N° 1112
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)
TOME XI
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
TRAVAIL et EMPLOI
PAR M. Jean-Claude BOULARD
Député.
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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.
SOMMAIRE
INTRODUCTION 5
I.- DEUX OBJECTIFS : MIEUX INSÉRER DANS LE MARCHÉ DU TRAVAIL LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ ET DÉVELOPPER ENCORE LES EMPLOIS-JEUNES 9
A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX ACTIONS DINSERTION DES PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS DE LEMPLOI 9
1. Une efficacité renforcée des contrats aidés grâce à un recentrage vers les publics les plus fragilisés 9
2. Le nécessaire suivi budgétaire des actions prévues par la loi de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions 18
B. LES EMPLOIS-JEUNES : UNE DYNAMIQUE FINANCIÈREMENT SOUTENUE 22
1. Des objectifs ambitieux, un démarrage rapide et prometteur 22
2. Les préconisations pour améliorer encore le dispositif 28
II. - UN ACCOMPAGNEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT DES DISPOSITIFS DINCITATION A LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL 31
A. LA TENDANCE A LA PROGRESSION DES CRÉDITS DESTINÉS AU FINANCEMENT DE LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL 31
1. La hausse des crédits consacrés aux actions dincitation 31
2. Un nombre croissant de salariés concernés 32
B. LA LOI DU 13 JUIN 1998 : UNE DEMARCHE AMBITIEUSE ET NOVATRICE 34
1. Des outils incitatifs efficaces et des objectifs clairs 34
2. Premières synthèses des accords déjà passés : lenclenchement de la dynamique 37
III.- LA NÉCESSAIRE PÉRENNISATION DES DISPOSITIFS DALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL 40
A. LA CONSOLIDATION DES MESURES GENERALES DE RÉDUCTION DU COÛT DU TRAVAIL POUR LES BAS SALAIRES EN PARTICULIER 40
1. Lampleur croissante de ces dispositifs au sein des aides à lemploi 40
2. La montée en puissance du dispositif de la ristourne dégressive 42
B. LE MAINTIEN DES DISPOSITIFS LIMITÉS À UNE ZONE GÉOGRAPHIQUE 44
1. Des dispositifs divers qui touchent un nombre important dembauches de salariés 44
2. Les incidences budgétaires des mesures zonées 45
CONCLUSION 47
TRAVAUX DE LA COMMISSION 48
INTRODUCTION
Le budget emploi du ministère de lemploi et de la solidarité augmentera de 4,2 % en 1999 pour totaliser 162,2 milliards de francs1 contre 156 milliards dans la loi de finances initiale pour 1998 (qui était déjà en progression de 3,9 %).
Parce que lemploi et la solidarité se situent au coeur des priorités du Gouvernement, la progression du budget du ministère est près de deux fois supérieure à la norme de 1 % en volume et 2,2 % en valeur fixée pour le budget de lEtat en 1999.
Dans un contexte où la maîtrise de la dépense publique reste un impératif, cela témoigne concrètement de la place centrale accordée par le Gouvernement à la nécessité de lutter contre le chômage et toutes les formes dexclusions.
Le budget présente deux grandes caractéristiques :
- Il reste, dans sa construction, dans la continuité de celui de 1998 puisque, comme lannée passée, il met laccent sur les instruments de développement de lemploi et se conçoit comme lun des outils de la solidarité devant sexercer envers les plus démunis. Comme en 1998, le budget prévoit de façon suffisamment large le financement du programme nouveaux services nouveaux emplois ou emplois-jeunes , qui connaît à ce jour un début dapplication tout à fait prometteur.
- Il prend, en même temps, une dimension particulière et doit être appréhendé de façon dynamique, puisquil intervient après les derniers grands chantiers législatifs du printemps 1998. En effet, la loi sur la réduction du temps de travail et celle sur la lutte contre les exclusions - qui comporte un volet emploi essentiel - imposent de faire figurer dans ce budget les financements nécessaires à leur bonne application. Ces textes, qui doivent permettre la création ou la préservation demplois en 1999 dans des proportions importantes, méritent laccompagnement budgétaire conséquent qui leur est consacré.
Le budget traduit encore plus nettement quen 1998 la volonté de substituer à une approche traditionnelle du traitement social du chômage une approche qui, prenant appui sur une croissance économique consolidée, vise à casser la spirale du chômage par la création demplois tout en concentrant un maximum de moyens publics sur laccompagnement vers lemploi des personnes qui en sont les plus éloignées.
Les orientations budgétaires pour 1999 conféreront, en outre, une place particulière à la lutte contre les exclusions dans le prolongement logique de la loi du 29 juillet 1998. Cette tendance traduit une évolution de moyen terme : les crédits de lemploi sont de plus en plus orientés vers des objectifs de lutte contre lexclusion. Aussi est-il proposé, à juste titre, que les aides à lemploi, que lon pourrait qualifier de traditionnelles , soient réduites quantitativement, mais ciblées en priorité vers les publics pour lesquels elles seront vraisemblablement les plus utiles dun point de vue qualitatif.
Laction de lEtat en faveur des publics prioritaires croît en effet fortement sous linfluence :
- de la montée en puissance des emplois-jeunes (100 000 nouveaux postes seront créés en 1999 portant leur nombre de 250 000 à la fin de 1999, conformément aux engagements pris par le Gouvernement) ;
- du doublement par rapport à la loi de finances pour 1998 du nombre des contrats emplois consolidés (60 000 au lieu de 30 000 en 1998) ;
- et de limportante progression des moyens consacrés à linsertion par léconomique.
La promotion de lemploi et les compensations dexonérations de cotisations sociales mobilisent, comme laction en faveur des publics prioritaires, le tiers du budget de lemploi (55,3 milliards de francs, soit une augmentation de 11,1 % par rapport à 1998).
Il faut donc se féliciter que le financement des priorités du Gouvernement sera réalisé grâce à des crédits supplémentaires, et en aucune façon par des remises en cause des dispositifs existants de la politique de lemploi.
(en milliards de francs)
AGREGATS
|
Loi de finances pour 1998
|
Loi de finances pour 1999
|
Evolution par rapport à 1998
|
I - Gestion du service public de lemploi
|
13,30
|
14,20
|
+ 6,8 %
|
II - Formation professionnelle
|
25,10
|
26,42
|
+ 5,3 %
|
III - Insertion des publics prioritaires
|
45,98
|
49,06
|
+ 6,7 %
|
IV - Promotion de lemploi et adaptations économiques
|
49,81
|
55,33
|
+ 11,1 %
|
V - Retrait dactivité et dépenses de chômage
|
21,40
|
16,84
|
- 21,3 %
|
TOTAL
|
155,59
|
161,85
|
+ 4,0 %
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
I.- DEUX OBJECTIFS : MIEUX INSÉRER DANS LE MARCHÉ DU TRAVAIL LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ ET DÉVELOPPER ENCORE LES EMPLOIS-JEUNES
Les dispositifs daides à lemploi peuvent être regroupés en trois grandes catégories : les incitations au développement de lemploi en général2, les dispositifs dont lutilisation est par nature subordonnée à la réalisation dembauches compensatrices ou au maintien de lemploi3, enfin, lincitation à lembauche de publics spécifiques en difficulté ou fragilisés. Cette troisième catégorie daides fait lobjet de financements importants dans le projet de budget pour 1999, ce dont il faut se féliciter.
Il est nécessaire que laide publique se concentre de plus en plus vers les publics fragilisés, ce qui doit se traduire par la mobilisation des dispositifs classiques de la politique de lemploi en leur faveur, par le développement de nouveaux outils dinsertion sur le marché de lemploi, et lélaboration de parcours personnalisés. Concrètement, une telle démarche suppose 1°) de faciliter leur accès aux contrats aidés et 2°) de mettre en oeuvre rapidement les programmes de lutte contre lexclusion qui leur sont destinés.
Il faut tout dabord insister sur limportance de leffort financier consenti chaque année pour les contrats aidés, comme lindique le tableau ci-dessous.
Coût des dispositifs ciblés de politique de lemploi
(En millions de francs)
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
Emploi marchand aidé
|
24 929
|
28 923
|
31 077
|
38 244
|
43 106
|
Emploi non marchand aidé
|
18 390
|
19 211
|
22 440
|
23 383
|
19 625
|
TOTAL
|
43 319
|
48 134
|
53 517
|
61 627
|
62 731
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
· Selon une étude récente réalisée par la direction de lanimation, de la recherche et des études statistiques (DARES) sur le bilan de lannée 1997, au total, le nombre de bénéficiaires dun contrat aidé dans le secteur non marchand (410 729 personnes en poste à la fin de 1997) est pratiquement resté stable, même si les contrats aidés ont connu des évolutions différentes :
- Les entrées en contrat emploi-solidarité (CES) ont tendance à reculer depuis 1995. Ainsi en 1997, le recul a été de - 54 000 entrées (soit 534 000 conventions conclues), contre -111 000 entrées en 1996. Au premier semestre 1998, 221 654 conventions ont été conclues en métropole soit près de 39 740 de moins quau premier semestre 1997.
- On note un redéploiement au profit des dispositifs assurant une insertion plus stable : les contrats emploi-consolidé (CEC) continuent à progresser (96 000 conventions en 1997 contre 81 000 en 1996).
- Par ailleurs, les contrats emploi-ville (CEV) ont totalisé 14 000 entrées en 1997. Rappelons que le dernier trimestre 1997 a vu parallèlement le démarrage des emplois-jeunes (22000 entrées).
· Dans le projet de budget pour 1999, les articles 41, 42 et 31 et 32 du chapitres 44-70 Dispositifs dinsertion des publics en difficulté inscrivent pour le financement de ces contrats 9,904 milliards de francs de crédits pour les contrats emploi-solidarité (CES), 5,25 milliards pour les contrats emploi-consolidé (CEC), 9,5 milliards pour les contrats initiative-emploi (CIE).
Contrats à durée déterminée à mi-temps dune durée de 3 à 12 mois, les contrats emploi-solidarité répondent à une nécessité puisquils permettent à des demandeurs demploi de longue durée ou des personnes en difficulté, dêtre embauchées pour des emplois correspondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou par le secteur privé non lucratif.
· Pour 1999, le nombre des contrats prévus sétablira à 425 000 CES. Déjà en 1998, il a été décidé que 450 000 contrats seront réalisés sur les 500 000 budgétés afin de mieux cibler le dispositif.
Par ailleurs, laccompagnement à la recherche demploi après un CES sera plus systématique grâce notamment aux crédits du Fonds social européen.
Coût du dispositif pour lEtat et perspectives budgétaires
(En millions de francs)
|
1997
|
1998
|
Prévisions pour 1999
|
Crédits en loi de finances (hors DOM)
|
11 991
|
11 607
|
9 904
|
Crédits effectivement consommés
(Source ACCT)
|
10 812
|
6 788
(premier semestre)
|
_
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Pour lannée 1998, il faut rappeler que la réforme des taux a généré un surcoût de 124 millions de francs, qui a toutefois été contrebalancé par la baisse des flux dentrées.
