueil en CAT se sont ainsi portées à 90 250 places en 1999.
Selon le programme pluriannuel, la création de places en CAT se poursuivra de la façon suivante :
- en 2000 : 2000 places
- en 2001 : 1500 places
- en 2002 : 1500 places
- en 2003 : 1500 places
Enfin, les moyens nouveaux dégagés par ce plan devront prendre en compte les besoins spécifiques des adultes autistes afin de permettre la poursuite du plan national entrepris en faveur de ces derniers depuis 1995. En 1999, lobjectif est de permettre le financement pour la création, à hauteur de 100 millions de francs :
- de sections de MAS et de FDT pour les adultes autistes
- de sections dinstituts médico-éducatifs et de services déducation spécialisée et de soins à domicile pour les enfants et les adolescents autistes ;
- de centres interrégionaux de ressources et de diagnostic précoce sur lautisme.
Le programme engagé pour 1999-2003 a pour but de régler la situation des jeunes adultes maintenus en établissements déducation spéciale en raison de labsence de place au sein des structures vers lesquelles ils sont orientés, mais aussi plus généralement dabsorber le flux des jeunes sortant des établissements déducation et de résorber les listes dattente.
En effet, les estimations pour 1997 fournies par le ministère des affaires sociales concernant les listes dattente font état denviron 22 000 personnes pour les CAT, 5 400 pour les MAS-FDT et 6 800 pour les foyers occupationnels.
Il faut en outre ajouter quen matière de taux déquipement pour les adultes handicapés, des disparités régionales subsistent. En 1996, les variations sétendaient de 1 à 3 pour les CAT, de 1 à 6 pour les foyers occupationnels et de 1 à 7,5 pour les MAS-FDT.
Le nombre de jeunes adultes maintenus en application de l amendement Creton dans les établissements de léducation spéciale sélèvent à 4 200 au 31 décembre 1997.
Cette question a été rendue plus complexe par lannulation par le Conseil dEtat le 9 juillet 1997 de la circulaire du 27 janvier 1995. Elle apportait une solution aux difficultés de mise en uvre de larticle 22 de la loi du 13 janvier 1989 dit amendement Creton , notamment quant à la répartition des charges du maintien dans les établissements déducation spéciale entre les conseils généraux et lassurance maladie.
Selon les indications fournies par le Gouvernement, une solution devrait être trouvé dans la modification de larticle 6-1 bis de la loi n° 75-434 du 30 juin 1975 qui autoriserait la mise en place dune procédure de tarification forfaitaire dérogatoire et provisoire.
Enfin, dans le cadre de la réforme de cette même loi, les bases juridiques de création et de fonctionnement des structures daccueil et notamment des FDT qui reposent sur une simple circulaire ministérielle devraient être confortées afin de lever les obstacles pouvant exister à leur développement.
Leffort entrepris en matière déquipement ne doit cependant pas occulter les nécessités de lintégration, dans des conditions adéquates, des personnes handicapées en milieu ordinaire.
Tant le taux demploi des personnes handicapées (4,11 % des effectifs de chaque entreprise au lieu de 6 % que prévoit la loi du 10 juillet 19871) que les flux de sortie des travailleurs handicapés des CAT sont révélateurs de cet état de fait. En effet, seuls environ 11 % de ces travailleurs parviennent à accéder au milieu ordinaire de travail.
En amont, une politique active en ce sens suppose, conformément aux objectifs prioritaires retenus par le Gouvernement, un renforcement de la formation générale des jeunes handicapés, une meilleure intégration dans le milieu scolaire dit ordinaire, ainsi quune amélioration de lenseignement dans les établissements spécialisés et une meilleure préparation à la vie professionnelle.
Un sondage réalisé à la demande de lAPAJH fait apparaître que 69 % des personnes interrogées considèrent que les jeunes handicapés doivent fréquenter les mêmes établissements scolaires que les autres jeunes tout en reconnaissant que le milieu scolaire nest pas préparé à cet accueil.
