N° 1114
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1), SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078).
TOME X
DÉFENSE
GENDARMERIE
PAR M. Georges LEMOINE,
Député.
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :
M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Marius Masse, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.
S O M M A I R E
Pages
INTRODUCTION 5
I. UN BUDGET GLOBALEMENT FAVORABLE BIEN QUE
CONTRASTÉ 7
A. UNE ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CONFORME À LA LOI DE
PROGRAMMATION MILITAIRE 7
1. Laugmentation des effectifs 9
2. Lamélioration des conditions de vie et de travail des
personnels 12
B. UN BUDGET DE FONCTIONNEMENT EN DEMI-TEINTE 13
1. Le nécessaire abondement des crédits de maintien de
lordre 14
2. Une diminution du budget de fonctionnement paradoxale 15
C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DÉQUIPEMENT STRICTEMENT SUFFISANT18
1. Lévolution des matériels 18
a) Les programmes de communication 19
b) Les matériels informatiques 20
c) Les matériels assurant la mobilité 21
d) Les armements 23
e) Les matériels de police de la route 24
f) Léquipement des forces de réserve 24
2. Un problème qui reste actuel : le vieillissement du
parc immobilier 24
II. UNE NÉCESSITÉ : POURSUIVRE LES RÉFORMES 29
A. DES MISSIONS MULTIPLES ET ÉVOLUTIVES 29
1. Un niveau dactivité soutenu 29
2. La Gendarmerie et linternational 33
B. LA GENDARMERIE DANS LA PROFESSIONNALISATION : NAISSANCE
DU VOLONTAIRE 37
1. Du gendarme auxiliaire au gendarme adjoint 38
2. Assurer les conditions dune transition optimale 41
C. UNE ARME AU SERVICE DU DROIT À LA SÉCURITÉ 43
1. Améliorer ladaptation des personnels aux évolutions de la
société 43
a) Les nouvelles règles régissant la mobilité 44
b) Le défi de la périurbanité et lintervention dans les zones
sensibles 44
2. La nécessaire réflexion sur lorganisation du service public
de la sécurité 45
CONCLUSION 47
TRAVAUX EN COMMISSION 49
I. AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 49
II. AUDITION DE M. BERNARD PRÉVOST, DIRECTEUR GÉNÉRAL
DE LA GENDARMERIE NATIONALE 64
III. EXAMEN DE LAVIS 74
ANNEXE : DEMANDES EXPRIMÉES PAR LES ASSOCIATIONS
DE RETRAITÉS DE LA GENDARMERIE 79
Mesdames, Messieurs,
Le respect du droit à la sécurité, demandé par la majorité de nos concitoyens et dont le Gouvernement a fait lune des priorités de son action politique, confère à la Gendarmerie, composante irremplaçable du service public de la sécurité, un rôle plus que jamais déterminant. Il est vrai quelle dispose pour ce faire datouts de premier ordre : des personnels dont le statut militaire constitue une garantie de disponibilité, une implantation territoriale serrée et des savoir-faire multiples. Autant déléments qui conduisent, dailleurs, certaines démocraties naissantes à sinspirer, pour la mise en place de leur système de sécurité, de cette force militaire située au cur de la société.
Le projet de loi de finances pour 1999 répond globalement à ces attentes, tout comme il respecte les échéances fixées par la loi de programmation militaire. Il prévoit en effet une hausse du budget de la Gendarmerie de 2,63 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, soit une augmentation de 2,6 % des crédits du titre III et un progrès des crédits déquipement de 3 %. Il confirme ainsi le caractère exceptionnel du projet de budget pour 1998 qui sétait traduit, du fait de limportante participation du ministère de la Défense à leffort de maîtrise des finances publiques, par une réduction des crédits déquipement.
La baisse des crédits de fonctionnement vient toutefois nuancer ce propos. Votre rapporteur avait fait valoir, lannée passée, à propos des crédits déquipement, la faible pertinence dune approche exclusivement arithmétique du budget de la Gendarmerie. Une telle remarque vaut tout autant pour les crédits du titre III, alors que les crédits de fonctionnement subissent, pour 1999, une baisse de 1 %. Faut-il rappeler quau-delà du symbole de lautorité républicaine quils représentent, la brigade de gendarmerie ou lescadron de gendarmerie mobile doivent, pour remplir à bien les missions toujours plus lourdes qui leur reviennent, avoir les moyens de travailler ?
Cest dans le cadre de ce budget, globalement favorable, bien que contrasté, que la Gendarmerie doit poursuivre les réformes quelle a entreprises afin de sadapter au nouveau système de défense et de répondre aux attentes des citoyens, réformes multiples qui touchent tant ses méthodes dintervention que ses personnels ou son organisation.
*
* *
I. UN BUDGET GLOBALEMENT FAVORABLE BIEN QUE CONTRASTÉ
Le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999 est globalement favorable. Le titre III, en hausse de 2,6 %, sélève à 20,490 milliards de francs, tandis que les crédits déquipement sont portés en crédits de paiement à 2,166 milliards de francs, augmentant de 3 % après une réduction équivalente en 1998.