Le dispositif continue de bénéficier particulièrement aux adultes (tranche dâge 26 à 49 ans). Cependant, la part des salariés en CES de plus de 50 ans croît de façon significative. Elle passe de 7 % en 1995 à 11 % en 1998. Le nombre de jeunes entre 18 et 25 ans est en diminution. Les femmes restent les principales bénéficiaires des CES. Les trois quarts des bénéficiaires sont des chômeurs de longue durée. Parmi eux, plus de 20 % sont au chômage depuis plus de trois ans. Plus dun tiers des contrats est conclu avec des bénéficiaires du RMI. Notons que 36 % des conventions sont conclues par des associations, 28 % par des collectivités territoriales et 34 % par des établissements publics.
Publics concernés
|
1997
|
1998
(1er semestre)
|
Personnes de 18 à 25 ans
|
29 %
|
26 %
|
de 26 à 49 ans
|
62 %
|
63 %
|
de 50 ans et plus
|
9 %
|
11 %
|
Hommes
|
38 %
|
39 %
|
Femmes
|
62 %
|
61 %
|
CLD
|
75 %
|
74 %
|
Handicapés
|
10 %
|
11 %
|
Bénéficiaires du RMI
|
33 %
|
36 %
|
Source : CNASEA
Il faut rappeler que les orientations déjà réaffirmées par la circulaire du 31 décembre 1997 permettaient de recentrer le dispositif au bénéfice des personnes insusceptibles doccuper un emploi ordinaire ou de participer à une formation.
· La loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 a modifié sensiblement le dispositif des CES, lobjectif étant de renforcer le caractère transitoire de ce dispositif. Ainsi les CES doivent bénéficier aux personnes pour lesquelles ils constituent la seule voie daccès possible à lemploi, mais qui peuvent envisager un retour à lemploi à moyen terme, cest-à-dire entre trois à vingt quatre mois. Rappelons que 80 % des contrats devraient bénéficier en 1999 aux publics prioritaires contre environ 50 % en 1997.
Il sagit en réalité de renforcer lefficacité de ces contrats qui doivent se concevoir davantage comme un sas vers lemploi marchand. Ils doivent demeurer des contrats courts pendant lesquels les demandeurs demploi bénéficient dactions dorientation professionnelle ou de formation ainsi que dun accompagnement vers lemploi. Ceux dentre eux pour lesquels la resocialisation et la remobilisation au travail ne pourront ainsi être envisagées à court terme peuvent être orientés vers lemploi consolidé permettant des actions dinsertion sur une durée plus longue (cinq ans).
Le dispositif des CES sera désormais réservé - outre aux demandeurs demploi de longue durée ou de plus de 50 ans, aux allocataires du RMI et aux jeunes de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières dinsertion et aux handicapés - aux bénéficiaires de lallocation spécifique de solidarité (ASS), de lallocation de parent isolé (API) ainsi quaux personnes rencontrant des difficultés particulières daccès à lemploi.
Le renouvellement dun CES sur un même poste de travail est subordonné, de la part des collectivités territoriales et autres personnes morales de droit public, à la mise en oeuvre dune formation visant à faciliter linsertion professionnelle. Une activité professionnelle complémentaire (en mi-temps au maximum) pourra désormais être, à lissue dune période de trois mois, exercée pour une durée limitée à un an.
Sil convient de cibler ces contrats vers les publics les plus éloignés de lemploi ayant besoin de se réinvestir dans le travail, il convient déviter que ceux-ci ne sinstallent dans une forme de prise en charge qui rendrait en définitive plus difficile encore leur retour à un emploi stable.
Il faut rappeler que les difficultés persistantes des titulaires de contrats emploi-solidarité à trouver un emploi à lissue de leur contrat ont conduit le Gouvernement à développer le dispositif contrat emploi-consolidé. Ceux-ci doivent faciliter linsertion professionnelle des titulaires de CES sans perspective en termes demploi ou de formation à lissue de leur contrats. Ce dispositif représente pour les bénéficiaires - chômeurs de longue durée et allocataires du revenu minimum dinsertion - une chance à saisir pour préparer le retour à un emploi durable.
La loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 et le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 ont institué un dispositif reposant sur une prise en charge dégressive (ou constante mais dans ce cas moins importante) dune partie du salaire et des charges patronales de sécurité sociale, dans la limite de 120 % du SMIC. Ce choix visait à responsabiliser financièrement les employeurs de CEC incités ainsi à offrir une solution dinsertion définitive à lissue de ce contrat.
· Ce dispositif a fait la preuve de son efficacité. En 1997, 96 253 contrats emploi-consolidé, dont 34 116 conventions initiales et 62 137 avenants, ont été conclus ou renouvelés4. Les frais de formation pris en charge par lEtat et engagés au bénéfice des titulaires de contrats ont représenté 41,6 milliards de francs en 1997, en augmentation par rapport à lannée précédente (30 millions en 1996).
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1997
|
1998
|
Réalisations (au premier semestre 1998)
|
Entrées en CEC prévues dans la loi de finances initiale
|
30 000
|
30 000
|
_
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Entrées effectives
(Chiffres de la DARES)
|
34 116
|
_
|
16 158
|
Stock des CEC
(Chiffres de la DARES)
|
84 277
|
_
|
99 000
|
Crédits inscrits dans la loi de finances initiale
|
1 746, 35
|
3 144,19
|
_
|
Crédits consommés en millions de francs
(Chiffres ACCT)
|
2 616,04
|
_
|
1 864,68
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Les dépenses engagées au titre des CEC progressent donc régulièrement, avec 68 millions de francs en 1993, 1 milliard en 1995, 2,616 milliards en 1997. Cette progression sexplique principalement par laugmentation du nombre de conventions signées dune année sur lautre (+ 20 000 en moyenne).
· La loi du 29 juillet 1998 sest donné pour objectif de reconfigurer le dispositif CEC grâce à :
- un élargissement des publics éligibles ;
- un accès direct à la mesure ;
- une modulation des taux de prise en charge. Celui-ci atteindra un taux de 80 % linéaire sur cinq ans pour les personnes les plus en difficulté (70 % des entrées en 1999).
Désormais, le contrat emploi-consolidé est accessible directement, sans passage préalable par un CES. Ces contrats sont également ouverts aux bénéficiaires de lASS, de lallocation de parent isolé, de lallocation de veuvage ainsi quaux personnes ne pouvant trouver un emploi ou une formation à lissue dun contrat dinsertion, aux moins de 26 ans et autres personnes rencontrant des difficultés particulières daccès à lemploi aux termes de larticle 8 de la loi du 29 juillet 1998. La convention de CEC doit désormais prévoir, notamment, des actions dorientation professionnelle et de validation dacquis. Un bilan de compétences peut intervenir après 24 mois. La durée du travail en CEC ne pourra désormais, sauf exception, être inférieure à 30 heures par semaine.
Le taux de laide sélèvera à 80 % sur une période de cinq ans pour les personnes ayant de sérieuses difficultés daccès à lemploi (à hauteur de 70 % des places). Le taux daide actuel, à savoir un taux dégressif de 60 à 20 % restera en vigueur pour les 30 % des places restantes.
Ces nouveaux CEC, par leur durée totale (cinq ans sans passer nécessairement par le préalable dun CES) et hebdomadaire (30 heures au moins) accroîtront ainsi les chances de retour à un emploi stable.
Le programme daction prévoit une montée en charge rapide de cette mesure. Le volume dentrées nouvelles annuelles de CEC augmentera fortement dès 1998 avec 20 000 entrées supplémentaires (par rapport aux 30 000 prévues en loi de finances initiale, soit un total de 50 000) et, en 1999, avec 60 000 entrées. Rappelons que les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 1999 sont portés à 5 250 millions de francs, soit 2 106 millions de plus quen loi de finances pour 1998 (3,14 milliards en 1998), dont 1 874 millions au titre de la loi de lutte contre les exclusions. Cela correspond à laugmentation des taux de prise en charge et des volumes dentrées.
Il faut relever que ce dispositif, mis en place en juillet 1995, doit favoriser lembauche des chômeurs de longue durée et leur insertion au sein de lentreprise. Il tend à créer une dynamique en faveur de lemploi des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires de lallocation de solidarité spécifique ainsi que des bénéficiaires du revenu minimum dinsertion. Ainsi la loi n° 95-881 du 4 août 1995 et le décret n° 95-925 du 19 août 1995 modifié par le décret n° 96-703 du 7 août 1996 ont mis en place un dispositif fortement incitatif, fondé essentiellement sur le versement dune aide pour lembauche des personnes les plus en difficulté et sur une exonération des charges de sécurité sociale.
· En 1997, 280 000 places ont été ouvertes au titre du contrat initiative-emploi et 7 129 millions ont été inscrits au chapitre 44-74 article 31, pour le paiement des primes, et 10 790 millions inscrits au chapitre 44-78 article 32, pour les exonérations des charges patronales de sécurité sociale.
De janvier à décembre 1997, 212 739 contrats initiative-emploi ont été conclus. Cette diminution des entrées par rapport à lenveloppe initiale est due aux effets du recentrage en direction des personnes les plus en difficulté initié par le décret du 22 août 1996. Celles-ci représentent aujourdhui 68 % des CIE conclus. La part des publics dont lembauche ouvre droit à la prime de 2000 francs atteint 51 %. La part des bénéficiaires du RMI est de 14,4 %, celle des bénéficiaires de lASS de 5,2 %, celle des travailleurs handicapés de 10,3 %, celle des chômeurs de longue durée de plus de 50 ans de 9,3 %, celle des jeunes de bas niveau de qualification uniquement éligibles à ce titre de 9 % et celle des chômeurs totalisant plus de 36 mois dinscription de 6,7 %.
Au 31 décembre 1997, les dépenses nettes inscrites au chapitre 44-74 article 14, relatives au paiement des primes et des aides à la formation et au tutorat se sont élevées à 5 180 millions de francs et celles inscrites au chapitre 44-78 article 70, relative à lexonération des charges patronales de sécurité sociale, à 7 417 millions5.
La loi de finances initiale pour 1998 a ouvert 200 000 places au titre du contrat initiative-emploi. Le coût budgétaire sélèvera en fin dannée à 13 118 millions de francs, dont 6 004 millions pour les exonérations de charges patronales de sécurité sociale et 7 114 millions pour le paiement des primes, de la formation et du tutorat attachés au CIE.
Sur les six premiers mois de 1998, 112 314 embauches ont été enregistrées.
· Pour 1999, le projet de budget prévoit louverture de 180 000 places de CIE pour un coût budgétaire total de 9 500 millions de francs dont 3 498,06 millions pour le paiement des primes et 6 001,94 millions pour les exonérations de charges patronales de sécurité sociale.
Les montants de ces crédits ont été déterminés en fonction :
- de la poursuite prévisible du recentrage du dispositif en direction des publics prioritaires, opéré en août 1996 ;
- de la prise en compte dun taux de rupture avant terme des contrats (30 %), plus élevé que les estimations utilisées les années précédentes ;
- et de leffet des mesures instituées par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions.