Lintégration scolaire des jeunes handicapés dépend pour une part des réponses apportées aux besoins daide et daccompagnement à la scolarisation en milieu ordinaire.
Le programme nouveaux services - nouveaux emplois devrait permettre de développer, en prolongeant laction des services de léducation nationale et des appuis médico-éducatifs, des activités nouvelles de soutien et daccompagnement des élèves et des étudiants handicapés intégrés en milieu ordinaire.
De plus, un accord-cadre a été signé avec le Comité dentente des associations représentatives des personnes handicapées et des parents denfants handicapés en vue de la création, en trois ans, de 2 000 emplois visant à permettre le développement de nouveaux modes daccompagnement et de soutien aux personnes handicapées dans leur vie sociale.
En raison de lévolution des pratiques sociales et médico-sociales, des nouveaux besoins exprimés par les personnes handicapées dans leur vie quotidienne et du vieillissement, la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 dorientation en faveur des personnes handicapées devrait être révisée.
Le Gouvernement a précisé les axes principaux de cette réforme :
- affirmation et promotion de la place et des droits des usagers et de leur entourage ;
- élargissement des missions de laction sociale et médico-sociale afin notamment de permettre le développement de prises en charge à temps partiel, temporaire ou durgence pour mieux répondre aux besoins des personnes âgées vieillissantes ;
- planification plus efficiente et organisation dune réelle coordination des différents opérateurs.
III.- APPLICATION DE LA LOI DORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS
Les suites budgétaires données en 1999 à la loi dorientation de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 sont réelles et prouvent la solidité de lengagement du Gouvernement.
La lutte contre les exclusions dans le budget de la solidarité de 1999
|
Mesures nouvelles (en millions de francs)
|
Ligne dimputation
|
1. Garantir laccès à lemploi
. TRACE - mobilisation des FAJ
. Renforcer laccompagnement social individualisé
|
120
100
|
47-21-70
47-21-70
|
2. Mieux agir contre les exclusions
. Ajuster les moyens du RMI
. Créer un observatoire de la pauvreté et de lexclusion
. Former plus de travailleurs sociaux
|
1 073
5
52
|
46-21
34-94
43-33
|
3. Faire face à lurgence sociale
. Etendre le dispositif de veille sociale
. Accroître laccueil en résidences sociales
. Augmenter le nombre de places en CHRS (500)
. Rénover les CHRS (autorisations de programme)
. Coordonner les aides durgence : 80 emplois
|
40
80
42
75
16,8
|
47-21-70
47-21-70
46-23-22
66-20-40
chap. 31
|
Total des mesures nouvelles
|
1 798
52 %
|
|
Les actions retracées au chapitre 47-21 intitulé programmes daction sociale de lEtat , articles 60, 70 et 90, bénéficient tout particulièrement de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Ces crédits sélèvent à 1 126 millions de francs pour 1999, soit une progression de 25 % par rapport à la loi de finances initiale 1998. Par ailleurs, une dotation complémentaire de 60 millions abonde la dotation de 1998 au titre du programme gouvernemental de lutte contre les exclusions.
Pour les jeunes, les obstacles à lentrée sur le marché du travail sont la cause majeure des situations dexclusion. La loi dorientation a donc institué un trajet daccès à lemploi pour les jeunes (TRACE).
· Un programme dinsertion professionnelle pour les jeunes
TRACE est un accompagnement personnalisé vers lemploi qui permet de bénéficier dune succession dactions adaptées en fonction des besoins : orientation, remise à niveau des savoirs de base, stages de formation professionnelle, formation en alternance, actions de qualification, emploi à temps partiel ou à temps plein, activités sportives ou culturelles...
