N° 1114

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾ , SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078).

TOME V
DÉFENSE
MARINE

PAR M. Jean-Yves LE DRIAN,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir les numéros : 1111 (annexe n° 40)

Lois de finances

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Marius Masse, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION 5

I. —  UNE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE PARTIELLEMENT LEVÉE 7

A. —  L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DOTATIONS 7

B. —  LES MODIFICATIONS DE STRUCTURE ET DE NOMENCLATURE 8

II. —  LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA PROFESSIONNALISATION DANS

LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 11

A. —  LA POURSUITE DE LA PROFESSIONNALISATION 11

1. — La nécessité de répondre à plusieurs défis 11

2. — Le bilan de la gestion des personnels 12

a) La troisième étape de la professionnalisation 12

b) Les difficultés de gestion non résolues 14

B. —  UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT 16

1. — La progression des rémunérations et charges sociales 16

2. — Une réduction significative des dépenses courantes de fonctionnement 19

III. —  LA SITUATION DES PROGRAMMES D’ÉQUIPEMENT 23

A. —  LES CAUSES ET LES CONSÉQUENCES DE LA REVUE

DE PROGRAMMES POUR LA MARINE 23

1. — Vers un nouveau modèle ? 23

a) Les excès de la régulation budgétaire 23

b) Les décisions de la revue de programmes 24

2. — La traduction budgétaire : une évolution contrastée des

dotations 25

B. —  LE MAINTIEN DES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES MAJEURES 29

1. — La préservation des capacités de la FOST 29

a) Les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins 29

b) Les missiles stratégiques 31

c) Les sous-marins d’attaque futurs 31

2. — La constitution d’un nouveau groupe aéronaval 32

a) La mise en service du porte-avions nucléaire 32

b) La disponibilité du groupe aéronaval 33

(1) Les incertitudes sur la disponibilité 33

(2) Quelle hypothèse pour le second porte-aéronefs ? 34

2. — Le renouvellement de l’aéronautique embarquée 35

a) L’aéronautique embarquée 35

b) Le programme Rafale 36

c) Les avions de guet aérien 37

C. —  LES INQUIÉTUDES POUR L’AVENIR 38

1. — Une flotte de surface vieillissante 38

a) Les frégates de souveraineté La Fayette 39

b) La définition d’une nouvelle génération de TCD 39

2. — Les programmes en coopération 40

a) Les frégates Horizon 40

b) Le programme d’armement PAAMS 42

c) Le missile antinavire futur 43

IV. —  L’IMPÉRIEUSE RÉFORME DES CONSTRUCTIONS NAVALES 45

A. —  LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES 45

1. — Les réformes de structure 45

2. — L’adaptation des effectifs au plan de charge 46

a) Un phénomène d’une ampleur exceptionnelle 47

b) Des conséquences sociales et professionnelles considérables 49

B. —  LES AMÉLIORATIONS INDISPENSABLES 50

1. — Alléger les contraintes de la gestion actuelle 50

a) Les procédures de gestion 50

b) La conquête de nouveaux débouchés 51

2. — La mission d’accompagnement de la réforme de la DCN 53

TRAVAUX EN COMMISSION 55

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 55

II. —  AUDITION DE l’AMIRAL JEAN-CHARLES LEFEBVRE, CHEF

D’ÉTAT-MAJOR DE LA MARINE 70

III. —  EXAMEN DE L’AVIS 78

ANNEXE : OBSERVATION DE LA COMMISSION 85

Mesdames, Messieurs,

L’année dernière, le budget de la Marine que le Ministre de la Défense, M. Alain Richard, définissait comme “ le meilleur compromis possible entre les exigences et les nécessités ” subissait des contraintes qui permettaient tout juste de respecter les objectifs de la programmation, notamment la professionnalisation. Votre rapporteur avait alors souligné les incertitudes sur la modernisation des forces et les capacités opérationnelles qui en découlaient car il était légitime de s’interroger sur les conséquences à terme des perturbations de l’exécution budgétaire.

La loi de finances initiale pour 1999 se situe dans un autre contexte. Elle a été préparée par la revue de programmes, exercice exemplaire et audacieux d’adaptation qui a remis à plat chaque programme et cherché à justifier le modèle d’armée. Un compromis a été trouvé entre l’assurance de flux financiers à moyen terme et la nécessité d’un décalage avec la programmation militaire. L’engagement du Gouvernement a été respecté puisque les dotations en capital pour l’équipement militaire ont été garanties au niveau annoncé de 86 milliards de francs pour l’ensemble du budget de la Défense.

Le budget se situe en net retrait par rapport à la programmation militaire et n’a pas entièrement résorbé l’encoche réalisée en 1998. Sans doute vaut-il mieux obtenir des crédits à un niveau inférieur en loi de finances initiale mais être assuré de les obtenir au même niveau en exécution budgétaire.

Tout n’est cependant pas parfait. Des “ turpitudes ” budgétaires demeurent. La plupart concernent les crédits de recherche duale et les rémunérations et charges sociales des personnels qui contraignent le titre III. L’effet immédiat est de chercher à compenser ces contraintes en utilisant le titre V. C’est ainsi qu’un nouveau transfert de charges vise l’entretien programmé du matériel.

Si les engagements de flux financiers perdurent, la Marine aura obtenu une meilleure lisibilité sur quelques années. Votre rapporteur est moins persuadé de cette transparence à court terme car l’appréciation des crédits est rendue difficile par les changements de référentiel et de nomenclature budgétaires ainsi que par la modification du périmètre entre la Marine et la DGA.

*

Alors que les dotations de fonctionnement, légèrement en retrait, resteront globalement conformes à la priorité accordée à la professionnalisation, le rétablissement de flux financiers plus cohérents pour les dotations en capital compensera les déséquilibres des exercices précédents, même si certaines difficultés affecteront encore les crédits d’entretien programmé des matériels et les programmes d’équipement.

I. —  UNE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE PARTIELLEMENT LEVÉE

Les décisions de la revue de programmes annoncées par le ministre de la défense en avril dernier prévoient, pour la Marine, le redressement des dépenses en capital à un niveau stabilisé pour les quatre dernières annuités de la programmation et un ensemble de 3,9 milliards de francs d’économies. L’évolution globale du budget de la Marine apparaît ainsi plus favorable que celui en cours d’exécution.

Les modifications de structure et de nomenclature budgétaires compliquent cependant la lecture et l’analyse du projet de loi de finances initiale sans véritablement remettre en cause l’équilibre des dotations.

A. —  L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DOTATIONS

·  Le projet de budget pour 1999 prévoit 33,933 milliards de francs pour la Marine, ce qui correspond à une augmentation globale de 3,96 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Celle-ci est donc supérieure à l’évolution de l’ensemble du budget de la défense hors pensions (+ 2,9 %).

Votre rapporteur ne peut que se féliciter du léger redressement de la part de la Marine dans le budget de la défense qui croît à 17,85 % en loi de finances initiale et rompt ainsi avec une tendance décennale à l’érosion. En raison de l’évolution des menaces et des missions prioritaires confiées à la Marine, il est justifié que le budget de la Marine soit aussi important.

·  Si la répartition entre les titres -12,907 milliards de francs pour le titre III (soit 38,14 %) et 21,026 milliards de francs pour les titres V et VI (soit 61,96%)- correspond à la nature de la Marine qui est essentiellement une armée d’équipement, l’évolution de chaque titre apparaît à nouveau différenciée.

Alors que les crédits de fonctionnement connaissent une réduction de 1,36 % (soit 2,53 % en francs constants), les dépenses en capital progressent de 32,1 % pour les autorisations de programmes et de 7,5 % pour les crédits de paiement (soit 6,3 % en francs constants).

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA MARINE EN LOI DE FINANCES INITIALE
(crédits de paiement, en millions de francs courants)
	Budget Marine			Budget Défense (hors pensions)			Part Marine
LFI	Crédits	Évolution		Crédits	Évolution		dans le budget
		en francs	en %		en francs	en %	de la Défense
1993	38 658	32	0,08	197 916	2 648	1,36	19,53
1994	37 169	- 1 489	- 3,86	193 828	- 4 096	- 2,07	19,18
1995	36 723	- 445	- 1,20	194 261	388	0,22	18,90
1996	35 173	- 1 550	- 4,22	189 592	- 4 669	- 2,40	18,55
1997	35 532	+ 359	+ 1,02	190 922	1 330	+ 0,70	18,61
1998	32 641	- 2891	-8,14	184 722	- 6 200	- 3,3	17,7
1999*	33 933	+ 1292	3,96	190	+ 6	+ 2,9	17,85
* Projet de loi de finances

(en millions de francs)
	Crédits votés 1998		projet 1999		Évolution en %
	AP(1)	CP(2)	AP(1)	CP(2)	AP(1)	CP(2)
Titre III	729	13 085,749	545,554	12 907,486	- 25,16 %	- 1,36 %
Titre V	18 098,9	19 548,940	23 907,9	21 019,4	+ 32,1 %	+ 7,5 %
Titre VI	6,1	6,07	6,1	6,1	-	-
Sous-total dépenses en capital	18 105	19 555,01	23 914	21 025,5	+ 32,1 %	+ 7,5 %
Total	18 834	32 640,759	24 459,554	33 933,986	+ 25,9 %	+ 3,96 %
(1) AP : autorisations de programme (2) CP : crédits de paiement

B. —  LES MODIFICATIONS DE STRUCTURE ET DE NOMENCLATURE

·  Après la profonde réforme opérée dans le budget 1998, le titre III n’a subi qu’une légère modification de structure qui a pour but d’isoler les dépenses de rémunérations et charges sociales (RCS) liées aux volontaires. L’objectif est d’évaluer leur impact sur le budget. Deux chapitres sont créés, le 31-61 pour les rémunérations principales et le 31-62 pour les indemnités accessoires. En outre, l’article 31-31 60 (ancienne nomenclature) a été réparti sur deux articles distincts : le 31-31 60 pour les rémunérations principales et le 31-32 60 pour les rémunérations accessoires.

La réduction globale du titre III atteint 2,5 % en francs constants ou 1,5 % en francs et structure constants. Cette baisse est à rapprocher de celles intervenues pour 1997 (2,19 %) et pour 1998 (1%).

Deux modifications affectent le périmètre des crédits  :

— le bilan de la budgétisation des services étatiques de la DCN, permet d’identifier des ajustements au profit de la Marine à hauteur de 28 millions de francs ;

— par ailleurs, l’entretien programmé des matériels (EPM) est concerné par un transfert de charge de 150 millions de francs du titre III vers le titre V.

·  De même, l’évolution des titres V et VI est différente selon la base de référence. En termes de loi de finances initiale, la hausse atteint 28 % pour les autorisations de programme et 7,5  % pour les crédits de paiement en francs courants. A périmètre constant, elle n’est que de 5,24 % pour les crédits de paiement ce qui correspond seulement à une résorption de moitié de l’encoche de 10 % réalisée dans la préparation du budget pour 1998.

Les dotations en capital subissent une perte de contenu physique évaluée à 355 millions de francs par le Chef d’Etat-major de la Marine et due à trois modifications importantes :

— deux concernent des changements de structure. La plus importante est liée à l’inscription de crédits du BCRD pour 219 millions de francs. La deuxième correspond au transfert de charges d’entretien programmé des matériels (EPM) de 150 millions de francs ; en fait, une partie de ce transfert est “ mutualisée ” entre les Armées ce qui réduit la nouvelle charge pour le titre V de la Marine à 97 millions de francs ;

— l’augmentation de 14 à 25 % de la part patronale de cotisations au fonds de pension des ouvriers d’Etat représente pour la Marine 35 millions de francs et constitue directement une nouvelle charge qui s’imputera sur les programmes de construction ou de réparation.

Par ailleurs, un transfert de charges d’immobilisations de l’ex-DCN étatique porte sur environ 688 millions de francs (dont 368 millions de francs en investissements et 320 millions de francs de maintien en condition). La Marine a dû prendre pour une large part ce transfert sous enveloppe puisque les transferts de compensation en provenance du titre V de la DGA ne s’élèvent qu’à 192 millions de francs. Le différend avec la DGA n’est pas encore réglé car la Marine refuse de budgéter des dotations correspondant aux 320 millions de francs de maintenance.

·  Le titre V subit une refonte assez complète. La nouvelle nomenclature générale se caractérise par le passage de huit à neuf du nombre de chapitres budgétaires, un nouveau chapitre identifiant de manière spécifique les programmes communs et interarmées.

Cinq différences majeures par rapport à la situation actuelle portent sur : 

— le regroupement des crédits relatifs au développement et aux fabrications d’un même programme ;

— l’extension du chapitre “ Nucléaire ” à l’ensemble des forces nucléaires ;

— l’élargissement du chapitre “ Espace ” aux programmes et systèmes d’information et de communication ;

— la distinction entre les crédits d’entretien programmé des matériels (EPM) proprement dits et les dotations liées au soutien des forces.

Plusieurs programmes majeurs sont ainsi identifiés sur des articles spécifiques. C’est notamment le cas du satellite successeur de Syracuse II, du SNLE-NG, du Rafale, du NH 90, des missiles MICA et SCALP EG, des programmes d’armement FSAF, MU 90 et PAAMS, des frégates Horizon et La Fayette ainsi que du porte-avions nucléaire.

II. — LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA PROFESSIONNALISATION DANS LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

A. —  LA POURSUITE DE LA PROFESSIONNALISATION

1. — La nécessité de répondre à plusieurs défis

L’évolution actuelle de la Marine dans la phase de transition nécessite de répondre à de multiples défis :

— la réduction générale du format de 20 % oblige tout d’abord à désarmer avant terme des bâtiments disposant encore d’un certain potentiel. En 1997, la Marine a procédé au désarmement anticipé de neuf unités (le porte-avions Clemenceau, la frégate Aconit, l’aviso Detroyat, les sous-marins diesel Agosta et Sirene, les bâtiments de soutien Durance, Rhône et Rance). Le mouvement a continué en 1998 avec le désarmement de neuf unités (dont deux sous-marins diesel Psyché et Beveziers, un chasseur de mines Cérès, deux remorqueurs et deux transports de rades). En 1999, quatorze bâtiments sont concernés pour un total de 24 364 tonnes (le SNLE L’Indomptable, la frégate Duguay-Trouin, trois avisos A 69, deux bâtiments d’expérimentations et d’essais Berry et Ile d’Oléron, quatre remorqueurs et trois vedettes).

La conduite de la professionnalisation donne la priorité aux forces projetables donc au remplacement des appelés embarqués. C’est ainsi que 789 appelés ont été remplacés sur les bâtiments en 1997 ; 643 devraient l’être en 1998 et il est prévu que 682 le soient en 1999 ;

— une déflation des personnels dont la réduction globale de 19,2 % sur les six ans de la programmation militaire masque une évolution différenciée, le nombre de personnels civils devant connaître une forte progression (environ 5 100 postes soit + 89 %) alors qu’est envisagée pour les effectifs militaires une diminution sans précédent (- 18 500 postes soit - 9,2 %), liée à la disparition progressive du service militaire (près de 3 000 appelés du service national par an) ;

— la restructuration de la Délégation générale à l’armement et en particulier de la Direction des constructions navales, conduit la Marine à accueillir une part importante de personnel en sureffectif ;

La professionnalisation de la Marine est paradoxale puisque l’arrivée de personnels civils fera chuter le taux des personnels à statut militaire d’environ 91 % en 1996 à 80 % en 2002 et que, si la part des militaires d’active dans les effectifs augmentera de 65,1 % en 1996 à 76,32 % en 2002, elle s’accompagnera d’une diminution du nombre de militaires d’active en valeur absolue.

RAPPEL DES EFFECTIFS PROGRAMMÉS DANS LA MARINE
	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Évolution 1996/2002	Part en 2002
Militaires d’active	45 477	45 612	45 501	45 342	44 600	43 858	43 095	- 5,2 %	76,32 %
JSN (1)	17 906	14 700	11 500	8 300	5 100	1 900	1 775	- 90,0 %	3,14 %
Total Militaires	63 383	60 312	57 001	53 642	49 700	45 758	44 870	- 29,2 %	79,46 %
Civils	6 495	7 256	8 209	9 232	10 514	11 494	11 594	+ 89,0 %	20,54 %
Total	69 878	67 568	65 210	62 874	60 214	57 252	56 464	- 19,2 %	100,00 %
(1) Jeunes du service national

2. — Le bilan de la gestion des personnels

Si les effectifs militaires sont conformes aux objectifs de la loi de programmation militaire, la réalisation reste déficitaire pour les ouvriers (environ 900) et les fonctionnaires (150).

a) La troisième étape de la professionnalisation

·  La professionnalisation conduira en 1999 à la disparition de 3 392 emplois militaires, dont 3 340 emplois d’appelés, et à la création de 948 emplois civils. Conformément à la déflation prévue par la programmation militaire, la Marine perdra 5,5 % de ses effectifs militaires. Compte tenu du nombre de personnels civils, le rythme de décroissance des effectifs totaux est un peu inférieur (- 3,53 %). Sur trois ans, de 1996 à 1999, la Marine aura cependant perdu près de 10 000 personnels militaires.

·  Les mesures de transformation de postes d’active concernent :

— la création de 21 postes d’officiers (dont 1 capitaine de vaisseau, 6 capitaines de frégate ou de corvette, 14 lieutenants ou enseignes de vaisseau) qui ne permettra pas de combler les retards, notamment dans les organismes interarmées où la Marine est quelquefois sous-représentée, mais d’améliorer le taux d’encadrement et de pallier la disparition de 85 postes d’officiers du contingent ;

— la suppression de 198 postes d’officiers mariniers (6 majors, 23 maîtres principaux, 38  maîtres, 47 premiers-maîtres, 83 seconds-maîtres). Cette catégorie connaît des déséquilibres internes qui sont liés aux modifications de structure de la Marine et au désarmement d’unités.

La déflation de 3 340 postes d’appelés, d’un niveau supérieur à celle de l’exercice 1997, est obtenue par la suppression de 1 000 postes dans les formations des armées et la professionnalisation de 2 000 autres (dont 593 postes embarqués). Parallèlement sont créés 140 emplois de volontaires.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES
Catégories de personnel	1996	1997	1998	1999 (projet)	Evolution 1998-1999
Officiers	4 844	4 916	4 985	5 006	+ 21
Officiers mariniers	32 530	32 784	32 605	32 392	- 213
Quartiers-maîtres et matelots	8 103	7 928	7 928	7 928	0
Appelés du contingent	17 906	14 698	11 498	8 158	- 3 340
Volontaires	-	-	-	140	+ 140
Sous-total	63 383	60 326	57 016	53 624	- 3 392
Personnels civils	-	7 258	8 179	9 040	+ 861
Total	-	67 584	65 195	62 664	- 2 531
Ces effectifs incluent les gendarmes maritimes et excluent les effectifs non budgétaires.

Il est à souligner que l’effectif des quartiers-maîtres et des matelots engagés reste identique à celui de 1997 et de 1998. En fait, cette stabilisation dissimule les premiers recrutements sur contrats courts dont l’objectif est double : d’une durée non renouvelable de deux ans, ils permettent de pourvoir des emplois d’exécutant dans des domaines qui n’offrent pas de perspectives de carrière et de proposer un premier emploi à des jeunes qualifiés.

Après deux exercices de sureffectifs, les effectifs moyens réalisés devraient être inférieurs aux effectifs budgétaires en 1998 car la gestion s’est révélée plus fine.

b) Les difficultés de gestion non résolues

·  L’une des premières difficultés concernant la gestion des personnels est de préserver l’équilibre entre les flux de recrutement et de départs, volontaires ou provoqués.

Le tableau suivant illustre l’évolution du recrutement des officiers en fonction de leur origine.

ÉVOLUTION DU RECRUTEMENT DES OFFICIERS PAR ORIGINE
	1996	1997	1998(1)	1999(1)
Officiers de Marine Ecole navale Ecole militaire de la flotte	75 29	77 28	80 25	80 25
Officiers spécialisés de la Marine Ecole militaire de la flotte Choix Titres	34 7	32 4	31 20 5	30 20 5
ORSA	133	87
Total	278	228	161	160
(1) Prévisions de la Direction des personnels militaires DPMM

Le ralentissement des départs volontaires, constaté depuis 1992, s’est stabilisé en 1996 pour les personnels officiers et dans une moindre mesure pour le personnel non officier. Il est essentiellement lié à la conjoncture économique et au plan de revalorisation indiciaire des carrières.

Dans la mesure où les promotions dépendent des vacances de poste et où seuls des départs suffisants garantissent l’avancement, le ralentissement des départs a eu des effets directs sur l’évolution des carrières et le recrutement dans les écoles. Il conduit à des reports dans les tableaux d’avancement, à une sévérité accrue dans la politique de renouvellement des contrats, à une augmentation du nombre de lieutenants de vaisseau et de capitaines de frégates “ hors créneaux ”.