Le retour à la croissance autorise à diminuer les entrées prévues pour 1999 (elles doivent être de 180 000 contre 200 000 budgétées en 1998). Il sagit, dune part, déviter les effets daubaine et, dautre part, de renforcer lobjectif dinsertion des publics prioritaires. En effet, le ciblage du dispositif est nécessaire. Selon une enquête récemment rendue publique, commandée par le ministère de lemploi à plusieurs cabinets de consultants, et portant sur la période allant de juillet 1995 à août 1996, le CIE constitue rarement le facteur déclenchant dune embauche. A partir dun besoin dembauche préalablement identifié, le recours au CIE est influencé à la fois par la promotion qui en est faite par les organismes institutionnels comme les ANPE, un objectif dabaissement du coût du travail ainsi que lobligation dembauche des publics en difficulté (clause sociale à certains marchés).
Le tableau ci-après illustre laccroissement souhaité de la part des publics prioritaires au sein de loffre globale de places ouvertes en 1999 dans les différents dispositifs.
Entrées dans les principaux contrats aidés
|
|
|
|
|
|
|
|
1998
|
1999
|
Variation du stock / fin 1997
|
|
Entrées prévues
|
Dont publics prioritaires
|
Budgété
|
Dont publics prioritaires
|
Total
|
Pour les publics prioritaires
|
Contrat emploi solidarité (CES)
|
450.000
|
295.000
|
425.000
|
320.000
|
- 37.000
|
30.000
|
Contrat emploi consolidé (CEC)
|
50.000
|
30.000
|
60.000
|
42.000
|
67.000
|
40.000
|
Contrat initiative emploi (CEI)
|
200.000
|
110.000
|
180.000
|
108.000
|
- 70.000
|
stable
|
TOTAL
|
700.000
|
435.000
|
665.000
|
470.000
|
- 40.000
|
70.000
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
· Enfin on peut relever que, dans loptique de la lutte contre lexclusion, qui mobilise pleinement le Gouvernement, le programme nouveaux services - nouveaux emplois qui na pas été conçu en premier lieu comme un dispositif dinsertion - il ne comporte pas initialement de ciblage particulier - est également pris en compte dans le cadre de cette politique. Il sest en effet avéré que certains obstacles particuliers dordre matériel, social ou psychologique pouvaient en compliquer laccès pour les jeunes résidant dans les quartiers en difficulté. Cest la raison pour laquelle le programme de lutte contre les exclusions fixe comme objectif de permettre aux jeunes rencontrant des difficultés laccès à 20 % au moins des emplois créés en 1999 et en 2000, et prévoit de mobiliser davantage de moyens, notamment ceux du Fonds social européen (FSE), pour laide au montage de projets adaptés, le tutorat et la formation.
Au même titre que laccès au droit au logement, à la santé ou à la citoyenneté, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un volet accès à lemploi (chapitre Ier) détaillé en une trentaine darticles. Diverses mesures dimportance ont ainsi été adoptées et nécessitent linscription de crédits budgétaires dans le budget pour 1999.
Le volet emploi de la loi de lutte contre les exclusions
en dix points
1°) la création dun programme de trajet daccès à lemploi (TRACE) pour les jeunes en difficulté : mise en oeuvre dactions daccompagnement personnalisé et renforcé (article 5) ;
2°) linstauration dun cumul entre minima sociaux et revenu dactivité pour les bénéficiaires de lASS, de lAPI, avec une formation obligatoire en cas de renouvellement, par certains employeurs publics, dun CES sur un même poste de travail et possibilité dexercer une activité complémentaire à mi-temps (article 7) ;
3°) la possibilité dun accès direct au contrat emploi-consolidé (CEC) pour les publics en difficulté et une modulation possible de la prise en charge partielle de la rémunération par lEtat en fonction des difficultés daccès à lemploi (article 8) ;
4°) une extension du champ des stages collectifs dinsertion et de formation à lemploi aux parents isolés assurant ou ayant assuré des charges de famille ainsi quaux détenus ou anciens détenus (article 6) ;
5°) une définition unifiée du secteur (article 11) de linsertion par léconomique et une clarification des procédures administratives et des aides de lEtat (article 20) ;
6°) une modification du régime juridique des associations intermédiaires (article 13) ;
7°) une réforme de la coordination au niveau local de linsertion par léconomique (article 16) ;
8°) lextension du champ de lAccre (article 21) sagissant des aides de base comme aides complémentaires (avance remboursable, aide au financement dactions de suivi ou daccompagnement) ;
9°) louverture du contrat de qualification aux demandeurs demploi adultes jusquau 31 décembre 2000 à titre expérimental et dérogatoire (article 25);
10) la mise en place de comités de liaison pour améliorer linformation des demandeurs demploi (article 2).
La mise en uvre de ce dispositif répond à deux constats :
- Linsertion des jeunes les plus en difficulté nécessite, dune part, une amélioration de leur formation et, dautre part, un suivi afin dorganiser une succession cohérente demplois, de stages et de formations qualifiantes.
- Il nexiste pas de structures aptes à mobiliser les divers outils existants (stages, contrats aidés).
· Pour un accompagnement personnalisé
Lobjectif est de proposer un accompagnement personnalisé à 110.000 jeunes en données cumulées dici à la fin de lan 2000, à raison de 10.000 bénéficiaires pour 1998, de 40.000 en 1996 et de 60.000 en 2000. Il faut noter, à cet égard, quune circulaire a été envoyée aux préfets dès le 1er juillet 1998, avant même le vote de la loi, sur les conditions de mise en oeuvre de ce programme.
Sont concernés par ce dispositif les jeunes de moins de 26 ans en difficulté et confrontés à un risque dexclusion professionnelle , en particulier ceux dépourvus de formation qualifiante (niveaux VI et V bis). Ils bénéficieront, dans le cadre de ce programme, dactions daccompagnement personnalisé et renforcé, qui comprennent la lutte contre lillettrisme, lacquisition accélérée dune expérience professionnelle.
· Les moyens budgétaires dégagés
Les moyens affectés au réseau des missions locales dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions sajoutent aux concours dont elles bénéficient pour la réalisation de tâches quelles effectuent déjà en partie. Ainsi, à terme (an 2000), 100 postes au titre de la labellisation de missions locales en espace jeunes seront créés. Des moyens budgétaires seront dégagés, avec le concours du Fonds social européen, pour le conventionnement avec les opérateurs externes, à hauteur de 12.000 francs par jeune.
Il faut rappeler que 10.000 entrées dans le programme TRACE sont prévues en 1998. Le volume des entrées envisagé est de 40.000 jeunes en 1999 et de 60.000 en 2000, dont 15.000 seront accompagnés au cours de ces deux années par des opérateurs externes.
· Limplication de multiples acteurs
Ces diverses actions seront initiées par lEtat en partenariat avec les régions grâce à la conclusion de conventions dobjectifs avec les missions locales, les permanences daccueil, dinformation et dorientation (PAIO), et lANPE. Ces conventions détermineront les objectifs des actions, leur durée maximale, la nature et limportance des moyens dégagés par lEtat, et le cas échéant, les modalités spécifiques de mobilisation des mesures relevant de la compétence de lEtat ou de la région dans les conditions fixées par chaque convention-cadre.
Le programme se fonde donc sur la mobilisation du réseau6 des missions locales et des PAIO, qui sera chargé chaque fois quil disposera des capacités et des compétences nécessaires, de laccompagnement des jeunes et du montage du parcours, en partenariat avec lANPE. Est également ouverte la possibilité dinterventions dopérateurs externes, qui seront sollicités là où les missions locales et les PAIO ne sont pas immédiatement en mesure dassurer laccompagnement et le suivi de lensemble des jeunes pouvant en bénéficier. Les opérateurs seront choisis parmi les organismes déjà intervenus dans le champ de linsertion et de la formation des jeunes en difficulté et ayant fait la preuve de leur savoir-faire en matière daccompagnement.
Un pilote doit être désigné pour chaque zone afin dassurer la coordination des opérateurs. Il exercera la responsabilité de cette coordination dans le cadre du comité de pilotage local et sera notamment en charge de lorganisation de lentrée des jeunes dans le dispositif et de celle de leur répartition entre les différents opérateurs.
· Le lancement du programme
Pour le lancement du programme, il appartient aux préfets de région, en concertation avec les préfets de départements et les présidents de Conseils généraux, de procéder à lidentification des zones de répartition des moyens. Le choix devra intervenir en fonction des besoins du public concerné. Afin de ne pas disperser les moyens et de permettre aux opérateurs intervenant dès 1998 de structurer leur union, la ministre a dailleurs demandé de concentrer les places ouvertes et les moyens affectés en 1998 sur un nombre limité de sites, correspondant aux zones les plus en difficulté. Les quartiers concernés par la politique de la ville et les zones de revitalisation rurale seront en conséquence privilégiés.
Dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions, lobjectif est, dune part, de doubler en trois ans la capacité daccueil des entreprises dinsertion et des entreprises de travail temporaire dinsertion et, dautre part, de dynamiser le développement des structures daccueil dinsertion par léconomique par une mise en cohérence et une simplification des dispositifs existants. Ainsi la loi du 29 juillet 1998 prévoit-elle à compter du 1er janvier 1999 dexonérer totalement de charges patronales de sécurité sociale les rémunérations des salariés en insertion des entreprises dinsertion et des entreprises de travail temporaire dinsertion dans la limite du SMIC et ce, pour une durée maximale de deux ans.
Ceci représente une amélioration notable par rapport à la situation actuelle où seules les entreprises dinsertion bénéficient dune exonération de 50 % des charges patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion dans la limite du SMIC.
Par ailleurs, à compter du 1er janvier 1999, laide au poste dinsertion dans les entreprises dinsertion fera lobjet dun financement unique par la délégation générale à lemploi et à la formation professionnelle et sera portée à 50 000 francs en moyenne. Laide au poste daccompagnement dans les entreprises de travail temporaire dinsertion sétablira à 120 000 francs en raison de lexonération de charges sociales.
Enfin, il faut relever que la loi déjà citée a également institué des fonds départementaux pour linsertion par lactivité économique destinés à financer le développement et la consolidation des initiatives locales en matière dinsertion par lactivité économique. Ces fonds seront mis en oeuvre à compter du 1er janvier 1999.
· Les prévisions budgétaires pour 1999 sont donc les suivantes :
- Les crédits prévus en loi de finances 1999 pour les entreprises dinsertion, les associations intermédiaires et les entreprises dintérim dinsertion sélèvent à 363 millions de francs auxquels il convient dajouter 176 millions provenant du Fonds social européen. Ces crédits permettront de financer 10 000 postes dinsertion dans les entreprises dinsertion et 300 postes daccompagnement dans les entreprises de travail temporaire dinsertion.
- Il est prévu 45 millions pour le Fonds de soutien à linsertion par lactivité économique, ce qui permettra de financer notamment lingénierie de projets et laide au démarrage pour lensemble des structures (en particulier les associations intermédiaires) dans le cadre des fonds départementaux pour linsertion par lactivité économique.
- Le coût de lexonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion des entreprises dinsertion et des entreprises de travail temporaire dinsertion, dun montant de 338 millions de francs, sera entièrement compensé par le ministère de lemploi et de la solidarité.
Les moyens financiers importants dégagés témoignent du rôle essentiel que joue ce secteur dans la lutte contre les exclusions.