La durée de TRACE est au maximum de dix-huit mois ; elle peut toutefois être exceptionnellement prolongée. TRACE sadresse aux jeunes de 16 à 25 ans confrontés à un risque dexclusion professionnelle. Il est destiné toutefois en priorité aux jeunes sans qualification, dun niveau inférieur au CAP ou au BEP. Il sagit dun dispositif dEtat mis en uvre en partenariat avec les régions.
Lobjectif est laccompagnement vers lemploi de 60 000 jeunes en difficulté dici 2000.
Pendant son parcours TRACE, le jeune bénéficie de la couverture sociale. En outre, le jeune qui rencontre des difficultés matérielles, notamment en matière de logement, pendant les périodes où il ne perçoit pas de rémunération ou dindemnités au titre dun emploi ou dun stage, peut bénéficier daides du fonds départemental daide aux jeunes (FAJ).
· La mobilisation des fonds daide aux jeunes
Dès cette année, 10 000 jeunes en grande difficulté prioritairement situés sur les quartiers relevant de la politique de la ville bénéficieront dun accompagnement global et renforcé en vue dun accès à lemploi.
En 1998, les Fonds daide aux jeunes ont été mobilisés et renforcés par une dotation supplémentaire de 30 millions de francs. En 1999, laugmentation des crédits prévue est considérable, soit 90 millions de francs supplémentaires (chapitre 47-21, article 30). La montée en puissance des fonds daide aux jeunes continuera en 2000 puisque lobjectif de moyens nouveaux a été fixé pour cette année à 60 millions de francs. Actuellement, plus de 500 fonds départementaux et locaux sont installés mobilisant 2 000 communes et lensemble des conseils généraux.
En 1997, les FAJ ont versé 200 millions de francs, correspondant à lattribution dune somme de 2 000 à 2 500 francs à environ 80 000 jeunes.
Laccompagnement social individualisé (ASI) est conçu pour assurer lorientation et le suivi nécessaires aux personnes qui, confrontées à des difficultés sociales importantes, sont trop éloignées du marché du travail. LASI leur permet de retrouver des repères, de restaurer leurs droits, dêtre accompagnées avant de pouvoir aborder une démarche de réinsertion professionnelle.
LASI est mis en uvre par les DDASS en lien avec lANPE et les organismes sociaux qui orientent les personnes concernées vers les associations mandatées.
Une enveloppe supplémentaire de 100 millions de francs (chapitre 47-21, article 30) après un abondement en 1998 de 30 millions de francs est affectée en 1999 à ce dispositif, effort que viendra doubler le fonds social européen (FSE).
Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions a comme objectif de développer laction de ceux qui sont quotidiennement engagés à côté des personnes en difficulté par un renforcement de leur formation et un accroissement de leurs effectifs.
Les travailleurs sociaux, dénomination retenue pour recouvrer un ensemble extrêmement disparate de professions aux niveaux de qualification les plus divers, sont estimés à 440 000 personnes environ. Ils remplissent un rôle tout à fait essentiel dans la lutte contre les exclusions, par leur action concrète sur le terrain et leur connaissance pratique des situations des personnes en difficulté. Il sagit dun secteur où les besoins, notamment avec une professionnalisation toujours plus grande, ne manquent pas et qui bénéficie dun très fort attrait auprès des jeunes (le nombre de candidats aux sélections des centres de formation est de dix à vingt fois supérieur au nombre de places disponibles).
La loi dorientation du 29 juillet 1998 a clarifié, modernisé et consolidé les fondements juridiques, financiers et administratifs du dispositif de formation des travailleurs sociaux.
La loi de finances initiale pour 1998 consacrait 533,5 millions de francs aux formations des professions sociales (chapitre 43-33, article 20). Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 1999 sélèvent à 594,61 millions de francs, soit une progression de 11,45 %.
LEtat accorde également des subventions dinvestissement (chapitre 66-20, article 50). En loi de finances initiale pour 1998, 6,7 millions de francs étaient inscrits en autorisations de programme et 5 millions de francs en crédits de paiement. En 1999 sont prévus 6,6 millions de francs en autorisations de programme (- 1,5 %) et 6,2 millions de francs en crédits de paiement (+ 24 %).
