N° 1113

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME I
AFFAIRES EUROPÉENNES
(ARTICLE 42 : ÉVALUATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU TITRE DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES)

PAR Mme MARIE-HÉLÈNE AUBERT,

Députée

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro 1111 (annexe n° 2)

Lois de finances

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, MM. Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Jean Espilondo, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Michel Lefait, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - UN PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTÉS ET
   UNE CONTRIBUTION FRANÇAISE EN NETTE AUGMENTATION. 7

A - UN PROJET EN DÉCALAGE AVEC LA DISCIPLINE PRÔNÉE

B - UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES CONTRASTÉE 8

C - LA CONTRIBUTION FRANÇAISE 9

II - UN BUDGET SOUS CONTRÔLE ? 13

A - UNE PROGRESSION MAÎTRISÉE DES DÉPENSES 13

B - UNE GESTION MARQUÉE PAR DES IRRÉGULARITÉS
    ET DES INSUFFISANCES 14

III - QUEL BUDGET POUR L’AVENIR ? 17

A - DES PRIORITÉS À MIEUX DÉFINIR ET PROMOUVOIR 17

B - QUELQUES PISTES DE RÉPONSES 19

C - LA QUESTION DES RESSOURCES 20

CONCLUSION 23

EXAMEN EN COMMISSION 25

AUDITION DU MINISTRE 27

MESDAMES, MESSIEURS,

LA FRANCE DOIT CHAQUE ANNÉE VERSER SA QUOTE-PART AU BUDGET COMMUNAUTAIRE. TEL EST LE PRIX DE LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE : L’EXISTENCE DE POLITIQUES COMMUNES IMPLIQUE LA MISE À DISPOSITION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES D’UNE PARTIE DES RESSOURCES DES ETATS-MEMBRES. CE PRÉLÈVEMENT CONSTITUE POUR LES MOINS EUROPÉENS UNE ATTEINTE INSUPPORTABLE À LA SOUVERAINETÉ, POUR D’AUTRES IL CONSTITUE UN GASPILLAGE DE RESSOURCES DONT ILS JUGENT QU’ELLES SERAIENT MIEUX EMPLOYÉES AU NIVEAU NATIONAL. MÊME LES PLUS EUROPÉENS D’ENTRE NOUS SE PRENNENT PARFOIS À DOUTER DE L'EFFICACITÉ RÉELLE DES MILLIARDS PRÉLEVÉS, EN TERMES D'EMPLOI PAR EXEMPLE.

ON MESURE À QUEL POINT LA TENTATION PEUT ÊTRE GRANDE DE RENONCER AUX AVANTAGES RÉELS MAIS MOINS VISIBLES DES ACTIONS COMMUNAUTAIRES AU PROFIT DE MESURES NATIONALES POLITIQUEMENT PLUS PAYANTES. LE CONSENTEMENT AU PRÉLÈVEMENT EUROPÉEN EST DONC UN ACTE DE FOI EN L’EUROPE, FOI MISE À RUDE ÉPREUVE EN CETTE ANNÉE DE QUALIFICATION POUR L’ENTRÉE DANS LA ZONE EURO, ALORS QUE LES BUDGETS NATIONAUX SONT SOUMIS À FORTE CONTRAINTE. PARADOXALEMENT, LE PROJET DE BUDGET COMMUNAUTAIRE POUR 1999 EST EN ASSEZ FORTE HAUSSE, DE MÊME DONC QUE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE ÉVALUÉE À 95 MILLIARDS DE FRANCS PAR L’ARTICLE 42 DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES. FOI MISE À RUDE ÉPREUVE ÉGALEMENT PAR LA MULTIPLICATION DES CONTROVERSES SUR LA GESTION DES FONDS COMMUNAUTAIRES.

ENFIN, DERNIÈRE ÉPREUVE, LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE EST EN PANNE : ALORS QUE L’ON A SOUVENT REPROCHÉ AUX PARTISANS DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE DE FAIRE AVANCER CELLE-CI À MARCHE FORCÉE, LE PROJET DE BUDGET POUR 1999 MANQUE SINGULIÈREMENT DE CONTENU ET DE PERSPECTIVES POLITIQUES.

SI AUCUNE DE CES INTERROGATIONS NE DOIT ÊTRE ÉLUDÉE, CERTAINS A PRIORI, POUR NE PAS PARLER DE PRÉJUGÉS, DOIVENT ÊTRE CLAIREMENT DÉMENTIS. CE PROJET DE BUDGET, TRÈS PROCHE DE LA VERSION FINALE, NE TRADUIT AUCUNEMENT UNE DÉRIVE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE COMMUNAUTAIRE. PAR AILLEURS, POUR INSUFFISANT QU’IL PUISSE PARAÎTRE EN TERMES DE PROJETS, CE BUDGET DE TRANSITION OFFRE L’OCCASION D’UNE PAUSE SALUTAIRE, DONT IL FAUT PROFITER POUR MENER UNE VÉRITABLE RÉFLEXION TANT SUR L’OUTIL QUE CONSTITUE LE BUDGET COMMUNAUTAIRE QUE SUR LES FINALITÉS DE SON UTILISATION.