Si cette tendance n’est pas corrigée, la Marine se trouvera confrontée au vieillissement de ses cadres, à des difficultés de recrutement et à l’augmentation des rémunérations et charges sociales due au seul glissement-vieillesse-technicité (GVT). C’est pourquoi, il est impératif que les mesures d’incitation au départ et d’accompagnement soient maintenues.

De nombreux reclassements d’officiers mariniers sont nécessaires. Or, ils sont délicats à réaliser lorsque les spécialités professionnelles sont spécifiques, comme dans l’aéronautique navale ou les forces sous-marines. L’action des services spécialisés dans la reconversion des personnels, notamment le SAIRM, est essentielle : son action a permis l’insertion de 61 officiers et 794 sous-officiers en 1996, de 95 officiers et de 933 sous-officiers en 1997.

Dans le cadre de la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire, la Marine a accordé 332 pécules en 1997 et 403 en 1998 (à 77 majors, 196 maîtres principaux et 130 premiers maîtres) pour un montant total de 111,3 millions de francs. Ces attributions correspondent à un quart des candidatures utiles c’est-à-dire de candidatures remplissant les conditions prévues par la loi et appartenant aux spécialités prioritaires. Le pécule moyen est d’environ 276 241 francs.

DÉPARTS DU PERSONNEL
	Officiers	Equipages de la flotte		Marins de	Total
Année	(1)	Officiers mariniers	Equipage	ports	(2)
1992	193	1 629	707	273	2 609
1993	158	1 465	545	233	2 243
1994	125	1 311	904	235	2 450
1995	173	1 925	783	225	2.933
1996	162	1 866	580	208	2 654
1997	183	2 091	271	223	2 585
1998	163	2 200	700	200	3100
1999 (3)	205				3 300
(1) Départs volontaires et involontaires (2) Total équipages et marins des ports (3) Prévisions

·  L’autre difficulté de la gestion des personnels tient au reclassement du personnel de la DCN. Le plan de déflation prévoit le départ d’environ un millier de personnes par an. La Marine s’est impliquée totalement dans cette démarche et a émis 2 129 fiches de poste sur un éventail d’emplois aussi large que possible.

L’intégration réalisée en 1997 a été satisfaisante, tant au plan des recrutements qu’à celui de l’intégration dans les forces. L’objectif de reclassement concernait 785 personnes dont 149 avec mobilité géographique. Au total, ce sont en réalité 841 agents qui ont été reclassés dont 722 ouvriers et 119 fonctionnaires ou agents contractuels. 88 % ont été affectés dans des établissements de la Marine, ce qui représente, à peu de choses près, la part de la mobilité de proximité.

Pour cette année, l’objectif de reclassement des personnels de la DCN vers les états-majors et services communs s’élevait à 555 personnes dont 420 pour la Marine. Au 1 octobre 1998, 145 agents de la DCN ont été effectivement reclassés. Ce ralentissement témoigne des difficultés et des limites de l’exercice.

Les difficultés sont liées à l’inadéquation géographique et professionnelle entre la ressource offerte par la DCN et les besoins de la Marine, tant au niveau des sites que des qualifications. Le problème de mobilité géographique est particulièrement fort là où la Marine dispose de peu ou pas d’infrastructures comme à Cherbourg ou à Lorient. Mais le manque d’adéquation des métiers de la construction ou de la réparation navale aux emplois de la Marine est également patent.

B. —  UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT

Les chiffres d’évolution globale du titre III ne permettent pas d’apprécier les variations selon les chapitres. La progression des rémunérations et charges sociales s’opère au détriment des dépenses de fonctionnement (hors RCS et hors EPM).

1. — La progression des rémunérations et charges sociales

De même que les rémunérations et charges sociales (RCS) avaient légèrement augmenté de 1,76 % en 1998, le projet de budget pour 1999 enregistre une progression de 1,86 % en francs courants qui correspond aux besoins de la professionnalisation. Il prévoit une première dotation de 5 millions de francs liée aux opérations extérieures.

La part des RCS dans le titre III continue à croître : après avoir représenté plus des trois quarts des dépenses de fonctionnement en 1997 et 1998, celles-ci atteindront 80 % du titre III en 1999. Les mêmes facteurs continuent à expliquer une telle évolution :

— la déflation des effectifs concerne en priorité les appelés (3340 postes supprimés) et l’incidence budgétaire des mesures d’effectifs est évaluée à 80,1 millions de francs ;

— au contraire, la poursuite de l’amélioration de la situation des personnels dans le cadre de la programmation et l’évolution démographique nécessitent 227,7 millions de francs pour les revalorisations indemnitaires et 40,2 millions de francs pour l’ajustement aux besoins et transferts.

Le Chef d’état-major de la Marine a souligné que les rémunérations et charges sociales (RCS) de la Marine étaient contraintes par des facteurs extérieurs, notamment la revalorisation des rémunérations des agents publics qui s’applique de manière automatique aux militaires (la valeur du point d’indice coûtera 106,3 millions de francs au titre de 1998 et 36,6 millions de francs au titre de 1999).

Le projet de budget pour 1999 n’envisage pas de mesures spécifiques propres à la Marine.

PRINCIPALES MESURES DE RÉMUNÉRATION PRÉVUES DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 1999
(en millions de francs)
Revalorisations indemnitaires	227,7
— dont indemnité pour charges militaires	9,7
— dont accords salariaux	59,5
— dont revalorisation des rémunérations publiques au titre de 1998 au titre de 1999	106,3 36,6
Ajustement aux besoins et transferts RCS	40,2
— dont ajustement aux besoins de crédits	- 35
— dont création de l’indemnité de perte de pouvoir d’achat	60,8
— dont provisions et mesures diverses	14,4

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT TITRE III
(en millions de francs)
Chapitre et articles	Intitulé	Crédits votés 98	Crédits demandés 99	Évolution en %
31-31 (50/60 et 93) 31-32 (50) 31-32 (60) nouveau 31-41 (30) 31-61 (30) nouveau 31-62 (30) nouveau 31-96 (93) 33-90 (83) 33-91 (83)	Personnels militaires - Rémunérations Personnels militaires - Indemnités Personnels militaires - Indemnités Personnels appelés Volontaires - Rémunérations Volontaires - Indemnités Autres rémunérations (pécules) Cotisations sociales Prestations sociales	6 197,270 2 587,395 200,074 85,143 613,276 393,801	6 329,82 2 675,352 13,411 145,243 7,85 1,15 86,628 628,125 376,847	+ 2,14 % + 3,29 % - 27,4 % + 0,57 %
Sous-total RCS		10 076,959	10 264,426	+ 1,86 %
34-05	Fonctionnement	1 740,033	1 620,821	- 7,35 %
34-10 (30)	Alimentation	557,382	463,988	- 16,75 %
34-20 (31) 34-20 (32) 34-20 (33) 34-20 (35)	Entretien de la flotte Munitions Matériels divers Matériels aériens	397,372 227,049 15,065 59,191	262,749 227,049 15,065 40,691	- 33,88 % - - - 31,25 %
Sous-total 34-20		698,677	545,554	- 21,92 %
36-01 (50)	Musée de la Marine	12,698	12,698	-
Sous-total fonctionnement		3 008,790	2 643,061	- 12,1 %
Total		13 085,749	12 907,487	- 1,36 %

2. — Une réduction significative des dépenses courantes de fonctionnement

Dans leur acception la plus large, les crédits de fonctionnement hors RCS comprennent l’alimentation, les carburants, le fonctionnement courant des unités et la partie de l’entretien programmé des matériels figurant au titre III.

Parallèlement à l’évolution des rémunérations et charges sociales, les crédits de fonctionnement, hors RCS, sur les chapitres 34-05, 34-10 (30) et 34-20 (31, 32, 33 et 35) devraient à nouveau diminuer de 366 millions de francs, passant de 3 008,79  à 2 643,061 millions de francs, soit une baisse de 12,16 % en francs courants ou 13,2 % en francs constants.

En fait, à structure budgétaire constante, la réduction concerne 270,7 millions de francs et n’est que de 9,3 % en francs courants. Trois phénomènes modifient en effet le périmètre des dépenses : le transfert de charges au titre V de 150 millions de francs liés à l’entretien programmé des matériels ; un transfert à la DGA de 12 millions de francs correspondant à des dépenses ne relevant plus du compte de commerce et la régularisation de la répartition des effectifs entre la Marine et la DGA portant sur 40 millions de francs.

A ces divers mouvements s’ajoute un transfert de charges résultant de la décision de confier à la Marine le gouvernorat des crédits relatifs aux immobilisations des services étatiques de la DCN (installations nucléaires à terre, pyrotechnie et installations portuaires). Le Chef d’Etat-major de la Marine, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre, a émis la crainte que la Marine n’ait à supporter une charge directe de 150 millions de francs sur son budget pour l’investissement, l’entretien et le fonctionnement de ces installations.

La réduction globale recouvre en fait des évolutions différentes :

— certains crédits connaissent des effets mécaniques liés à l’évolution du format. Il en est ainsi des dépenses d’alimentation des personnels (réduction de 32,1 millions de francs), des produits pétroliers (réduction de 23,9 millions de francs) ou du fonctionnement (pour 39,5 millions de francs) ;

— les dotations en carburants et en combustibles diminuent de 73 millions de francs soit 15,6 % en raison d’hypothèses économiques favorables sur le prix du baril et la valeur du dollar (13,99 dollars le baril, soit 83,94 francs). Les dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures sont estimées à 5 millions de francs en 1998 et seront supportées sur les dotations initiales au détriment du recomplètement des stocks. L’abattement imposé aux produits pétroliers n’aura pas de conséquence sur l’activité des forces à condition que les hypothèses ayant servi à l’établissement des coûts soient vérifiées ;

— le fonctionnement courant des unités sera contraint en 1999 puisque le montant des dotations (1,239 milliard de francs) est en diminution de 3,6 % par rapport à 1998. Cette évolution soulèvera des difficultés surtout pour les postes budgétaires structurellement sous-dotés et sans relation avec les effectifs, comme l’entretien immobilier, les locations ou une partie des frais de déplacement.

·  L’inquiétude la plus vive reste cependant liée aux crédits d’entretien programmé des matériels. Ceux-ci sont répartis entre les titres III et V pour de nombreuses raisons : sont affectés aux dépenses de fonctionnement une partie de l’entretien non programmé, le combustible nucléaire, les charges de stockage et les rechanges courants de matériel, le titre V finançant davantage l’entretien programmé lourd, notamment les IPER des sous-marins et des bâtiments de surface, mais aussi (ce qu’il est plus difficile à comprendre) des dépenses liées à l’approvisionnement et à la gestion des rechanges.

Le tableau suivant permet de comparer l’ensemble des dotations.

L’ensemble des crédits destinés à la FOST, à la flotte classique, à l’aéronautique et aux munitions progressera légèrement de 5,301 à 5,546 milliards de francs pour les autorisations de programme (soit + 8,6 %) et de 5,546 à 5,693 milliards de francs pour les crédits de paiement (soit + 2,6 %). A l’intérieur de cette enveloppe globale, les crédits d’entretien programmé FOST restent stables, les crédits hors FOST augmentent de 15,5 % et l’entretien aéronautique régresse de 15 %.

·  De manière générale, les coûts de maintenance sont de plus en plus élevés en raison de l’augmentation des dépenses de main d’oeuvre à un taux similaire à celui du PIB, du vieillissement des bâtiments (porte-avions ou frégates lance-missiles), de la complexité technique des unités les plus récentes et de la mise en oeuvre d’installations nucléaires.

Face à la réduction des crédits et à la nécessité de préserver les programmes opérationnels, la Marine a été obligée de réduire le volume des travaux effectués, d’allonger les délais entre les carénages ou d’abandonner le concept d’entretien préventif. Mais ces décisions ont des effets pervers sur les plans économique et opérationnel.

D’une part, les IPER qui ne seront pas effectuées en 1998 devront être financées en 1999 : le problème est donc simplement décalé. De plus, ces reports non seulement entraînent des surcoûts liés aux risques d’avaries et à la difficulté de bénéficier “ d’effet de chantier ” mais sont à l’origine de décalages “ en cascade ”. Par exemple, l’absence d’entretien sur le Duquesne en 1998 oblige à opérer l’IPER en 1999 au moment où le Suffren devrait rentrer aussi en réparation. Les IPER des frégates Montcalm et Cassard sont reportées en 1999, celles du CMT Andromède et du SMD La Praya reportées en 2000.

CRÉDITS D’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS EPM
(en millions de francs)
	1998(1)		1999(2)		Evolution en %
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Entretien flotte (hors FOST), munitions et matériels divers Titre III Chapitre 34-05-30 Chapitre 34-20 31 Chapitre 34-20 32 Chapitre 34-20 33	424 231 15	98 397,4 227 15,06	284 231 17	88 263 227 15	- 33 % - 13 %	- 10 % - 34 % - -
Sous-total	670	737	533	593	- 20 %	- 20 %
Titre V Chapitre 53-80 67	2 200,76	1 894,25	2 437	2 446	+ 11 %	+ 29 %
Total	2 870,76	2 631,25	2 969	3 039	3,4 %	15,5 %
Entretien aéronautique Titre III Chapitre 34-20 35 Titre V Chapitre 55-21-31 Chapitre 55-21-32	59 1 321,75 153,67	59,19 1 510,81 155,69	45 1 345 156	41 1 271 155	- 24 % + 2 % + 1 %	- 31 % - 16 % - 1 %
Total	1 534,42	1 725,69	1 546	1 467	+ 1 %	- 15 %
Entretien FOST Titre V Chapitre 51-71-32	896	1 188	1 245	1 188	+ 39 %	-
Total EPM	5 301	5 546	5 759	5 693	+ 8,6 %	+ 2,6 %
(1) Loi de finances (2) Projet de loi de finances initiale

III. —  LA SITUATION DES PROGRAMMES D’ÉQUIPEMENT

A. —  LES CAUSES ET LES CONSÉQUENCES DE LA REVUE DE PROGRAMMES POUR LA MARINE

1. — Vers un nouveau modèle ?

Les mesures de régulation sur les trois derniers exercices ont abouti à ce que les dépenses réelles soient inférieures de près de 8 % aux dotations initiales. La revue de programmes a pris acte du décrochage des crédits par rapport aux annuités de la programmation militaire et a conforté un niveau d’engagements financiers plus réalistes.

a) Les excès de la régulation budgétaire

L’importance des annulations d’autorisations de programme et de crédits de paiement sur les titres V et VI de la Marine est rappelée dans le tableau suivant.

De plus, les gels de crédits ont anticipé sur les annulations. Ils ont porté sur 1 227 millions de francs en autorisations de programme et sur 1 685 millions de francs en crédits de paiement au cours de l’exercice 1995. En 1996, ils ont atteint 932 millions de francs avant d’être transformés en annulations. En 1997, la Marine a dû geler un montant de crédits de paiement identique à celui des reports de l’exercice 1996 (pour 1 067 millions de francs).

ANNULATIONS DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES
	Autorisations de programme		Crédits de paiement
Exercice	En millions de francs	En % du budget	En millions de francs	En % du budget
1995	4 821	21,41 %	2 600	11,33 %
1996	2 089	9,67 %	2 027	9,52 %
1997	2 847	13,72 %	1 318	5,91 %
1998	949	5,24 %	853	4,36 %

Sur longue période, l’étalement des programmes dû aux régulations et aux annulations réduit les possibilités de financement des investissements en générant des surcoûts et s’accompagnent de décisions dont la rationalité économique peut être mise en doute. Non seulement, la Marine doit acquitter des pénalités de retard et des intérêts moratoires qui obèrent les ressources. Mais la sous-activité des établissements de construction navale oblige à faire supporter les charges fixes sur une moindre production industrielle donc à renchérir les coûts. Les conséquences opérationnelles sont particulièrement importantes car les mesures d’étalement des programmes réduisent le suivi des matériels en service, conduisent à un vieillissement de la flotte, retardent les mises à niveau technologique voire immobilisent les équipements dont la maintenance ne peut être assurée.

Les réductions de crédits par rapport au référentiel actualisé de la loi de programmation militaire ne permettaient plus à la Marine de rallier le modèle 2015 même sous un schéma “ dégradé ”. La correspondance entre les moyens et les missions ne pouvait plus être absolue comme l’attestaient de nombreux exemples. Le risque était ainsi grand d’une lente dégradation d’un outil qui aurait conduit à interrompre ou à abandonner des missions et qui, dans certaines situations, ne permettait plus l’excellence.

b) Les décisions de la revue de programmes

·  Les décisions prises à l’occasion de la revue de programmes se traduisent par une économie de 3,898 milliards de francs sur le titre V de la Marine de 1999 à 2002. Les mesures essentielles sont rappelées dans le tableau suivant.

Aucune de ces décisions ne remet en cause le modèle de Marine 2015 dans la mesure où les termes mêmes de la loi de programmation militaire sont respectés. Ainsi une analyse par grandes fonctions montre que :

— la FOST est préservée si le quatrième SNLE-NG est commandé en 2000 et mis directement au standard M 51 ;

— l’hypothèse financière d’un titre V à hauteur de 85 milliards de francs (valeur 1998) permet de constituer un groupe aéronaval mais sans deuxième porte-avions ;

— un équilibre est trouvé entre les constructions neuves de navires et les fabrications aéronautiques ;

— une meilleure cohérence des programmes d’armement est recherchée.

PRINCIPALES ÉCONOMIES RÉALISÉES SUR LES PROGRAMMES D’ÉQUIPEMENT DE LA MARINE DANS LE CADRE DE LA REVUE DE PROGRAMMES
(en millions de francs)
Programmes concernés	Economies réalisées
Aménagement du calendrier des programmes de la FOST	653
Retrait définitif de service du Foch dès 1999
Désarmement de la flottille Alizé	235
Aménagement du programme Hawkeye	194
Nouvelle politique d’acquisition du NTCD	616
Retrait du programme Milas à l’issue de son développement	214
Abandon du développement de la future torpille lourde	228
Retard du programme BHO	71
Retard de la livraison du standard F2 du Rafale	369
Réduction des crédits d’EPM et d’infrastructures de l’ordre de 5 %	1 317

2. — La traduction budgétaire : une évolution contrastée des dotations

Les tableaux suivants essayent de synthétiser pour les titres V et VI de la Marine les grands agrégats budgétaires. Le changement de nomenclature du titre V incite à une double présentation afin de mieux cerner les évolutions.

La variation des dotations en capital diffère fortement selon les chapitres, voire les articles.

·  La diminution des crédits de paiement destinés aux études amont Espace (ancien chapitre 51-60, articles 52 et 91) porte sur 14 millions de francs et succède à la réduction intervenue en 1998. Elle marque une pause dans les programmes spatiaux dans l’attente de nouvelles décisions. Au contraire, l’ensemble des articles (31, 34, 35 et 36) du nouvel article 51-61 qui progresse de 31 % en crédits de paiement témoigne du nouveau concept où les études et les développements d’un même programme sont rassemblés.

·  Par contre, la forte augmentation des autres crédits d’études inscrits au chapitre 51-80 s’élève à près de 900 millions de francs de crédits de paiement et correspond au démarrage du développement de certains grands programmes (programme d’armement PAAMS, sous-marin d’attaque futur SMAF, frégate Horizon). Elle pérennise le transfert à la DGA du gouvernorat des études amont (164 millions de francs d’autorisations de programme et 239 millions de francs de crédits de paiement).

·  Les dépenses d’infrastructures et d’acquisitions immobilières (+ 6,21 % en crédits de paiement) retrouvent le niveau des exercices 1996 et 1997 après la diminution mesurée de 1998 et permettront de financer les travaux de reconstruction et l’entretien immobilier courant.

·  Les articles consacrés aux fabrications prennent en compte les mesures arrêtées par la revue de programmes (retards ou arrêts de programmes) et l’entrée en fin de production de grands programmes comme les frégates La Fayette, le TCD Sirocco ou les avions de patrouille maritime Atlantique 2.

La ligne consacrée aux crédits de restructuration de la DCN connaît une forte augmentation de 137,4 % en crédits de paiement car la dotation prévue a été abondée de dotations supplémentaires afin de se rapprocher des besoins réels.

L’agrégat concernant la FOST subit une réduction de 2,5 % qui correspond à la stabilisation des crédits après la forte réduction de 25,6 % opérée en 1998.

Dans l’ancienne nomenclature, la diminution globale de l’agrégat “ Fabrications classiques ” de 7,5 % correspond à l’arrivée en fin de production de programmes (frégate n °5, TCD Sirocco) alors que le financement des programmes suivants n’a pas atteint un rythme optimal. De même, les fabrications aéronautiques connaissent une réduction de 11,4 % en relation avec la décroissance des programmes Panther et Atlantique 2, et au décalage du Rafale. En réalité, dans la nouvelle nomenclature, les crédits de l’article 53-81 ((Equipements Marine) semblent progresser de 6,2 %.