A la rentrée 1998/1999, le nombre détudiants inscrits devrait progresser de 10 %. Au titre de 1999, près de 600 étudiants supplémentaires sont prévus à ce jour, sachant que toutes les remontées de besoins nont pas encore été comptabilisées.
La loi dorientation a créé un Observatoire national de la pauvreté et de lexclusion sociale qui aura pour mission de coordonner le recueil et lélaboration de linformation statistique relative aux situations de précarité et dexclusion et aux politiques menées dans ce domaine.
Le besoin dune telle structure a été exprimé tant par les scientifiques producteurs de statistiques que par les associations de lutte contre les exclusions. En effet, si les études sérieuses sur le thème de la pauvreté et de lexclusion ne manquent pas, elles sont réalisées par des acteurs multiples qui travaillent chacun dans un secteur spécifique et avec une problématique qui lui est propre.
Lobservatoire organisera la synthèse régulière et la diffusion de linformation sur la pauvreté et lexclusion sociale. Il sagit dune structure légère, dotée dun budget annuel de 5 millions de francs, qui ne produit pas détudes elle-même mais en fait réaliser par les organismes de recherche et de statistique déjà existants et par un réseau dobservatoires locaux qui sera progressivement constitué.
· La consécration législative de lurgence sociale
Depuis le milieu des années 1980 et lapparition de la nouvelle pauvreté, un dispositif daide aux personnes très en difficulté sest mis en place offrant un accueil, un hébergement, une aide alimentaire ou un accompagnement sanitaire avec lobjectif de recréer un lien social et daider à la réinsertion de la personne. Pour répondre à lurgence sociale , des plans hivernaux daccueil et dhébergement ont été élaborés pour, dans un premier temps, que toute personne sans abri puisse être accueillie durant les mois les plus froids. Cette première mission sest progressivement élargie, avec la création des SAMU sociaux , dans les grandes agglomérations, louverture de locaux daccueil de jour et de lits infirmiers dans de nombreux centres dhébergement.
Ces nouvelles structures généralement gérées par le secteur associatif, nont pas de base juridique législative ou même réglementaire. Elles sont financées sur des crédits dintervention sociale de lEtat (chapitre 47-21) et des collectivités locales, lorsquils ne sont pas totalement pris en charge par le secteur associatif.
Larticle 157 de la loi dorientation a officialisé le dispositif de veille sociale. La réalité ne correspondait plus à la rédaction du premier article de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Larticle a rappelé que les objectifs des actions menées et des services offerts sont ladaptation à la vie active et linsertion sociale et professionnelle , ces actions sadressant aux individus ainsi quaux familles en détresse. Il a introduit la référence de services , qui permet de viser les SAMU sociaux et les équipes de rue qui vont au devant des personnes en très grande difficulté.
De surcroit, larticle 157 de la loi dorientation généralise une expérience fonctionnant depuis quelques années au plan local en prévoyant la création, dans chaque département, à linitiative du préfet, dun service dinformation et dorientation chargé de coordonner les différents dispositifs dhébergement des personnes en difficulté. Il existe dores et déjà dans tous les départements un lieu central dinformation sur lequel sont dirigés les appels au numéro vert durgence sociale. Une trentaine de départements de région parisienne et des grandes métropoles, telles que Lyon, Marseille, Bordeaux et Nantes, sont allées au-delà de ce service minimum en mettant en place une structure de coordination des interventions et de lhébergement durgence (véhicules pour aller proposer un hébergement aux personnes sans abri, gestion par ordinateur des places libres dans chaque centre dhébergement, etc...).