I - UN PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTÉS ET UNE CONTRIBUTION FRANÇAISE EN NETTE AUGMENTATION.

Le projet de budget des Communautés européennes pour 1999 marque une rupture avec les deux exercices antérieurs en affichant une hausse critiquée.

A - Un projet en décalage avec la discipline prônée

Comme chaque année, la Commission européenne a été invitée à transmettre au Conseil un avant-projet de budget (APB). Dès janvier 1998, les Etats-membres ont, notamment dans le cadre du Conseil Ecofin, demandé que cet avant-projet s’inscrive dans une norme de progression comparable à celle que s’imposaient parallèlement les Etats-nationaux, afin d’accompagner leur effort de maîtrise des dépenses publiques.

Le Parlement européen s’était quant à lui prononcé dans une résolution de mars 1998 en faveur d’une progression des crédits du budget général des Communautés européennes comprise entre 2,5 et 3%.

La copie fournie par la Commission différait sensiblement des recommandations faites par ces deux branches de l’autorité budgétaire.

En dépit de la reconduction des crédits de la PAC et de l’existence de marges importantes sous les plafonds d’un certain nombre de dépenses, la très vive croissance des fonds structurels et le dynamisme des crédits affectés aux politiques internes ainsi qu’aux dépenses administratives conduisaient dans l’APB présenté au Conseil Ecofin du 19 mai dernier à une hausse des crédits d’engagement de 6,6% et des crédits de paiement de 3,5% par rapport à 1998.

Plusieurs délégations ont souhaité l’introduction d’une plus grande rigueur dans le projet de budget communautaire. Si un consensus s’est dégagé en faveur de la reconduction des crédits afférents à la PAC dans l’attente d’une future lettre rectificative de la Commission et sur un maintien en l’état des propositions de la Commission sur les fonds structurels, en l’absence d’accord des Etats sur une alternative. Les dépenses des autres rubriques ont été revues à la baisse (au moins en crédits de paiement) par rapport à l’APB.

Au terme de l’examen de celui-ci par le Conseil Budget du 17 juillet dernier, les crédits d’engagement s’élèvent dans le projet transmis pour avis au Parlement européen à 96,521 milliards d’euros, soit une hausse de 6,1% par rapport à 1998, et les crédits de paiement à 85,873 milliards d’euros, soit une hausse de 2,8%.

Il convient de rappeler que cette augmentation substantielle survient après deux exercices rigoureux puisque les crédits de paiement n’avaient progressé que de 0,6% en 1997 et 1,4% en 1998.

B - Une évolution des dépenses contrastée

La progression des moyens n’est pas homogène selon les différents types de dépenses.

Elle profite essentiellement aux actions structurelles. Le budget de 1999 est le dernier des perspectives financières 1993-1999 dites “ Paquet Delors II ” définies notamment par le Conseil d’Edimbourg de décembre 1992. Celui-ci fixait non seulement des plafonds pour chaque type de dépense mais faisait de celui arrêté pour les actions structurelles un objectif de dépense, leur conférant ainsi un statut privilégié. Dès lors, le présent budget se devait d’octroyer aux Communautés les moyens de respecter ces engagements politiques : les fonds structurels voient ainsi leurs crédits d’engagement augmenter de 16,6% et leurs crédits de paiement de 9%. Dotés de 39 milliards d’euros, ils atteignent désormais un niveau comparable aux crédits dévolus à la politique agricole commune (PAC).

Les crédits destinés à celle-ci ne sont que maintenus à leur niveau de 1998, soit 40,4 milliards d’euros pour le FEOGA-Garantie. Cette stabilité globale ne signifie toutefois pas la reconduction pure et simple des dépenses agricoles de l’an dernier. Si les dépenses en faveur des végétaux sont maintenues à leur niveau antérieur, un mouvement de baisse des interventions en faveur des produits animaux (à la notable exception du secteur ovin) est engagé. Cette baisse touche notamment le secteur bovin dans lequel les conséquences financières de la crise de la vache folle (4,6 milliards d’euros auront été dépensés sur trois ans) s’estompent progressivement.

Cependant un léger ajustement des dépenses agricoles à la hausse en cours d’année n’est pas à exclure pour tenir compte des décisions arrêtées par le Conseil Agriculture de juin dernier, de la réforme de l’OCM-Bananes, des conséquences de l’introduction de l’euro sur le régime agrimonétaire et, plus généralement, de l’évolution des prix sur les différents marchés.