Il convient cependant de ne pas raisonner en prenant pour référence un agrégat trop important ; ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne le titre III, qui, du fait du rôle et des missions spécifiques de la Gendarmerie par rapport aux autres armées, représente plus de 90 % du budget total de la Gendarmerie. Dans cette mesure, la progression de 2,6 % des dépenses de fonctionnement et de personnels mérite une analyse plus fine. Un tel exercice se révèle particulièrement nécessaire dans le cadre du présent budget, les deux composantes du titre III connaissant, en effet, une évolution contrastée, somme toute paradoxale dans la mesure où laugmentation deffectifs devrait très logiquement impliquer une progression ou, du moins, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, une reconduction en francs constants des crédits de fonctionnement.
Tel nest pas le cas dans le présent budget, qui voit les crédits de rémunérations et de charges sociales progresser de 3,4 % (2,5 % à périmètre constant), alors que les crédits de fonctionnement reculent de 1 %.
La loi de programmation militaire 1997-2002 fixe à la Gendarmerie trois orientations quant à lévolution de ses personnels.
La principale mesure concerne la disparition progressive du gendarme auxiliaire, auquel se substitueront petit à petit les volontaires, dénommés gendarmes adjoints. Lannuité 1999 voit apparaître les premiers volontaires qui, au terme de la loi de programmation militaire, seront 16 232 à servir en Gendarmerie, soit 4 215 de plus que le nombre total de gendarmes auxiliaires en début de programmation. Cette ressource nouvelle devrait permettre de faire face à laccroissement des charges.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT DE LA GENDARMERIE
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Moyens disponibles pour 1998
(en millions de francs)
|
Moyens disponibles pour 1999
(en millions de francs)
|
Variation des ressources
|
|
Budget
voté
|
Comptes
de
commerce (1)
|
Total
|
Projet de budget
|
Comptes
de
commerce
|
Total
|
Variation en
valeur absolue
|
Variation
en %
|
31-03 Rémunérations
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
-
|
|
-
|
31-31 Chapitre soldes
|
10 467,0
|
9,0
|
10 476,0
|
10 678,9
|
9,4
|
10 688,3
|
)
|
|
)
|
|
31-32 Chapitre indemnités
|
4 014,6
|
-
|
4 014,6
|
4 157,7
|
-
|
4 157,7
|
)
|
|
)
|
|
31-41 Soldes et indemnités contingent
|
218,0
|
-
|
218,0
|
185,7
|
-
|
185,7
|
)
|
+ 524,9
|
)
|
+ 3,6
|
31-61 Volontaires - Chapitre soldes
|
-
|
-
|
-
|
160,4
|
-
|
160,4
|
)
|
|
)
|
|
36-62 Volontaires - indemnités et allocations diverses
|
-
|
-
|
-
|
41,0
|
-
|
41,0
|
)
|
|
)
|
|
31-96 Pécules
|
20,8
|
|
20,8
|
21,2
|
-
|
21,2
|
)
|
|
)
|
|
33-90 Cotisations sociales
|
989,2
|
0,6
|
989,8
|
1 025,7
|
0,6
|
1 026,3
|
|
+ 36,5
|
|
+ 3,7
|
33-91 Prestations sociales
|
472,8
|
0,5
|
473,3
|
466,8
|
0,6
|
467,4
|
|
- 5,9
|
|
- 1,2
|
34-06 Fonctionnement dont :
|
3 309,3
|
0,8
|
3 310,1
|
3 177,4
|
0,8
|
3 178,2
|
|
- 131,9
|
|
- 4,0
|
article 10 fonctionnement des formations
|
1 707,4
|
0,8
|
1 708,2
|
1 608,5
|
0,8
|
1 609,3
|
|
- 98,9
|
|
- 5,8
|
article 20 locations immobilières
|
1 418,5
|
-
|
1 418,5
|
1 399,3
|
-
|
1 399,3
|
|
- 19,2
|
|
- 1,4
|
article 30 frais généraux du service du génie
|
9,1
|
-
|
9,1
|
9,1
|
-
|
9,1
|
|
0
|
|
0
|
article 41 dépenses centralisées de soutien
|
133,3
|
-
|
133,3
|
119,4
|
-
|
119,4
|
|
- 13,9
|
|
- 10,4
|
article 50 dépenses informatiques
|
41,1
|
-
|
41,1
|
41,1
|
-
|
41,1
|
|
0
|
|
0
|
34-07 Maintien de lordre (2)
|
268,7
|
-
|
268,7
|
352,6
|
-
|
352,6
|
|
+ 83,9
|
|
+ 31,2
|
34-40 Alimentation
|
212,1
|
0,4
|
212,5
|
222,7
|
0,4
|
223,1
|
|
+ 10,6
|
|
+ 5,0
|
Total Titre III
|
19 972,5
|
11,3
|
19 983,8
|
20 490,1
|
11,8
|
20 501,9
|
|
+ 518,1
|
|
+ 2,6
|
(1) DCN-SMA
(2) Changement de libellé pour 1999
|
Le second axe de la loi de programmation militaire concerne le recentrage des militaires de larme sur leurs missions de sécurité, obtenu notamment par la création dun corps de soutien. Ainsi, un redéploiement structurel est opéré, alors que quelque 1 002 postes de militaire dactive disparaîtront : la suppression de 5 777 sous-officiers de Gendarmerie devrait être partiellement compensée par la création de 4 775 emplois de militaire, soit 1 255 officiers de Gendarmerie, 134 officiers du corps de soutien et 3 386 sous-officiers du corps de soutien.