Le programme nouveaux services - nouveaux emplois constitue un élément moteur du développement de lemploi grâce à limpulsion donnée à lémergence de métiers nouveaux et à la solvabilisation de champs dactivités jusquici délaissés. Il faut rappeler que la loi n °97-940 du 16 octobre 1997 modifiée par la loi du 29 juillet 1998 vise à aider à la création dactivités dutilité sociale dans les domaines de la culture, du sport, ou de lenvironnement notamment, pour des besoins émergents ou non satisfaits grâce à lembauche de jeunes.
La loi poursuit lobjectif de promouvoir un modèle de développement plus riche en emplois, en mettant en place un programme de soutien au développement dactivités nouvelles pour lemploi des jeunes. Ce programme repose sur la mise en uvre au plan local par les collectivités territoriales, les associations et les établissements publics dactivités dutilité sociale répondant à des besoins sociaux qui ne sont pas satisfaits ou qui le sont insuffisamment.
Cest ainsi que le programme prévoit la création de 350 000 emplois durables pour les jeunes par une aide financière de 92 000 francs par poste par an pendant cinq ans. Laide financière de lEtat est revalorisée annuellement proportionnellement à lévolution du salaire minimum de croissance. Par ailleurs, afin de contribuer à lémergence de nouvelles activités, lEtat peut financer des actions de conseil et daccompagnement susceptibles daider les porteurs de projets à monter et démarrer leurs activités.
Pour assurer au plus près le développement des activités répondant aux besoins non ou insuffisamment satisfaits, des zones géographiques ont été déterminées et un pilote a été désigné par le préfet pour faciliter et animer les partenariats. Les dossiers déposés doivent apporter des réponses motivées à un cahier des charges précis, notamment sur la nature et les caractéristiques de lactivité développée, la pérennisation de lactivité à moyen terme, la professionnalisation et les conditions demploi des jeunes recrutés.
Les contrats doivent être soit des contrats à durée indéterminée soit des contrats à durée déterminée spécifique de cinq ans (avec une période dessai de un mois) non renouvelable, à temps plein, sauf dérogation. Les employeurs bénéficiaires peuvent être des collectivités territoriales, des établissements publics et dautres personnes morales de droit public, des organismes de droit privé à but non lucratif comme les associations, des personnes morales chargées de la gestion dun service public. Sont concernés les jeunes de moins de 26 ans sans emploi - y compris en CES ou CEC- , les moins de 30 ans non indemnisables par lUNEDIC, les moins de 30 ans handicapés, les jeunes des DOM bénéficiant de contrats dinsertion par lactivité. Les critères tiennent dans les principes suivants : la viabilité, la pérennisation de lactivité, la professionnalisation, la non-substitution à des activités et des emplois existants dans les collectivités et les établissements publics notamment.
Les avantages pour lemployeur sont de trois ordres : une aide au poste, dun montant de 92 000 francs par an, versée mensuellement et par avance (au prorata pour un horaire inférieur à 35 heures), une aide au projet pour le montage ou le démarrage de lactivité, enfin, une exonération de la taxe sur les salaires.
Il faut se féliciter que lensemble des textes nécessaires à la mise en oeuvre de la loi ont été diffusés dans les 10 jours qui ont suivi le vote de la loi par le Parlement : le décret n° 97-954 du 17 octobre et la circulaire n° 97-25 du 24 octobre 1997.
· A la fin de lannée 1997, lensemble du dispositif était mis en place.
- Les préfets avaient défini plus de 550 zones (des bassins demploi, des agglomérations urbaines, des arrondissements), les pilotes avaient été désignés7.
- Plus de 300 organismes de conseil chargés daider les porteurs de projets avaient été conventionnés.
- De nombreuses collectivités locales se sont engagées dès 1997, dans des contrats dobjectifs (une centaine de villes et de regroupements intercommunaux, une vingtaine de conseils généraux et régionaux) prévoyant plus de 28 000 emplois dans les trois ans.
- De grands réseaux associatifs et des organismes publics ont, par ailleurs, conclu avec lEtat des accords-cadres nationaux totalisant un objectif de création de plus de 55 000 emplois sur trois ans.
On peut tout dabord relever que la montée en puissance du dispositif se révèle plus rapide que les précédents (emplois-ville par exemple). Il est rare qu'au bout dun an une loi connaisse un tel niveau d'application.
· Une montée en puissance très rapide
La création des nouveaux emplois sest développé à un rythme soutenu qui permet de prévoir que lobjectif de 250 000 emplois créés à la fin de 1999 sera atteint.
Le rythme de conventions signées a progressé, passant denviron 500 en février à 900 conventions signées par semaine depuis le début du mois de juin.
Globalement, lobjectif intermédiaire de fin 1998, soit 150 000 contrats, est susceptible dêtre atteint si lon sen tient au nombre de conventions conclues (cest-à-dire au nombre dengagements de recrutements inclus dans les conventions signées) : 138 250 au 1er octobre 1998, sachant que 20 000 jeunes supplémentaires doivent être recrutés par lEducation nationale dans les semaines à venir, soit 60 000 au total pour ce ministère. Lobjectif paraît cependant plus difficilement réalisable si lon sen tient au décompte des recrutements effectifs à la même date. Au début du mois doctobre, ceux-ci étaient au nombre de 88 855. Selon le ministère, le décalage sexplique par la lourdeur et la longueur des procédures de recrutement (en moyenne deux mois à deux mois et demi), notamment lorsque plusieurs postes sont à pourvoir dans la même structure. A cet égard, on doit noter que les délais dinstruction par ladministration ont été ramenés, dans la plupart des cas, à trois ou quatre semaines.
Quel que soit le mode de comptabilisation retenu, il apparaît que lobjectif de 700 000 emplois-jeunes à terme (dici lan 2000), prévoyant le recrutement par le secteur privé de 350 000 jeunes, risque de nêtre pas atteint. En revanche, il est clair que la dynamique a gagné les associations et les collectivités locales.
· La participation active des associations et des collectivités locales
37 000 associations et collectivités territoriales avaient déjà déposé des dossiers - pour un ou plusieurs jeunes - à la fin du mois de juin 1998.
A cette date, la répartition des emplois créés était la suivante :
50 130 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics, dont 29 090 effectivement recrutés,
40 000 dans lEducation nationale, dont 35 000 recrutés,
8 250 dans la police nationale, dont 5 375 recrutés.
La ventilation des emplois par secteur dactivité, hors Education nationale et police nationale, était la suivante au 30 juin 1998 :
Famille, santé et solidarité
|
14 %
|
Environnement, tourisme et patrimoine
|
14 %
|
Culture
|
10 %
|
Sport
|
9 %
|
Education (hors aides éducateurs recrutés par lEducation nationale)
|
8 %
|
Logement, cadre de vie
|
8 %
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Plus dun quart des emplois occupés sont des emplois danimation, 17 % concernent lenvironnement et lentretien du patrimoine et 11 % sont des emplois dassistants aux personnes. Les jeunes hommes sont principalement employés dans le domaine de lenvironnement, du patrimoine (22 %) et de lanimation sportive (11 %). Les jeunes femmes sont principalement employées dans les secteurs de la famille, de la santé et de la solidarité.
· Un financement tout à fait satisfaisant depuis 1997
- En 1997, 2 milliards de francs de crédits avaient été ouverts par décret davance pour le financement de ce dispositif. 617 millions avaient été versés aux ministères de léducation nationale et de lintérieur, tandis que 90 millions avaient été délégués aux services déconcentrés du travail, de lemploi et de la formation professionnelle pour laccompagnement des projets et 165 millions versés au CNASEA chargé du versement des aides aux postes dans les associations, des collectivités locales et les établissements publics.
- En 1998, 8,05 millards de francs de crédits ont été inscrits en loi de finances pour 1999, 300 millions ayant, en outre, été inscrits pour le FEDOM. Au 30 juin 1998, 3,3 milliards de francs ont été transférés aux deux ministères déjà cités. 150 millions ont été délégués aux services déconcentrés du travail, de lemploi et de la formation professionnelle pour lingénierie des projets. 909 millions de francs ont été versés au CNASEA.
- Les crédits demandés pour 1999 sélèvent à 14,3 milliards de francs (soit + 6,25 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998), dont 380 millions transférés au FEDOM pour couvrir le coût des nouvelles entrées dans les DOM. Le stock attendu de 250 000 emplois à la fin de 1999 correspond à 13,795 milliards de francs ; 125 millions de francs seront affectés à laide au montage des projets pour favoriser lémergence dactivités nouvelles au plan local.
· Le cas particulier de lEducation nationale : un afflux important de candidatures
La mise en place du programme a suscité un afflux important de candidatures enregistrées8 : plus de 180 000 pour 33 000 postes pourvus à la fin du premier semestre 1998. Notons que la moitié des candidats avaient un niveau de baccalauréat et un quart un niveau au moins égal à bac + 2 ans.
Dans le premier degré, la priorité pour laffectation des emplois-jeunes a été accordées à la prévention de la violence, soit dans des écoles en zone déducation prioritaire (ZEP), en zone difficile, soit dans les sites expérimentaux de prévention de la violence, soit dans certaines écoles situées en zones rurales. Dans le second degré, ce sont surtout les collèges qui ont bénéficié des emplois-jeunes même si, à titre expérimental, ceux-ci ont pu être affectés dans des lycées professionnels. Au total, ces emplois ont été, en priorité, destinés aux écoles primaires (61 % des aides-éducateurs). Les collèges accueillent aujourdhui 31 % des aides-éducateurs et 537 dentre eux exercent leurs activités dans des lycées dont 360 dans des lycées professionnels et 177 dans des lycées denseignement général et technologique. Ce sont les établissements situés en ZEP qui ont bénéficié en premier lieu des recrutements effectués.
Dun point de vue financier, on peut noter quen 1997, le ministère de léducation nationale a reçu, par arrêté de répartition, 600 millions de francs du budget du ministère de lemploi. Au titre de lannée 1998, le coût des emplois jeunes recrutés au ministère de léducation nationale, de la recherche et de la technologie, devrait sélever à 4 409 millions de francs dont 80 % de la rémunération, soit 3 613 millions, sont apportés par répartition du budget du ministère de lemploi et de la solidarité. Les 20 % des salaires et de la formation des aides-éducateurs restent à la charge de ce ministère, soit 731 millions.
Compte tenu de laccord intervenu le 1er octobre 1998 entre le ministère de léducation nationale et celui de lemploi sur le calendrier de recrutement des 20 000 nouveaux emplois-jeunes, lapport du ministère de lemploi, initialement prévu à 3 678 millions de francs a été réduit à 3 613 millions.
Notons que, dans la Police nationale, les 5 375 adjoints de sécurité embauchés à la fin de juin 1998 ont été affectés prioritairement dans les départements classés sensibles ou très sensibles aux problèmes de sécurité. La majorité (82 %) sont des hommes dont les trois quarts sont danciens policiers ou gendarmes auxiliaires. Ils sont majoritairement âgés de 22 à 25 ans.
Il faut se souvenir que les parlementaires avaient, au moment de la discussion de la loi, exprimé diverses critiques à l'égard des conditions de mise en place des emplois-jeunes dans le secteur de l'éducation. A la lumière de l'expérience, on peut estimer que leurs inquiétudes n'étaient pas toutes fondées. Les créations ont été légitimement concentrées pour la première phase dans les zones en difficulté. La machine éducation nationale a su se mobiliser pour mettre en place rapidement le dispositif et le monde enseignant a bien accueilli les jeunes aides-éducateurs.