Les politiques internes, qui concourent à la réalisation et au fonctionnement du marché intérieur, font quelque peu les frais de la progression des actions structurelles. Si les crédits qui leur sont dévolus ont progressé de 40% dans le cadre des perspectives financières 1993-1999, le présent budget se traduit par une baisse de 5,3 % des crédits d’engagement et de 1,3 % des crédits de paiement par rapport à l’an dernier. Ils s’établissent ainsi respectivement à 5,45 et 4,8 milliards d’euros. Ces sommes sont pour plus des trois quarts consacrées aux réseaux transeuropéens et à la politique de la recherche.

Les dépenses d’action extérieure, malgré l’affirmation constante de leur dimension prioritaire et l’octroi des moyens nécessaires à la tenue des engagements politiques conclus, souffrent d’une certaine atonie, nombre des moyens théoriquement mobilisables restant prudemment en réserve. Ces dépenses s’établissent à 5,99 milliards d’euros pour les crédits d’engagement et 4,06 pour les crédits de paiement.

Enfin, les dépenses administratives se caractérisent par une hausse de 1,59% à 4,42 milliards d’euros, c’est-à-dire qu’il y a reconduction des moyens en dépit de l’évolution particulièrement rapide de deux postes de dépenses, celles liées aux opérations immobilières récentes ou en cours et surtout celles afférentes aux pensions du personnel. Après une longue période de montée en puissance du régime de répartition, l’arrivée à l’âge de la retraite d’effectifs plus nombreux menacent l’équilibre du régime et appelle donc une réflexion sur celui-ci.

Le projet ainsi établi par le Conseil a été transmis au Parlement européen, dont on ne saurait trop rappeler qu’il est compétent en dernier ressort pour environ la moitié des dépenses. Cependant, le niveau global du budget des Communautés ne devrait pas être très différent à l’issue de la procédure budgétaire du projet voté par le Conseil. En tout état de cause, nous sommes pour notre part appelés à statuer sur le niveau de la contribution française évaluée par le Gouvernement au vu des éléments qui viennent d’être évoqués.

C - La contribution française

L'augmentation du budget des Communautés européennes entraîne de façon logique, mécanique, la hausse de la contribution française.

Après une période de stabilité, de 1994 à 1996, due à la sous-exécution des dépenses et, en 1996, à un moindre appel de fonds auprès des Etats membres, compte tenu des excédents observés à la fin de l'année précédente, la contribution française avait déjà subi un important ressaut en 1997. Le prélèvement au profit du budget général des Communautés aura augmenté de 9% en l'espace de deux exercices. La nouvelle hausse prévue pour 1999 a un impact sur les finances publiques françaises qu’il convient d’examiner avec nuance.

La contribution française devrait passer de 91,5 milliards de francs en 1998 à 95 milliards en 1999. Cette charge supplémentaire de 3,5 milliards de francs est d'un niveau supportable pour la France. Plus préoccupante peut sembler la tendance de long terme de la contribution effectivement prélevée chaque année sur le budget national français : sa croissance apparaît irrésistible. Elle est en effet passée de 1,25 milliard de francs en 1971 à 16,9 en 1980, 56,1 en 1990 et 87,8 en 1997.

Il convient toutefois de rapporter cette évolution à celle de la richesse nationale. Rapportée aux recettes fiscales nettes nationales, la hausse récente, quoique réelle, est modérée.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 *	1999
En loi de finances initiale
Prélèvement CE	70,7	84,2	83,5	90,8	88,0	89,0	87,0	91,5	95,0
Recettes fiscales nettes	1293,9	1335,4	1309,8	1238,3	1305,9	1401,7	1395,3	1448,2	1533,3
%	5,5	6,3	6,4	7,3	6,7	6,3	6,2	6,3	6,2
En exécution
Prélèvement CE	74,7	72,6	77,0	82,5	78,2	80,4	87,8	91,5	-
Recettes fiscales nettes	1228,3	1242,4	1193,8	1254,4	1301,4	1359,3	1416,4	1459,8	-
%	6,1	5,8	6,4	6,6	6,0	6,0	6,2	6,3	-
* estimation pour les données d'exécution

Comparaison du prélèvement sur les recettes de l'Etat opéré au profit du budget communautaire avec le montant des recettes fiscales perçues par l'Etat (MdsF)

Par ailleurs, les versements au budget communautaire ne sauraient être considérés comme des "pertes sèches" pour la France.

La France est en effet bénéficiaire à plusieurs titres des politiques communautaires. Tout d'abord, elle bénéficie des conséquences positives de la construction du marché intérieur, des politiques internes de l'Union, même si leur imbrication avec les politiques nationales rend vaine toute évaluation d'un taux de retour en la matière.

Elle est aussi bénéficiaire des versements communautaires effectués au titre des aides structurelles. Par nature, le taux de retour français est relativement faible, puisque ces politiques ont pour objectif de renforcer la cohésion économique et sociale de la Communauté. Elle a cependant perçu pendant la période 1989-1993 l'équivalent de 7,4 milliards d'écus, soit près de 50 milliards de francs. Sur la période 1994-1999, ce ne sont pas moins de 14,9 milliards d'écus qu'elle aura perçus à ce titre, soit environ 100 milliards de francs.