L’agrégat “ Munitions ” augmente de 25 % car des opérations significatives pour la Marine sont relancées (production de la torpille MU 90, industrialisation des missiles Aster 15, sécurisation des missiles embarqués sur le Charles de Gaulle).

ÉVOLUTION DES DOTATIONS EN CAPITAL (ancienne nomenclature)
(en millions de francs)
	Autorisations de programme		Crédits de paiement
Chapitres et articles	1998(1)	1999(2)	1998(1)	1999(2)	Évolution
Titre V
51-60 (52 et 91) Espace	45	47	86	72	- 16,3 %
51-80 Autres études	2 622	3 971	1 802	2 799	+ 55,32 %
53-80 Fabrications dont FOST (64) dont Flotte hors FOST (61,62 et 65) dont Aéronautique (71, 73, 75 et 78) dont fabrications diverses dont EPM Flotte (67) dont EPM Aéronautique (69 et 74) dont Munitions (79, 81 et 82) dont Restructurations DCN (94)	14 736 3 480 2 331 2 283 641 2 201 1 475 1 633 454	19 086 3 252 4 468 3 024 1 058 2 437 2 411 1 184 1 079	16 953 4 236 2 905 4 034 598 1 894 1 667 937 454	17 399 4 130 2 706 3 574 691 2 446 1 426 1 175 1 079	+ 2,61 % - 2,5 % - 6,9 % - 11,4 % + 15,6 % + 29,1 % - 14,4 % + 25,5 % + 137,4 %
54-40 Infrastructures (71, 74, 75 et 76)	697	803	708	752	+ 6,2 %
Sous-total titre V	18 101	22 908	19 549	21 019	+ 7,5 %
Titre VI 6710 Subventions (40)	6	6	6	6	–
Total dotations	18 107	23 914	19 555	21 026	+ 7,5 %
(1) Loi de finances (2) Projet de loi de finances initiale

ÉVOLUTION DES DOTATIONS EN CAPITAL (nouvelle nomenclature)
(en millions de francs)
	Autorisations de programme		Crédits de paiement
Chapitres et articles	1998(1)	1999(2)	1998(1)	1999(2)	Évolution
Titre V
51-61 (31, 34, 35 et 36) Espace	666	674	473	619	+ 31 %
51-71 (31 à 35, 64) Dissuasion	3 480	3 521	4 236	4 130	- 2,5 %
52-81 Autres études	14	25	18	20	+ 11 %
53-71 Equipements interarmées	1 438	2 464	2 642	2 485	- 6 %
53-81 Equipements marine	6 582	9 936	6 196	6 797	+9,7 %
54-41 Infrastructures (35,36 et 37)	662	755	664	705	+ 6,2 %
55-11 Soutien des forces	1 604	2 550	1 749	2 391	+ 36,7 %
55-21 EPM	3 676	3 957	3 561	3 872	+ 8,7%
Sous-total titre V	18 107	23 914	19 555	21 020	+ 7,5 %
Titre VI 6710 Subventions (40)	6	6	6	6	-
Total dotations	18 107	23 914	19 555	21 026	+ 7,5 %
(1) Loi de finances (2) Projet de loi de finances initiale

B. —  LE MAINTIEN DES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES MAJEURES

1. — La préservation des capacités de la FOST

Les crédits affectés par le projet de budget 1999 à la force océanique stratégique FOST s’élèvent à 3 251 millions de francs en autorisations de programme et 4 124 millions de francs en crédits de paiement. Ils diminuent ainsi en crédits de paiement de 3,7 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette réduction fait suite à celle constatée en 1998 (25,6 % par rapport à l’exercice précédent). La part de la FOST dans les dépenses d’équipement continue à se réduire et ne représente plus que 19,6 % de l’ensemble des dotations en capital.

a) Les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins SNLE

Le programme de SNLE-NG, lancé en 1987, prévoyait la réalisation d’une série de six submersibles de type Le Triomphant. Dès 1991, il a été limité à quatre exemplaires dont trois sont effectivement commandés.

La loi de programmation militaire a confirmé l’objectif de disposer de quatre sous-marins dans le cycle opérationnel, c’est-à-dire à une capacité de maintenir un et si nécessaire deux SNLE en permanence à la mer. Mais elle s’est accompagnée de l’abandon du missile S4 et d’un report de cinq ans dans la mise en service du missile de nouvelle génération.

La revue de programmes a réorienté ces décisions, entraînant :

— le retard de six mois de l’admission au service actif du Vigilant ce qui suppose la prolongation du maintien en service d’un SNLE de la génération précédente ;

— l’accélération de l’adaptation des SNLE-NG au missile M 51 et la livraison du 4^ème SNLE-Ng en 2008, directement dans la version M 51.

Les deux décisions sont liées dans la mesure où l’économie réalisée (le dernier SNLE-NG devait initialement être livré au standard M 45 puis adapté au standard M 51) permet l’avancement du programme du missile.

CALENDRIER DES COMMANDES ET DES LIVRAISONS
SNLE-NG	Commande	Essais	Service actif
Le Triomphant	18 juin 1987	1er juillet 1994	21 mars 1997
Le Téméraire	18 octobre 1989	août 1998	août 1999
Le Vigilant	27 mai 1993	juillet 2003	juillet 2004
N° 4	2000	juillet 2007	juillet 2008

En raison de difficultés techniques liées aux technologies innovantes mises en oeuvre ou incidents techniques mais surtout des réductions de crédits, le calendrier initial a subi des retards et la mise en service des premiers exemplaires a été décalée :

— le Triomphant, commandé en 1987, a été admis au service actif le 21 mars dernier (trente-deux mois de décalage) ;

— les essais du Téméraire, commandé en octobre 1989, ont débuté en août 1998 et autoriseront une entrée en service actif en 1999, soit dix ans après sa commande (vingt et un mois de décalage) ;

— l’admission au service actif du Vigilant, commandé en mai 1993, a été retardée, une première fois de six mois, une deuxième fois, en 1996, de deux années. Il ne sera admis au service actif qu’en juillet 2004 (quatre ans et demi de décalage) ;

— la commande du n° 4, prévue initialement pour 1996 a été reportée en 2000 pour une admission au service actif en juillet 2008 (quatre ans et huit mois de décalage).

Les reports successifs du programme entraînent le maintien en service de deux SNLE de type l’Inflexible, directement construit au standard M4, jusqu’en 1999 pour l’un, 2004 pour l’autre.

Le coût total du programme de quatre SNLE-NG est estimé à près de 80 milliards de francs en francs courants. La loi de programmation militaire a prévu 16 milliards de francs de crédits de paiement sur la période 1997-2002. Mais l’étalement du programme n’est pas sans incidences sur les coûts et le cumul des dépassements a atteint les 9,3 milliards de francs. C’est pourquoi certaines économies sont recherchées, notamment dans la réduction des durées d’essais à la mer et la négociation des contrats.

Le projet de budget pour 1999 inscrit 1,079 milliards de francs d’autorisations de programme et 2,158 milliards de francs de crédits de paiement pour les dépenses liées au programme SNLE-NG.

b) Les missiles stratégiques

·  Le programme de modernisation des missiles balistiques vise à équiper les SNLE-NG de la version M 45 dès leur entrée en service. Les M 45 diffèrent du M 4 par les aides à la pénétration et par la nature de la tête nucléaire (TN 75). La mise en service est intervenue en mars 1997 sur le Triomphant. Les dotations en missile M 4 seront progressivement retirées du service.

·  La nécessité de remplacer les M 45 pour crédibiliser la FOST a conduit en 1992 à lancer le développement d’un nouveau missile, le M 5. S’inscrivant dans le concept de stricte suffisance, ce programme a été réorienté vers une version M 51, dont la portée sera de l’ordre de 6 000 kilomètres et qui sera capable d’emporter à partir de 2015 des têtes nucléaires de nouvelle génération (TNO).

Le coût total du développement du programme pour trois dotations de seize missiles est estimé à près de 30 milliards de francs (valeur 1998), y compris les dépenses déjà effectuées au titre du programme M 5. Il a été prévu d’affecter à ce programme près de 10 milliards de francs au cours de la période de programmation. Une baisse de près de 22 % par rapport au coût envisagé pour le développement du M 5 a été obtenue grâce à une simplification de la logique de développement et à un engagement des principaux industriels (Aérospatiale et SNPE).

Le développement du programme est doté de 1 450 millions de francs de crédits de paiement dans le projet de budget pour 1999.

c) Les sous-marins d’attaque futurs (SMAF)

Les sous-marins d’attaque futurs à propulsion nucléaire sont destinés à remplacer les six unités Rubis à l’horizon 2010 pour des missions de lutte anti-sous-marine et antinavire. Le premier de la série pourrait être commandé en 2001 et livré en 2010.

La fiche de caractéristiques militaires a été émise en décembre 1996 et le dossier de faisabilité est en cours de constitution.

Le programme est soumis au concept de coût-objectif afin d’en maîtriser les coûts. Il est prévu d’affecter 166 millions de francs de crédits de paiement à son développement dans le projet de budget pour 1999.

2. — La constitution d’un nouveau groupe aéronaval

Le groupe aéronaval constitue l’élément majeur de la capacité de projection et d’action de la Marine. Depuis vingt ans, il a participé à toutes les missions importantes et a appareillé à chaque fois dans des conditions d’alerte. La loi de programmation militaire en a fait l’élément central de la politique d’équipement de la Marine.

a) La mise en service du porte-avions nucléaire

L’une des décisions les plus importantes de la loi de programmation militaire 1997-2002 puis de la revue de programmes a été de confirmer la mise en service opérationnel du Charles-de-Gaulle au plus tard le 31 décembre 1999. Pourtant, quarante-cinq mois de décalage successifs ont été enregistrés depuis le début de la construction (trente mois en 1989, six mois en 1993, six mois en 1996, trois mois en 1997-1998) et ont obligé à un prolongement du Foch jusqu’en 2000. Un délai d’un an sera nécessaire entre la première sortie à la mer et l’admission au service actif.

Les difficultés rencontrées sur la propulsion nucléaire et les circuits hydrauliques ont été résolues. Mais certains équipements, qui ne sont pourtant pas les plus modernes comme l’a fait remarquer l’Amiral Jean-Charles Lefebvre lors de son audition devant la Commission de la Défense nationale, doivent être fiabilisés.

Sur un coût total estimé à près de 19,514 milliards de francs valeur 1998 (développement et industrialisation compris), plus de 16,5 milliards de francs de crédits de paiement ont déjà été consommés. Hors développement, le Charles-de-Gaulle aura coûté 13 milliards de francs. Le projet de budget pour 1999 a inscrit 11 millions de francs d’autorisations de programme -ce qui montre que le programme se termine- et 1 312,9 millions de francs de crédits de paiement sur un article spécifique (chapitre 53-81, article 71).

b) La disponibilité du groupe aéronaval

(1) Les incertitudes sur la disponibilité

·  Le modèle retenu par la Marine comporte deux porte-avions, aussi a-t-elle essayé de conserver ce modèle aussi longtemps que possible. Comme les réductions budgétaires en 1996 et en 1997 ont contraint à retirer le Clemenceau du service actif et que les retards dans la construction du Charles-de-Gaulle ont prolongé le Foch jusqu’à son retrait en 2000, la Marine avait envisagé de mettre le Foch “ en veilleuse ”, ce qui supposait un entretien constant et la présence d’un équipage de 400 personnes à bord. Le bâtiment aurait été réactivé pour la première indisponibilité de longue durée du porte-avions nucléaire en 2004 ou 2005.

La revue de programmes a renoncé à l’option de deux porte-avions puisque les conditions financières ne sont plus réunies : le prolongement du Foch a été annulé car jugé non prioritaire compte tenu de sa valeur militaire. Les économies ainsi réalisées sur l’entretien, l’équipage et la flottille d’Alizés s’élèvent à près de 400 millions de francs sur la fin de la période de programmation.

Les conséquences opérationnelles de cette décision sont immédiates. La Marine a renoncé à une permanence à la mer lors de la première IPER du Charles-de-Gaulle en 2004-2005. Ce sera la première fois depuis la Guerre d’Indochine que notre pays sera ainsi privé du groupe aéronaval. Si on ajoute à cela que, pendant deux années de 2000 à 2002, le groupe ne pourra pas intervenir dans des zones où existe une menace aérienne grave en raison du retrait des Crusader et du retard de la première flottille Rafale en version intercepteurs car, malgré la présence des avions de surveillance Hawkeye, le porte-avions ne devra pas être exposé, il faut être conscient que depuis le retrait du Foch fin 1999 à la dotation complète en Rafale en 2010, la disponibilité maximale du groupe aéronaval ne sera pas assurée.

Certes, les crises impliquant le groupe aéronaval sont progressives et les entretiens courants ne sont pas incompatibles avec une réelle disponibilité (les délais d’appareillage sont compris entre trois et dix jours). Mais l’existence d’un seul porte-avions en service réduira encore plus longtemps la disponibilité si on considère que la deuxième IPER majeure retiendra le bâtiment deux ans en réparation vers 2010-2011. La France a fait un pari politique majeur sur les menaces.

(2) Quelle hypothèse pour le second porte-aéronefs ?

La commande d’un deuxième porte-avions apparaît indispensable si on ne redéfinit pas les missions de la Marine.

La loi de programmation militaire a reporté la commande du deuxième porte-avions au-delà de 2002 et a envisagé celui-ci à l’horizon de la planification vers 2015 “ sous réserve que les conditions économiques le permettent ”. Elle a cependant prévu 200 millions de francs pour financer des études et le choix du mode de propulsion. Jusqu’à présent, l’idée était de construire une réplique du Charles de Gaulle au coût marginal de fabrication. L’Etat-major de la Marine a évolué et estime à présent que le second porte-avions, s’il existe, ne sera pas forcément nucléaire. En attendant la décision qui pourrait intervenir en 2003, l’expérience de trois années de service opérationnel du Charles de Gaulle sera essentielle, tant en ce qui concerne la propulsion du navire que l’évolution de la doctrine d’emploi.

Les futures plates-formes aéronavales seront très différentes des concepts actuels. Les conclusions de la Strategic Defense Review, menées par le Ministère britannique de la défense, ont conforté la mission de projection de la Marine et ont préconisé la constitution d’un groupe aéronaval à deux porte-avions, mais la Grande-Bretagne semble plutôt envisager un système rustique doté d’un équipage réduit. Le projet CVX des Etats-Unis s’éloigne des modèles actuels ; le projet d’avion polyvalent JSF (joint strike fighter) devient compatible avec un porte-aéronefs de 20 000 tonnes.

L’Etat-major de la Marine reste apparemment ouvert à de nouveaux concepts et considère qu’un répit de trois ans lui est accordé pour réfléchir au type de plate-forme et d’avions embarqués.

3. — Le renouvellement de l’aéronautique embarquée

a) L’aéronautique embarquée

COMPOSITION DE L’AÉRONAUTIQUE EMBARQUÉE (au 1er juillet 1998)
	En parc	En ligne	Age moyen	Année de retrait du service
Aviation embarquée
Crusader	11	7	33 ans 10 mois	fin 1999
Super Etendard	52	24	18 ans 3 mois	2007-2010
Etendard IV PM	5	2	34 ans	2000
Alizé	9	7	37 ans 10 mois	2000
Hélicoptères
Super Frelon	16	10	28 ans 5 mois	2004-2007
Lynx	33	21	17 ans 5 mois	2003-2012
Dauphin (Pedro)	3	3	8 ans 8 mois	2018-2022
Dauphin (SP)	5	4	15 ans 11 mois	2018-2022
Alouette III	30	25	-	1999-2008
Panther	15	12	2 ans 8 mois	-

·  Comme le montre le tableau ci-dessus, le réaménagement du calendrier imposé par la revue de programmes reste compatible avec le retrait définitif des derniers Crusader en 1999, des Alizés et des Etendard IV PM en 2000, et la modernisation du parc des Super-Etendard qui s’achève. Les deux derniers appareils modernisés de la série de 52, emportant le radar Anémone et capables de mettre en oeuvre des armements guidés laser, devraient être livrés au deuxième semestre 2001. Ils seront relevés par les Rafale entre 2005 et 2012.

·  L’une des innovations les plus marquantes de l’aéronautique a consisté à équiper d’hélicoptères tous les bâtiments de surface de nouvelle génération afin d’assurer des missions diverses : lutte anti-sous-marine et antinavire à partir de frégates, transport, soutien à la mer, liaisons logistiques, service public et formation. Les bâtiments de soutien sont aménagés pour recevoir des hélicoptères légers (2 tonnes) et les frégates des hélicoptères de combat moyen-lourd (4 à 9 tonnes).

Les besoins en équipement sont estimés à environ 99 hélicoptères :

— le besoin de 27 appareils de la classe 9 tonnes, dont 14 pour la lutte anti-sous-marine et 13 équipés pour le transport et le sauvetage, a justifié le programme NH 90 qui intéresse sept armées de quatre pays (France, Allemagne, Italie, Pays-Bas).

Le premier prototype poursuit ses essais débutés en décembre 1995. Le deuxième prototype a effectué son premier vol en mars 1997. Le troisième prototype commencera ses essais à la fin de l’année. Les retards liés à la sélection des équipements ont décalé la phase de développement jusqu’en 2002. La loi de programmation militaire a prévu la poursuite du développement des versions Terre et Marine. Le contrat d’industrialisation sera notifié début 1999 et une première commande de 11 appareils sera confirmée d’ici 2002. Les livraisons interviendront de 2005 à 2011 au rythme de 4 appareils par an.

Bien que le contrat de développement, à prix fixe, n’ait pas été renégocié, plusieurs dispositions ont été prises pour réduire les coûts d’industrialisation et de production des appareils : c’est particulièrement le cas pour les versions logistique et sauvetage qui disposeront de capacités simplifiées. Le projet de budget a prévu 360 millions de francs d’autorisations de programme et 209 millions de francs de crédits de paiement pour l’ensemble du programme ;

— le besoin en hélicoptères de combat de classe 4 tonnes (24 exemplaires) est satisfait par l’acquisition de 15 Panther entre 1993 et 1997. Au cours de la prochaine décennie, neuf autres appareils seront commandés pour équiper les navires qui remplaceront les avisos et les frégates antimissiles de classe Suffren ;

— le parc d’hélicoptères légers de soutien sera composé de Dauphin et d’une nouvelle génération remplaçant les Alouette III mais dont la définition n’a pas encore été arrêtée.

b) Le programme Rafale

La Marine a un réel et immédiat besoin de ce programme qui vise à remplacer trois types d’avions en service (Crusader, Super-Etendard et Etendard IV PM). Les principaux programmes associés concernent :

— le moteur SNECMA M88-2 ;

— pour les capteurs, le radar à balayage électronique RBE2, le système de guerre électronique SPECTRA, le système optronique frontal OSF ;

— pour les armements, les missiles MAGIC 2 et MICA, les missiles air-sol SCALP et AASM INS, le missile air-surface ANF.

·  En raison de son coût et de son importance, le programme d’avions Rafale a été particulièrement touché par la programmation militaire : la cible a été ramenée de 86 à 60 exemplaires (soit deux groupes aériens de 30 appareils). La revue de programmes a également revu la politique d’industrialisation et a lissé le calendrier. Le premier appareil sera livré à la Marine en 2001 et la première flottille de 10 appareils en standard F1 (seulement anti-aérien) sera constituée fin 2002, deux autres appareils étant différés mais livrés directement au standard F2 (anti-aérien et air-sol en partie).

Il est à souligner qu’au cours des trois années 1996, 1997 et 1998 aucun Rafale n’a été commandé. La commande groupée de 48 appareils (dont 15 rafale M) non passée en 1997 a été transformée en une commande de 48 appareils comprenant 28 fermes (dont 7 rafale M) et 20 en option (dont 8 Rafale M). La décision n’a pas encore été notifiée par le Ministre de la défense car elle fait partie des négociations sur la restructuration des industries de défense, notamment dans le rapprochement de Dassault-Aviation avec le nouvel ensemble Matra-Aérospatiale.

Sur la base de 60 appareils, le prix unitaire est évalué à 450 millions de francs en intégrant les dépenses de développement ou 328 millions de francs en les excluant. Le projet de budget pour 1999 a inscrit au titre de ce programme 1 107 millions de francs d’autorisations de programme et 2 191 millions de francs de crédits de paiement (dont 1 859 millions de francs pour la production sur un article spécifique chapitre 53-71, article 31).

c) Les avions de guet aérien

·  La défense aérienne du porte-avions nucléaire a justifié le programme d’acquisition d’avions de guet embarqués E-2C Hawkeye. Ces appareils de 25 tonnes sont dotés de systèmes de détection et d’identification à grande distance et sont indispensables au déploiement du groupe aéronaval.