Le rapport rendu au secrétaire dEtat chargé de laction humanitaire durgence en novembre 1995 par M. Bernard Quaretta2 avait clairement mis en exergue le problème de coordination des structures : Lestimation numérique - assez empirique elle aussi - des organismes, services, etc. susceptibles daccueillir pour une durée quelconque le peuple des errants est sujette à de nombreuses variation selon linstance qui pratique cette estimation. Encore plus difficile à faire est lévaluation du nombre de places disponibles à un moment donné. Compte tenu de leur extrême diversité, peut-on mettre sur le même plan un lit pour une nuit dans un asile de nuit hérité du XIXe siècle et un appartement thérapeutique dans le cadre dune structure en milieu ouvert ? . Ce même rapport préconisait, en conclusion, que soit assurée la coordination des structures dans chaque département afin de recenser en permanence les capacités daccueil disponibles et de guider les personnes en quête dhébergement.
Comme prévu dans le programme de lutte contre les exclusions, 40 millions de francs viennent abonder en 1999 les crédits de 1998 consacrés à lurgence et à la veille sociale (chapitre 47-21, article 70).
· Le développement des résidences sociales
80 millions de francs sont prévus en 1999 pour les résidences sociales qui sont le plus souvent des hôtels meublés avec des services communs et un encadrement léger. Elles offrent une solution adaptée aux personnes qui ne relèvent pas dune prise en charge lourde en CHRS, par exemple des femmes seules avec enfants après une rupture familiale.
Les CHRS aujourdhui
Les CHRS - 33 000 places aujourdhui - ont une vocation daccueil durgence, mais aussi de réinsertion sociale par un accompagnement vers le retour à lautonomie (les CHRS suivent hors leurs murs environ 3 000 personnes). La plupart des centres sont des organismes privés, gérés par des associations de loi 1901. Le financement est assuré par lEtat.
Ces centres accueillent, sous condition de convention avec laide sociale, pour une durée limitée, les personnes et les familles sans logement et sans ressource, les rapatriés, les réfugiés, les vagabonds, les ex-détenus, les personnes qui sont hors détat dassumer leurs responsabilités sociales ou éducatives.
De 1985 à 1996, le nombre de places a peu évolué. En revanche, les prestations offertes se sont diversifiées. Le nombre de personnes suivies en dehors du centre a également progressé. Ces personnes font le plus souvent lobjet dun suivi social lié au logement. La capacité moyenne des centres a diminué.
La majorité des adultes en CHRS sont chômeurs ou inactifs. La plupart des adultes hébergés ont pour ressource principale une allocation. Plus dune personne sur quatre est un enfant ou adolescent.
· La redéfinition des objectifs poursuivis par des CHRS
Larticle 157 de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions a étendu la vocation des CHRS à lensemble des activités susceptibles de favoriser la réinsertion sociale des bénéficiaires : accueil, accompagnement social et orientation, adaptation à la vie active, etc...
Lobjectif final de laide apportée est de recouvrer lautonomie personnelle et sociale . Ainsi, les centres sont désormais appelés centres dhébergements et de réinsertion sociale.
Personnes en difficulté dans les centres dhébergement et de réinsertion sociale selon le sexe et la situation familiale
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Situation familiale
|
Sexe
|
Personne isolée
|
Adulte isolé avec enfant (s)
|
Adulte en coupe sans enfant
|
Adulte en couple avec enfants ou en famille
|
Enfant accompagnant un adulte isolé
|
Enfant faisant partie dune famille
|
TOTAL
|
Masculin
Féminin
Total
%
|
8 207
2 154
10 371
48,7
|
324
2 208
2 532
11,9
|
332
310
642
3,0
|
904
872
1 176
8,3
|
2 099
2 075
4 175
19,6
|
972
835
1 807
8,5
|
12 838
8 465
21 303
100,0
|
Champ : France entière
Source : ministère de lemploi et de la solidarité - SESI.
· Laugmentation des moyens et des places
Le programme de lutte contre les exclusions consacre la politique consistant à augmenter loffre par la transformation de places de centres daccueil durgence en CHRS, dûment équipés pour assurer laccompagnement social et la réinsertion, et consistant à rénover les centres vétustes ou inadaptés.