Certes, la part versée à la France au titre de ces politiques tend à décroître. De 10,2 % sur la période 1989-1993, elle est passée sur la suivante à 9,8 % et 8,9 % si l'on intègre le Fonds de cohésion créé au profit des Etats du Sud et de l'Irlande. Il n'en demeure pas moins que ces aides structurelles, ciblées sur des régions précises, constituent une contribution essentielle au développement de celles-ci et que le bon aménagement du territoire français en dépend pour une part importante.

Enfin, la France est le premier Etat bénéficiaire de la Politique Agricole Commune (PAC). La France a ainsi reçu en 1996 24,4 % des dépenses du FEOGA-Garantie. Même si cette part est en légère diminution en 1997 à 22,6 %, du fait de la disparition progressive des aides liées à la crise de la vache folle, la France reste loin en tête devant l'Allemagne (14,2 %), l'Italie (12,6 %), l'Espagne (11,3 %), et le Royaume-Uni (10,8 %). Surtout, avec un taux de contribution de 17,5 % pour le même exercice, la France est bénéficiaire net de la PAC. Les versements communautaires à son profit se sont élevés en 1997 à 9,1 milliards d'écus, soit plus de 60 milliards de francs.

Au total, la France est le premier bénéficiaire des crédits communautaires dont elle perçoit 16,4%. Il serait donc délicat d’en dénoncer une dérive dont la réalité reste à établir.

La définition d'un solde net constitue un exercice périlleux et un peu vain. Par exemple, la différence entre contribution brute et retours (i.e. les versements communautaires effectués sur le territoire national) ne rend pas compte de l’ensemble des flux financiers (sont par exemple exclues les dépenses extérieures), les flux financiers ne retraçant pas pour leur part l’ensemble des avantages tirés de la construction communautaire.

Cependant, le solde net français peut être décrit par les traits suivants. Il est d’une part d'un niveau modeste : le différentiel entre ressources propres versées et paiements effectués par la Communauté en France fait apparaître une contribution nette oscillant structurellement entre 1,5 et 3 milliards d'écus depuis 1988, si l’on exclut 1996 année atypique. Par ailleurs, même en faisant abstraction de ce solde 1996, exceptionnellement bas, la situation de la France a tendu à s’améliorer ces dernières années, notamment du fait de la réforme de la PAC et d’un meilleur retour des fonds structurels.

II - UN BUDGET SOUS CONTRÔLE ?

Contrairement à certaines idées reçues, l’évolution du niveau du budget communautaire est assez bien maîtrisée. En revanche, la gestion des crédits disponibles n’est guère satisfaisante en dépit de quelques progrès sur la période récente.

A - Une progression maîtrisée des dépenses

Cette maîtrise se traduit notamment par le maintien de la plupart des dépenses communautaires en deçà de leur plafond maximal théorique. En atteste le taux d’appel des ressources propres des Etats actuellement de 1,11% alors que le plafond a été fixé à 1,27% du PIB communautaire par la décision “ ressources propres ” adoptée par le Conseil le 31 octobre 1994.

La marge sous plafond est de 6,8 milliards d’euros pour les crédits d’engagement et 10,8 milliards d’euros pour les crédits de paiement (contre 6,4 et 10,2 dans l’APB). Des marges importantes existent donc pour des opérations supplémentaires dans la plupart des postes de dépenses. Pour les dépenses agricoles, elle est de 4,75 milliards d’euros, pour les politiques internes de 937 millions d’euros, pour les actions extérieures de 878 millions d’euros et pour les dépenses administratives de 300 millions. Seule la rubrique des fonds structurels atteint le plafond autorisé.

La question d’une éventuelle montée en puissance du budget communautaire ne semble donc plus guère d’actualité. Même l’Espagne qui a longtemps défendu de manière isolée la fixation du plafond de ressources propres au-delà de 1,27% du PIB communautaire semble y avoir renoncé.

Plusieurs facteurs ont joué dans le sens de cette modération. La nécessité de maîtriser les dépenses publiques a acquis force de dogme au sein de l’Union et les Etats ne tiennent pas à voir les marges de manœuvre péniblement dégagées en dépit de ces contraintes réduites par une frénésie de dépenses des Communautés. Par ailleurs, le plafond actuel ne semble pas menacé à court terme puisque les élargissements à venir n’auront que peu d’impact financier d’ici les premières adhésions prévues au plus tôt pour 2005. Enfin, l’application du principe de subsidiarité joue également dans le sens d’une modération de la dépense.

La retenue budgétaire résulte d’abord de la volonté des Etats-membres de maîtriser la dépense communautaire.