Enfin, le troisième pilier de la loi de programmation militaire concernant les effectifs de Gendarmerie est constitué par laugmentation de 1 002 emplois des effectifs civils qui auront ainsi quasiment doublé en 2002 par rapport à 1997.
|
|
|
|
EFFECTIFS PRÉVUS PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
|
|
1996
|
2002
|
Variation
|
Officiers
gendarmerie
corps de soutien
|
2 666
0
|
3 921
134
|
+ 1 255
+ 134
|
Sous-officiers
gendarmerie
corps de soutien
|
77 079
649
|
71 302
4 035
|
- 5 777
+ 3 386
|
Total militaires
|
80 394
|
79 392
|
- 1002
|
Civils
|
1 258
|
2 260
|
+ 1 002
|
Evolution du format hors appelés et volontaires
|
81 652
|
81 652
|
0
|
Appelés et volontaires
|
12 017
|
16 232
|
+ 4 215
|
Total
|
93 669
|
97 884
|
+ 4 215
|
Le solde des mesures de création et de suppression demplois prévues par le projet de loi de finances pour 1999 sétablit à 714 emplois budgétaires supplémentaires. Par catégorie de postes, doivent être créés 231 emplois dofficier, dont 22 officiers du corps de soutien, 495 emplois de sous-officiers du corps de soutien -alors que disparaissent dans le même temps 1 038 postes de sous-officiers de Gendarmerie-, 194 postes de personnels civils et, enfin, 3 000 emplois de volontaires, 2 168 postes dappelés devant disparaître en 1999. Au total, les effectifs militaires sélèveront ainsi à 94 174 pour 1 807 civils.
Cette évolution résulte de trois facteurs :
la mise en uvre de la troisième annuité de la loi de programmation militaire, qui comporte la création de 688 emplois ;
la création de 56 postes de sous-officiers au titre de laccroissement du réseau routier concédé ;
le transfert de 30 emplois de sous-officiers du corps de soutien au profit du Service de santé des armées par transformation en emplois de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), destinés à assurer le soutien des centres médicaux de la Gendarmerie.
Prévue par la loi de programmation, la création demplois supplémentaires devrait permettre à la Gendarmerie de conforter son rôle de police de proximité par un double mouvement de redéploiement des personnels dactive vers les zones périurbaines dune part, rendu possible notamment par larrivée des volontaires, et vers des emplois opérationnels de terrain dautre part, des militaires du corps de soutien et des personnels civils se substituant aux militaires de la Gendarmerie dans les emplois de type administratif.
Laugmentation du nombre des officiers de Gendarmerie et la requalification opérée dans des emplois de sous-officiers constituent également une réforme de structure répondant aux besoins fonctionnels de linstitution, en ce quelle permet de renforcer lencadrement de proximité et de réaliser une plus juste adéquation des emplois et des responsabilités effectivement exercées.
|
|
|
|
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS MILITAIRES 1998-1999
|
|
LFI 1998
|
Variation
|
PLF 1999
|
I. Officiers
A - Gendarmerie :
Général de division
Général de brigade
Colonel
Lieutenant-colonel et chef descadron
Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant
|
8
17
202
1 016
1837
|
12
70
127
|
8
17
214
1 086
1 964
|
Total (A)
|
3 080
|
209
|
3 289
|
B- Corps de soutien :
Colonel
Lieutenant-colonel et commandant
Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant
|
14
28
|
1
7
14
|
1
21
42
|
Total (B)
|
42
|
22
|
64
|
C - Appelés :
Sous-lieutenant
|
20
|
- 3
|
17
|
Total (I)
|
3 142
|
228
|
3 370
|
II. Sous-officiers
A - Gendarmerie
Aspirant
Major
Adjudant-chef
Adjudant
Maréchal des logis-chef
Gendarme
|
70
1 520
3501
8 550
8 304
54 176
|
- 6
- 18
- 72
- 58
- 884
|
70
1 514
3 483
8 478
8 246
53 292
|
Total (A)
|
76 121
|
- 1 038
|
75 083
|
B - Corps de soutien :
Major
Adjudant-chef
Adjudant
Sergent-chef
Sergent
|
39
217
298
424
789
|
19
82
101
105
188
|
58
299
399
529
977
|
Total (B)
|
1 767
|
495
|
2 262
|
C - Appelés :
Aspirant
Gendarme auxiliaire maréchal-des-logis
|
158
445
|
- 27
- 76
|
131
369
|
Total (C)
|
603
|
- 103
|
500
|
Total (II)
|
78 491
|
- 646
|
77 845
|
III - Personnels Du Rang
Appelés
Gendarme auxiliaire brigadier-chef
Gendarme auxiliaire brigadier
Gendarme auxiliaire de 1ère classe
Gendarme auxiliaire
|
800
1 613
1 320
8 288
|
- 137
- 276
- 226
- 1 423
|
663
1 337
1 094
6 865
|
Total (III)
|
12 021
|
- 2 062
|
9 959
|
IV -Volontaires
|
|
|
|
Aspirant
|
|
30
|
30
|
Maréchal-des-logis
|
|
100
|
100
|
Brigadier chef
|
|
219
|
219
|
Brigadier
|
|
687
|
687
|
Volontaire
|
|
1 964
|
1 964
|
Total (IV)
|
|
3 000
|
3 000
|
Totaux généraux : - Militaires
- Civils
|
93 654
1 605
|
520
202
|
94 174
1 807
|
Total général
|
95 259
|
722
|
95 981
|
La loi de finances initiale pour 1999 prévoit une hausse de 3,4 % des rémunérations et charges sociales de lensemble des personnels de la Gendarmerie. Cette hausse est essentiellement imputable à la progression des rémunérations (+ 3,6 %), les charges sociales augmentant de leur côté dans une moindre proportion (+ 2,09 %).