Lensemble des régions simpliquent aujourdhui dans le programme et dix dentre elles avaient conclu un contrat dobjectifs avec lEtat au mois de septembre 1998. 5 000 emplois devraient faire, dici la fin 1998, lobjet dun cofinancement des régions. Limplication des régions dans la mise en place et le fonctionnement des plate-formes de professionnalisation est générale. Au début du mois doctobre 1998, des contrats dobjectifs avaient été signés avec 35 conseils généraux et dans 14 départements un projet de contractualisation est en cours.
A la fin du mois de juin 1998, les conseils généraux avaient cofinancé 4 000 emplois ; au total, plus de 12 000 emplois seront cofinancés à la fin de lannée 1998.
Quant à eux, les engagements affichés par les communes et les structures intercommunales sont souvent importants. Toutefois, le caractère récent des engagements, létalement des embauches font que les résultats quantitatifs restent encore modestes.
Le plan emplois-jeunes sest mis en place dans des conditions largement satisfaisantes. Le souci de qualité ayant été affirmé dès le départ - il ne saurait sagir de faire du chiffre -, la montée en puissance se déroule de façon progressive et sans à-coups.
Les jeunes concernés perçoivent de façon positive cette formule qui tranche avec la précarité des dispositifs antérieurs. Pour leur part, les collectivités locales et les associations ont pris progressivement conscience que les emplois-jeunes peuvent représenter un moyen de développer ou de prolonger leurs actions en les inscrivant dans une dynamique de développement local. Enfin, il savère que l'utilité des emplois de proximité est aujourdhui reconnue par l'opinion.
On peut se féliciter que les porteurs de projets se sont à juste titre attachés à développer de nouveaux services qu'ils n'avaient pas les moyens de financer afin de répondre à de véritables besoins non satisfaits, de créer des emplois supplémentaires, et d'éviter les effets de substitution. Les emplois-jeunes ont donné lieu à des novations intéressantes9. Mais il faut relever que certains emplois créés correspondent à des emplois supplémentaires davantage qu'à de nouveaux emplois. En général, les porteurs de projet ont fait surtout un réel effort de novations dordre sémantique.
· Accentuer les efforts en faveur des jeunes non ou faiblement qualifiés
Il faut rappeler que le programme intéresse tous les jeunes quel que soit leur niveau de qualification. On note en fait l'abondance des candidatures qualifiées, ce quil nest pas en soi un point négatif. Il convient néanmoins de chercher à équilibrer l'offre d'emplois pouvant être pourvue par des jeunes moins qualifiés. Le recrutement des jeunes surqualifiés par rapport aux besoins nest guère souhaitable.
· Garantir une plus grande égalité dans les conditions de recrutement
L'espérance suscitée par le dispositif emplois-jeune a logiquement provoqué une inflation de candidatures débouchant sur un déséquilibre entre l'offre et la demande. Il y a souvent plus de cent candidatures pour un poste. Il en résulte des frustrations incontournables qui sont accrues en raison du faible recours à la filière ANPE. La plupart des recrutements s'effectue de fait par présélection des réseaux. La frustration touche principalement les jeunes en difficulté développant peu de relations et qui ont cru que l'inscription à l'ANPE pouvait les aider à trouver un emploi.
· Adapter lexigence de pérennisation
Si la question de la pérennisation est légitime, elle ne doit pas pour autant avoir pour effet de dissuader les petites associations ou les communes de taille modeste de porter des projets. Il faut réaffirmer que l'emploi-jeune doit rester une étape et se concevoir comme une phase transitoire vers un métier. Il est donc nécessaire de mieux distinguer la pérennisation de l'activité et l'évolution de la situation du jeune. Il ne faut pas en effet confondre pérennisation de l'emploi et maintien du jeune dans cet emploi. Au-delà de la première année, les perspectives de financement doivent pouvoir être esquissées sans obligation d'établir des budgets prévisionnels sur cinq ans et, encore moins au-delà de cinq ans.
· Assouplir la gestion par les directions départementales du travail et raccourcir les délais dinstruction raccourcis
Les directions départementales du travail et de lemploi font parfois lobjet de critiques pour leur gestion qualifiée de tatillonne. Il est légitime qu'elles fassent preuve de rigueur en raison du souci de qualité conforme à la volonté du législateur et de l'exécutif, mais elles ne doivent pas empêcher, ce faisant, la réalisation de certains projets. En dautres termes, il faut éviter que se développe une bureaucratie des emplois-jeunes. L'échelon du sous-préfet pour l'animation du dispositif paraît adapté à cet égard. Son rôle pourrait être renforcé à terme.
En ce qui concerne les délais dinstruction des dossiers, des progrès ont été réalisés : de trois mois initialement, ils sont parfois ramenés à un mois. Une amélioration reste possible pour aboutir à des délais de deux mois en moyenne.
· Encourager lutilisation du dispositif par les petites associations et les petites communes
Logiquement, les petits associations et les petites communes se lancent moins rapidement dans l'utilisation du dispositif emplois-jeune. Le recours à l'intercommunalité pour les collectivités locales et aux groupements d'employeurs pour les associations devraient faciliter leur engagement. Il faut veiller à ce que les difficultés de mise en place, qui touchent les personnes morales ayant une surface financière limitée, ne privent pas les zones rurales fragiles de la dynamique de développement local que les emplois-jeunes permettent. L'assistance à projet doit s'orienter vers les petits porteurs qui peuvent, pour valider leur projet, débuter avec laccord du préfet, avec un emploi-jeune à mi-temps.
· Encourager les associations à réfléchir aux possibilités de solvabilisation partielle
La création d'emplois-jeunes doit permettre aux associations d'accroître leur activité et leurs adhérents et de dégager, grâce à cela, des moyens supplémentaires. La solvabilisation, qui restera souvent partielle, ne trouvera de perspectives que dans une dynamique de développement.
La seconde vague dembauches en emplois-jeunes devra consolider un dispositif dont la validité est aujourd'hui reconnue par tous.
Les associations et les petites et moyennes collectivités locales peuvent jouer un rôle essentiel dans le portage de cette seconde vague sous réserve que ne soient pas exigées, dès la création de ces emplois, toutes les garanties de pérennisation pour une période sétalant sur cinq ans. Il faut également accompagner les associations de bénévoles qui reculent ou, pour le moins, hésitent devant la prise de responsabilité d'employeur. La formule du groupement d'employeurs peut aider à assumer de telles responsabilités. Les initiatives des collectivités locales et des associations doivent être au cur de la seconde vague d'emplois-jeune qui peut s'inscrire clairement dans une dynamique de développement local faisant une place essentielle aux emplois de proximité.
· Renforcer le rôle des élus
La demande d'une présence plus forte des élus dans les comités d'étude d'agrément ou de pilotage apparaît unanime. La satisfaction de cette demande est indispensable pour favoriser la dynamique de développement des emplois-jeunes.
II. - UN ACCOMPAGNEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT
DES DISPOSITIFS DINCITATION A LA RÉDUCTION
DU TEMPS DE TRAVAIL
La loi dincitation et dorientation du 13 juin 1998 a totalement ouvert les perspectives en matière de réduction du temps de travail et apparaît bien plus novatrice et volontariste que ne létaient les dispositifs antérieurs. Ceux-ci, en particulier celui résultant de la loi Robien du 11 juin 1996, continuent cependant dêtre financés cette année encore. La dotation de 3 053 millions de francs pour 1999 permettra dailleurs dhonorer le financement des conventions conclues avant la mise en application de la nouvelle loi. La loi sur les 35 heures mobilisera à partir de 1999 des financements importants à la hauteur des ambitions portées par ce nouveau dispositif.
Ladoption de la loi du 13 juin 1998 sinscrit dans une logique parfaitement cohérente avec lévolution des orientations budgétaires des dernières années. Elle accentue la proportion de moyens financiers mobilisés vers lobjectif de la réduction du temps de travail dans un but affiché de créer des emplois de façon massive au cours des années à venir.
Réduction du temps de travail
(En millions de francs)
|
Loi de finances pour 1998
|
Projet de loi de finances pour 1999
|
Evolution en pourcentage
|
Loi du 13 juin 1998 (chap.44-10, article 10)
|
2 800,00
|
3 500
|
+ 25,0 %
|
Aides au conseil à la réduction du temps de travail
(chap.44-79, article 17)
|
200,00
|
200,00
|
0,0 %
|
Loi du 11 juin 1996 (chap.44-77, article 20)
|
2 138,92
|
3 053
|
+ 42,7 %
|
Crédits destinés à la réduction du temps de travail
|
5 138,92
|
6 753
|
+ 31,4 %
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Jusquà la date de la promulgation de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, le dispositif dincitation à laménagement et à la réduction du temps de travail en vigueur était celui issu de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser lemploi par laménagement et la réduction conventionnels du temps de travail. Ce dispositif permettait aux entreprises ou établissements négociant la mise en place dune nouvelle organisation du travail, alliant en principe réduction sensible de la durée du travail et création durable demplois, de bénéficier dun allégement de cotisations sociales. Il devait également permettre daméliorer leur compétitivité à terme. Le bénéfice de cet allégement était également ouvert aux entreprises ou établissements réduisant et réorganisant le temps de travail, afin de préserver durablement des emplois menacés de suppression dans le cadre dune procédure de licenciement pour motif économique.
Il faut rappeler que la loi du 13 juin 1998 déjà citée a abrogé ce dispositif.
Nombre de conventions signées dans le cadre de la loi du 11 juin 1996
Année
|
Dans le cadre du développement de lemploi
|
Dans le cadre de la procédure du licenciement économique
|
TOTAL
|
1996
(à partir de novembre)
|
46
|
35
|
81
|
1997
|
1.235
|
428
|
1663
|
1998
(jusquà juin)
|
1.022
|
155
|
1.177
|
TOTAL
|
2.303
|
618
|
2.921
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Le nombre de salariés concernés par la réduction du temps de travail au titre de la loi de 1996 a augmenté ainsi que lindique le tableau ci-dessous.
Nombre de salariés concernés par la réduction
du temps de travail
Année
|
Dans le cadre du développement de lemploi
|
Dans le cadre de la procédure de licenciement économique
|
TOTAL
|
1996
(à partir de novembre)
|
4.637
|
7.263
|
11.900
|
1997
|
99.968
|
75.665
|
175.633
|
1998
(jusquà juin)
|
70.067
|
20.590
|
90.657
|
TOTAL
|
174.672
|
103.518
|
278.190
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Lutilisation offensive du dispositif (accompagnée de créations demplois) est majoritaire, tant en termes de nombre de salariés concernés (62,7 % du total) que de conventions conclues (78,8 %). Il faut rappeler que la loi de 1996 ouvrait droit à des allégements de cotisations sociales aux entreprises qui réduisaient le temps de travail de 10 ou 15 % au moins. En conséquence de cette dernière réduction, les entreprises créant 15 % demploi bénéficiaient dun taux dallégement majoré (50 % la première année et 40 % les six années suivantes au lieu de 40 % la première année et 30 % les années suivantes).