Elle a malheureusement une autre cause liée à la gestion des fonds communautaires dont la qualité n’est pas toujours exemplaire.

B - Une gestion marquée par des irrégularités et des insuffisances

L’actualité récente, la crise entre Parlement européen et Commission survenue lors de l’examen de la décharge relative à l’exécution du budget 1996 du fait des irrégularités découvertes dans la gestion d’ECHO, les polémiques sur la gestion des programmes MEDA et TACIS, mettent en relief des évènements certes graves, mais qui ne sont qu’une manifestation extrême d’une gestion globalement insatisfaisante à plusieurs titres.

La priorité doit d’abord aller à un emploi régulier des crédits communautaires. Le préjudice lié à la fraude est bien entendu difficile à évaluer : le rapport annuel de la Commission européenne sur le sujet fait état de plus de 5 000 cas découverts en 1997 représentant 1,4 milliards d’écus, soit environ 1,8% du budget communautaire. La somme déjà appréciable est évidemment bien en deçà de la réalité du préjudice puisque le chiffre ne comprend que les irrégularités constatées. Il y a donc là un enjeu important.

La Commission a prévu l’adoption d’un certain nombre de textes pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, dans le cadre de la stratégie de préadhésion, mais aussi dans celui de la protection des consommateurs, de la défense de la monnaie unique contre le faux-monnayage, ou encore de la lutte contre le blanchiment.

Par ailleurs, des mesures concrètes ont été adoptées : renforcement des moyens de l’UCLAF, unité de coordination de la lutte anti-fraude, dont la Commission envisage l’élévation au rang d’Office autonome ; fin de la pratique dite des “sous-marins ” (délégation de l’administration des crédits communautaires à des structures extra-administratives), séparation accrue des différents acteurs de la dépense, renforcement du contrôle financier interne. Enfin, l’accroissement du rôle de la Cour des Comptes européenne, institution à part entière (elle pourra ainsi désormais intenter des recours en annulation tendant à la sauvegarde de ses prérogatives), et l’article 280 du traité d’Amsterdam contribuent à affermir le contrôle de la régularité de l’emploi des fonds communautaires. La lutte contre la fraude et contre les atteintes aux intérêts financiers des Communautés devient d’ailleurs un objectif de la Communauté et des Etats-membres en vertu du nouvel article 209 A introduit par le Traité d’Amsterdam.

L’autre insuffisance de la gestion communautaire tient à la qualité de l’utilisation faite des fonds.

Il convient une fois encore de rappeler que la forte hausse proposée du budget communautaire dépend pour une large part de facteurs conjoncturels et résulte notamment de la volonté de rattraper le retard pris dans la réalisation des dépenses structurelles. Le souci de respecter les engagements politiques antérieurement conclus est louable. On peut cependant s’interroger sur la qualité voire le sérieux des opérations réalisées dans un tel contexte et sur la réalité du contrôle exercé à leur égard.

Louable, ce souci de rattrapage n’en pose pas moins la question de la qualité de la gestion des deniers communautaires. Il illustre le fossé qui existe parfois entre les moyens relativement abondants mis à la disposition de la Communauté et sa capacité à concrétiser les projets auxquels ils sont censés servir. La Communauté est parfois paralysée dans l’utilisation des fonds, que ce soit par l’insuffisance de ses structures comme dans le cas d’ECHO, ou par la paralysie du processus décisionnel.

Ces insuffisances ont longtemps été à l’origine d’une flagrante sous-exécution des dépenses prévues. Le taux de consommation des crédits de paiement était ainsi de 93% en 1996 et 87% en 1995. Le total des dépenses exécutées est passé de 77,4 milliards d’écus en 1996 à 80 en 1997 et a progressé de 20% par rapport à 1995. La meilleure consommation vaut surtout pour les dépenses structurelles et celles liées à la PAC.

Cette meilleure consommation a eu un effet bénéfique sur l’exécution du budget communautaire. Elle a conduit à une réduction de l’excédent constaté en fin d’année et permet donc une meilleure adéquation entre contributions nationales prévues et appels de ressources effectifs. Elle tend par conséquent sinon à éviter les phénomènes de ressaut des contributions nationales, tout au moins à en limiter l’ampleur.

D’autres pistes d’améliorations existent : ainsi, le statut privilégié des dépenses structurelles doit être revu ; lorsque l’on n’a pas réussi à trouver un emploi pour des fonds pendant quatre ans, il n’apparaît pas illégitime de penser qu’ils peuvent être économisés ou redéployés à d’autres fins.

L’octroi d’une partie des ressources nationales à l’échelon européen n’est pas une idée extrêmement populaire : elle n’est viable qu’à la condition que règne la certitude que ces ressources sont remises en des mains fiables et efficaces. L’amélioration de la gestion des fonds communautaires est donc une priorité essentielle. Des progrès ont été accomplis : le programme SEM 2000 lancée par la Commission Santer témoigne d’une réelle volonté en matière d’amélioration de la gestion et de son contrôle. Beaucoup reste néanmoins à faire en termes d’efficacité, d’évaluation et de transparence.