Laccroissement des rémunérations et charges sociales trouve son origine dans la création deffectifs supplémentaires ainsi que dans lintervention dun certain nombre de mesures générales et catégorielles. Celles-ci progressent très fortement par rapport à lannée précédente, du fait de limpact de laccord conclu dans la fonction publique au mois de février 1998. Ce dernier compte pour plus de 61 % dans lensemble des mesures générales et catégorielles pour 1999.
|
|
MESURES GÉNÉRALES ET CATÉGORIELLES
FINANCÉES SUR LE PROJET DE BUDGET POUR 1999
|
(en millions de francs)
|
Mesures dajustement technique
|
|
Revalorisation de lindemnité compensatoire pour frais de transport en Corse
|
0,091
|
Aménagement des rémunérations à létranger
|
1,362
|
Revalorisation de lindemnité pour charges militaires (+ 1,142 %)
|
10,718
|
Revalorisation du prêt des appelés (+ 1,3 %)
|
2,321
|
Mesures dordre général
|
|
Attribution de points dindice (accords salariaux)
|
66,937
|
Plan de requalification
|
3,000
|
Crédits de reconversion
|
3,000
|
Crédits réserves
|
14,400
|
Mesures de transfert
|
|
Attribution de la NBI (année 1995)
|
7,256
|
Les deux autres mesures nouvelles importantes portent sur la revalorisation de lindemnité pour charges militaires (+ 10,718 millions de francs) et sur laugmentation des crédits de réserve (+ 14,4 millions de francs).
Hors rémunérations et charges sociales, les crédits de fonctionnement (chapitres 34-06 Fonctionnement et 34-07 Maintien de lordre ) accusent en 1999 une baisse de 1 %, soit 3,75 milliards de francs en 1999 contre 3,79 milliards de francs pour 1998.
|
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
|
(en millions de francs courants)
|
Chapitre et article
|
Intitulé
|
Budget voté
1998
|
Projet de
budget 1999
|
Evolution
valeur absolue
|
Evolution
1998/1997
|
Chapitre 34-06
Article 10
|
Fonctionnement des formations
|
1 707,4
|
1 608,5
|
- 98,9
|
- 5,8 %
|
Chapitre 34-06
Article 20
|
Locations immobilières
|
1 418,5
|
1 399,3
|
- 19,2
|
- 1,4 %
|
Chapitre 34-06
Article 30
|
Frais généraux du service du génie
|
9,1
|
9,1
|
0
|
0 %
|
Chapitre 34-06
Article 41
|
Dépenses centralisées de soutien
|
133,3
|
119,4
|
- 13,9
|
- 10,4 %
|
Chapitre 34-06 Article 50
|
Dépenses dinformatique Bureautique télématique
|
41,1
|
41,1
|
0
|
0 %
|
Chapitre 34-07
Article 10
|
Indemnité journalière dabsence temporaire (IJAT)
|
268,7
|
268,7
|
0
|
0 %
|
Chapitre 34-07
Article 20
|
Transports (création en 1999, dota-tion au 34.06.41 jusquen 1998)
|
-
|
83,9
|
+ 13,9
+ 70
|
+ 503,6 %
|
Chapitre 34-10
|
Alimentation
|
212,1
|
222,8
|
+ 10,7
|
+ 5 %
|
Total
|
3 790,1
|
3 752,7
|
- 37,4
|
- 1 %
|
Cette baisse très modérée masque des évolutions contrastées quil est nécessaire de distinguer nettement. Là encore, il convient de ne pas raisonner au vu du seul agrégat Fonctionnement ; les différentes composantes des chapitres 34-06 et 34-07, qui retracent lensemble des crédits de fonctionnement de la Gendarmerie, correspondent en effet à des postes de dépenses pour lesquels le principe des vases communiquants ne joue pas. Il faut donc récuser les raisonnements arithmétiques conduisant à des résultats globaux, sans doute satisfaisants, mais méconnaissant profondément la réalité de lorganisation de la Gendarmerie sur le terrain.
Constatant la stagnation en francs courants des crédits de maintien de lordre de 1997 à 1998, votre rapporteur sétait ému, dans lavis quil avait présenté lan dernier, de cette évolution préoccupante. Il était à craindre, en effet, qualors quavait été abondé le chapitre des loyers (+ 5,6 % en 1998), jusqualors structurellement déficitaire, un nouveau déficit structurel apparaisse, concernant cette fois le maintien de lordre.
Votre rapporteur se réjouit de constater que tel nest pas le cas, les dotations de maintien de lordre enregistrant une hausse de 70 millions de francs, passant de 402 millions de francs à 472 millions de francs. Le changement de nomenclature budgétaire, avec la création dun article budgétaire qui individualise les dépenses de transport, constitue en outre un indéniable progrès qualitatif.