Initialement, 4 avions devaient être commandés à la société américaine Northrop Grumman pour un coût de 6,8 milliards de francs (avec une valeur du dollar à 6 francs). La loi de programmation militaire a réduit la cible initiale à trois appareils dont deux ont déjà été commandés en 1995 et seront livrés, l’un fin 1998, l’autre début 1999, en cohérence avec la mise en service actif du Charles-de-Gaulle. La commande du troisième exemplaire a été reportée à 2001 pour une livraison en 2003.

La procédure d’acquisition a permis de bénéficier de la logistique de la marine américaine lors des négociations avec l’industriel dans la mesure où un contrat groupé a été signé.

Sur un coût total estimé en 1998 à environ 6 milliards de francs, près de 2,5 milliards de francs de crédits de paiement ont déjà été dépensés au bénéfice de ce programme pour lequel le projet de budget prévoit 996 millions de francs de crédits de paiement.

C. — LES INQUIÉTUDES POUR L’AVENIR

1. —  Une flotte de surface vieillissante

Sont actuellement en service dans la Marine :

— le porte-hélicoptères Jeanne d’Arc ;

— 4 frégates antiaériennes ou lance-missiles ;

— 10 frégates anti-sous-marines F-67 et F-70 ;

— 9 frégates de deuxième rang (dont 3 La Fayette et 6 Floréal) et 16 Avisos ;

— 4 TCD ;

— 13 chasseurs de mines tripartites et 3 bâtiments remorqueurs de sonar ;

— 4 pétroliers-ravitailleurs ;

— 4 bâtiments de soutien logistique ;

— 23 patrouilleurs de service public ou de police en mer ;

— 5 bâtiments de transport léger ;

— 28 navires auxiliaires de divers tonnages.

Après la livraison en 1998 du TCD Sirocco, le dernier programme important permettant de renouveler la flotte de surface dans le cadre de la programmation et de la revue de programmes concerne les frégates de souveraineté.

C’est pourquoi l’âge moyen de la flotte de surface, qui est actuellement de 17 ans alors qu’il devrait se situer entre 12 et 15 ans de manière optimale, devrait baisser de manière temporaire avec le désarmement anticipé de bâtiments anciens, avant de remonter jusqu’en 2010.

a) Les frégates de souveraineté La Fayette

·  Dans le domaine de la prévention et du contrôle des crises, après la livraison de la dernière frégate de type Floréal en 1994, l’effort de renouvellement des capacités de vigilance et de souveraineté s’appuie sur le programme de frégates légères type La Fayette. Le premier bâtiment a été admis en 1996 au service actif ; le Surcouf et le Courbet ont rallié les forces en 1997. La frégate n °4 Aconit sera admise au service actif début 1999.

La réduction des ressources prévues par la loi de programmation militaire a conduit à limiter à cinq le nombre d’exemplaires de la série et à renoncer au sixième. Le maintien de la frégate n° 5 a conservé à l’établissement de Lorient un plan de charges qui, sinon, aurait été catastrophique. Mais les retards de six mois pour la frégate n° 4 et de deux ans pour la frégate n° 5 qui ne sera admise au service actif qu’en 2002 obligeront à maintenir en service plus longtemps des avisos peu adaptés aux missions et à l’entretien coûteux.

Le projet de loi de finances initiale pour 1999 prévoit 367,1 millions de francs d’autorisations de programme et 663,7 millions de francs de crédits de paiement pour ce programme sur l’article spécifique 69 du chapitre 53-81.

·  Deux programmes directement inspirés des frégates type La Fayette ont donné lieu à des contrats à l’exportation, l’un avec Taiwan (contrat Bali-Bravo de six bâtiments commandés en 1993 qui ont tous été livrés), l’autre avec l’Arabie saoudite (contrat Sawari II signé en 1997 pour deux bâtiments).

b) La définition d’une nouvelle génération de TCD

Le concept de “ transports de chalands de débarquement ” a évolué et les TCD sont devenus des bâtiments polyvalents (de plus de 11 000 tonnes) capables de transporter et de mettre à terre des forces d’intervention. Le modèle de Marine 2015 comprend quatre bâtiments de ce type. Le Siroco livré en mai dernier est venu compléter la série de type Foudre. Mais les deux unités les plus anciennes, l’Ouragan et l’Orage, doivent être remplacées respectivement en 2004 et 2006. C’est pourquoi la commande de deux bâtiments supplémentaires a été programmée.

Les futurs navires seront cependant d’une conception différente de celle de la Foudre. Les études de définition se poursuivront jusqu’au début de l’année prochaine. Elles sont guidées par deux objectifs :

— l’adaptation des nouveaux TCD aux doctrines amphibies. Le nouveau bâtiment devra avoir une capacité de commandement (c’est-à-dire accueillir un état-major interarmées), être interopérable et s’intégrer dans une force amphibie. Mais l’Etat-major de la Marine ne s’est pas encore prononcé sur la capacité en hélicoptères ou la présence ou non de chalands de débarquement ;

— la limitation des coûts. L’enveloppe budgétaire a été fixée à 3 milliards de francs pour deux unités, y compris les frais de développement, contre 1,945 milliard de francs valeur 97 pour le Siroco. La réalisation se fera sous la contrainte des coûts-objectifs. La démarche comparative souhaitée par la DGA analyse la réalisation de bâtiments similaires, notamment en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas. Elle prendra également en compte des éléments de comparaison nationale, un chantier civil privé ayant effectué une proposition de prix intéressante.

Mais il serait judicieux de construire les bâtiments dans l’établissement de Brest de la DCN quitte à ce que certaines parties soient sous-traitées si la DCN s’estime moins compétitive afin de respecter les coûts objectifs.

2. — Les programmes en coopération

a) Les frégates Horizon

·  Le programme Horizon, réalisé en coopération avec le Royaume-Uni et l’Italie, vise à remplacer les frégates antimissiles Suffren et Duquesne, et à équiper la Marine d’unités modernes de défense antiaérienne, en particulier au sein du groupe aéronaval. Il s’agit de bâtiments de combat de plus de 6 000 tonnes qui mettront en oeuvre un hélicoptère NH 90 et seront équipés du système d’armes PAAMS assurant l’autodéfense antimissile et la défense à moyenne portée. C’est donc un projet ambitieux qui représente l’un des principaux programmes menés dans le cadre de la coopération européenne.

·  Le programme Horizon souffre de quelques incertitudes :

— le premier MOU (memorandum of understanding) a été signé le 11 juillet 1994 par les Ministres de la Défense. Il prévoyait que le développement commencerait dix-huit mois plus tard. Or, deux ans après ce délai, les Britanniques, exigeants sur les performances et les critères de défense antiaérienne, n’étaient toujours pas d’accord sur les spécifications. Le 21 mars 1996, les Ministres de la Défense ont signé un supplément au MOU permettant de lancer la phase de définition qui durera vingt-sept mois. Si l’accord sur la configuration du système n’est pas modifié et si aucun partenaire du projet ne modifie ses besoins militaires, un second arrangement technique sera signé à la fin de l’année pour lancer le développement et la construction des premiers de série ;

— la stratégie d’acquisition repose sur la volonté de s’engager sur le long terme et de faciliter la restructuration du secteur industriel. L’équipe intégrée de management, le JPO (Joint Project Office), dispose d’une réelle délégation d’autorité et cherche à utiliser les solutions techniques existantes avant de développer des innovations coûteuses.

Le maître d’oeuvre industriel du programme, IJVC (International joint venture company), comprenait DCN-International pour la France, Orizzante Spa pour l’Italie et GEC-Marine pour la Grande-Bretagne. Il a sélectionné deux consortiums pour chaque sous-système majeur (SENIT, SIC et guerre électronique). Mais ces consortiums sont perturbés par les restructurations industrielles au niveau européen ; c’est ainsi que GEC Marconi, qui a retardé le projet en souhaitant imposer un autre type de radar, s’est retiré de la compétition. Le dépouillement d’offres dont le montant est supérieur au coût fixé entraînera de nouvelles négociations ;

— seuls deux exemplaires ont été inscrits pour la France dans la loi de programmation militaire au lieu de quatre exprimés dans le besoin initial. Or le partage industriel est lié au nombre de navires envisagés. Il est certain que les Britanniques ne pourront pas acquérir 12 bâtiments comme ils en affichent l’intention. D’ailleurs, ils n’envisagent que 4 frégates à l’horizon 2007. De même l’Italie, après avoir évoqué une commande de 6 exemplaires, n’en a programmé qu’un seul financièrement pour 2005. Pourtant l’effet d’annonce est primordial car il conditionne le partage industriel entre les pays.

Sur un coût global de 12,4 milliards de francs pour la part française, la programmation militaire a prévu 5,235 milliards de francs pour le programme pendant la période 1997-2002, ce qui ne permettra la commande que de deux exemplaires et la livraison du premier en 2005. Dans le projet de budget pour 1999, sont inscrits 4 106,5 millions de francs d’autorisations de programme et 510,4 millions de francs de crédits de paiement sur l’article individualisé 68 du chapitre 53-81 ;

— le retard dans le développement et la construction est peu compatible avec l’état des deux frégates Duquesne et Suffren qui sont “ à bout de souffle ” et ne pourront pas être maintenues au-delà de 2005. De plus, la Marine ne dispose d’une garantie de soutien logistique du système antiaérien Tartar que jusqu’en 2005 et le système PAAMS devra alors être disponible pour rénover les frégates antiaériennes Cassard et Jean Bart à moins que ne soit acquis un système américain.

Il est absolument nécessaire que ce programme aboutisse. Un échec aurait des conséquences sur la coopération européenne et entre les Marines. Les frégates Horizon constituent une chance pour la restructuration des chantiers de construction navale et pour la mise en oeuvre d’un partage de compétences au niveau international.

b) Le programme d’armements PAAMS

·  Le programme PAAMS est dérivé du système de défense de zone SAMP/N (sol-air moyenne portée/version navale) initialement compris dans le programme franco-italien FSAF (Famille sol-air futur). Il est destiné aux frégates Horizon mais pourrait également équiper les frégates antiaériennes de précédente génération.

Le système repose sur un radar multifonctions Arabel, des lanceurs verticaux et des missiles Aster 15 et 30. Les missiles Aster sont développés en coopération par Aérospatiale, Thomson-CSF et Alenia. Dotés des solutions technologiques les plus avancées, ils constituent un programme structurant pour les industries européennes. La France et l’Italie ont choisi le radar EMPAR, le Royaume-Uni a souhaité développer un radar SAMPSON. Le memorandum of understanding a été signé en mars 1996. En mai 1997 a eu lieu la signature du contrat de phase 2 mais les Britanniques ne se sont pas encore prononcés de manière définitive sur la nature du missile à courte portée. La notification du contrat global tripartite pourrait intervenir d’ici la fin de cette année.

La maîtrise d’oeuvre du programme est assurée par EUROPAAMS, filiale de droit français des sociétés GIE EUROSAM et UKAMS.

Le projet de budget pour 1999 a inscrit 476 millions de francs d’autorisations de programme et 356 millions de francs de crédits de paiement pour la phase de développement sur l’article spécifique 72 du chapitre 53-81.

c) Le missile antinavire futur (ANF)

Le missile antinavire futur ANF est destiné à remplacer vers 2005 la famille Exocet, dont les performances vont décroître, et à équiper les bâtiments de nouvelle génération, notamment les frégates Horizon et les sous-marins d’attaque futurs SMAF.

La capacité de pénétration du missile ANF dépendra de sa vitesse. Or, la maîtrise de la technologie du statoréacteur est assurée par Aérospatiale qui a proposé de développer le missile supersonique ANF en bénéficiant de la concordance technique avec le programme VESTA (vecteur à statoréacteur), lié au missile nucléaire ASMPA.

Ce programme constitue un enjeu technologique et économique majeur pour l’industrie française et européenne des missiles. Une stratégie de partenariat avec des industriels européens est mise en oeuvre pour diminuer les coûts de développement.

La loi de programmation militaire a prévu des crédits en faveur de ce programme en fin de période. Afin de couvrir les besoins de développement, la loi de finances initiale pour 1999 prévoit 292 millions de francs d’autorisations de programmes et 139 millions de francs de crédits de paiement.

IV. —  L’IMPÉRIEUSE RÉFORME DES CONSTRUCTIONS NAVALES

Même si certains chantiers civils participent à la réalisation ou à l’entretien des bâtiments pour la Marine, la construction et la réparation navales militaires sont essentiellement assurées par la Direction des constructions navales (DCN).

Les objectifs fixés par le ministère de la Défense dès 1996 structurent le plan de réforme de la DGA et prolongent les efforts effectués depuis dix ans quant à la réduction progressive des effectifs et à l’évolution des structures, compte tenu des enjeux industriels et stratégiques. Ces efforts doivent être poursuivis et complétés par une réflexion plus globale et plus profonde.

A. —  LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES

1. — Les réformes de structure

Les structures de la DCN se sont modernisées. D’une part, a été créée en 1991 une société de droit privé DCN-International dont l’Etat est l’unique actionnaire et qui est chargée de développer les exportations, d’apporter une souplesse à l’exécution des contrats et de nouer des alliances industrielles ou commerciales. D’autre part, la séparation des activités étatiques et industrielles, entreprise en 1992, s’est poursuivie dans le cadre de la réforme des structures de la DGA. Le décret n° 97-35 du 17 janvier 1997 a créé deux services distincts et a redéployé les services communs.

Les services étatiques des programmes navals (environ 2 000 personnes) qui assurent les missions de planification, d’expertise et de suivi des programmes ont été rattachés à la Direction des systèmes d’armes (DAS) de la DGA pour les fonctions de maîtrise d’ouvrage tandis que les centres d’essais ont rejoint la direction des centres d’expertise et d’essais (DCE). Le service industriel, qui gère près de 17 000 personnes sur huit sites, est maître d’oeuvre de la conception, de la construction, de l’intégration et de la conduite des projets industriels.

Dans la pratique, l’imbrication des sites et des infrastructures ne permet pas de séparer avec clarté les personnels et les services. Des liens étroits demeurent entre les structures. Ils sont d’ailleurs indispensables en raison des synergies indispensables et de la nécessaire intégration de certaines fonctions comme le retour d’expérience.

·  La séparation s’est traduite par la budgétisation de la partie étatique de la DCN et la séparation comptable des activités qui a abouti à la clôture des commandes étatiques en compte de commerce au 31 décembre 1997. Ne relèvent plus du compte de commerce que les établissements industriels et quatre centres d’essais. Les installations non-industrielles ont été transférées à la DGA étatique et les stocks redéployés. Cette séparation a eu lieu à enveloppe constante et est apparue neutre du point de vue budgétaire. Mais des ajustements restent nécessaires entre les périmètres de l’Etat-major de la Marine et de la DGA.

2. — L’adaptation des effectifs au plan de charge

Les deux tableaux suivants fournissent plusieurs indications pour estimer l’évolution du plan de charges de la DCN dans son ensemble et celle de ses différents établissements.

Dès la fin des travaux de programmation en 1996, un nouveau processus d’adaptation des effectifs aux prévisions de baisse de plan de charge a été engagé car l’essentiel des difficultés dans les principaux sites de la DCN était lié à la diminution du nombre d’heures productives : 24 millions réalisés en 1996 ; 22,1 en 1997 ; 18,8 millions en 1998 ; environ 17 millions programmés pour 1999.

Les répartitions entre établissements sont insuffisantes pour permettre les ajustements. En effet, les aléas des calendriers comme la difficulté de gérer des programmes complexes expliquent qu’au moment où se dégrade le nombre global d’heures productives, les établissements connaissent provisoirement des situations diversifiées, en raison, par exemple, de contrats à l’exportation (sous-marins Agosta à Cherbourg, frégates du contrat Mouette à Toulon) ou de diversifications (plates-formes offshore à Brest).

PRINCIPAUX CHANTIERS EN COURS DANS LES ÉTABLISSEMENTS DE LA DCN (au 1er octobre 1998)
Nom	Commande	Mise sur cale	Admission au service actif	Heures de travail (en milliers)	Chantier
SNLE-NG n° 2 Le Téméraire	1989	1990	1999	11 600	Cherbourg
SNLE-NG n° 3 Le Vigilant	1993	1997	2003	10 900	Cherbourg
Porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle	1986	1989	fin 1999	16 450	Brest
Frégate Aconit	1992	1996	1999	1 435	Lorient
Frégate Guépratte	1992	1997	2002	1 435	Lorient
(Source : ministère de la Défense - DCN)

PLAN DE CHARGE DES ÉTABLISSEMENTS
(en milliers d’heures de production)
	1995	1996	1997	1998 estimation	1999 prévision	2000 prévisions
Brest	7 235	7537	7 310	5 800	5 440	3 530
Cherbourg	3 788	3 915	4 299	3 900	2 950	2 600
Lorient	4 887	3 932	2 847	2 780	2 320	2 950
Toulon	3 921	4 468	4 070	3 220	3 410	3 030
Indret	2 005	2 081	1 330	1 644	1 250	900
Ruelle	1 105	1 063	1 012	900	770	590
St-Tropez	276	274	230	(1)	(1)	–
Papeete	382	363	379	310	280	230
Ingénierie	564	626	574	580	580	550
Total	23 885	23 985	22 135	18 820	17000	14 380
(1) DCN-Ingénierie comprend Saint-Tropez à partir de 1998 (Source : ministère de la Défense - DCN))

a) Un phénomène d’une ampleur exceptionnelle

La déflation des effectifs dans les établissements de la DCN constitue une évolution majeure depuis dix ans. Elle a précédé la réforme des structures puisque 6 000 emplois ont disparu du milieu des années 80 au milieu des années 90. Comme le montre le tableau suivant, le rythme de réduction pour la seule partie industrielle a même atteint 30 % de 1993 à 1998, soit 6 % par an.

Les comparaisons en tendance ne peuvent être effectuées que sur les effectifs pris en compte par le compte de commerce (dits ECC), en général supérieurs aux effectifs nets réalisés (dits ENCR). En fait, il est toujours difficile de connaître les effectifs des établissements car de multiples modes de comptabilisation existent. Pour les exercices 1998 et 1999, les données correspondent aux effectifs budgétaires du compte de commerce c’est-à-dire aux personnels de la DCN proprement dite et à ceux de quatre établissements transférés à la DCE en janvier 1997 (Gesma, Gerbam, CTSN et Bassin d’essais des carènes). De plus, la DGA fixe à la DCN des effectifs autorisés mais on constate que les effectifs réalisés sont légèrement supérieurs (les sureffectifs sont estimés à 117 personnes en 1998).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES ÉTABLISSEMENTS (au sens d’effectifs à la charge du compte de commerce)
	1993	1995	1996	1997	1998 estimation	Evolution 1993-1998
Brest	6 224	5 823	5 595	4 980	4 500	- 27,7 %
Cherbourg	4 318	4 039	3 950	3 648	3 350	- 22,4 %
Lorient	3 305	3 005	2 786	2 515	2 260	- 31,6 %
Toulon	4 703	4 345	4 057	3 777	3 170	- 32,6 %
Indret	1 939	1 534	1 484	1 384	1 280	- 34 %
Ruelle	1 496	1 373	1 312	1 193	1 030	- 31,2 %
St-Tropez	566	529	502	432	(1)	–
Papeete	400	366	332	284	270	- 29 %
Ingénierie	840	825	842	865	1 200	–
Total (2)	28 401	24 600	23 660	21 790	18 553 (3)	- 34,7 %
(Source : ministère de la Défense-DCN) (1) DCN Ingénierie comprend les effectifs de St-Tropez à partir de 1998 (2) Autre série statistique portant sur des effectifs réalisés et incluant les effectifs du siège (3) Environ 2 000 emplois transférés du compte de commerce en zone budgétaire

La réduction prévue en 1998 pour les effectifs autorisés concerne près de 2 000 personnes, soit 10,4 %. L’ampleur du phénomène mérite d’être soulignée.

·  Devant la réduction du plan de charges, la tendance immédiate est de rapatrier la sous-traitance à l’intérieur des établissements et d’utiliser dans les différents bassins d’emploi le taux de sous-traitance comme variable d’ajustement. C’est pourquoi, ce taux, qui correspond au rapport de la charge sous-traitée (en sous-traitance interne et en sous-traitance externe) sur la charge pilotée (production de l’établissement et charge sous-traitée) est en nette régression pour tous les établissements, particulièrement dans les bassins de Brest, Indret et Toulon. La réduction brutale de la part de la sous-traitance interne (STI) est également révélatrice de la dégradation des plans d’activité et de la récupération de tâches par la DCN.