On ne saurait trop insister sur la nécessité d’une gestion exemplaire par les Communautés des fonds qui leur sont versés par les Etats : toute insuffisance en la matière expose à une contestation du bien-fondé de tels transferts, à l’idée que ces fonds gagneraient à être “ renationalisés ”, idée qui mine les fondements des politiques communes.

Mais plus importante encore que la question des modalités de la dépense communautaire est celle de ses objectifs et des efforts que chaque Etat-membre est prêt à consentir pour ce faire .

III - QUEL BUDGET POUR L’AVENIR ?

Votre Rapporteur ne peut que déplorer quelques-unes des caractéristiques actuelles du budget communautaire, discernables dans la plupart de ses actions. Même les dépenses prioritaires entre toutes que sont les interventions structurelles n’échappent pas à la plupart de ces défauts. A leur nombre figurent notamment le manque de visibilité, le manque de lisibilité et l’absence de hiérarchie entre dépenses et leur inertie.

A - Des priorités à mieux définir et promouvoir

Tout d’abord, les priorités budgétaires sont méconnues. Elles ne font l’objet dans l’opinion publique que d’un faible intérêt. Même le débat sur le prélèvement communautaire n’occupe dans les travaux de notre Assemblée qu’une place marginale lors du débat sur le projet de loi de finances. Prélèvement sur recettes plus indolore, mentionnée par un simple article, la contribution française constituerait pourtant si elle figurait dans la partie dépenses du PLF l’un des premiers budgets civils de l’Etat après l'Education Nationale et l'Emploi.

Qui donc est en mesure de dire spontanément quelles sont les grandes masses du budget communautaire et quelles en sont les évolutions ? Ainsi la montée en puissance des fonds struturels, notamment grâce à leur quasi-doublement entre 1993 et 1999 (hausse de 92% par rapport à la période 1988-1993), est passée relativement inaperçue. Pour la majorité des Européens, le budget des Communautés continue prioritairement de servir le financement de la PAC alors que les fonds structurels à eux seuls atteindront quasiment le même niveau l’an prochain.

Insuffisamment visibles, les actions communautaires sont marquées par une certaine confusion, on leur reproche souvent de s’apparenter à du saupoudrage.

De ce point de vue, les fonds structurels étaient tristement exemplaires. Ils comportaient ainsi cinq objectifs, eux-mêmes parfois subdivisés. La réforme des fonds proposée par la Commission le 18 mars dernier ne peut qu’accroître leur clarté. Elle suggère ainsi de focaliser les actions sur trois objectifs : le premier concentrerait les actions au profit des régions dont le PIB est strictement inférieur à 75% du PIB moyen communautaire ; le deuxième regrouperait les actions autres que celles de l’objectif 1 en faveur des régions en mutation socio-économique, le troisième viserait à développer dans les zones non-couvertes par les deux premiers des mesures d’accompagnement des changements économiques et sociaux, ainsi que des politiques de lutte contre le chômage et l’exclusion sociale.

Peu visibles, peu lisibles, les dépenses communautaires font en outre l’objet d’une évaluation insuffisante. L’Union européenne escomptait ainsi des moyens accrus dévolus aux fonds structurels qu'ils renforceraient la cohésion économique et sociale. Sur la période 1993-1999, ils devaient notamment améliorer la situation dans le domaine de l’emploi, par une fusion des actions de lutte contre le chômage de longue durée et l’exclusion du marché du travail dans un objectif 3 rénové et par la création d’un objectif 4 destiné à aider la mise en œuvre de mesures préventives de lutte contre le chômage. Les résultats ne sont frappants. La Commission a procédé à des études dont les conclusions sont que les fonds structurels ont des effets globalement positifs. Si l’efficacité n’est pas douteuse, on peut s’interroger sur l’efficience des actions.

La discussion sur l’Agenda 2000 et les négociations de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 doivent être l’occasion de remédier à ces défauts.

La Commission propose, outre le maintien du plafond des ressources propres à 1,27% du PIB, le maintien de la ligne directrice agricole (avec baisse des prix et hausse des aides compensatoires) et la fixation des crédits des fonds structurels à 0 ,46% du PIB.

Ce statu quo apparent ne doit pas occulter un certain nombre de questions : choisit-on comme base de référence pour la détermination des perspectives financières le plafond des perspectives antérieures ou les dépenses effectives ? quel est le statut de la dépense structurelle ? quelle est la répartition des fonds entre chaque objectif structurel ? la baisse des prix peut-elle être la seule réponse à la nécessaire adaptation de la PAC ? Il existe en outre une véritable interrogation sur la capacité de l’Union européenne à financer l’élargissement sans crédits spécifiquement dédiés ni augmentation des ressources communautaires : même si le coût de la préadhésion n’est pas celui de l’adhésion, est-il raisonnable de considérer que les dépenses liées à la première seront financées par la seule marge existant entre les dépenses des Quinze et le plafond des ressources ?