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ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE MAINTIEN DE LORDRE
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(en millions de francs)
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1998 (1)
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1999 (2)
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Chapitre 34-06
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Article 41 Dépenses centralisées de soutien
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133,3
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119,4
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Chapitre 34-07
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Article 10 Indemnité journalière dabsence temporaire
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268,7
|
268,7
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Article 20 Transport des unités déplacées
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sans objet
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83,9
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Total
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402,0
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472,0
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(1) Loi de finances initiale
(2) Projet de loi de finances
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Labondement des crédits de maintien de lordre répond à laccroissement, dailleurs préoccupant, du rythme demploi de la Gendarmerie mobile qui, après une accélération en 1995 (208 jours de déplacement) et une faible diminution en 1996 (199 jours), a, une nouvelle fois, fortement augmenté en 1997 atteignant jusquà 216 jours de déplacement. Les statistiques sur les six premiers mois de lannée 1998 laissent toutefois apparaître une légère baisse de ce taux demploi (101 jours en moyenne de déplacement). Il est à noter quen termes de mission, le maintien de lordre occupe une part croissante de lactivité des unités de Gendarmerie mobile.
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BILAN DE LACTIVITÉ DES UNITÉS DE GENDARMERIE MOBILE 1993-1997
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(en %)
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1993
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1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
Maintien de lordre
|
72
|
73,37
|
74,56
|
74,82
|
75,58
|
Concours à la Gendarmerie départementale
|
15
|
16,14
|
14,85
|
14,21
|
15,41
|
Missions militaires
|
10
|
7,84
|
7,78
|
7,77
|
6,84
|
Concours aux administrations et organismes civils
|
3
|
2,65
|
2,81
|
3,20
|
2,17
|
Total
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
Si lévolution de la dotation destinée au maintien de lordre évolue de façon conforme à laugmentation dactivité des unités concernées, tel nest assurément pas le cas en ce qui concerne les crédits de fonctionnement détaillés au chapitre 34-06 :
le budget de fonctionnement courant des formations baisse de 5,8 %, subissant un abattement de 98,8 millions de francs par rapport à 1998 ;
après trois années de hausse consécutives qui avaient permis de résorber un déficit structurel, les dotations consacrées aux loyers diminuent de 1,35 % ;
quant au reste des crédits de fonctionnement (frais généraux du service du génie, dépenses centralisées de soutien, dépenses dinformatique, bureautique, télématique), leur montant stagne, la baisse apparente de 7,56 % étant due au transfert dune partie des dépenses centralisées de soutien vers le chapitre 34-07 Maintien de lordre .
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ÉVOLUTION DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT DE LA GENDARMERIE (CHAPITRE 34-06)
|
|
Nature
de la
mesure
|
Fonctionnement
des formations
+ carburants
(1)
|
Locations
immobilières
(2)
|
Autres dépenses
de fonctionne-ment (soutien...)
(3)
|
Total fonctionnement
hors carburants
(4)
|
Total
fonctionnement
(1) + (2) + (3)
|
Crédits de la loi de finances pour 1998
|
|
1 707,340
|
1 418,464
|
183,193
|
3 053,968
|
3 309,297
|
Mesures négatives
|
|
|
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Transformation de 30 emplois de sous-officiers du corps de soutien en emplois MITHA(1)
|
Loi de programmation
|
- 0,120
|
|
|
- 0,120
|
- 0,120
|
Réduction deffectifs
|
Loi de programmation
|
- 10,215
|
- 20,900
|
|
- 31,115
|
- 31,115
|
Contribution au budget de la Direction du service national
|
Professionnalisation
|
- 21,200
|
|
|
- 21,200
|
- 21,200
|
Baisse des crédits de carburant (réduction du pris des produits pétroliers)
|
Economie
|
- 25,295
|
|
|
|
- 25,295
|
Réduction des crédits de fonctionnement compte tenu de la consommation constatée
|
Economie
|
- 60,000
|
|
|
- 60,000
|
- 60,000
|
Transfert vers le chapitre 34-07
|
Changement de nomenclature
|
|
|
- 13,869
|
- 13,869
|
- 13,869
|
Total mesures négatives
|
|
- 116,830
|
- 20,900
|
- 13,869
|
- 126,304
|
- 151,599
|
Mesures positives
|
|
|
|
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Surcoûts liés à la professionnalisation :
Sous-traitance
Reconversion
|
Professionnalisation
|
+ 5,000
+ 6,000
|
|
|
+ 5,000
+ 6,000
|
+ 5,000
+ 6,000
|
convocation et formation des personnels de réserve
|
Professionnalisation
|
+ 5,700
|
|
|
+ 5,,700
|
+ 5,700
|
Incidence de la création de 56 emplois de gendarme dautoroute
|
Accroissement de lactivité
|
+ 1,276
|
+ 1,724
|
|
+ 3,000
|
+ 3,000
|
Total mesures positives
|
|
+ 17,976
|
+ 1,724
|
|
+ 19,7
|
+ 19,7
|
Solde mesures nouvelles
|
|
- 98,854
|
- 19,176
|
- 13,869
|
- 106,604
|
- 131,899
|
Crédits inscrits au PLF 1999
|
|
1 608,486
|
1 399,288
|
169,624
|
2 947,369
|
3 177,398
|
Evolution PLF 1999/1998 (en %)
|
|
- 5,79
|
- 1,35
|
- 7,56 (0)2
|
- 3,49 (- 3)2
|
- 3,98 (- 3,57)2
|
(1) MITHA = Militaire infirmier technicien des hôpitaux des armées (2) Evolution des crédits de fonctionnement à périmètre constant
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Le tableau ci-contre permet dapprécier lorigine et la pertinence des réductions de crédits opérées. Il convient de noter dabord le caractère quasi mécanique de certaines évolutions : ainsi en est-il des mesures liées à la professionnalisation, directement (recours à la sous-traitance, reconversion, contribution au budget de la Direction du service national) ou indirectement (convocation et formation des personnels de réserve). De même, les réductions deffectifs liées à lentrée en vigueur de la troisième annuité de la loi de programmation militaire conduisent à une diminution des crédits de fonctionnement des formations (- 10,25 millions de francs) et destinés aux loyers (- 20,9 millions de francs). De telles décisions, mises en oeuvre par la Direction des services financiers du ministère de la Défense, constituent une conséquence logique des choix opérés dans la loi de programmation.