Une récente étude de la direction de lanimation, de la recherche et des études statistiques, établie sur la base de 2 142 conventions, indique que, pour 9 salariés sur 10, la réduction du temps de travail a été de 10 %. Le choix dune réduction de 15 % a donc été minoritaire, mais quelque peu plus fréquent lorsque la convention a été conclue dans le cadre dune procédure de licenciement économique. Concernant leffet du dispositif sur lemploi, on peut lestimer, tel quil résulte des engagements pris par lemployeur dans le cadre des conventions, à 11,9 % de leffectif concerné, soit des engagements sur 20.100 créations demplois et 12.600 licenciements évités.
Dépenses réalisées depuis la mise en oeuvre du dispositif de la loi de juin 1996
1996
|
7,56 millions
|
1997
|
1256 millions
|
1998
(au 30 juin)
|
1051 millions
|
Projet de loi de finances
pour 1999
|
3053 millions
|
Les accords conclus dans le cadre de la loi Robien du 11 juin 1996 induisent des coûts croissants en 1999, intégralement pris en compte dans le budget pour 1999.
709 accords ont été analysés par la direction des relations du travail, dans le cadre des remontées des accords des directions départementales du travail vers ladministration centrale. Parmi ces accords, 244 ont été négociés sous mandat, la plupart sur le fondement de la jurisprudence de la Cour de cassation qui a estimé quen labsence de toute représentation du personnel, une organisation syndicale pouvait mandater un salarié pour négocier un accord avec lemployeur. 34 % des accords de cet échantillon ont été conclus dans le cadre du mandat, la majorité ayant été signée par la CFDT, puis par la CFTC. Notons quau début doctobre 1998, lanalyse de 149 accords dentreprises conclus au titre de la loi du 13 juin 1998 faisait apparaître que la majorité de ces accords avaient été signée par la CFDT, puis par la CGT suivie de FO.
Avec labrogation du dispositif par la loi du 13 juin 1998, le montant des remboursements des allégements de cotisations sociales ne concerne que des conventions conclues les années précédentes (effet de stock) et pour un coût moindre dans la mesure où le taux dallégement est plus faible pour la deuxième année de conventionnement.
Plus ambitieux et plus large que la précédente loi en la matière, le nouveau dispositif dincitation et dorientation à la réduction du travail voté par la représentation nationale en juin 1998 a donné lieu à ce jour à des négociations vivantes et dynamiques. Le début dapplication de cette première loi savère prometteur.
La réduction du temps de travail, en particulier dans un contexte de croissance, doit constituer un levier puissant pour la création et la préservation de nombreux emplois.
La loi dite Aubry fixe un cap majeur : la réduction de la durée légale du travail effectif des salariés à 35 heures par semaine à compter du 1e janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés et à compter du 1er janvier 2002 pour les entreprises de 20 salariés et moins ainsi que pour les entreprises dont leffectif atteint 20 salariés entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2001.
Afin de préparer et daccompagner le passage aux 35 heures, le nouveau dispositif de réduction du temps de travail incite les entreprises et les syndicats de salariés à anticiper les échéances par voie daccords collectifs. Cette incitation prend la forme dune aide annuelle de base sous forme dabattement de cotisations sociales pour chaque salarié dont le temps de travail est réduit et pour chaque nouvel embauché à lhoraire réduit.
· Les mécanismes incitatifs
Ainsi, dici les échéances fixées pour la baisse de la durée légale, les employeurs et les syndicats représentatifs sont appelés à négocier les modalités de réduction effective de la durée du travail adaptées aux situations des branches et des entreprises.
Larticle 3 de la loi permet aux entreprises qui réduiront au minimum de 10 % la durée effective du travail et embaucheront en contrepartie au moins 6 % de leffectif concerné par la réduction du temps de travail de bénéficier dune aide forfaitaire de lEtat sous forme dexonération de charges sociales.
Laide de base est ouverte aux entreprises qui réduisent, par accord, la durée du travail dau moins 10 % et la portent à 35 heures au plus, et embauchent ou évitent le licenciement dau moins 6 % de leffectif concerné par la réduction du temps de travail. Cette aide est versée au titre de lemploi des salariés embauchés consécutivement à la réduction du temps de travail dans le dispositif saccompagnant dembauches. Le montant de laide est de 9000 francs par an et par salarié lorsque laccord dentreprise est conclu en 1998 ou au 1er semestre 1999 et de 7000 francs au deuxième semestre 1999. Il est dégressif de 1000 francs par an et par salarié.
A ce montant sajoute une majoration de 4000 francs par an et par salarié pour les entreprises qui procèdent à une réduction du temps de travail dau moins 15 % et embauchent ou évitent le licenciement dau moins 9 % de leffectif concerné par la réduction du temps de travail.
Laide de base est majorée pour les entreprises qui entreprennent un effort particulier en matière dembauche et pour les entreprises dont leffectif est composé à plus de 60 % douvriers et dont plus de 70 % des salaires sont inférieurs à 1,5 fois le SMIC.
Pour tenir compte des caractéristiques propres aux entreprises de main doeuvre, la loi a prévu une majoration temporaire (de 3 ans) du montant de laide, permettant ainsi à ces entreprises de bénéficier dune incitation particulièrement forte si elles sengagent dans une démarche de réduction du temps de travail.
Pour les conventions conclues en 1998, les montants de la majoration seront de 4000 francs la première année, 2000 francs la deuxième année, 1000 francs la troisième. Pour les conventions conclues au 1er semestre 1999, ils seront de 3000 francs la première année, 2000 francs la deuxième année, 1000 francs la troisième, et de 2000 francs la première année et 1000 francs la deuxième année pour les conventions conclues au deuxième semestre 1999.
· Laide à lappui conseil
Laide à lappui-conseil aux PME créée par larticle 3-VII de la loi du 13 juin 1998 a pour but daider les entreprises à négocier et à mettre en oeuvre la réduction du temps de travail afin de développer lemploi tout en préservant leur compétitivité et les conditions de vie et de travail des salariés. La réduction du temps de travail doit en effet permettre une réorganisation de la production afin daboutir à des créations demplois en améliorant notamment lutilisation des équipements et le service aux clients. Le dispositif sadresse aux entreprises de moins de 500 salariés.
Sur la base dun coût maximum de 5 500 francs hors taxe par journée de conseil, les cinq premiers jours sont gratuits pour toutes les entreprises, soit un taux de prise en charge de 100 %. Au delà du cinquième jour, la participation publique sétablira à 70 % du coût du conseil pour les entreprises de moins de 200 salariés et à 50 % pour les entreprises dont les effectifs sont compris entre 200 et 500 salariés sur la base du même coût maximum de 5 500 francs par journée de conseil.
Un cofinancement du Fonds social européen objectif 4 interviendra systématiquement en complément du financement budgétaire du dispositif dappui-conseil aux PME.
En 1998, 208 millions de francs avaient été provisionnés au budget des charges communes pour financer ce dispositif qui doit, par ailleurs, être abondé par des crédits du Fonds social européen à hauteur de 151 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit également 200 millions de francs pour le financement des aides au conseil qui devraient de nouveau bénéficier de crédits FSE dun même montant.
Il faut rappeler quà titre provisionnel, 3 milliards de francs de crédits avaient été prévus en 1998 dans le budget des charges communes. Il savère que cette dotation a fait à ce jour lobjet dune consommation relativement faible, ce qui signifie que les crédits non consommés seront reportés et viendront abonder lenveloppe budgétaire prévue pour 1999.
Le projet de loi de finances pour 1999 inscrit une dotation de 3,5 milliards de francs sur le chapitre 44-77 article 10, à laquelle sajouteront donc les reports de lannée précédente. Ainsi complétée, cette provision pourra être ajustée en fonction du rythme des négociations.
Sur la base de 1.275.000 salariés ouvrant droit, à la fin de 1999, à labattement forfaitaire de cotisations, le coût brut de la compensation a été évalué au total à 7,2 milliards de francs.
En raison des rentrées de cotisations supplémentaires pour les organismes sociaux, consécutives aux créations demploi, seuls 3,5 milliards de francs, représentant à ce stade le coût net du dispositif, ont été inscrits en projet de loi de finances pour 1999.
En définitive, les organismes de sécurité sociale devraient contribuer à hauteur dun tiers environ (soit 2 à 3 milliards de francs) au financement du coût des allégements des charges sociales patronales liées aux 35 heures. Cette mise à contribution de la sécurité sociale se justifie parfaitement étant donné que la mise en place des 35 heures aura des retombées favorables en termes demplois créés ou préservés et, par conséquent, aura un impact positif sur les recettes de cotisations sociales.
La dynamique de négociation dans les entreprises se confirme aujourdhui. Elle est aujourdhui incontestable et a vocation à se développer dans les mois à venir. Le premier semestre de 1999 devrait voir laugmentation du nombre des accords passés et la multiplication daccords réellement novateurs.
Au début du mois doctobre 1998, 394 accords étaient signés couvrant un effectif de 52 388 salariés et 8 % de création ou de maintien demplois. Parmi ces accords, la proportion daccords offensifs est en augmentation :
· 336 accords offensifs (85 %) : 38 351 salariés concernés et 3 030 emplois créés,
· 47 accords défensifs (12 %) : 9 361 salariés concernés et 932 emplois préservés,
· 11 accords mixtes , ne faisant pas appel à lincitation financière et affichant 130 créations demplois.
Ces accords concernent des entreprises de toutes tailles avec une montée en puissance des entreprises moyennes et une grande activité dans les très petites entreprises. En effet, 202 accords émanent dunités de moins de 50 salariés, 117 dunités entre 50 et 200 salariés, 49 dunités entre 200 et 500 salariés, et 26 dunités plus de 500 salariés.
Tous les secteurs dactivité sont représentés :
· Lindustrie est bien représentée avec 157 accords.
58 accords dans la métallurgie (plus de 12000 salariés concernés) dont 15 accords offensifs
11 accords dans la chimie-pharmacie (10 offensifs, 1 défensif)
15 accords dans le textile habillement (9 offensifs et 6 défensifs)
10 dans le papier-carton
20 dans les industries agro-alimentaires (18 accords offensifs et 2 défensifs)
43 accords - dont 17 offensifs - dans les autres secteurs industriels.
· Le BTP est représenté avec 13 accords dont 3 défensifs et 10 offensifs.
· Le secteur des transports et de la logistique compte 23 accords tous offensifs, à lexception dun, en grande partie dans les sociétés de transport urbain.
· Le secteur du commerce est représenté par 66 accords, dont 62 offensifs et 4 défensifs.
· Les services divers aux entreprises et aux particuliers totalisent 130 accords dont 8 offensifs.
· Lagriculture compte 5 accords, dont 1 défensif.
On note que les modalités retenues pour la réduction du temps de travail sont de plus en plus variées, ce qui est la preuve que la réduction du temps de travail est associée, dans la majorité des cas, à une réflexion sur lorganisation du travail dans lentreprise.
80 % des accords déjà signés sappliquent aux cadres, avec le plus souvent des modalités spécifiques de décompte du temps (jours de repos ou compte épargne-temps). Dans certaines des 20 % dentreprises restantes, des réflexions sont en cours pour étendre la réduction du temps de travail aux cadres. En revanche, près dun tiers des accords ne sappliquent pas à lensemble du périmètre de lentreprise. Par exemple un secteur autonome de lentreprise - comme le service commercial - peut être exclu du champ de laccord.