Établissement	Taux de sous-traitance		Investissement (en millions de francs)
	1997 (réalisation)	1998 (estimation)	1998	1999
Brest	38 %	27 %	19,8	59
Cherbourg	31 %	29 %	32,4	28
Indret	23 %	23 %	14	14
Lorient	29 %	29 %	35,7	42
Ruelle	8 %	4 %	13,9	14
Saint-Tropez	NC	NC	—	—
Toulon	35 %	23 %	56	59
Papeete	19 %	25 %	4,6	4
Autres	NC	NC	66,1	70
Total	32 %	25 %	242,5	290
(Source : DCN, modifié) NC : chiffres non communiqués

b) Des conséquences sociales et professionnelles considérables

·  L’importance de la réduction des effectifs n’était pas compatible avec les seuls départs naturels estimés à environ 1 800 sur la période de programmation. C’est la raison pour laquelle de multiples mesures d’incitation ont été prises.

Plusieurs instructions concernent les congés de fin d’activité, les aides à la création d’entreprise, la cessation anticipée d’activité pour les personnels fonctionnaires ou contractuels voire les départs volontaires.

Mais la disposition la plus innovante vise les personnels sous statut ouvrier. Le décret n° 96-394 du 7 mai 1996 concerne le dégagement des cadres des ouvriers âgés d’au moins 55 ans. Il a été complété par le décret n° 98-358 du 12 mai 1998 qui autorise, jusqu’en 2000, le dégagement des cadres des personnels à statut ouvrier âgés de 52 ans ou plus et de moins de 55 ans. Les personnels qui totalisent 37 ans et demi d’annuités bénéficient d’une retraite à effet immédiat. Les autres reçoivent jusqu’à l’âge de 60 ans une allocation unique dégressive qui leur assure un complément de ressources mais cette allocation et la pension sont plafonnées au niveau du salaire d’activité.

·  Privilégier une vision comptable comporte cependant des risques car les mesures qu’elle inspire peuvent ne préserver ni les compétences ni la transmission des savoir-faire. En effet, l’ajustement des effectifs par les mesures d’âge ne tient pas compte de l’identification des métiers indispensables qui détermine, pour chaque site et pour chaque métier, les seuils critiques en deçà desquels des menaces pèsent sur l’avenir industriel. C’est pourquoi le dégagement des cadres à 52 ans est conditionné par le volontariat de l’intéressé et l’accord de la DCN.

Par ailleurs, la gestion des effectifs doit reposer sur un repyramidage donc sur le recrutement de jeunes, leur formation et leur expérience garantissant le maintien des compétences et la mise en oeuvre de nouvelles technologies.

B —  LES AMÉLIORATIONS INDISPENSABLES

L’évolution actuelle de la DCN ne remet en cause ni son statut de ni celui de ses personnels. Cette volonté, répétée par le Ministre de la Défense, doit être soulignée. Toutefois, cette option nécessite d’aller jusqu’au bout des évolutions qui sont possibles dans le cadre juridique actuel, notamment pour assouplir les méthodes de gestion sur lesquelles votre Rapporteur est déjà intervenu et pour promouvoir une nouvelle approche. C’est d’ailleurs le sens de la mission d’accompagnement de la réforme de la DCN.

1. — Alléger les contraintes de la gestion actuelle

a) Les procédures de gestion

Les règles actuelles de gestion comportent des inconvénients. Le recours aux dispositions de passation des marchés auxquelles est soumise la DCN n’est pas adapté à la nature des activités industrielles. C’est en particulier le cas pour les procédures d’appel d’offres qui deviennent peu compatibles avec les marchés à l’exportation.

Plusieurs solutions ont été recherchées pour assouplir les procédures applicables dans le respect de la réglementation actuelle des marchés publics. Elles s’inspirent du régime des “ opérateurs de réseaux ” (dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des communications) qui ouvre davantage la voie aux marchés négociés. C’est ainsi qu’ont été envisagées les possibilités de choisir entre la procédure d’appel d’offres et celle de marchés négociés après mise en concurrence, de nouer des accords de partenariat avec des fournisseurs ou d’utiliser un système de qualification des fournisseurs.

La parution d’un nouveau code des marchés publics fournissait l’occasion d’introduire des dispositions plus favorables pour la DCN. Mais la Commission centrale des marchés n’a pas repris celles-ci dans un décret particulier.

Une autre possibilité aurait été de constituer une commission spécialisée pour les marchés de la DCN afin de mieux prendre en compte les préoccupations industrielles et de réduire les délais, surtout lorsque les produits utilisés n’entrent pas dans la catégorie des matériels de guerre ou sont liés à des contrats à l’exportation.

Votre rapporteur ne peut que regretter qu’aucun progrès n’ait été enregistré et que le respect de procédures trop strictes reste imposé à la DCN. L’Etat doit être conscient qu’il ne peut exiger une réforme profonde et une amélioration de l’efficacité tout en maintenant parallèlement des règles contraignantes.

b) La conquête de nouveaux débouchés

La conquête de nouveaux débouchés passe par l’ouverture à l’international et la diversification. Mais les limites inhérentes à ces exercices dans les conditions précitées conduisent à relativiser les objectifs.

·  Suite aux travaux du groupe de réflexion sur l’avenir de la DCN et aux deux rapports qui ont été successivement présentés en 1996, la DCN s’est fixé, pour la recherche de débouchés à l’exportation, un objectif ambitieux de 20 à 30 % du marché mondial dans les dix ans à venir, ce qui correspond à un enjeu de plus de 3 milliards de francs par an.

Plusieurs contrats importants ont été signés depuis sept ans : six frégates La Fayette pour Taiwan (Bali-Bravo), maintenance des frégates du programme Sawari I et trois frégates Sawari II pour l’Arabie Saoudite (Mouette), trois sous-marins Agosta pour le Pakistan, modernisation du système de combat Senit sur des patrouilleurs norvégiens en collaboration avec le chantier Konsberg, cinq chasseurs de mines type Circé pour la Turquie, deux sous-marins à propulsion conventionnelle Scorpène pour le Chili, en coopération avec le chantier espagnol Bazan.

·  La diversification des marchés ou des produits constitue une approche différente. Elle vise à la conquête de nouveaux marchés (civils ou militaires) dans des domaines qui ne sont pas directement liés aux productions mais reposent sur le coeur des compétences humaines et technologiques des établissements. Elle passe par la valorisation de technologies duales comme les produits en composites à Lorient, les structures mécanosoudées à Brest ou la micro-mécanique à Ruelle.

L’objectif fixé à la diversification est moindre car elle ne permettra jamais de compenser la baisse d’activités et restera une activité marginale. La voie la plus significative actuellement est l’offshore. Le site de Brest a rénové ou construit deux plates-formes pétrolières de forage offshore.

·  L’amélioration des capacités de DCN-International est restreinte par de multiples limites.

Le capital social de DCN-International, à l’origine de 8 millions de francs, a été porté à 102,8 millions de francs par l’acquisition de 7 % du capital de la Sofresa et de 16 % de celui de la Sofma. Les fonds propres atteignent 400 millions de francs. Par ailleurs, une réserve statutaire de 210 millions de francs est en place depuis 1994. Mais le soutien financier de l’Etat reste essentiel notamment pour les cautions de restitution car les fabrications de la DCN ne bénéficient pas encore de la garantie COFACE.

Actuellement, DCN-International prélève une commission de 3 % sur les montants financiers des contrats à l’exportation. Même si le prélèvement forfaitaire en faveur du fisc se réduit de 50 à 33 %, DCN-International ne dispose pas d’une marge financière importante. Par ailleurs, l’ouverture sur l’international suppose la réalisation d’alliances industrielles, donc des participations, ou la création de filiales communes (qu’il faut doter en capital). Le système des GIE n’est plus suffisant ni adapté. Il correspondait à un système de partage de travail et ne permettra pas des alliances lourdes. De plus les contrats comportent des dispositions sur les compensations qui nécessitent des capacités financières.

La reprise des excédents sur le contrat Bali-Bravo, opéré par la loi de finances rectificative de 1997 à hauteur de 1 400 millions de francs, illustre une contradiction majeure : les excédents financiers sur certains contrats ne peuvent être transférés aux opérations déficitaires. Les résultats ne peuvent pas même être affectés sur décision du conseil de gestion, ne serait-ce qu’aux études amont indispensables aux contrats à l’exportation futurs. Mais il est fait reproche à la DCN de perdre de l’argent sur certains contrats alors que la décision de les signer a été avant tout politique et on s’étonne qu’elle ne puisse compenser des pertes occasionnées ici par des gains opérés ailleurs.

·  En dehors du fait que les exportations de matériels navals militaires ne sont pas envisageables si elles doivent s’accompagner de transferts de technologies, d’autres phénomènes restreignent les possibilités de conquête des marchés.

Le marché mondial correspond peu aux produits en service dans la Marine et se situe en marge du domaine habituel de la DCN : il est parfois difficile de convaincre les clients lorsque les navires proposés ne sont pas en service ou n’ont pas encore été construits (c’est la difficulté majeure des offres de nouveaux sous-marins Scorpène), ou lorsqu’ils souhaitent des bâtiments robustes et peu armés de 1 000 à 1 500 tonnes.

2. — La mission d’accompagnement de la réforme de la DCN

De manière générale, la restructuration et la modernisation de la DCN et, dans une moindre mesure des chantiers civils, sont plus subies qu’anticipées. Il y a aujourd’hui une absence de lisibilité à long terme sur ce que doit être la construction navale civile et militaire dans notre pays. C’est le résultat d’une gestion courante en fonction des crises et de l’absence de définition d’une stratégie. La contrainte sur les acteurs provient autant de l’absence de perspectives que de la crise conjoncturelle.

Les objectifs de la mission d’accompagnement de la réforme de la DCN, créée par l’arrêté du 2 juin 1998 et confiée à M Jean-Louis Moynot, sont multiples. Il s’agit :

“ — d’élargir le processus de réorganisation de la DCN (...) et de recommander les plans d’action appropriés ;

— de rechercher une structuration globale de la coopération industrielle entre la DCN et ses principaux partenaires (...) ;

— d’étudier l’organisation interne des établissements en matière industrielle, sociale et économique ainsi que leurs relations avec la direction centrale et de proposer les évolutions opportunes ainsi que les modalités éventuelles ”.

La mission est chargée de présenter un rapport qui devrait être remis dans les prochaines semaines. Il est à souhaiter que celui-ci tienne compte de la situation conjoncturelle (baisse des plans de charge) et structurelle (les éléments juridiques et économiques sont-ils adaptés ?).

·  Par ailleurs, à la fin de l’année dernière, le Ministre de la défense a demandé à la DCN d’élaborer un plan d’entreprise qui s’inscrit dans un cadre déterminé :

— la spécialisation des établissements dans les métiers stratégiques et la croissance de la sous-traitance globale des autres activités ;

— le renforcement des synergies entre les principales activités que constituent la construction neuve, le maintien en condition et les systèmes de combat ;

— le renforcement de l’efficacité et de la cohérence des fonctions transversales (comptabilité, finances, ressources humaines, achats, action commerciale).

Ainsi, il semble nécessaire de préciser, deux ans après son lancement, le périmètre et le calendrier du plan de progrès DCN 2000 et de présenter une véritable stratégie industrielle.

Les deux exercices sont liés. La mission d’accompagnement participe aux discussions et aux travaux internes à la DCN pour l’élaboration du plan d’entreprise.

TRAVAUX EN COMMISSION

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE

La Commission de la Défense a entendu, le 9 septembre 1998, M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Accueillant le Ministre de la Défense, le Président Paul Quilès a rappelé que la Commission de la Défense était particulièrement attentive aux conditions de la professionnalisation, au retour des crédits d’équipement à un niveau permettant de mener à bien le programme de modernisation des forces ainsi qu’à l’amélioration de la transparence et de la lisibilité du budget de la Défense, en loi de finances initiale comme en exécution.

Le Ministre de la Défense a présenté les principales orientations du budget de la Défense contenues dans le projet de loi de finances pour 1999, adopté le 9 septembre 1998 par le Conseil des Ministres. Il a rappelé que le budget de l’exercice précédent avait fait de la poursuite de la réforme des armées et de la professionnalisation sa priorité et s’était traduit, d’une part, par une conformité du titre III aux objectifs fixés dans la loi de programmation et, d’autre part, par une réduction temporaire des crédits d’équipement par rapport à cette même loi, en raison des contraintes de l’assainissement des finances publiques.

Il a relevé que les difficultés entraînées par cette réduction des ressources disponibles pour l’équipement des armées ne pouvaient être surmontées qu’à la condition d’un réexamen d’ensemble de la cohérence des choix financiers de la loi de programmation militaire, constat qui avait présidé à la revue de programmes et donné lieu, en conséquence, à un ajustement des flux financiers prévus. Il a d’ailleurs souligné que le projet de loi de finances pour 1999 appliquait les conclusions de la revue de programmes concernant les crédits d’équipement, tout en répondant à une vision à long terme des besoins de la défense. Il s’est également félicité des conditions d’élaboration du budget de la Défense, qui n’avait pas nécessité le recours à l’arbitrage du Premier Ministre, en ajoutant que la nouvelle présentation des crédits portait la marque d’un effort de clarification comptable répondant notamment aux souhaits réitérés de la Commission de la Défense.

M. Alain Richard a ensuite présenté les principaux chiffres du projet de loi de finances pour 1999. Il a indiqué que le titre III, d’un montant de 104 milliards de francs, progressait de 240 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, concédant que ce montant aurait été plus élevé si l’on avait appliqué les règles générales d’indexation mais soulignant qu’il restait conforme aux objectifs de la programmation. Quant aux crédits des titres V et VI, il a déclaré qu’ils s’établiraient à 86 milliards de francs, ce qui, par rapport aux 81 milliards de francs du budget voté de 1998, représentait une augmentation d’autant plus forte en termes réels que la valeur des achats d’équipements militaires avait tendance à suivre l’évolution de l’indice des prix industriels, nettement inférieure à celle de l’indice des prix. Il a indiqué qu’au total, les crédits militaires hors pensions progresseraient de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Le Ministre de la Défense a souligné que le projet de budget permettait de poursuivre la professionnalisation des forces, qui perdraient en 1999 un peu plus de 30 000 appelés et 2 690 sous-officiers, le nombre d’officiers demeurant globalement stable, alors que seraient créés environ 16 000 emplois, soit, notamment, 8 400 militaires du rang, 4 750 volontaires, dont 3 000 dans la Gendarmerie, et 1 900 emplois civils. Il a fait observer que la baisse de 9 % des crédits de fonctionnement, corrélée à l’évolution des effectifs, n’amputait pas le pouvoir d’achat du titre III, des économies non pénalisantes ayant été rendues possibles en 1999, notamment par l’évolution du prix du pétrole ou par l’augmentation des ressources extrabudgétaires du Service de santé des armées.

S’agissant des crédits d’équipement du budget de la Défense, le Ministre de la Défense a souligné que leur évolution marquait un rattrapage par rapport à la précédente loi de finances et traduisait les conclusions tirées de la revue de programmes. Il a fait observer que les ressources affectées à la dissuasion se trouvaient confortées, le programme de SNLE de nouvelle génération se poursuivant normalement, avec l’admission au service actif du deuxième SNLE-Ng en juillet 1999 et un objectif de mise en service du dernier SNLE-Ng en 2008. Evoquant les crédits consacrés à l’espace, il a rappelé le caractère prioritaire du programme Hélios II et indiqué, s’agissant du programme Trimilsatcom, que la décision de retrait britannique du 12 août 1998 n’entravait pas la coopération entre la France et l’Allemagne dans ce domaine, les deux partenaires ayant décidé de modifier, en les simplifiant, certaines spécifications du programme.

En ce qui concerne les armements conventionnels, il a indiqué que l’année 1999 verrait la poursuite des livraisons de chars Leclerc, à raison de 33 exemplaires, le lancement du programme VBCI réalisé en collaboration avec la Grande-Bretagne et l’Allemagne, l’entrée dans la phase de fabrication du programme Tigre, la livraison du premier Rafale Marine, du deuxième Hawkeye, le lancement du programme de TCD de nouvelle génération et la poursuite du programme d’hélicoptère NH-90. Il a également fait valoir que, pour la Gendarmerie, les délais d’équipement du programme Rubis seraient respectés puisque, fin 1999, 85 départements seraient équipés, ce qui permettait d’être désormais sûr de l’achèvement du programme à la fin de l’année 2000.

M. Alain Richard a également fait remarquer que l’effort du ministère de la Défense en matière de recherche et développement dépasserait 21 milliards de francs en 1999 contre 19,6 dans la loi de finances initiale pour 1998.

Il a indiqué par ailleurs que près d’un milliard de francs seraient consacrés à l’accompagnement économique des restructurations sous la forme de dotations du Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) et du Fonds d’adaptation industrielle (FAI), destinées à financer l’accompagnement économique et social des restructurations, tandis que les aides au départ et à la mobilité, accordées dans le cadre de la professionnalisation, représenteraient plus de 1,8 milliard de francs. Sur ce dernier point, il a fait observer que, conformément à la loi de programmation, les crédits relatifs aux pécules connaîtraient leur première baisse puisqu’ils se monteraient à 810 millions de francs au lieu de 900 en 1998. Il a ajouté qu’après la réalisation complète des prévisions de départ pour 1998, ce montant devrait assurer le départ aidé de 900 officiers et 2 000 sous-officiers en 1999.

Evoquant les restructurations industrielles, le Ministre a indiqué que les efforts de la DGA produisaient désormais leurs fruits en matière de coûts et de délais et mis l’accent sur le dialogue mené avec les industriels de la défense. Sur le point plus précis des relations de la DGA avec les PME-PMI, il a fait observer que, désormais, de nouveaux moyens, notamment en personnel, seraient affectés spécifiquement à cette tâche.

Le Ministre de la Défense a alors analysé la participation du budget de son département à la politique générale du Gouvernement en faveur de l’emploi, de la sécurité intérieure et de la construction européenne.

S’agissant de la politique de l’emploi, il a souligné à nouveau que le ministère allait ouvrir en 1999 de l’ordre de 16 000 recrutements dont plus de 13 000 de militaires du rang et de volontaires, c’est-à-dire des emplois destinés à des jeunes de qualification moyenne et faible. Il a ajouté que 15 millions de francs seraient consacrés à l’accompagnement social des jeunes sans emploi en fin de contrat et rappelé que le ministère prenait sa part des efforts de relèvement des rémunérations les plus basses, qu’il s’agisse de celles des militaires ou de celles des personnels civils.

S’agissant de l’effort en matière de sécurité intérieure, il a précisé qu’en relève des appelés, 3 000 volontaires allaient être recrutés par la Gendarmerie en 1999 en complément des 800 recrutés par anticipation dans les prochaines semaines. Il a toutefois fait observer que l’effort en faveur des effectifs de la Gendarmerie engendrerait en contrepartie un alourdissement des charges de formation, consécutif, notamment, à l’accroissement du nombre de départs à la retraite dans les prochaines années, de 2 000 à 4 000 par an. Il a ajouté que le renforcement des effectifs de la Gendarmerie d’autoroute serait néanmoins poursuivi pour tenir compte de l’accroissement du kilométrage autoroutier et annoncé que, dans le cadre du programme de renouvellement des hélicoptères Alouette III, la première commande d’hélicoptères biturbines allait être passée.

M. Alain Richard a alors décrit la part prise par le ministère de la Défense à la politique européenne du Gouvernement. Il a fait ressortir la participation accrue de la France au développement d’une industrie de défense européenne compétitive et attiré l’attention sur la signature du traité instituant l’OCCAR. Sur ce point, il a fait remarquer la forte volonté des signataires de déléguer à l’OCCAR la gestion de nouveaux programmes, indiquant que les Britanniques avaient fait part de leur intention de porter à 40 % la part des programmes européens dans leurs acquisitions.

Il a également souligné que la France faisait pleinement appel aux crédits de reconversion de l’Union européenne (fonds KONVER et Objectif 2).

En conclusion, il a indiqué que le projet de budget pour 1999 marquait une nouvelle étape dans la modernisation et l’adaptation de nos capacités de défense tout en contribuant efficacement à la mise en oeuvre des grands objectifs du Gouvernement. Il a également mis l’accent sur l’efficacité des armées dans l’accomplissement de leurs missions extérieures, puisque l’année 1998 avait vu, outre la conduite d’opérations sur divers théâtres, la mise en oeuvre de plusieurs interventions d’évacuation de nos ressortissants, tout en rendant hommage aux qualités dont elles faisaient preuve dans l’exercice de leurs missions intérieures. Evoquant la participation du ministère de la Défense à la sécurité de la Coupe du Monde de football, il a à ce propos tenu à rendre hommage au gendarme Nivel, symbole du dévouement et de l’efficacité des armées dans l’ensemble de leurs missions.

Rappelant que l’arrêté d’annulation et le décret d’avance du 21 août 1998 avaient réduit de 3,8 milliards de francs les crédits d’équipement de l’exercice 1998 et ouvert sur le même exercice un crédit de 3,8 milliards de francs en vue de couvrir des charges de personnel, notamment au titre des opérations extérieures, le Président Paul Quilès s’est demandé si, dans la mesure où une bonne partie de ces opérations pouvait être prévue en début d’exercice, une provision ne pourrait pas être instituée en loi de finances initiale pour faire face aux charges qu’elles entraînent, ce qui permettrait ainsi un meilleur contrôle parlementaire.