Les mesures que lon peut considérer déconomie méritent quant à elles un examen spécifique. Deux décisions peuvent être qualifiées ainsi dans le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999.
Il sagit, dune part, de la baisse des crédits de carburant induite par les estimations dévolution du prix du baril de pétrole établies par le ministère de la Défense. La Gendarmerie contribue à hauteur de 25,295 millions de francs à cette mesure déconomie supportée par lensemble des armées pour un total de 253,5 millions de francs.
La seconde mesure déconomie opérée sur les crédits de fonctionnement est une économie de constat. La terminologie utilisée dans les documents budgétaires pour justifier labattement de 60 millions de francs des crédits de fonctionnement de la Gendarmerie est peu explicite. Votre rapporteur na dailleurs pas obtenu dexplications de la part du ministère du Budget concernant les critères utilisés pour parvenir à ce constat. Il est dès lors en droit de sinterroger sur la pertinence dune telle mesure quà lévidence, lobservation de la situation de terrain ne peut justifier. Lors des déplacements quil a effectués en brigade ou dans les écoles, votre rapporteur a pu en effet observer la gestion quotidienne extrêmement contrainte des moyens de fonctionnement. Cette mesure déconomie lui semble donc contestable, dautant quelle ne manquera pas de se traduire par une perturbation de lactivité des unités sur le terrain et quelle entre en contradiction avec lensemble des mesures visant à recentrer le travail des personnels sur les missions de sécurité et de proximité. Il existe donc un réel paradoxe entre la réduction des moyens de fonctionnement alloués à la Gendarmerie et la demande de sécurité exprimée par la majorité de la population. Sur le long terme, leffet de ciseaux entre laugmentation des effectifs et la réduction des dotations de fonctionnement des unités (hors loyers et maintien de lordre) que lon observe depuis 1993 apparaît préoccupant.
Après une diminution de 3 % en 1998, les dépenses en capital devraient augmenter de 3 % en 1999, passant, en crédits de paiement, de 2 101,9 millions de francs à 2 166 millions de francs. Au total, les abattements imposés à la Gendarmerie ont ainsi été limités à 20 millions de francs par rapport aux dotations de la programmation, sachant quau titre de la revue des programmes, la Gendarmerie a en outre contribué à leffort général déconomie à hauteur de 45 millions de francs, prélevés sur les crédits dinfrastructure (chapitre 54-41) et de 19 millions de francs qui devraient lui être restitués lors des prochaines annuités.
Le tableau ci-dessous présente lévolution par chapitre des crédits déquipement de la Gendarmerie entre 1998 et 1999.
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ÉVOLUTION DES CRÉDITS DÉQUIPEMENT
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(crédits de paiement, en millions de francs)
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LFI 1998
|
PLF 1999
|
Evolution 1999/1998 (en %)
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Chapitre 53-71
Equipements communs
|
965,4
|
977
|
+ 1,28
|
Chapitre 55-11
Soutien des forces
|
167
|
168
|
0
|
Chapitre 55-21
Entretien programmé des matériels
|
140
|
153
|
+ 9,2
|
Chapitre 54-41
Infrastructure
|
783,2
|
826
|
+ 5,5
|
Chapitre 66-50
Subventions dinvestissement
|
46,3
|
41
|
- 11,4
|
Total
|
2 101,9
|
2 165
|
+ 3
|
Si les dotations déquipement pour 1999 sont dans lensemble satisfaisantes, il convient toutefois de noter quelles ne prennent pas en compte les besoins nouveaux tels que la mise en place anticipée du réseau Rubis en Corse, la nécessité de doter les brigades des zones périurbaines les plus sensibles de véhicules à protection renforcée ou encore le remplacement de 12 500 micro-ordinateurs directement achetés par les unités élémentaires, avec les crédits délégués, et par les personnels.
a) Les programmes de communication
· Le programme Rubis demeure le programme phare de la Gendarmerie. Dun coût total de 3,22 milliards de francs, opérations connexes comprises, le programme Rubis équipait 54 groupements au 31 juillet 1998 ; la cible étant de 17 groupements en 1998, le total des groupements livrés en fin dannée 1998 sera de 66. En 1999, 19 groupements supplémentaires seront équipés et les matériels de dix autres commandés. Du fait de la réduction du budget déquipement en 1998, un étalement du programme de six mois a été décidé, qui se traduira par lintervention des dernières mises en service opérationnel à la fin de lannée 2000.
Il est dores et déjà possible de dresser un bilan du fonctionnement de ce programme. Le réseau Rubis apparaît en réelle adéquation avec le cahier des charges établi par la Gendarmerie. En outre, lergonomie des postes, leur facilité dexploitation et la simplicité de leur mise en oeuvre en font un outil apprécié des gendarmes. Il nexiste pas de dysfonctionnement notoire du système, même sil peut apparaître, comme pour tout réseau de transmission hertzien, que des zones soient couvertes de manière parfois incomplète. Les difficultés sont rares et font lobjet détudes complémentaires et de recherches damélioration avec la modification dinstallation des antennes ou la mise en place de répéteurs. Par ailleurs, le Centre national de supervision, installé à Rosny-Sous-Bois, permet en permanence de connaître létat du réseau et, le cas échéant, de faire intervenir les équipes de maintenance.