Toutes les centrales sont signataires daccords avec des proportions relativement stables depuis la fin du mois daoût
Centrales syndicales
|
Nombre daccords signés au 1er octobre 1998
|
Dont accords signés par mandatement
|
CFDT
|
182
|
65
|
CGT
|
98
|
14
|
FO
|
75
|
15
|
CFTC
|
71
|
23
|
CGC
|
59
|
7
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Les accords conclus dans le cadre de la loi promulguée le 13 juin 1998 confirment que la négociation de la réduction sur les 35 heures peut donner lieu à des solutions adaptées à la situation des entreprises, propices à une meilleure organisation du travail et favorables à lemploi. Une deuxième loi, qui devrait être déposée devant le Parlement à lautomne 1999, permettra de parfaire la première loi et de tirer les conséquences dun peu plus dun an dapplication du dispositif.
III.- LA NÉCESSAIRE PÉRENNISATION DES DISPOSITIFS DALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL
Les mesures générales dabaissement du coût du travail mises en oeuvre depuis la mi-1993, bien que ne faisant pas partie des aides à lemploi au sens traditionnel (cest-à-dire ciblées sur des populations spécifiques), peuvent être considérées comme des aides directes à lemploi. Lexonération des cotisations dallocations familiales, puis la ristourne dégressive et enfin en 1996, leur fusion en un dispositif unique de baisse de charges sur les salaires jusquà 1,33 SMIC (jusquà 1,3 SMIC depuis janvier 1998), représentent des dépenses en croissance rapide sur ces cinq dernières années.
En 1997, le montant des baisses générales de charges sest élevé à soit 40,5 milliards de francs.
A la fin de 1997, le nombre de salariés concernés par une ouverture de droits à réduction de cotisations se serait élevé, sur lensemble des dispositifs dexonérations, à environ 8 millions contre 7 en 1997.
Il faut tout dabord relever que le montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures destinées à favoriser lemploi, quelles soient ou non compensées par lEtat, a été de 78,6 milliards de francs en 1997 et est évalué à 79,7 milliards de francs en 1998. Les exonérations de charges sociales compensées à la sécurité sociale sélèvent, dans le projet de loi de finances pour 1999, à 66,7 milliards de francs.
Exonérations générales de cotisations sociales
sur les bas salaires
- Budget des charges communes, chapitre 44-75, article 20 -
(En millions de francs)
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
Abattement famille
|
3 855
|
11 639
|
16 900
|
14 261
|
175
|
Ristourne dégressive *
|
_
|
_
|
3 763
|
14 097
|
_
|
Ristourne fusionnée *
|
_
|
_
|
_
|
9 000
|
38 350
|
Ristourne textile
|
_
|
_
|
_
|
547
|
2 000
|
TOTAL
|
3 855
|
11 639
|
20 663
|
37 905
|
40 525
|
* La ristourne dégressive est apparue à partir doctobre 1996, date de la fusion ristourne et abattement famille
Exonérations de cotisations prises en charge par lEtat, compensées au régime général
(En millions de francs)
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
prévisions 1998
|
PLF 1999
|
I - Allégements des charges sur les bas salaires
- Réduction bas salaires
- Exonérations dalloc. famil 100 %
- Exonérations dalloc. famil 50 %
|
4019
0
3296
723
|
10566
0
8619
1947
|
17646
3531
12014
2101
|
37782
24047
11886
1849
|
47340
46744
529
67
|
42128
41552
576
|
43000
43000
0
|
II - Contrats du secteur marchand
- CIE
- CRE
- CAE-DOM
- Contrats de qualification adultes
|
2227
0
2227
0
_
|
3417
0
3417
0
_
|
4757
256
4473
28
_
|
6793
4110
2356
327
_
|
7699
6440
1033
225
_
|
7734
6821
679
237
_
|
6926
6002
412
263
249
|
III - Mesures en faveur des jeunes
- Contrats apprentissage
- Contrats de qualification
- Exo-jeunes et CERMI
- TRACE
|
6512
2186
2713
1613
_
|
5418
2210
2308
900
_
|
4904
2504
2269
131
_
|
5128
3065
2063
0
_
|
5196
3351
1845
0
_
|
6803
4740
2063
0
_
|
7226
4588
2608
0
31
|
IV - Exonérations zonées
- ZRR, ZRU, Zone franche de Corse
- Secteur de production dans les DOM
|
0
0
0
|
0
0
0
|
655
0
655
|
791
0
791
|
1295
666
629
|
2424
1386
1038
|
2400
1400
1000
|
V - Réduction du temps de travail
Lois de 1996 et 1998
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1275
|
3640
|
6553
|
VI - Autres
- HCR
- Entreprises dinsertion et intérim dinsertion
|
0
_
_
|
0
_
_
|
0
_
_
|
0
_
_
|
0
_
_
|
160
160
_
|
638
300
338
|
TOTAL
|
12758
|
19401
|
27962
|
50494
|
62805
|
62889
|
66743
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Les contrats emploi-solidarité, institués par la loi n° 89-905 du 19 décembre 1989 et mis en place dès janvier 1990, ouvrent droit à exonération de la totalité des charges patronales (à lexception de la cotisation dassurance chômage) pendant toute la durée du contrat. Dans le secteur non marchand, les CES représentent le dispositif le plus important en terme dexonérations non compensées : 3,8 milliards de francs en 1997 (contre 4,5 milliards en 1996). La prévision est de 3,7 milliards pour 1998. Cette réduction résulte de la baisse du nombre des entrées dans le dispositif suite au recentrage sur les publics prioritaires.
Pour leur part, les contrats emploi-consolidé institués par le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 ouvrent droit à une exonération de toutes les charges patronales pendant cinq ans à lexception des cotisations assurance-chômage, de la retraite complémentaire, du FNAL et du versement transport. Les CEC connaissent un développement sensible : les exonérations ont représenté 1,3 milliards de francs en 1997 (contre 0,8 en 1996). Les montants exonérés devraient sélever à 1,8 milliards de francs en 1998 et la prévision est de 1,9 milliard en 1999.
Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi
(En millions de francs)
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
PLF 1999
|
Exonérations non compensées
Exonérations compensées
|
6 834
12 758
|
12 331
19 401
|
14 134
27 962
|
14 749
27 962
|
15 805
62 805
|
16 800
62 889
|
17 200
66 743
|
Total des exonérations
|
19 592
|
31 732
|
42 096
|
65 243
|
78 610
|
79 689
|
83 943
|
Budget de lemploi
|
84 421
|
108 801
|
114 161
|
138 272
|
150 381
|
155 593
|
161 849
|
Pourcentage des exonérations par rapport au budget
|
23 %
|
29 %
|
37 %
|
47 %
|
52 %
|
51 %
|
52 %
|
Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Instituée par la loi n° 95-882 du 4 août 1995 et fusionnée le 1er octobre 1996 avec lexonération des cotisations dallocations familiales, la ristourne dégressive bénéficie aux salaires mensuels jusquà 130 % du SMIC.
Le dispositif allégement de charges sociales sur les bas salaires connu sous le nom de ristourne dégressive a été reconduit. Une réflexion est en cours sur la réforme de lassiette des cotisations sociales patronales afin de trouver les moyens de la rendre plus juste et plus favorable à lemploi. A ce stade, le projet de budget pour 1999 intègre le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires dans sa configuration actuelle. Cette dotation, sous-estimée à lorigine, est remise au niveau du coût à compenser auprès des caisses de sécurité sociale.
Linscription budgétaire a ainsi été fixée à 43 milliards de francs soit près de 4,2 milliards de plus que prévu dans le budget des charges communes en 1998. Les crédits prévus sont donc supérieurs à ceux de 1998 en raison de la reprise de lactivité économique et des nombreuses créations demplois quelle suscite. Ainsi le montant des cotisations exonérées devraient saccroître du fait de la reprise des embauches liée à la croissance et donc au nombre de bénéficiaires.
On peut relever à ce propos que le fascicule budgétaire (le bleu ) comporte désormais pour la première année les crédits de lemploi stricto sensu et les crédits qui étaient auparavant inscrits au budget des charges communes, tout en lui étant rattachés, et qui concernent pour lessentiel la ristourne de charges sociales sur les bas salaires. Cela permet une meilleure visibilité des moyens mis au service de lemploi.
Lobjectif de la ristourne dégressive est denrichir la croissance en emplois grâce au développement ou à la préservation des emplois dits non qualifiés , par un abaissement substantiel du coût du travail au voisinage du SMIC.
Le montant de la ristourne est calculé à partir de deux coefficients différents selon que le montant des gains ou des rémunérations est ou non au moins égal au SMIC. Les salariés concernés par cette mesure étaient 6,9 millions à la fin de 1997. Les cotisations exonérées se sont élevées à 46,7 milliards de francs en 1997 et devraient sélever à 41,6 milliards en 1998.
Il faut rappeler que laugmentation du SMIC, de 4 % en juillet 1997, conduit à ce que la ristourne dégressive atteigne 1200 francs au niveau du SMIC.
Il a été décidé de ramener le champ de la ristourne dégressive de 1,33 SMIC à 1,3 SMIC afin de concentrer davantage encore le dispositif sur les bas salaires et de procéder à la proratisation des avantages associés au temps partiel pour favoriser lexercice dun travail à temps partiel choisi et pour éviter lémiettement des emplois faiblement rémunérés qui a détérioré la situation des salariés les plus fragiles.
Il faut souligner que ce sont les secteurs à bas salaires qui bénéficient le plus de cette mesure.
Toujours dans le but de favoriser lemploi, des exonérations spécifiques sont accordées aux employeurs implantés dans les zones daménagement du territoire : lexonération des cotisations sociales en faveur des créations demploi dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU), ou lexonération des cotisations sociales en faveur de lemploi dans les zones franches urbaines (ZFU).
Les mesures spécifiques à la zone géographique sont des adaptations de la ristourne dégressive fusionnée au 1er octobre 1996. Elles sont toutes entrées en vigueur le 1er janvier 1997. Sauf dans le cas de lexonération en faveur de la zone franche de Corse, elles ne sont cumulables avec aucune autre aide ou exonération en faveur de lemploi. Toutes sont intégralement compensées par le budget de lEtat. Leur coût budgétaire correspond donc au montant total des exonérations accordées.
Selon lAgence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à la fin de 1997, 49 579 salariés étaient employés dans le cadre des mesures spécifiques zonées .