Remarquant également qu’une partie des crédits ouverts par le décret d’avance semblait destinée à remédier à l’insuffisance des dotations initiales pour la rémunération des VSL (volontaires service long), il s’est demandé si cet ajustement ne traduisait pas certaines dérives en matière de rémunérations et s’est interrogé sur leur perpétuation en 1999.

Abordant alors la réforme destinée à rapprocher la comptabilité des investissements du ministère de la Défense de celle des ministères civils, il a souhaité savoir si l’on pouvait en attendre une plus grande conformité des autorisations de programme du budget de la Défense à la définition qui en est faite par l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, soulignant qu’une telle amélioration faciliterait le contrôle parlementaire des dépenses en capital, grâce notamment à l’inscription dans le fascicule budgétaire de la Défense d’échéanciers véritablement significatifs des crédits de paiement. Il a également demandé dans quelles conditions le montant en autorisations de programme des nouvelles opérations budgétaires d’investissement ainsi que leur échéancier en crédits de paiement seraient portés à la connaissance des rapporteurs budgétaires.

Enfin, s’agissant des commandes groupées, il a souhaité savoir si leur montant en était connu et si elles feraient l’objet d’une individualisation au sein du fascicule budgétaire de la Défense.

M. Alain Richard a apporté les éléments d’information suivants :

— le décret d’avance qui porte sur 3,8 milliards de francs couvre en partie (1 milliard de francs) les surcoûts liés aux opérations extérieures. Il ouvre également des dotations supplémentaires pour assainir la situation des chapitres de rémunérations, afin d’éviter des tensions de trésorerie avant le collectif budgétaire prévu en novembre prochain ;

— environ 300 millions de francs de crédits provisionnels avaient été inscrits pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 pour couvrir une part des surcoûts entraînés par les opérations extérieures. D’une part, il est difficile d’évaluer à l’avance l’ampleur de ces surcoûts. D’autre part, cette provision, souhaitée par le Ministre de la Défense, doit rester modérée et ne saurait dépasser à terme un milliard de francs ;

— le débat politique avec le Parlement sur les opérations extérieures se déroule habituellement au moment de l’examen de la loi de finances rectificative de fin d’année mais il serait souhaitable que le Ministre de la Défense vienne, dès le printemps, présenter les principales dépenses liées à ces opérations ;

— les VSL permettent d’accompagner la professionnalisation. Parce qu’il n’a pas été possible d’inscrire en 1998 des postes de volontaires pour pallier la disparition des appelés, les armées ont été autorisées à recourir à des VSL en anticipation de l’arrivée des volontaires ;

— la couverture du décret d’avance repose sur des annulations de crédits d’équipement. Mais ces annulations seront compensées par une autorisation de consommer un montant équivalent de crédits de report de l’exercice 1997 sur l’exercice 1998 afin de garantir la capacité de dépenses du ministère de la Défense pour l’exercice en cours ;

— la mise en oeuvre au sein du ministère de la Défense de la nouvelle comptabilité spéciale des investissements (CSI) s’est traduite par des retards de paiement au détriment des fournisseurs, en particulier des PME, et l’application de la réforme de la nomenclature budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 1999 risque d’entraîner des conséquences de même nature. Les retards provoqués par l’introduction de la CSI devraient toutefois être rattrapés d’ici quelques mois afin que la consommation des crédits approche, à la fin de l’exercice 1998, les montants inscrits en loi de finances initiale ;

— la présentation du budget pour 1999 se place dans la cohérence des demandes des commissions parlementaires. Elle fait passer de 7 à 8 le nombre de chapitres du ministère de la Défense et permet, notamment, de détailler, dans le chapitre des fabrications, 25 articles, correspondant chacun à un grand programme ;

— cinq commandes groupées de matériels pour un montant d’engagements d’environ 11 milliards de francs ont été lancées en 1997 et deux nouvelles commandes de ce type seront sans doute attribuées en 1999. Le Gouvernement ne pourra confirmer publiquement la commande groupée des 48 Rafale qu’en 1999 car, si l’essentiel de la négociation est effectué, il reste certaines questions à régler avant la signature définitive du contrat.

Après s’être félicité de l’augmentation des titres V et VI en loi de finances initiale et des efforts effectués dans certains domaines, en particulier dans l’adéquation des autorisations de programme et des crédits de paiement, M. Arthur Paecht a émis la crainte que la loi de finances rectificative pour 1998 ne vienne à nouveau amputer les crédits d’équipement pour abonder les dépenses liées aux opérations extérieures. Ayant estimé ambitieux l’objectif de fabriquer en coopération européenne près de 40 % des programmes en valeur, il s’est interrogé sur la nature de l’identité européenne de défense qui soutiendra le développement de l’OCCAR. Enfin, il a évoqué l’élaboration du nouveau concept stratégique de l’Alliance atlantique et a souhaité obtenir des informations complémentaires sur la participation de la France aux structures intégrées alliées.

M. Jean-Yves Le Drian s’est étonné que le projet de budget pour 1999 prévoie le lancement du développement de deux frégates Horizon dans la mesure où il n’avait pas eu connaissance que des progrès significatifs avaient été récemment accomplis dans la définition des spécifications de ce programme en coopération trilatérale. Evoquant la réforme de la DCN, il a souhaité avoir des précisions sur la méthode et le calendrier retenus par le ministère de la Défense.

Estimant qu’il ressortait des propos du Ministre de la Défense que l’augmentation du titre III ne correspondait pas à celle du coût de la vie, M. Michel Voisin a souhaité que l’effort entrepris en faveur de la professionnalisation ne soit pas terni par une altération de la qualité de vie des personnels militaires. Notant qu’une dotation supplémentaire de 40 millions de francs était affectée aux réserves, il a demandé quel était l’état d’avancement des travaux d’élaboration du projet de loi les concernant. S’agissant de la réorganisation des services de police et de Gendarmerie, il a indiqué que la réforme annoncée avait soulevé, notamment dans la zone périurbaine de Lyon, de vives protestations de la part des élus locaux et des populations qui craignent qu’il s’ensuive une altération des conditions de sécurité et a regretté qu’elle n’ait été précédée d’aucune véritable consultation préalable. Evoquant l’annonce de la double commande de 80 hélicoptères Tigre faite à la suite de la rencontre des Ministres de la Défense à Berlin, il a souhaité savoir si ces commandes avaient été notifiées à l’industriel. Enfin, il s’est inquiété du maintien des effectifs et des spécificités de la Légion étrangère ainsi que des troupes de marine.

M. René Galy-Dejean a fait part de sa satisfaction au regard d’un budget qu’il a considéré comme une assez bonne surprise, après les résultats de la revue de programmes, et indiqué qu’il portait des appréciations également positives sur la politique suivie en matière de restructuration industrielle. Il a toutefois regretté que les négociations avec le ministère du Budget n’aient pu permettre d’obtenir une augmentation du montant des crédits militaires et en particulier de ceux du titre III, en rapport avec l’amélioration sensible des recettes fiscales. Rappelant que le contexte international avait sensiblement évolué dans le domaine de la prolifération nucléaire et balistique depuis l’élaboration du précédent budget, il a souhaité savoir si cette situation avait été prise en compte dans la fixation des orientations budgétaires concernant la dissuasion et si le Ministre avait pu constater l’émergence d’une prise de conscience européenne en ce domaine.

Après avoir fait valoir que l’augmentation des crédits de la Défense pour 1999 était conforme aux engagements précédents du Gouvernement et que le projet de budget reflétait la priorité accordée à l’emploi, M. Yann Galut a fait part de ses préoccupations quant à l’avenir de GIAT-Industries, en ce qui concerne notamment le secteur armes et munitions, la nature de la participation française au VBCI, et plusieurs incertitudes relatives à la revalorisation des matériels d’artillerie de type 155 AUF 1 ou aux commandes portant sur le système Minotaur et les tourelles d’hélicoptères. Il a noté avec satisfaction l’accroissement des crédits de recherche-développement, qui lui a paru témoigner du souci de préserver l’avenir des industries françaises de défense et a souhaité savoir quels moyens pouvaient être accordés, dans le cadre de cet effort, à des programmes tels que le VEXTRA, l’artillerie future des chars de combat et les munitions intelligentes. S’agissant des aides à la diversification des entreprises de défense, il a souhaité savoir quelle avait été l’affectation des crédits inscrits à ce titre dans le budget pour 1998. Il s’est enfin félicité de l’annonce de la prochaine commande pluriannuelle de 48 Rafale et des engagements pris en faveur du programme ATF, tout en indiquant que parmi les trois options évoquées par le Ministre, il souhaitait que celle proposée par Airbus Industrie soit privilégiée.

M. Georges Lemoine s’est félicité que le projet de budget de la Défense pour 1999 vienne atténuer certaines inquiétudes concernant les moyens alloués à la Gendarmerie, notamment en matière de volontariat. Se déclarant satisfait à cet égard de l’ouverture, par anticipation, de 800 postes de volontaires en 1998 et des objectifs de recrutement fixés pour 1999, il a toutefois fait état des difficultés que pourrait soulever, dans les brigades, la durée de formation de ces personnels, nettement supérieure à celle des actuels gendarmes auxiliaires. Il a ensuite évoqué les nombreuses inquiétudes suscitées, chez les élus, par le rapport de MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest. Il a plaidé en faveur d’une information accrue des élus locaux sur les propositions énoncées dans ce rapport, dont il a souligné qu’il avait été peu lu et estimé que l’intervention du Directeur général de la Gendarmerie nationale devant le congrès des maires de France, au mois de novembre, pourrait participer de cette meilleure information. Après s’être félicité des perspectives d’achèvement du programme Rubis, il a soulevé la question des conditions de vie et des casernements, qui risquait d’être rendue plus difficile par l’arrivée des volontaires. Il a enfin interrogé le Ministre sur la contribution des sociétés autoroutières au financement des pelotons de gendarmerie d’autoroute.

M. Jean-Claude Sandrier s’est déclaré gêné pour approuver le projet de budget, de la même façon que les membres de l’opposition s’étaient trouvés gênés pour le critiquer. Il a précisé que son analyse concernant la loi de programmation militaire était inchangée et a exprimé son désaccord avec une politique de défense principalement fondée sur des objectifs de projection. Il a souligné en revanche que le concept de défense nationale gardait toute sa validité et que sa mise en oeuvre supposait de revaloriser les forces et équipements classiques. Il a estimé en outre que la journée d’appel de préparation à la défense ne suffirait pas à insuffler aux jeunes l’esprit de défense. Il a ensuite interrogé le Ministre sur les résultats de la campagne de recrutement de l’Armée de terre et, s’agissant des crédits d’équipement, sur leur taux de consommation en 1998. Après avoir demandé au Ministre de faire le point sur les nouvelles infrastructures, il s’est interrogé sur l’état actuel de la coopération européenne pour la réalisation du programme Hélios II. Il s’est également déclaré inquiet de la politique industrielle suivie dans le secteur de la défense, relevant qu’elle était largement inspirée par le souci d’instaurer une défense européenne. Il s’est à ce propos interrogé sur l’évolution de la politique de coopération suivie par nos partenaires britanniques et allemands en matière de défense, notamment à l’égard des Etats-Unis. Il s’est enfin demandé s’il était prudent de programmer la fin du système armes et munitions de GIAT-Industries, avant de demander que le plan de restructuration de cette entreprise soit revu en fonction d’autres objectifs que ceux qui ont été retenus par le Gouvernement.

Remarquant que plusieurs des questions posées avaient trait aux orientations de la politique générale de défense de la France, M. Alain Richard a proposé que leur examen ait lieu en séance publique, à l’occasion du débat sur les crédits militaires, de sorte qu’ils puissent faire l’objet d’une discussion plus approfondie.

Il a également suggéré que la Commission de la Défense tienne un débat spécifique sur la politique industrielle dans le secteur de la défense et s’est déclaré disposé à y contribuer.

Il a en outre apporté les éléments de réponse suivants :

— les dépenses liées aux opérations extérieures sont, par nature, affectées d’un fort coefficient d’incertitude en début d’exercice ; en 1999, elles seront sans doute en réduction par rapport à 1998 du fait, notamment, de la fermeture des bases françaises en République centrafricaine ;

— le programme Horizon sera bien lancé en 1999 ; en effet, la définition de ses besoins par la Grande-Bretagne, principal acheteur, a beaucoup évolué et s’est considérablement rapprochée de celle de la France ;

— la réforme de la DCN est une réforme en profondeur qui doit donc être conduite sur le long terme. La DCN doit conserver une place éminente au sein de l’industrie de défense européenne de demain. Pour cela, il a été demandé à sa direction de recueillir des avis diversifiés avant de formuler ses propositions en vue d’une réforme et d’un plan d’entreprise. Cette réflexion prend nécessairement du temps. Le plan d’entreprise qu’elle élaborera devra permettre à la DCN de répondre aux demandes de la Marine et de trouver des marchés, dans des conditions économiques saines ;

— la hausse des rémunérations et charges sociales, au sein du titre III, est de 2,9 %. Elle inclut donc des accroissements de pouvoir d’achat. Mais elle pèse indéniablement sur les moyens de fonctionnement. Les tensions sur les crédits de fonctionnement n’affecteraient la qualité de vie que des personnels logés. Or, sur ce point, sans doute du fait de l’ingéniosité des chefs de corps, il n’apparaît pas qu’on aille vers une situation réellement difficile. De plus, les jeunes engagés sont tous en début de contrat et il n’est pas certain qu’ils souhaiteront, à l’avenir, continuer à être logés à la caserne ; il convient donc d’être prudent dans la construction des casernements de manière à éviter les surcapacités ;

— le ministère de la Défense a bénéficié d’une amélioration spécifique de ses crédits de fonctionnement, due notamment à la réforme du financement du fonds de pension des ouvriers d’Etat. Celui-ci connaissait un déficit structurel apuré a posteriori par une subvention. A la suite d’une proposition du ministère des Finances, ce déficit sera désormais financé par les cotisations des employeurs. Cette réforme, appliquée de façon plafonnée, aboutit à transférer 300 millions de francs de cotisations du titre III vers les établissements employeurs des ouvriers d’Etat, notamment la DCN ;

— en ce qui concerne les modifications du partage de compétence territoriale entre la Police et la Gendarmerie, les propositions envoyées aux préfets feront l’objet de négociations et ne présagent pas des décisions finales ;

— les besoins, plus importants en zones urbaines périphériques, sont mieux satisfaits par un travail collectif des brigades ;

— le reversement des sociétés concessionnaires d’autoroutes à la Gendarmerie par la procédure du fonds de concours a été déclaré non conforme à l’ordonnance organique relative aux lois de finances. Pour compenser ce fonds de concours, un peu plus de 500 millions de francs ont été inscrits en crédits budgétaires dans la loi de finances initiale pour 1998. Le projet de budget pour 1999 fait l’objet d’une procédure analogue ;

— la consommation de l’ensemble des crédits d’équipement devrait dépasser 95 % des dotations initiales pour l’exercice en cours ;

— la commande des 80 hélicoptères Tigre sera notifiée à l’industriel avant la fin de l’année ;

— il est de l’intérêt de GIAT-Industries de participer au programme VBCI qui concerne près de 2 000 commandes à terme et dont la France pourrait recevoir près de 30 % de part industrielle, même si les négociations de prix ne sont pas terminées. Au contraire, pour l’instant aucun marché assuré n’existe à l’exportation pour le programme VEXTRA dans la situation économique très difficile que connaît l’armement terrestre. Quant à l’artillerie future des chars de combat, il s’agit d’un domaine auquel des crédits de recherche seront affectés ;

— les crédits du FRED et du FAI dont la consommation est satisfaisante permettent une bonne mise en place des programmes de diversification économique et d’accompagnement social ;

— les partenaires du consortium Airbus doivent faire une proposition crédible et compétitive en termes de prix pour remporter le marché de l’avion de transport militaire européen. S’il est nécessaire de tenir compte des intérêts économiques et industriels européens dans le choix des coopérations, il n’est pas non plus politiquement souhaitable de fermer a priori la porte à toute coopération avec Antonov ;

— la réponse favorable de l’Espagne au programme Hélios II, dont le calendrier de réalisation est maintenu, permet de le poursuivre dans un cadre de coopération européenne. L’Italie qui effectue d’importants efforts d’économie budgétaire n’a pas encore fourni de réponse. D’autres partenaires sont par ailleurs envisageables. Les pays intéressés pourront s’abonner au programme en cours de réalisation ;

— les recrutements d’engagés de l’Armée de terre se déroulent dans de bonnes conditions, grâce à l’amélioration des conditions de rémunération des personnels et à l’image positive que donne cette armée dans sa démarche de professionnalisation, notamment en matière de formation et d’intégration sociale ;

— la professionnalisation des armées suppose la remise en cause des spécificités de certaines armes de l’Armée de terre et il apparaît nécessaire de faire comprendre tant à la Légion étrangère qu’aux Troupes de Marine que l’accroissement global des capacités opérationnelles des forces constitue une garantie importante pour la Nation.

M. Bernard Grasset a souligné le courage dont avait fait preuve le Gouvernement en modifiant la carte de répartition des zones de Police et de Gendarmerie, apportant ainsi une réponse à une question très ancienne que les gouvernements précédents avaient toujours hésité à aborder. Il a fait part du trouble suscité chez un certain nombre de maires de sa circonscription par les confidences du Directeur général de la Gendarmerie, concernant l’emploi de ses personnels, parues dans un supplément d’un grand journal parisien. Il s’est félicité du dépôt prochain d’un projet de loi sur les réserves, qui constituent un élément essentiel du lien entre la Nation et ses Armées et a souhaité qu’à l’avenir le recrutement dans les sessions régionales de l’IHEDN soit moins élitiste. Après avoir estimé que les spécificités de certaines armes telles que les troupes de Marine devaient être préservées, il s’est prononcé en faveur du maintien du Service militaire adapté, dont il a souligné qu’il apportait, dans les DOM-TOM, une contribution essentielle au resserrement des liens entre les Armées et la population. Relevant la diminution de 16 % des crédits de paiement consacrés à l’Espace, dont il a déclaré comprendre les raisons, il a insisté sur la nécessité de préserver l’avenir en accordant une priorité au programme de satellite radar Horus.

M. Pierre Lellouche a tout d’abord convenu que le projet de budget apparaissait optiquement meilleur que celui de l’année en cours, estimé que les restructurations industrielles engagées pouvaient être considérées comme satisfaisantes et jugé courageuse la politique menée par le Ministre de la Défense pour restructurer les arsenaux. Il a résumé son appréciation en déclarant que le libéral qu’il était se réjouissait de ces orientations. Il a également insisté sur la nécessité d’instituer un mode approprié de financement des opérations extérieures, excluant toute ponction sur les crédits d’équipement pénalisant, en cours d’exercice, la politique d’équipement des forces armées. Soulignant l’intérêt du volontariat du service national en entreprise, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait proposer au Parlement son maintien. Il s’est par ailleurs inquiété de la répartition des officiers, sous-officiers et militaires du rang au sein des armées, notant que la professionnalisation avait pour effet de créer un déséquilibre important en faveur des gradés par rapport aux hommes du rang. Enfin, rappelant qu’il avait saisi la présidence de l’Assemblée nationale de la nécessité d’une réflexion parlementaire sur la pertinence du concept de dissuasion au regard de l’évolution géostratégique liée aux essais nucléaires indiens et pakistanais, il a fait part de sa stupéfaction quant au manque d’intérêt suscité par sa demande. Il s’est enfin interrogé sur la cohérence des choix financiers effectués, dans le projet de budget pour 1999, en faveur des différents systèmes de forces face à une menace aujourd’hui très évolutive et s’est demandé si une réflexion suffisante avait été conduite sur le modèle d’armée dont la France avait à présent besoin.

Le Président Paul Quilès a indiqué que le bureau de la Commission, dont M. Pierre Lellouche est membre, devait se réunir la semaine prochaine pour examiner notamment sa proposition. Il a par ailleurs rappelé les propos de M. Arthur Paecht et ceux du Ministre, évoquant les travaux de l’OTAN relatifs au nouveau concept stratégique de cette organisation, et souligné que les conclusions de ces travaux ne seront pas sans incidences sur nos propres réflexions nationales en matière de politique de défense. Enfin, il a observé que l’analyse des menaces et des besoins militaires de la France était déjà contenue dans le Livre Blanc et la loi de programmation militaire, qu’une majorité de membres de la Commission, dont certains appartenaient à l’opposition, n’avaient pas souhaité remettre en cause.