B - Quelques pistes de réponses

Il convient de fixer aux prochaines perspectives financières un nombre d’objectifs plus réduit, des objectifs quantifiés, évaluables. On peut ainsi imaginer que l’Union européenne s’assigne pour but de réduire les inégalités entre régions européennes, s’astreigne à certaines réalisations dans le domaine de l’emploi.

La politique de l’emploi est un exemple de champ d’intervention dans lequel les capacités d’action des Communautés et ses moyens financiers doivent être mieux valorisés et dans lequel des progrès sont déjà perceptibles, notamment grâce à l’action énergique menée par la France ces derniers mois.

L’inscription de crédits nouveaux par anticipation de l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam ne peut que donner lieu à approbation. La Banque européenne d’investissement a décidé d’intensifier son rôle dans le domaine de l’emploi et le “ programme d’action spécial d’Amsterdam ” devrait mobiliser jusqu’à 10 milliards d’écus qui pourraient générer un volume d’investissements triple. Le projet de budget communautaire pour 1999 comporte des crédits liés à l’initiative “ Emploi ” du Parlement européen. Parlement et Conseil ont décidé un redéploiement de crédits non utilisés et la création d’une nouvelle ligne budgétaire destinée à aider au financement des PME.

Il semble de très loin préférable que les Communautés concentrent une masse importante de crédits sur un objectif précis, masse facilement redéployable si besoin est, comme elles ont su par exemple le faire au profit du projet de réseaux transeuropéens. Elle est plus efficace dans ce type d’action que dans le saupoudrage. De ce point de vue, les dépenses d’action extérieure constituent le parfait contre-exemple : à part le FED dont les actions sont financées par appel de contributions nationales, il n’y a que peu de dépenses extérieures bien identifiées.

Ces évolutions passent par une meilleure maîtrise des dépenses agricoles, par la réduction de leur poids dans le budget communautaire. Ceci implique sans doute la mise en place de mécanismes impopulaires : on peut penser par exemple à un plafonnement des aides par exploitation ou à des mécanismes d’aides fortement dégressifs liés à la taille de l’exploitation.

Surtout la définition d’une politique budgétaire communautaire suppose que chacun continue d’apporter son écot. La définition de nouvelles perspectives financières, la réforme de la PAC et des fonds structurels et la discussion sur les contributions nationales sont intimement liées.

C - La question des ressources

Les premières discussions sur l’Agenda 2000, dans le contexte particulier de la campagne électorale en Allemagne sur fond de crise de l'emploi persistante, ont immédiatement provoqué une polémique sur la répartition de la charge du financement de l’Union. L’Allemagne a souligné le poids considérable qui pesait sur ses finances du fait de l’importance de sa contribution nette à l’Union et revendiqué un allègement de celle-ci, bientôt imitée par d’autres de nos partenaires. Il est vrai que l’Allemagne verse à elle seule une contribution nette quasiment de même niveau que la contribution brute française. Entre les deux soldes nets, le rapport est de 1 à 37.

Le Gouvernement français s’est déjà exprimé sur ce point, reconnaissant qu’il fallait un certain rééquilibrage des contributions. Cependant l’exercice doit être strictement encadré.

Il est tout d’abord hors de question d’accepter la généralisation d’un système de chèque à la britannique, d’un dispositif d’écrêtement généralisé des contributions. De tels systèmes sont la négation même de la solidarité communautaire.

Il n’est par ailleurs guère crédible d’escompter majorer significativement les contributions brutes de certains membres dans le contexte de délicate maîtrise des dépenses publiques auquel tous doivent faire face (même si l’on pourrait imaginer de davantage asseoir les contributions sur la ressource PNB plus équitable que la TVA).

Dès lors, il convient en premier lieu de jouer sur le niveau des dépenses : les maîtriser est le meilleur moyen d’éviter de voir le problème s’aggraver. Cependant, la France ne saurait accepter la remise en cause des politiques communes : l’option évoquée cette semaine par la Commission dans son rapport sur les ressources de l’Union d’une renationalisation de 25% des crédits de la PAC ne semble pas acceptable. Il n’est pas possible d’admettre le démantèlement des politiques communes pour des raisons financières. Le Gouvernement se devra d’être extrêmement ferme sur la préservation de l’acquis communautaire.

La meilleure piste semble être la modulation des “ retours ”. Elle se fera en partie naturellement. La redéfinition des objectifs des fonds structurels devrait ainsi conduire à un moindre taux de retour français. A contrario, un programme spécial en faveur des Länder de l’Est devrait alléger le fardeau allemand.