En 1997, le nombre de salariés nouvellement bénéficiaires de la mesure dexonération en faveur de lemploi dans les ZRR et les ZRU sélevait à 12 568. Sur ce total, 10 223 (soit 81 %) étaient embauchés en zone de revitalisation rurale. Avec 18,1 % des entrées dans la mesure en 1997, la région Midi-Pyrénées était la plus utilisatrice de la mesure devant lAquitaine (12,3 %) et la Haute-Normandie (9,6 %). Près de la moitié (49,5 %) des salariés concernés étaient employés dans le secteur des services contre le quart (25,1 %) dans lindustrie et un peu plus du cinquième (21,2 %) dans le secteur de la construction. Plus de la moitié (53,2 %) des emplois offerts dans le cadre du dispositif concernaient des postes douvrier qualifié ou demployé. Les ouvriers non qualifiés représentaient un peu moins du quart (23,1 %). Dans la très grande majorité des cas (83,3 %), les contrats proposés étaient des contrats à durée indéterminée. La quasi totalité (94 %) des contrats à durée déterminée concernés ont une durée prévue dun an. Plus des trois quarts (78,3 %) des contrats étaient à temps complet avec une durée hebdomadaire de travail dau moins 39 heures. La mesure est essentiellement utilisée dans le cadre dembauches de personnes relativement jeunes. Les quatre cinquièmes des salariés concernés ont moins de 40 ans et les personnes de moins de 30 ans représentent plus de la moitié (55,2 %) du total. Les personnes sans emploi représentent 41,8 % du total des embauches. Les demandeurs demploi inscrits à lANPE constituent plus du tiers (34,9 %) du total des embauches.
Lors de la mise en place des zones franches urbaines (ZFU), la priorité a été donnée à lallégement des procédures administratives sur le suivi statistique des flux dentrées générés par la mesure. Selon lACOSS, à la fin de 1997, le nombre de salariés employés (en stock) dans le cadre de la mesure sélevait à 23 274, soit 47 % de lensemble des salariés employés au titre des dispositifs spécifiques en faveur de lemploi dans les zones daménagement du territoire.
Les incidences budgétaires sont connues à travers dune part les informations financières transmises par les URSSAF à lACOSS et dautre part, grâce aux dépenses nettes effectuées par lEtat au titre de la compensation des mesures. Ces dépenses nettes sont établies par la direction de la comptabilité publique du ministère de léconomie et des finances.
Selon la source ACOSS, en 1997, les dépenses nettes de lEtat au titre de la compensation des mesures en question se montaient à 352 millions de francs pour lexonération en faveur des zones de revitalisation rurales et des zones de redynamisation urbaine et à 350 millions pour lexonération en faveur des zones franches urbaines, soit un total de 702 millions de francs au titre de ces deux mesures.
Exonérations de cotisations sociales dans des zones économiques en difficulté (chapitres 44-77, articles 41,42 et 43) (en millions de francs)
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Imputation budgétaire
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Type dexonérations de cotisation sociale
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Loi de finances pour 1998
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Projet de loi de finances pour 1999
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44-77, article 41
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Zones de revitalisation rurale (ZRR) et zones de redynamisation urbaine (ZRU)
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350,00
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500,00
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44-77, article 42
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Zones franches (hors Corse)
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350,00
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600,00
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44-77, article 43
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Zone franche de Corse
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300,00
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300,00
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TOTAL
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1000,00
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1 400,00
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Source : Ministère de lemploi et de la solidarité
Il faut relever, à cet égard, que larticle 81 du projet de loi de finances pour 1999, vise à supprimer lexonération de cotisations dallocations familiales subsistant dans certains cas particuliers : celui des entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale), des régimes sociaux nappliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale), des entreprises nouvelles exonérées dimpôt (article 7 de la loi quinquennale relative à lemploi de 1993), des salariés occasionnels ou non occasionnels des exploitants agricoles (respectivement visés aux articles L. 1062-2 et 1062-3 du code rural). Le gain net de cette mesure est estimé à 200 millions de francs en 1999. Cette mesure savère nécessaire dans une optique de rationalisation des aides à lemploi.
CONCLUSION
En définitive, le projet de budget pour 1999 répond parfaitement aux attentes de tous ceux qui souhaitent que la priorité soit donnée à la défense et au développement de lemploi. Il reflète et accompagne les grands chantiers législatifs menés à bien depuis lautomne 1997. Les financements nécessaires pour la poursuite de la dynamique des emplois-jeunes, pour la mise en oeuvre de la loi novatrice sur les 35 heures, et pour la concrétisation des actions prévues dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions apparaissent tout à fait satisfaisants.
Dans ces conditions, le rapporteur souhaite exprimer son plein accord à un budget à la fois complet et rationnel.
Complet car aucune action efficace de lutte contre le chômage ou lexclusion na été omise. Par ailleurs, le budget marque la pérennisation du mécanisme de ristourne dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires, qui constitue une mesure structurelle permettant dagir sur le poids trop élevé du coût du travail pour les rémunérations proches du SMIC. Enfin, il consacre au total 14,2 milliards de francs aux moyens du service public de lemploi (si lon prend en compte la subvention à lAFPA, en hausse de 6 % sur 1998), ce qui permettra à ces services de faire face aux missions de plus en plus complexes et difficiles qui leur sont confiées.
Rationnel et cohérent dans la mesure où il prévoit daccentuer le nécessaire recentrage des contrats aidés vers les publics les plus éloignés de lemploi qui courent le risque de rester en dehors de la reprise économique aujourdhui consolidée. Il sagit dune évolution de moyen terme : les crédits de lemploi sont de plus en plus orientés vers des objectifs de lutte contre lexclusion. Il est ainsi proposé que les aides à lemploi, que lon pourrait qualifier de traditionnelles , soient réduites quantitativement, mais plus utiles dun point de vue qualitatif.
Il faut donc demander au Gouvernement que les budgets de lemploi poursuivent et prolongent lors des années à venir les évolutions marquantes positives qui caractérisent celui pour 1999.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, les crédits du travail et de lemploi pour 1999, lors de sa première séance du mercredi 4 novembre 1998.
En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a indiqué quil convenait de donner un avis favorable à ce budget, lequel connaît un taux de progression global satisfaisant et qui permet de poursuivre les grands axes de la politique de lemploi que le Gouvernement entend mener.
Après lexposé du rapporteur, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que le groupe RPR voterait contre ce budget, compte tenu de son opposition à la réduction du temps de travail et aux emplois-jeunes. Si de nombreux accords de branche sur la réduction du temps de travail ont été conclus, il faudra concrètement mesurer comment ils pourront sappliquer dans chaque entreprise. Cest dans ce cadre que les principales difficultés apparaîtront. Sagissant des emplois-jeunes, on ne peut que constater le décalage entre les intentions du Gouvernement et les réalités. Il y a quelque chose dartificiel dans la création de certains de ces emplois, ladministration cherchant essentiellement à faire du chiffre et à masquer par des subtilités sémantiques la nature réelle des postes créés.
M. Germain Gengenwin sest interrogé sur laction de lAgence pour lamélioration des conditions de travail (ANACT) et sur la pertinence de laffectation des 70 millions de francs de crédits qui y sont consacrés, et qui, à part le financement dappareillage, ne paraissent pas très bien utilisés et sur la diminution des crédits de 99 millions de francs à 34 millions de francs consacrés au titre III aux services déconcentrés de lEtat.
M. Gaëtan Gorce a estimé encourageant le nombre daccords de branche conclus sur la réduction du temps de travail. En outre, si 250 000 emplois-jeunes sont financés, on ne peut que sen féliciter. Il convient donc de relativiser les critiques de lopposition sur ce budget.
M. François Rochebloine a observé que de plus en plus les emplois-jeunes ne correspondaient pas à des activités émergentes, mais comblaient un besoin permanent en évitant de recourir à dautres formes dembauche.
M. Denis Jacquat a indiqué quil convenait de se méfier des modalités de recrutement des emplois-jeunes, notamment à lEducation nationale, où les jeunes employés sont parfois à peine plus âgés que les élèves quils encadrent. Il faut également souligner la difficulté que rencontrent nombre de personnes, notamment des handicapés, pour parvenir à renouveler un contrat emploi-solidarité (CES).
En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, a donné les éléments suivants :
- Les emplois-jeunes correspondent essentiellement à des besoins non satisfaits.
- Il convient de partager la position de M. Germain Gengenwin au sujet de lagence pour lamélioration des conditions de travail, lefficacité des actions menées nétant pas mesurée de manière pertinente.
- Les moyens des services ne sont pas diminués, 10 postes dinspecteur du travail et 135 postes de contrôleurs du travail ou de contrôleur sont créés.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à ladoption des crédits du budget du travail et de lemploi pour 1999 ainsi quà ladoption, sans modification, de larticle 81 - Suppression de lexonération de cotisations dallocations familiales.
* * *
1 Le montant global de ce budget a été arrêté à 162,23 milliards de francs. Toutefois, un transfert de 380 millions de francs vers le FEDOM pour couvrir les dépenses des emplois-jeunes dans les DOM ramène à 161,85 milliards de francs le montant de crédits inscrits au bleu emploi. Cest ce montant qui, comparé au budget 1998 à structure constante, augmente de 4 % (soit + 6,26 milliards de francs). Si la progression est de 4 % pour le budget de lemploi et de la formation professionnelle, elle atteindra 4,5 % à structure constante pour le budget de la santé et de la solidarité (79,92 milliards de francs contre 72,44 milliards en 1998) et 32 % pour le budget de la ville (1 milliard prévu pour 1999). Ainsi, au total, le budget de lemploi et de la solidarité saccroît à structure constante (hors allocation parents isolés) de 10 milliards de francs par rapport au budget voté en 1998.
2 On peut citer labattement lié au temps partiel, lallégement des charges sur les bas salaires, lexonération liée à lembauche dun premier salarié. Ces incitations peuvent dailleurs parfois être limitées à certains secteurs économiques ou géographiques.
3 Il sagit des pré-retraite progressives (PRP), des préretraites contre embauche (ARPE), des incitations à la réduction collective de la durée du travail. Bien que ne constituant pas des mesures daide à lembauche, ces dispositifs comportent tous une incitation pour lemployeur. Dans le cas du dispositif de lARPE par exemple, lemployeur peut avoir intérêt au départ dun salarié âgé de 58 ans en contrepartie de lembauche dun jeune, afin de rajeunir la pyramide des âges de lentreprise.
4 Notons que 12 % de ces contrats concernent des jeunes de moins de 26 ans, contre 72 % pour des salariés ayant entre 26 et 49 ans et 16 % pour les personnes âgées de plus de cinquante ans. 36 % des bénéficiaires sont des chômeurs de très longue durée (plus de trois ans) et 27 % des allocataires du RMI. 55,1 % des CEC ont été conclus en 1997 pour une durée hebdomadaire égale ou supérieure à 30 heures par semaine.
5 Lécart entre les crédits en loi de finances pour 1997 et les versements résultent de la récupération dun trop versé effectué les années précédentes au profit des organismes de sécurité sociale.
6 Il est clair que la mise en oeuvre du programme rendra nécessaire un réaménagement du réseau des missions locales et des PAIO et le développement de sa professionnalisation.
7 Il sagit de sous-préfets, délus, le reste se partageant entre des membres du service public de lemploi et des responsables associatifs.
8 Les fonctions générales des aides éducateurs comportent dabord des activités daide à la surveillance, à lencadrement, et à lanimation générale des établissements. Ces activités se combinent souvent avec des aides danimation plus spécialisées, culturelles et sportives.
9 Une analyse plus complète et plus précise sur le bilan des emplois-jeunes figurera dans un rapport détape devant être présenté par le rapporteur prochainement à la commission des affaires sociales, familiales et culturelles de lAssemblée nationale.
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