Cette réussite technique est à lorigine dune réussite commerciale indéniable : des réseaux équivalents à Rubis sont en effet exportés pour les ministères de lIntérieur et de la Défense des Républiques tchèque et slovaque, en Catalogne pour lensemble des services de sécurité, en Palestine, en Allemagne pour la plate-forme aéroportuaire de Francfort, les bus de Berlin et la sécurité des usines BMW, ainsi que dans plusieurs pays du sud-est asiatique. Enfin, des contrats sont en cours de signature avec le Mexique, la Roumanie et la Suisse.
· Le réseau Saphir, réseau téléinformatique qui permet aux unités de Gendarmerie dotées de terminaux et de radio déchanger des messages à caractère opérationnel et de consulter des bases de données centralisées, a été amélioré en 1998.
A partir de 1999, des commutateurs de paquets aux performances comparables à ceux des légions devraient être progressivement installés au niveau des groupements de Gendarmerie départementale afin de permettre une augmentation du débit disponible, daméliorer le partage de ce débit par les différentes applications et dassurer un service de transmission de la voix jusquau niveau du groupement de Gendarmerie départementale.
· Emetteurs-récepteurs HF pour loutre-mer
Le programme des émetteurs-récepteurs HF pour loutre-mer est destiné à pourvoir au remplacement de matériels obsolètes mis en place pour lessentiel au cours des années 1970. Ces équipements sont utilisés, en version fixe, mobile ou portable, pour létablissement de liaisons radio dans des zones peu favorables à lexploitation des moyens traditionnellement employés en métropole. Ce programme a comporté 192 équipements en 1997 (Guyane et Nouvelle-Calédonie). Si les restrictions budgétaires nont pas permis de satisfaire les besoins en 1998, les crédits alloués dans le présent projet de budget autoriseront lacquisition de 110 équipements en 1999 (Polynésie). Pour les autres DOM-TOM, la VHF est suffisamment performante pour satisfaire les besoins de télécommunication.
· Emetteurs-récepteurs VHF pour loutre-mer
Le programme des émetteurs-récepteurs VHF pour loutre-mer permet le renouvellement des matériels installés dans les unités territoriales. Ce programme, destiné à la constitution dun réseau de télécommunications moderne et efficace dans les DOM-TOM, comporte 1 900 équipements et doit sachever en 2000. Les ressources budgétaires ont permis dacquérir en 1998 les matériels nécessaires aux unités de la Nouvelle-Calédonie et de la Réunion tandis que les besoins des forces de Gendarmerie stationnées en Martinique et en Guyane seront satisfaits en 1999. Quant aux trois autres collectivités doutre-mer, la Guadeloupe, la Polynésie et Saint-Pierre et Miquelon, elles devraient être livrés en 2000.
b) Les matériels informatiques
· Dans le domaine de linformatique de service, outre la poursuite de la rénovation du système informatique central CENTAURE (centre automatisé de recherches), linstallation dune nouvelle version de la base départementale de la délinquance interviendra dans le courant du premier semestre 1999, permettant aux utilisateurs de faire des analyses plus poussées sur les phénomènes locaux de délinquance. Dans le domaine de lanalyse criminelle, le programme de renforcement des moyens mis à la disposition des enquêteurs, financé par la Mission interministérielle pour la lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), se poursuit. Dans ce contexte, 160 configurations supplémentaires (micro-ordinateur fixe, imprimante et logiciel danalyse criminelle) sont en cours de mise en place dans les sections de recherches et les brigades départementales de renseignements judiciaires.
· Lextension du parc de linformatique de gestion se poursuit, au niveau décentralisé (200 configurations livrées dans les légions en 1998) et centralisé (mise en place de 75 micro-ordinateurs de bureautique à la Direction générale).
· En matière déquipement des unités en matériel bureautique, les matériels mis en place en 1990 (année de lancement du programme déquipement) et en 1991 ont été renouvelés sur les années 1995, 1996 et 1997. Ceux qui ont été installés en 1992 et en 1993 en métropole (1 539 configurations) seront remplacés en totalité au cours de lannée 1998. De plus, 140 configurations supplémentaires seront mises en place dans les brigades territoriales les plus chargées. Les dotations budgétaires prévues pour 1999 devraient permettre à la Gendarmerie de poursuivre le renouvellement de ses matériels de bureautique (466 configurations seront déployées dans les unités et 1 million de francs sera consacré au renouvellement de matériels au profit des écoles) et daccroître le parc dans les unités les plus chargées, conformément à lobjectif fixé dans le plan Gendarmerie 2002 .
c) Les matériels assurant la mobilité
Le maintien en condition des moyens automobiles se poursuit dans le cadre dun renouvellement continu : près de 2 266 véhicules, dont 275 motos, devraient être commandés en 1999. A lexception de quelques matériels spécifiques, le principe de la diésélisation du parc est systématiquement pris en compte dans les commandes (95 % des véhicules acquis sont équipés dun moteur diesel). En outre, 20 canots rigides seront commandés. Parmi les opérations réalisées en 1998 et à mener en 1999, les programmes suivants appellent des observations particulières.