M. Guy-Michel Chauveau s’est félicité du projet de budget, qu’il a considéré comme le meilleur depuis plusieurs années. Il a plaidé en faveur d’une maîtrise des dépenses du titre III, condition nécessaire à la préservation des crédits de recherche et développement. Il a également souhaité savoir s’il avait été procédé à une réorganisation des dispositifs de formation, pour mieux les adapter aux spécificités des personnels engagés. Il a également demandé quelles étaient les mesures de reconversion des engagés prévues. S’agissant de la politique industrielle menée par le Gouvernement, il s’est déclaré pleinement satisfait des décisions prises depuis quinze mois, souhaitant que toutes les grandes entreprises du secteur y participent. Se félicitant de la nomination d’un coordinateur des restructurations au niveau national, il a souligné la nécessité d’une évaluation de leur impact, site par site.

M. Jean-Noël Kerdraon, rappelant que la revue des programmes avait fixé à l’an 2000 le lancement du programme de nouveau transport de chaland de débarquement (TCD), a demandé au Ministre de la Défense de confirmer qu’il était avancé d’un an. S’agissant des programmes en coopération, il a évoqué les divergences entre la France et l’Italie dans le choix du sonar destiné à équiper le NH 90, non sans estimer que celui proposé par Thomson-Marconi semblait de meilleure qualité. De même, il a souhaité que le choix du sonar du chasseur de mines tripartite s’oriente vers le produit proposé par cette même société, dont 300 emplois étaient en jeu sur un effectif de 400.

Félicitant le Ministre, non pour son budget, qu’il a estimé critiquable mais pour l’habileté avec laquelle il l’avait présenté, M. Yves Fromion, usant de la faculté que l’article 38 du Règlement confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a indiqué que, pour sa part, il avait toujours estimé qu’il fallait maintenir l’actuelle loi de programmation militaire, fruit d’un débat approfondi. Il a même regretté que la loi de programmation militaire initiale n’ait pas été appliquée plus fidèlement encore, évoquant notamment le retard que la France risquait de prendre dans le domaine de l’aéromobilité avec un parc d’hélicoptères qui allait passer de 600 environ à 350 ou 370 en 2010. Il a également demandé au Ministre des informations sur l’abandon du département munitions de GIAT-Industries et sur les perspectives d’exportation du char Leclerc. Il l’a enfin interrogé sur l’appel de préparation à la défense.

Le Ministre de la Défense a apporté les éléments de réponse suivants :

— il a convenu que l’accès à l’IHEDN, notamment à ses sessions régionales, devait être élargi ;

— le SMA (service militaire adapté) fonctionne de manière satisfaisante. Le souhait de la Polynésie française de se voir attribuer directement les crédits correspondants pour organiser elle-même la formation des jeunes pourrait cependant créer une disparité de situation entre les différents départements et territoires, qui rendrait le dispositif plus difficile à maintenir ;

— l’objectif de construction d’un satellite d’observation radar n’est pas abandonné mais il est sans doute opportun d’attendre que les évolutions technologiques en cours permettent de l’atteindre à moindre coût ;

— la dissuasion a, jusqu’ici, été surtout l’affaire du Chef de l’Etat ; c’est sans doute la raison pour laquelle la nécessité d’un débat parlementaire n’est pas apparue pressante ;

— le taux d’encadrement d’une armée professionnelle est toujours supérieur à celui d’une armée de conscription. Par ailleurs, l’analyse des taux d’encadrement doit tenir compte de la structure des grades de la Gendarmerie, puisque les gendarmes sont tous sous-officiers ;

— la professionnalisation va indiscutablement engendrer des tensions sur la part relative des crédits du titre III et du titre V, d’ici à la fin de la programmation ; un risque de glissement existe. Ce sera l’un des points à évoquer lors de la préparation de la prochaine loi de programmation;

— il y a des gains d’efficacité à faire en matière de formation. Ils passent notamment par des regroupements d’écoles. S’agissant du recrutement, l’une des clefs du succès sera effectivement la réussite de la reconversion des engagés et sa perception correcte par le public ;

— en matière d’industrie aéronautique, le pas essentiel est la fusion entre les sociétés Aérospatiale et Matra : en revanche, s’agissant de la position de la société Dassault au sein de l’industrie européenne, il est encore possible de se laisser un temps de réflexion ;

— le souci de préserver le plus grand nombre de sites et de maintenir une activité industrielle dans les bassins d’emploi a joué un rôle essentiel dans l’élaboration du plan de restructuration de GIAT-Industries ;

— en ce qui concerne le TCD, le besoin est avéré : il s’agit d’un outil de projection précieux qu’il ne faut pas trop tarder à réaliser. Des négociations devront toutefois s’engager avec la DCN en vue de sa construction, notamment sur la question des prix ;

— dans les mois qui viennent, il faudra résoudre les divergences entre l’Italie et la France à propos du sonar Thomson-Marconi ;

— dès lors qu’on est en accord avec les objectifs fixés par la loi de programmation militaire, il convient de se tenir à celle-ci ;

— la réduction en cours du nombre d’hélicoptères laissera à la France un nombre d’appareils dont les capacités seront toutefois hors de comparaison avec celles des matériels qu’ils remplaceront ; l’aéromobilité reste un concept essentiel dans la doctrine d’emploi de l’Armée de terre ;

— le plan de réduction des capacités du secteur des munitions de GIAT-Industries répond aux besoins d’adaptation de l’entreprise qui ne peut produire que ce qu’elle est en mesure de vendre dans des conditions économiques normales. S’agissant de l’achat de chars Leclerc par l’Arabie Saoudite, le Gouvernement ne s’en désintéresse pas ; il est cependant trop tôt pour formuler des commentaires à ce sujet ;

— s’agissant de l’appel de préparation à la défense, il est organisé avec rigueur. De plus, aujourd’hui, la vision qu’ont les jeunes de la Défense est positive. Ces éléments permettent de penser que la nouvelle formule sera un succès ;

— en ce qui concerne les réserves, la concertation est en bonne voie et le Premier Ministre a annoncé devant l’IHEDN que le projet de loi les concernant serait déposé sur le bureau d’une des Assemblées avant la fin de l’année ;

— pour réformer le partage de compétence entre Police et Gendarmerie, il fallait bien partir d’un point de départ, susceptible de constituer une base de discussion. Des instructions ont été envoyées aux préfets pour rappeler que c’est là précisément la fonction du rapport Carraz-Hyest qui n’a donc pas vocation à être transposé sur le terrain dans son intégralité.

II. —  AUDITION DE L’AMIRAL JEAN-CHARLES LEFEBVRE, CHEF D’ÉTAT-MAJOR DE LA MARINE

La Commission de la Défense a entendu, le 21 octobre 1998, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre, Chef d’état-major de la Marine.

Après avoir souligné sa satisfaction de voir la présentation du budget de la Défense toujours débarrassée des adjonctions de fonds de concours et de reports, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a regretté que la lisibilité offerte par la loi de programmation militaire soit amoindrie par les modifications du périmètre des crédits. Il a alors rappelé que la programmation militaire contenait quatre grands défis pour la Marine : la réduction générale du format, la diminution des effectifs, la rapidité de la professionnalisation, due au nombre important des unités susceptibles d’être déployées outre-mer, et la restructuration de la Direction des constructions navales (DCN) qui impose l’accueil d’une part importante de ses personnels en surnombre.

Il a précisé que le titre V subissait une perte nette de contenu physique de 355 millions de francs, par rapport à l’annuité fixée à la suite de la revue de programmes, en raison notamment de l’inscription de crédits du budget civil de recherche et développement (BCRD), de l’augmentation de 14 à 25 % de la part patronale de cotisation au fonds de pension des ouvriers d’Etat et d’un transfert de charges d’entretien programmé du matériel à partir du titre III. Il a émis la crainte que la décision de confier à la Marine le gouvernorat des crédits destinés aux immobilisations de la partie étatique des constructions navales ne l’oblige à supporter, d’une part, une charge directe de 150 millions de francs, d’autre part, des augmentations de coût sur les programmes.

Après avoir indiqué qu’avec un montant de crédits de paiement de 33,933 milliards de francs le projet de budget de la Marine représentait 17,9 % du total des crédits militaires hors pensions, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a souligné que l’importance relative des dotations en capital (62 %) par rapport aux dépenses de fonctionnement (38 %) montrait que la Marine était une armée d’équipement. Il a alors relevé que la réduction de 1,6 % des crédits du titre III en volume et à structure constante conduisait à une compression des dépenses de fonctionnement courant sous l’effet de la hausse des rémunérations et charges sociales.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a souligné à ce propos que les dépenses de fonctionnement, hors rémunérations, charges sociales et entretien programmé des matériels, diminuaient de 241 millions de francs en raison de la déflation des effectifs, de l’évolution du cours du pétrole et de la valeur du dollar, mais aussi d’une ponction de 71 millions de francs opérée lors des discussions budgétaires. Le déficit structurel constaté pour certaines catégories de dépenses de fonctionnement ne pourra plus être financé par les moyens existant sur d’autres postes. L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a exprimé la crainte de devoir en conséquence financer ces dépenses inéluctables par des ponctions sur les ressources prévues pour les combustibles ou l’entretien programmé des matériels (EPM), ce qui obligerait la Marine à envisager une réduction d’activité générale ou le report d’opérations d’entretien majeur de certains bâtiments.

Soulignant que l’évolution des effectifs militaires de la Marine respectait les objectifs de la programmation, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a fait observer que, pour le personnel civil, les effectifs réalisés étaient en revanche déficitaires de 900 ouvriers et de 150 fonctionnaires. Ces vacances de postes sont dues à la limitation générale de l’embauche des ouvriers et au net ralentissement des transferts de personnels civils en provenance de la DCN. Alors que le total des transferts avait atteint 751 personnes en 1997, seuls 145 reclassements seront réalisés en 1988 malgré un objectif annoncé de 420.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a par ailleurs souligné qu’il avait veillé à préserver autant que possible les crédits d’entretien programmé des matériels des titres III et V qui avaient globalement subi un abattement forfaitaire de 5 % lors de la revue des programmes. Il a ajouté que toute réduction supplémentaire comportait le risque de casser l’outil.

Relevant avec satisfaction que des programmes importants pour la Marine, comme l’hélicoptère NH 90, la frégate Horizon ou le sous-marin d’attaque futur (SMAF), restaient inchangés, le Chef d’état-major de la Marine a présenté les principaux aménagements décidés à la suite de la revue des programmes : le décalage de six mois du SNLE-NG n° 3, l’alignement des calendriers du SNLE-NG n° 4 et du missile stratégique M 51, la modification de la date de livraison des Rafale, qui ne remet pas en cause la constitution de la première flottille en 2002, l’annulation du missile porte-torpille Milas, dont le développement sera néanmoins mené à terme en application de l’accord passé avec l’Italie et l’abandon, sous la contrainte budgétaire du concept de quasi-permanence du groupe aéronaval. Il a estimé qu’on était désormais à la limite de rupture des capacités. Il a confirmé les retraits de service anticipés de certains bâtiments, afin de rejoindre le modèle prévu pour 2015, et la poursuite des restructurations qui concernent essentiellement les organismes de soutien et d’environnement des forces, ainsi que les centres de formation. Il a cité, à cet égard, la suppression de l’arrondissement maritime de Lorient à partir de 2001 et la fermeture du centre de formation maritime d’Hourtin.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a ensuite détaillé la réforme de la nomenclature budgétaire du titre V, les crédits de la Marine autrefois regroupés en quatre chapitres étant désormais répartis en huit chapitres et certains articles identifiant de manière spécifique les crédits affectés à certains programmes importants. Il a enfin présenté une carte des interventions des forces aéronavales françaises dans le monde, soulignant qu’aucune de leurs missions n’avait été modifiée.

Le président Paul Quilès a souhaité savoir ce que la Marine attendait pour son équipement naval de la réforme de la DCN. Il a également interrogé l’Amiral Jean-Charles Lefebvre sur le programme Horizon, évoquant notamment les inquiétudes actuelles concernant l’avenir de la coopération européenne dont ce programme fait l’objet. Enfin, il a demandé si les difficultés techniques liées notamment au système de propulsion du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle et à son système hydraulique étaient en voie de résolution et quelles en seraient les conséquences financières.

M. Charles Cova, évoquant le réexamen de la politique de défense (Strategic Defence Review) auquel vient de procéder le Gouvernement britannique, a fait observer qu’il avait conclu à la nécessité d’un groupe aéronaval à deux porte-avions. Il s’est demandé si ce choix ne devait pas nous conduire à approfondir notre coopération avec la Grande-Bretagne, d’une part, et, à nous inciter, d’autre part, à doter la Marine d’un second porte-avions. Il a ensuite souhaité connaître l’évolution du moral des personnels civils et militaires de la Marine. Evoquant le développement des carrières courtes, lié à la professionnalisation, il a demandé à l’Amiral Jean-Charles Lefebvre si la Marine parvenait à recruter dans ces conditions des personnels dont les compétences étaient en adéquation avec ses besoins. Enfin, s’agissant du transfert des personnels de la DCN vers la Marine, il a souhaité savoir si tous les postes inscrits à ce titre dans le budget de 1998 seraient pourvus et, si, là encore, les compétences seraient en adéquation avec les besoins.

M. Jean-Yves Besselat, soulignant l’importance de la présence de la Marine française dans le monde, a fait observer que, dans le cadre du nouveau format d’armée professionnalisée, sa contribution aux capacités d’intervention était décisive. Rappelant que le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle ne serait pas disponible en toutes circonstances, mais environ les deux tiers du temps, il a estimé que, si la France souhaitait garantir la permanence d’une présence forte dans le monde, il était nécessaire de lancer la mise en chantier d’un second porte-avions. Il a ajouté à ce propos que, si la menace frontale avait disparu, il convenait désormais de disposer des moyens de participer à la gestion des crises susceptibles de survenir, notamment en raison des bouleversements économiques que connaît le monde contemporain. Il a fait observer, en outre, qu’en termes industriels, la décision de construction d’un second porte-avions nucléaire permettrait de maintenir les capacités d’études et les savoir-faire existants. Il a également souligné qu’elle assurerait le maintien de la charge de travail de l’arsenal de Brest et des 10 000 emplois concernés par un tel projet. Il a, en outre, observé que de meilleures perspectives d’activité de la DCN favoriseraient le nécessaire rapprochement des chantiers navals civils et militaires qu’il est difficile d’organiser en période de crise.

Ayant rappelé que les commandes liées au programme NTCD seraient notifiées en 1999, M. Jean-Noël Kerdraon a souhaité connaître la date de livraison du premier bâtiment et ses principales caractéristiques techniques. Il a également interrogé le Chef d’état-major de la Marine sur l’éventuel remplacement de la Jeanne d’Arc qui, à plus de trente ans, se prépare à partir à nouveau en mer au mois de novembre.

M. Jean-Yves Le Drian a demandé des précisions sur l’âge moyen de la flotte de surface et sur son évolution attendue, compte tenu des programmes de renouvellement en cours ou en projet.

Notant que l’Amiral Jean-Charles Lefebvre avait, dans ses propos et non sans tristesse, évoqué une “ réduction d’activité générale ”, un “ risque de casser l’outil ” et une “ limite de rupture de capacité ”, M. René Galy-Dejean a fait observer que, malgré les réductions de moyens qui suscitaient ces jugements, les missions de la Marine étaient inchangées. Il a, en conséquence, souhaité savoir à partir de quel moment l’Amiral Jean-Charles Lefebvre considérerait que la Marine ne serait plus à même d’assurer ses missions et quels changements devraient alors être apportés à leur contenu.

M. Robert Poujade a interrogé le Chef d’état-major de la Marine sur la modernisation des frégates antiaériennes.

M. Michel Voisin a souhaité savoir quel bilan pouvait être fait de l’application par la Marine des dispositions instituant un pécule dans le cadre de l’accompagnement de la professionnalisation.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a apporté les éléments de réponse suivants :

— la Marine attend beaucoup de la réforme de la Direction des constructions navales, avec laquelle elle entretient des relations anciennes et étroites, tant en raison de la proximité des personnels de l’une et de l’autre qui sont appelés à se côtoyer en permanence, que de leur implantation géographique, marquée par l’imbrication très étroite des installations portuaires. Quelle que soit l’évolution de la DCN, elle restera fortement liée à la Marine, les deux institutions étant obligées de coopérer dans de nombreux domaines, par exemple en matière d’action sociale ou de politique du logement ;

— s’agissant de la réforme de la DCN, elle ne met pas en cause son statut mais vise à améliorer son fonctionnement pour lui permettre d’assurer un meilleur service tant en termes quantitatifs que qualitatifs. La séparation des activités industrielles et étatiques de la DCN a permis de clarifier les missions de la direction en distinguant le rôle de donneur d’ordre pour le compte de l’Etat et les fonctions de production qui relèvent désormais d’une logique d’entreprise ;

— la rénovation du lien entre la DCN et la Marine est fondée sur la contractualisation, notamment en matière de coût, qui rompt avec le mode de fonctionnement en régie qu’avait jusqu’alors connu la direction et avec la pratique des coûts constatés. Cette nouvelle approche doit permettre une baisse du coût des productions de la DCN qui est non seulement nécessaire au regard de la “ bosse de financement ” des programmes au-delà de 2002 mais qui constitue une des conditions indispensables de la réalisation du second porte-avions ;

— cette année, les crédits consacrés à l’entretien de la flotte seront égaux à ceux destinés à son renouvellement, ce qui constitue un indice d’alerte qui manifeste, à la fois, le vieillissement des bâtiments et l’insuffisance de l’effort de constructions neuves. Néanmoins, l’entretien des bâtiments ne dépend pas seulement du volume des crédits qui lui sont consacrés mais aussi de l’organisation et de la qualité des travaux ;

— le programme Horizon, très ambitieux, représente l’un des principaux programmes menés dans le cadre d’une coopération européenne. Le degré d’exigence technique de ce programme est très élevé, plus encore après que les Britanniques ont demandé l’ajout de spécifications supplémentaires. Dans ces conditions, il est normal que la mise en œuvre de la coopération soit difficile. S’agissant de l’état d’avancement du programme, l’étape actuelle est cruciale. Le dépouillement d’offres supérieures au coût fixé devra entraîner des négociations prenant en compte à la fois les contraintes financières et les besoins opérationnels. La date de mise en service de la première frégate est fixée à 2004, le Suffren et le Duquesne étant retirés à partir de cette date. Le calendrier, bien que serré, évolue conformément aux prévisions ;

— quand l’échéance de l’achèvement d’un bâtiment est lointaine, une date de mise en service doit être fixée pour fournir une référence et un objectif aux entreprises ; en revanche, quand l’échéance est proche, la date de mise en service se constate : c’est le moment où les essais sont achevés et où le bâtiment est prêt. Le Charles de Gaulle est en ce moment en phase d’essai. De l’ordre de 2 000 entreprises ont été associées à sa construction. Déterminer avec précision une date de mise en service est impossible. La date d’admission au service actif avait été fixée à juillet 1999 par la loi de programmation. A la suite de la revue des programmes, elle a été décalée de quatre mois. L’achèvement du bâtiment est prévu désormais pour la fin 1999. Cependant, un délai minimum d’un an est nécessaire entre la première sortie à la mer et l’admission au service actif. Le bâtiment prendra la mer lorsque le Délégué général pour l’armement et le Chef d’état-major de la Marine jugeront qu’il est apte à le faire. A l’heure actuelle, certains équipements ne sont pas complètement fiabilisés alors qu’ils ne sont pas forcément les plus modernes. Mais l’affaire est maîtrisée et il s’agit d’une question de semaines ;

— les conclusions de la Strategic Defence Review de la Marine britannique confortent la Marine nationale dans ses analyses. Elles font apparaître en effet que les marines occidentales ont aujourd’hui la maîtrise des mers, qu’il leur est possible de baisser leur garde, notamment en matière de lutte anti-sous-marine -ce qui justifie l’abandon du Milas-, que leurs missions se rapprochent de la terre, ce qui rend les navires plus vulnérables et qu’elles interviennent de plus en plus dans des conditions interarmées et multinationales qui nécessitent l’interopérabilité. La Strategic Defence Review a aussi conclu que la mission principale est désormais la projection de force et elle a préconisé la constitution d’un groupe aéronaval permanent avec deux porte-avions ;

— la Strategic Defence Review pourrait avoir des conséquences sur la définition du second porte-avions français. Jusqu’ici, l’idée était de construire une réplique du Charles de Gaulle, au coût marginal de la fabrication et en profitant des études déjà faites. Or, il sera impossible d’ignorer les très nombreuses études que les Britanniques vont entreprendre. De plus, l’absence de ressources financières prévues pour un second porte-avions jusqu’en 2002 ne permet pas d’envisager le lancement d’un programme d’un second porte-avions qu’en 2003 pour une admission au service actif en 2010 ou 2012 ;