CONCLUSION

Bref, vous l’aurez compris, votre Rapporteur est favorable à l’adoption de l’article 42 du Projet de loi de finances pour 1999. Le prélèvement communautaire ne lui paraît pas exorbitant, l’emploi des fonds est justifié.

L’interrogation porte davantage sur l’ambition au service de laquelle est mis le budget communautaire ; de ce point de vue, ce budget ne pouvait guère apporter de réponse, il doit en revanche provoquer les questions. Pour votre Rapporteur, le moment est venu d’une réflexion conjointe entre Parlement et Gouvernement sur les modalités et les objectifs du financement du budget communautaire.

La force des Communautés n’est pas de tenter de reproduire avec des moyens réduits ce que font les Etats, elle ne réside pas dans une démarche d’épandage des crédits dans toutes les directions, mais dans la mise en commun des ressources ainsi dégagées au profit d’actions réalisables au seul niveau européen, soit du fait de leur dimension, soit du fait de la solidarité qu’elles impliquent.

Le budget communautaire sert la mise en oeuvre d'une politique européenne : encore faut-il que celle-ci apparaisse clairement… Je l’appelle de mes vœux. Persuadée que la contribution française jouera un rôle dans son émergence et son application et que le Gouvernement veillera à la formation d’une telle politique, je ne puis que me prononcer en faveur de l’adoption de l’article 42.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du jeudi 8 octobre 1998, la Commission a examiné pour avis l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999 (évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes).

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999.

AUDITION DU MINISTRE DÉLÉGUÉ
CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES
(EXTRAITS)

La Commission a entendu M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, notamment sur l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999, lors de sa réunion du jeudi 1er octobre 1998.

Le Ministre a rappelé que l'évolution des relations financières de la France avec l'Union européenne ferait l'objet d'un débat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 1999. Le budget des Communautés marque une rupture par rapport aux deux exercices antérieurs avec une progression soutenue de 6,1% en crédits d'engagement et une progression plus modérée de 2,8% en crédits de paiement. Ces évolutions sont sensiblement supérieures à la progression moyenne des crédits de dépenses du budget de la France pour 1999 (2,3%).

Cette progression ne surprend pas. Elle s'explique très simplement par les engagements politiques pris par le passé et que le Conseil n'a pas souhaité remettre en cause. Pour respecter l'accord d'Edimbourg relatif aux perspectives financières 1993-1999, il faut inscrire en 1999, dernière année de la période, la totalité du solde de l'enveloppe des fonds structurels prévue à l'origine pour la période. Compte tenu des retards d'engagements importants constatés sur cette rubrique, on enregistre en 1999 une progression des crédits des fonds structurels de 17% en engagements et de 9% en paiements. Le reste du budget progresse à un rythme tout à fait comparable aux deux dernières années.

Trois réflexions s'imposent à ce stade.

L'année 1999 devrait en bonne logique représenter un "pic" dans l'évolution du budget de l'Union, compte tenu de ce phénomène "d'apurement" des perspectives financières d'Edimbourg.

En revanche, le respect scrupuleux des engagements lourds pris dans le passé doit être utilisé pour affirmer, avec encore plus de force, notre volonté de reconsidérer le statut privilégié de la dépense structurelle pour l'avenir. C'est l'un des enjeux essentiels de la négociation sur "l'Agenda 2000".

Enfin, cette progression des dépenses communautaires en 1999 va augmenter mécaniquement les contributions nettes des grands financeurs, en premier lieu l'Allemagne. Elle doit conduire à accélérer la réflexion sur cette question, au coeur de la relance du couple franco-allemand. C'est là que se noue le débat avec les Allemands sur l'Agenda 2000.

Du reste, la Commission va nous y inviter fortement : elle rendra public son rapport sur le système des ressources propres dans quelques jours. Les solutions qu'elle suggère devraient être sans grande surprise : extension de la ressource assise sur le PNB (plus équitable que la ressource TVA), co-financement de la PAC, programme spécial dans les Länder de l'Est, toutes solutions qui pourraient éventuellement être combinées. En revanche, la Commission devrait exprimer de fortes réserves sur l'instauration d'un système d'écrêtement généralisé des soldes.

Le Gouvernement examinera ces propositions. Sa réflexion intégrera nécessairement trois éléments. En elle-même, la maîtrise des dépenses concourt utilement à limiter l'ampleur du problème des soldes nets, en tout cas à éviter son aggravation. C'est par la maîtrise des dépenses que l'on doit commencer. La France rejettera toute fausse solution, en particulier celles marquées par l'esprit du "juste retour" qui reflèteraient incontestablement un affaiblissement de la construction européenne.

Le Ministre a conclu en rappelant que la solution retenue devra se situer à l'intérieur d'un accord global sur l'ensemble du paquet Santer, permettant à tous les partenaires de l'Union de continuer à se sentir pleinement intéressés aux politiques communes.

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