Les mesures inscrites dans le budget 1999 correspondent aux objectifs annoncés : 500 places de CHRS seront créées par transformation de places de centres dhébergement, pour un coût de 42 millions de francs (sajoutant aux 35,5 millions nécessaires à la revalorisation annuelle des subventions de fonctionnement). La dotation de lEtat aux CHRS est ainsi portée à 2,49 milliards (chapitre 46-23, article 22). Par ailleurs, 75 millions de francs de crédits déquipement sont mis en place pour la rénovation des CHRS.
· La coordination des aides durgence
Lancé le 15 janvier dernier à la suite du mouvement des chômeurs de décembre 1997, le fonds durgence sociale sest traduit, à la fin de lété par les résultats suivants : près de 814 000 demandes daide reçues par les missions durgence sociale, près de 584 000 aides individuelles accordées sur fonds dEtat pour un montant de lordre de 1 600 F, 180 000 demandes rejetés et 56 000 réorientées sur dautres organismes.
La loi de lutte contre les exclusions a prévu la mise en place, dans chaque département, dune commission de laction sociale durgence chargée dassurer la coordination des dispositifs daides financières, et ayant à ce titre vocation à regrouper les services, institutions et organismes qui en attribuent. La circulaire ministérielle du 30 juillet marque la clôture du fonds durgence sociale, et demande aux préfets de mettre en place sans tarder les nouvelles commissions. Les nouvelles demandes daide devront donc désormais être réorientées sur les dispositifs de droit commun.
Le premier examen global de la situation du demandeur de laide sociale au regard de ses droits devra, désormais, être réalisé par lorganisme choisi par lintéressé comme point dentrée (CCAS, service social départemental, CAF, missions locales...) et se traduire soit par la prise en charge directe de linstruction par cet organisme, soit par la saisine dun autre fonds plus approprié. Dans tous les cas, le contact avec le demandeur devra être maintenu jusquau retour de la décision le concernant. Un formulaire national de demande daide et de ressources, comportant un volet normalisé au plan national et, le cas échéant, un volet complémentaire facultatif adapté à la situation locale, sera mis en place.
Ce travail de mise en réseau incombera en premier lieu aux services déconcentrés (DDASS) et demandera une approche nouvelle, des moyens logistiques mais aussi des compétences renforcées. Pour compléter ces moyens, 80 emplois de catégorie A seront créés en 1999.
· La garantie daccès à une fourniture minimum deau et dénergie
La loi du 29 juillet 1998 conforte les garanties offertes aux personnes ou aux familles éprouvant des difficultés particulières du fait dune situation de précarité, en ce qui concerne laccès ou le maintien de laccès à une fourniture deau, dénergie et de services téléphoniques. En fait, la loi a supprimé les coupures de gaz ou délectricité puisquelle prévoit le maintien de lénergie, le temps dintervention du dispositif daide. Cest une avancée importante en matière de lutte contre lexclusion car une partie non négligeable du fonds durgence sociale de lordre de 20 à 30 % a été consacrée aux factures dénergie.
Lensemble du dispositif a permis, en 1997, de redistribuer une somme de 150 millions de francs. Electricité et Gaz de France ont contribué pour 42 millions de francs, lEtat pour 16 millions de francs et les autres partenaires (collectivités territoriales, CAF, grandes associations, ...) pour 92 millions de francs. Ce montant a permis dapporter une aide de 146 000 familles. Dès 1998, dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions, EDF et GDF ont dores et déjà prévu de porter leur contribution à 75 millions. EDF et GDF se fixent pour objectif, en dernier recours, de leur proposer systématiquement un service de maintien des fournitures dénergie aux clients démunis.
Concernant leau, une circulaire du ministère chargé du logement en date du 23 octobre 19997 a demandé aux préfets de mettre en place des commissions solidarité-eau, chargées dexaminer les dossiers individuels des abonnés placés dans lincapacité de faire face à leurs factures, une aide pouvant alors leur être accordée sous forme dabandon de créance.