— les marins français ont compris que les modèles avaient changé, que les évolutions industrielles les amenaient à participer davantage à l’entretien des navires et que la professionnalisation conduisait à des carrières plus courtes. L’état d’esprit est bon. En revanche, le moral est atteint car la gestion de carrière qui leur est proposée les inquiète. En effet, le jeune homme qui entre dans la Marine pourra, moins que par le passé, obtenir un renouvellement de son contrat entre 8 et 11 ans et poursuivre son activité jusqu’à 15 ans de service, remplissant ainsi les conditions pour obtenir une pension. La moyenne d’âge dans la Marine est de 31 ans. Il sera indispensable, lorsque la professionnalisation sera achevée, de maintenir une moyenne d’âge du même ordre, notamment pour des raisons de technicité et de disponibilité. Les carrières courtes ont donc vocation à se développer. Or les deux tiers des officiers mariniers sont actuellement sous contrat. Une carrière longue ne pourra dans ces conditions être offerte à tous ;

— la Marine compte 45 500 militaires. Une entreprise de cette taille recruterait 1 200 personnes par an ; la Marine, du fait des carrières courtes, en embauche 2 500, ce qui impose une gestion fine des flux d’entrées comme de sorties ;

— en matière de recrutement, la Marine dispose de 2,5 dossiers sérieux de candidature pour un poste ; il n’y a donc pas lieu d’être inquiet. Toutefois, le maintien d’un flux suffisant de candidatures suppose des mesures efficaces de reconversion ;

— la Marine comporte actuellement 6 500 civils ; la loi de programmation lui en attribue 11 000. L’état d’esprit des civils de la Marine est excellent. Le personnel de la DCN qui l’a ralliée l’an dernier est satisfait. Le délai de rémission de deux mois laissé aux intéressés pour réintégrer la DCN n’a guère été utilisé ;

— si le transfert du personnel de la DGA vers la Marine a connu une période faste en 1997 permettant de dégager un sureffectif de 151 emplois début 1998, force est de constater que l’annonce au printemps dernier d’un dispositif de dégagement des cadres par mesure d’âge à 52 ans l’a considérablement freiné, 143 personnes ayant été recrutées sur 420 emplois offerts. Il importe dans ces conditions que la Marine puisse embaucher rapidement de manière directe les effectifs civils dont elle a un besoin pressant pour assurer sa logistique de fonctionnement courant. Dans cette optique, l’autorisation obtenue par le Ministre de la Défense de recruter 500 personnes dont 120 pour la Marine a représenté une bouffée d’oxygène. Le Chef d’état-major de la Marine a insisté sur la nécessité d’honorer les postes budgétaires inscrits dans la loi, qui est l’une des conditions de réussite de la professionnalisation ;

— le plan de charge de Brest est déjà partiellement assuré par les activités traditionnelles de l’arsenal, maintien en capacité opérationnelle de la FOST et de la flotte. Les deux NTCD inscrits dans la programmation devraient entrer en service en 2004 et 2006. La Marine, en liaison avec l’état-major des armées et l’Armée de terre, aborde la phase d’évaluation des caractéristiques de ces bâtiments, qui doivent satisfaire à des critères interarmées : accueil d’un état-major interarmées, développement de la capacité d’aéromobilité, conception d’une drome originale pouvant accueillir des embarcations sur coussin d’air susceptibles d’aborder les plages aux configurations les plus diverses. Ces bâtiments futurs devraient être différents de ceux de la série “ Foudre ” et un bâtiment de ce type pourrait éventuellement remplacer la Jeanne d’Arc dans sa mission de bâtiment d’école ;

— l’âge de la flotte constitue un indicateur important pour déterminer l’état d’ensemble d’une marine. La durée de vie d’un navire est d’environ 25 ans à 30 ans. En conséquence, l’âge moyen optimal se situe entre 12 et 15 ans. Or celui de la Marine nationale est actuellement de 17 ans. Le désarmement anticipé du Foch et de quelques autres bâtiments devrait entraîner un rajeunissement temporaire, mais la situation ne devrait s’améliorer réellement qu’après 2009 avec le remplacement des frégates anti-sous-marines. Ce vieillissement s’explique notamment par la priorité accordée à l’aéronautique avec les programmes Hawkeye, Rafale et Atlantique 2 ;

— les missions de la Marine sont nominalement les mêmes, toutefois, compte tenu de la diminution du nombre de bâtiments, il lui est désormais impossible de garantir une présence permanente sur les théâtres d’activité. De garantie, la permanence est devenue négociée ;

— la question de la modernisation des bâtiments de défense aérienne se pose à l’horizon 2004-2005, quand il s’agira de remplacer le Suffren et le Duquesne dont le système Masurca ne pourra être prolongé et soit de remplacer, soit de moderniser les Cassard et Jean Bart. En ce qui concerne le système antiaérien qui équipe le Jean Bart et le Cassard, la Marine bénéficie d’une garantie de soutien logistique américain jusqu’en 2005, ce qui permet d’envisager une durée de vie de ces deux bâtiments s’étendant jusqu’à l’horizon 2008 ;

— l’enveloppe destinée aux pécules était d’environ 120 millions de francs en 1998. Elle a permis d’attribuer près de 300 pécules, répondant ainsi favorablement à près de 40 % des demandes. Les critères d’attribution ont été établis par l’état-major en fonction des impératifs de gestion des ressources humaines, ce qu’en règle générale le personnel a compris. Dans la logique du principe de dégressivité du pécule, l’enveloppe 1999 est en baisse et le nombre des pécules attribués devrait lui aussi enregistrer une diminution.

III. —  EXAMEN DE L’AVIS

La Commission de la Défense s’est réunie le 21 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits du ministère de la Défense pour 1999 consacrés à la Marine, sur le rapport M. Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis.

M. Jean-Yves Le Drian a indiqué que l’Amiral Jean-Charles Lefebvre, ayant présenté ce matin les grandes lignes du projet de budget pour 1999, il souhaitait faire part des observations qui lui semblaient essentielles.

Il a d’abord fait observer que la contrainte budgétaire était partiellement levée, mais il a remarqué que les crédits se situaient toujours en retrait par rapport à la programmation militaire et n’avait pas résorbé l’encoche faite en 1998. De plus, comme les autres armées, la Marine est affectée des mêmes “ turpitudes ” budgétaires et connaît notamment un transfert sur le titre V de charges d’entretien programmé des matériels (EPM). La progression des crédits de près de 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 représente un léger redressement qui a pour effet de desserrer les contraintes sur les programmes d’équipement.

M. Jean-Yves Le Drian a alors souligné que la priorité accordée à la professionnalisation se reflétait dans la progression des rémunérations et charges sociales et la déflation des effectifs (3 392), notamment d’appelés (3 340), ainsi que dans la création de 948 emplois civils. Il a rappelé que la Marine devrait cependant répondre à deux défis spécifiques :

— la réduction du format de 20 % oblige à désarmer avant terme des bâtiments et à professionnaliser en priorité les forces projetables, donc à remplacer les appelés embarqués ;

— le rythme d’intégration du personnel en provenance de la DCN s’est fortement ralenti en 1998, ce qui témoigne des difficultés de l’exercice, notamment pour des raisons d’inadéquation géographique et professionnelle.

La progression des rémunérations et charges sociales de près de 1,3 % s’opère au détriment des dépenses courantes de fonctionnement des unités. La diminution de ces dernières (12,16 %) est en partie liée à la réduction des effectifs et du format. Mais certains postes budgétaires restent structurellement sous-dotés comme l’entretien immobilier, les locations ou les frais de déplacement.

Après avoir fait remarquer que les décisions de la revue des programmes ne remettaient pas en cause les missions de la Marine et la cohérence de son format et que l’essentiel des économies provenait d’un réaménagement des calendriers et d’un désarmement anticipé d’équipements, M. Jean-Yves Le Drian a indiqué que les capacités de la FOST seraient préservées avec la livraison en 2008 du quatrième SNLE-NG directement équipé du missile M51, dont le programme serait ainsi avancé. La constitution du nouveau groupe aéronaval se poursuivra avec l’admission au service actif du Charles de Gaulle en 1999, l’acquisition du troisième Hawkeye et la livraison du premier Rafale Marine en 2001.

Il a alors fait part de plusieurs interrogations :

— la disponibilité du groupe aéronaval est amoindrie par le retrait du Foch en 2001 et le retard de la première flottille Rafale en version intercepteur. De plus, à deux reprises, les indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER) immobiliseront le Charles de Gaulle, une première fois vers 2004-2005, une deuxième fois vers 2010-2011. La disponibilité du groupe ne sera donc pas assurée pendant ces périodes ; la commande d’un second porte-avions apparaît dès lors indispensable si les missions de la Marine ne sont pas redéfinies ; les trois années d’expérimentation du Charles de Gaulle seront importantes pour définir le nouveau type de porte-aéronefs souhaitable ;

— l’âge moyen de la flotte de surface est compris entre 17 et 18 ans, son vieillissement est en outre inéluctable puisque le dernier programme de renouvellement des bâtiments concerne les frégates de souveraineté Lafayette, dont le numéro 4 sera admis au service actif en 1999 et le numéro 5 en 2002. La définition d’une nouvelle génération de TCD n’est pas achevée en raison des réflexions en cours sur les doctrines amphibies et du souci de la DGA d’obtenir une construction à coût-objectif. Le vieillissement des bâtiments a par ailleurs un effet immédiat sur les dépenses d’EPM ;

— l’incertitude demeure sur la réalisation du programme de frégates antiaériennes Horizon dont le déroulement apparaît paradoxal. D’un côté, la décision de lancer l’industrialisation devrait être prise d’ici la fin de l’année, ce qui semble confirmer l’accord des trois partenaires sur la phase de définition. Pourtant l’architecture du projet n’a jamais paru aussi incertaine en raison, non seulement des restructurations affectant les entreprises partenaires et de la modification de la composition des consortiums candidats, mais aussi d’un partage industriel difficile à réaliser.

M. Jean-Yves Le Drian a souligné que la réforme de la Direction des constructions navales (DCN) se poursuivait avec la séparation comptable de ses services étatiques et industriels et l’adaptation des effectifs de ses différents établissements au plan de charge. L’ampleur de cette adaptation mérite d’être relevée, puisque, de 1993 à 1998, 30 % des emplois ont été supprimés. Les conséquences sociales et professionnelles en sont considérables : les objectifs de déflation ont nécessité des mesures d’âge exceptionnelles à 55 ans et à 52 ans et comportent par ailleurs le risque d’une réelle perte de compétences.

M. Jean-Yves Le Drian a estimé que l’approfondissement de la réforme de la DCN était indispensable pour accroître la lisibilité du projet industriel et regretté que la modification des procédures de gestion n’ait pu être menée à terme comme il l’estimait souhaitable. Il appartient désormais au plan d’entreprise demandé par le Ministre de la Défense à la DCN fin 1997 de donner des perspectives cohérentes à court et moyen termes afin de préciser le périmètre et le calendrier des activités de construction et de réparation navales. Il a déploré que les recommandations faites en 1998 par la Commission de la Défense nationale n’aient pas été suivies d’effet et a proposé de les renouveler.

Félicitant le rapporteur pour avis pour l’acuité de son diagnostic, M. Arthur Paecht l’a interrogé sur le groupe aéronaval. Il s’est interrogé sur sa disponibilité réelle, l’estimation donnée par l’Amiral Jean-Charles Lefebvre d’un taux des deux tiers lui paraissant optimiste et a souligné l’incohérence des choix faits en la matière. Concernant les avions de guet aérien embarqués Hawkeye, il a estimé de la même façon que la possession de seulement deux de ces appareils obérait leur capacité opérationnelle, qui ne peut être pleinement atteinte qu’à partir de trois unités.

Concernant la conception d’un éventuel second porte-avions, il s’est étonné de la remise en question de la propulsion nucléaire et de la conduite d’études sur d’autres techniques. Il a fait observer à ce propos que, d’une part, la France ne disposait plus des savoir-faire nécessaires et que, d’autre part, un tel choix serait plus onéreux que celui de la fabrication d’un porte-avions à propulsion nucléaire, alors même qu’il importe de tenir compte des contraintes de la “ bosse de financement ” des programmes après 2002. Il a jugé que l’on s’engageait sur une mauvaise voie et a souhaité connaître le montant et le contenu des études engagées sur le porte-avions à propulsion classique.

Soulignant son attachement à la dissuasion dont il a considéré qu’elle reposait essentiellement sur la FOST, M. Bernard Cazeneuve a souhaité que l’attention du Gouvernement soit attirée sur la nécessité de respecter les engagements budgétaires et industriels pris lors de la revue des programmes concernant le quatrième SNLE-NG et le sous-marin d’attaque futur. S’agissant du quatrième SNLE-NG, il a rappelé qu’il avait été décidé de retarder sa mise en service de façon à la faire coïncider avec celle du missile M51 ; concernant le programme de sous-marin d’attaque futur, il a souhaité, sans mettre en doute la volonté du Gouvernement d’entreprendre ce programme, que la représentation nationale obtienne des garanties sur un volume significatif d’études. Se déclarant en accord avec le paragraphe de l’observation proposée par M. Jean-Yves Le Drian relatif à l’autorisation d’embauche de civils par la Marine, il a fait remarquer qu’il pourrait être également proposé, lors du débat en séance publique, que les postes vacants soient ouverts aux personnels des entreprises de sous-traitance internes à la DCN.

M. René Galy-Dejean a relevé que le projet de budget de la Marine pour 1999 était, par rapport à celui des autres armées, le moins bon, soulignant notamment que le transfert des crédits d’EPM du titre III vers le titre V obérait les possibilités de nouvelles commandes, sans améliorer l’entretien pour autant. Abordant à son tour la question de la nature de la propulsion du second porte-avions, il a fait observer que les besoins de la Marine en la matière dépendraient de l’évolution des missions du groupe aéronaval, selon qu’elles s’orientent davantage vers la protection des côtes nationales, des missions à l’étranger, de courte durée ou menées conjointement avec d’autres pays, ou plutôt vers des interventions sur des théâtres lointains nécessitant une autonomie importante.

Faisant part de son adhésion totale au paragraphe de l’observation proposée par le rapporteur pour avis relative à l’autorisation d’embauche de civils par la Marine, M. Jean-Noël Kerdraon a fait observer que la DCN non plus n’était pas autorisée à recruter, ce qui entraînait des pertes de compétence technique. Il a ensuite souligné la nécessité d’être attentif au reclassement des personnels engagés, lors de leur retour à la vie civile, seuls 20 % d’entre eux étant susceptibles, dans un système d’armée professionnelle, d’atteindre les quinze années de service leur permettant de bénéficier de leurs droits à la retraite, contre les deux tiers actuellement.

M. Antoine Carré a estimé que la qualité du rapport pour avis présenté par M. Jean-Yves Le Drian ne suffisait pas à faire apparaître comme bon un budget qui ne l’était pas.

M. Jean-Yves Le Drian a apporté les éléments de réponse suivants :

— il est certain que, dans l’attente de la mise en service du second porte-avions, la disponibilité du groupe aéronaval sera plus faible, notamment à cause des IPER. De plus le retard du programme Rafale amoindrira temporairement ses capacités. Il s’agit toutefois d’un risque pris par la loi de programmation militaire elle-même ;

— un second porte-avions est nécessaire si l’on souhaite que la Marine conserve la place qui est la sienne, un porte-avions unique, même complètement équipé, comme cela sera le cas en 2010, n’étant opérationnel que les deux tiers du temps ;

— s’agissant du quatrième SNLE-NG et du sous-marin d’attaque futur, il convient effectivement de souligner la nécessité de respecter le calendrier prévu par la loi de programmation militaire et la revue des programmes. Les études sur le sous-marin d’attaque futur ont commencé en 1998 et la première commande interviendra en 2001. Quant à la commande du quatrième SNLE-NG, elle aura lieu en 2000 ;

— les salariés des entreprises de sous-traitance de la DCN peuvent d’ores et déjà postuler à des emplois proposés par la Marine. Mais là aussi existe un problème d’inadéquation entre les besoins de la Marine et les profils de ces candidats ;

— des débats ont également lieu aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne sur la nature de la propulsion des porte-avions futurs. Il semble que l’on s’oriente vers le choix de plates-formes moins élaborées que celles qui existent actuellement. Il convient de prendre le temps de la réflexion sur ce sujet ;

— c’est la première fois depuis plusieurs années que la part du budget de la Marine dans le budget total des armées ne baisse pas.

*

La Commission de la Défense s’est réunie à nouveau le 28 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour procéder au vote sur l’ensemble des crédits de la Défense pour 1999.

Elle a tout d’abord adopté à l’unanimité deux observations, l’une présentée par M. Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis des crédits de la Marine, relative à la gestion et à la politique d’embauche de la DCN, l’autre, par M. Charles Cova relative à la situation des sous-lieutenants retraités et des veuves allocataires.

M. Michel Voisin a souligné que, si le projet de budget de la Défense pour 1999 avait d’abord paru favorable, une analyse approfondie des dotations montrait qu’il était présenté en trompe l’oeil. Il a alors indiqué que le groupe UDF réservait son vote sur ces crédits.

M. Guy-Michel Chauveau a estimé qu’il convenait de se féliciter du niveau des dotations budgétaires compte tenu de la situation de l’exercice 1998 et des circonstances économiques et financières. Il a indiqué que le groupe socialiste voterait les crédits de la Défense.

Après avoir considéré que le projet de budget pour 1999 se caractérisait par de fortes contraintes soulignées par la plupart des Chefs d’état-major, M. Charles Cova a fait observer que la hausse de 6,2 % des crédits d’équipement n’était pas à la hauteur des ambitions de la loi de programmation militaire. Il a émis le voeu que l’exécution budgétaire soit conforme aux dotations initiales, notamment pour les 25 programmes d’armement dont les dotations sont individualisées. Il a rappelé que le Général Philippe Mercier, Chef d’état-major de l’Armée de terre, avait estimé que les crédits d’équipement ne pouvaient plus être entamés qu’à la marge sauf à créer de véritables ruptures capacitaires, et que, si le Chef d’état-major de l’Armée de l’air avait fait preuve d’un optimisme réconfortant sur le niveau des crédits de fonctionnement, les Chefs d’état-major des deux autres armées avaient “ tiré le signal d’alarme ”. Le Chef d’état-major de la Marine avait évoqué avec inquiétude la réduction d’activité générale, fait état d’un risque de “ casser l’outil ” et souligné que la Marine était à la limite de la rupture de capacité alors que ses missions ne sont pas diminuées, et qu’il est impossible de prévoir les nécessités opérationnelles qui pourraient surgir. M. Charles Cova a également rappelé que le Chef d’état-major de l’Armée de terre avait mis l’accent sur la réduction sévère des crédits de fonctionnement dont il a souligné qu’elle entraînerait une baisse draconienne des objectifs de soutien et d’activité, même s’il a jugé par ailleurs que le projet de budget lui permettait de poursuivre la refondation de son armée. Enfin, il a rappelé l’inquiétude exprimée par le rapporteur pour avis des crédits de la Gendarmerie nationale, M. Georges Lemoine, à l’égard de la faiblesse du titre III.

M. Charles Cova a alors estimé que, si le projet de budget pour 1999 témoignait d’un léger redressement par rapport à 1998, l’extrême contrainte financière qu’il établissait entraînerait une réduction des objectifs de soutien et d’activité et ramènerait au concept de disponibilité différée pour certaines unités. Il a indiqué que le groupe RPR s’abstiendrait sur les crédits de la Défense.

Se déclarant en accord avec les propos tenus par M. Charles Cova, M. Guy Teissier a souligné les difficultés que soulevaient certaines réductions de dotations, notamment liées au fonctionnement courant, et a estimé que le budget de la Défense, outil opérationnel, risquait de devenir un outil opératoire. Il a indiqué que le groupe DL voterait contre les crédits de la Défense.

La Commission de la Défense a alors donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la Défense pour 1999, les commissaires appartenant au groupe DL votant contre, ceux du groupe RPR s’abstenant et ceux du groupe UDF ne prenant pas part au vote.

ANNEXE

OBSERVATION DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE

La Commission de la Défense rappelle le souhait qu’elle avait formulé en 1998 que la réforme de la DCN puisse bénéficier de tous les instruments nécessaires dans les cadres juridiques actuels. En particulier, elle estime souhaitable d’adapter la procédure d’appel d’offres aux spécificités industrielles et commerciales des constructions navales.

Elle regrette que les bénéfices réalisés par la société DCN-International sur les contrats à l’exportation ne puissent ni être utilisés pour des études préparatoires ni compenser les pertes sur d’autres contrats.

Elle souhaite que soit levée la restriction d’embauche par les armées de personnels civils, les droits ouverts ne pouvant tous être satisfaits par les personnels en provenance de la DCN, et que les postes de première nécessité soient pourvus lorsque les compétences ne peuvent être trouvées parmi les personnels en sureffectif de la DGA.

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