Pour ce qui est des services téléphoniques, la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a prévu lorganisation dun service universel . Dans ce cadre, les opérateurs doivent mettre en place des tarifs spécifiques pour des personnes connaissant les difficultés spécifiques dans laccès au service téléphonique en raison, notamment de leur niveau de revenus ou de leur handicap . Les moyens mis en uvre pourraient atteindre 0,8 % du chiffre daffaires des services téléphoniques, soit 920 millions de francs en 1998.
En 1999, la contribution des opérateurs en matière de distribution dénergie, deau et de services téléphoniques, en vue de prévenir les coupures, est évaluée à 316 millions de francs par le programme de prévention et de lutte contre les exclusions.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Serge Janquin, les crédits de laction sociale et de la lutte contre lexclusion pour 1999 au cours de sa séance du mercredi 4 novembre 1998.
Après lexposé du rapporteur, M. Denis Jacquat a fait les observations suivantes :
- Il manque toujours beaucoup de places en CHRS pour faire face à lurgence sociale.
- Linsertion devrait être obligatoire pour les bénéficiaires de lAPI.
- Sagissant des handicapés, il faut regretter que l amendement Creton ait bloqué le nombre de places qui leur sont offertes en CAT.
M. Georges Colombier sest interrogé sur le niveau dinsertion des bénéficiaires du RMI au plan national et sur le nombre de lits autorisés mais non financés pour laccueil des personnes âgées.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a évoqué les points suivants :
- Lengagement de Mme la ministre de lemploi et de la solidarité à réformer rapidement la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales doit être tenu.
- Il faut se féliciter de la création de 2 000 places en CAT.
- Comme cela a été fait pour lautisme et les traumatisés crâniens, il serait nécessaire de prévoir une enveloppe de crédits spécifique pour les handicapés vieillissants.
Mme Yvette Benayoun-Nakache a souligné le manque de places en CHRS et les difficultés dinsertion des personnes handicapées.
M. Alain Néri a considéré que les commissions techniques dorientation et de reclassement professionnel (COTOREP) devraient apprécier de manière plus souple lorientation des handicapés en CAT ou en atelier protégé. Il serait également souhaitable que les établissements prenant en charge de manière médicalisée des handicapés vieillissants voient leurs dotations financières augmentées.
En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :
- Il est nécessaire de recentrer les missions des CHRS car ils nont pas vocation à accueillir des familles complètes comme cela est de plus en plus le cas aujourdhui.
- Plutôt que de revenir sur l amendement Creton , le programme pluriannuel de lutte contre les exclusions prévoit de répondre aux besoins par laugmentation du nombre de places dans les établissements.
- La ministre de lemploi et de la solidarité sest engagée à présenter un projet de loi modifiant la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales pour le premier semestre 1999, mais il faudra également penser à modifier la loi de 1975 dorientation en faveur des personnes handicapées.
- Il est préférable de favoriser linsertion des handicapés dans le monde scolaire et dans le monde du travail avec un dispositif daccompagnement spécifique plutôt que de les laisser en milieu protégé.
Au titre des explications de vote, M. Denis Jacquat a indiqué que le groupe DL sabstiendrait car il souhaitait que le Gouvernement profite de la croissance pour augmenter les budgets sociaux.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à ladoption des crédits de laction sociale et de la lutte contre lexclusion ainsi quà ladoption, sans modification, des articles 82 - Prise en charge par lEtat du financement de lAPI et 83 - Limitation à 60 ans de lattribution de lAAH pour les allocataires relevant de larticle L. 821-2 du code de la sécurité sociale.
1 Lettre de la caisse dallocations familiales n° 82/98.
2 Face à lurgence sociale .
- Cliquer
ici pour retourner au sommaire général.
- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis
© Assemblée nationale
|