· Fourgons-cars de maintien de lordre de 26 places
Le renouvellement des 78 derniers fourgons-cars Cruisair PR2 encore en service dans 26 escadrons de Gendarmerie est en cours de réalisation. Les premières livraisons, retardées pour des raisons techniques, ont débuté au milieu de lannée 1997. Elles se déroulent actuellement au rythme de 6 fourgons-cars par mois et le programme sera terminé avant la fin de 1998.
· Véhicules expérimentaux pour les pelotons légers dintervention (PLI)
76 véhicules de type PLI ont été commandés en 1997. 40 sont destinés à la Gendarmerie mobile, les 36 autres seront affectés en Corse. Toutes les livraisons sont maintenant terminées.
· Véhicules polyvalents pour les écoles
84 véhicules polyvalents ont été commandés en 1997. Ils sont destinés à renouveler le parc obsolète des écoles, constitué pour partie de camions Simca dâge très avancé. Les livraisons ont débuté et se poursuivent au rythme de 20 par mois.
· Les hélicoptères
La flotte des 12 hélicoptères de sauvetage et dintervention Alouette III de la Gendarmerie doit être renouvelée. En 1993, la Direction générale de la Gendarmerie nationale a confié à la Direction des constructions aéronautiques la réalisation dun marché visant à lacquisition de nouveaux appareils. Un hélicoptère mis au point par Eurocopter, le BK117, sest avéré correspondre aux besoins de la Gendarmerie. Les acquisitions nont pas pu être effectuées.
En février 1997, il a été mis fin aux dérogations qui permettaient aux exploitants dhélicoptères sanitaires dutiliser des aéronefs monoturbine au-dessus des zones urbanisées. La même réglementation pourrait sappliquer prochainement aux transports sanitaires effectués par ladministration. Les hélicoptères utilisés par la Gendarmerie font actuellement lobjet dune dérogation quant au survol des zones urbaines en raison dun parc exclusivement composé dhélicoptères monoturbine. Cette situation impose toutefois lacquisition dhélicoptères biturbines dans les délais les plus courts.
La passation dun marché portant sur 8 hélicoptères biturbines (dont 2 au titre du budget 1998 et 1 au titre du budget 1999) a été confiée à la Délégation générale pour larmement. La notification pourrait intervenir fin 1998 ou début 1999.
· Véhicules blindés
Le parc actuel des blindés de la Gendarmerie se compose de 2 types dengins : 155 véhicules blindés à roues de la Gendarmerie VBRG (dont 37 en place outre-mer) et 28 véhicules blindés canon VBC 90.
Afin de remettre à hauteur le parc des engins blindés de la Gendarmerie, il est envisagé de recourir à un engin unique, sous réserve que la polyvalence recherchée savère réaliste au plan technique et opérationnel. Les premiers crédits correspondant à ce projet sont inscrits en programmation à partir de 1999, une partie des crédits initialement destinée aux blindés ayant été redéployée pour contribuer au financement du programme dhélicoptères. Il sagirait datteindre, à lhorizon 2010, la cible de 180 blindés.
· Véhicules de brigade
Le parc des véhicules de brigade (15 420 véhicules) se décompose en plusieurs catégories dont les plus importantes sont :
les véhicules routiers de brigade de petite capacité (VRBPC) ;
les véhicules de brigade de capacité moyenne (VRBCM) ;
les véhicules de brigade de grande capacité (VRBGC).
En 1999, les dotations devraient permettre la commande de 836 VRBPC, 200 VRBCM et de 399 VRBGC.
d) Les armements
· Arme future de la Gendarmerie départementale
Destinée à remplacer lancien MAT 49, le pistolet mitrailleur de nouvelle génération pourrait offrir une puissance dimpact supérieure à celle dune arme de poing, tout en évitant les inconvénients liés à une arme de type fusil dassaut incompatible avec les besoins de la Gendarmerie dans le cadre de ses missions de sécurité publique. Lacquisition de cette arme a débuté en 1998 et devrait se poursuivre au rythme de 1 000 par an, la cible ayant été fixée à 18 000 armes.
· Armement de la Gendarmerie mobile
La Gendarmerie mobile est désormais équipée du pistolet automatique MAS G1. De même, les équipes légères dintervention (ELI) sont dotées du fusil à pompe BPS 152, à raison de 3 armes par ELI. Lacquisition dun système lance grenade lacrymogène (Cougar), qui vise à remplacer les fusils de calibre 7,5 mm et les FAMAS, a débuté en 1998 et se poursuivra en 1999 au rythme de 500 par an, la cible étant de 1 000 armes.
En outre, une étude est en cours visant à améliorer la protection du personnel tant en ce qui concerne la tenue que les équipements complémentaires (gilet pare-coups, protection des bras...), en coopération avec la police nationale, dans le cadre des travaux du Conseil de léquipement et de la logistique.
e) Les matériels de police de la route
La lutte contre linsécurité routière (alcoolémie, excès de vitesse) impose la mise en place de moyens adéquats. Ainsi, 4 200 000 éthylotests (matériels consommables de dépistage dalcoolémie) ont été commandés en 1998 et autant devraient lêtre en 1999.
f) Léquipement des forces de réserve
Les véhicules nécessaires à lactivité de la réserve principale seront réalisés par prélèvement sur les groupements de Gendarmerie départementale dont les volants techniques devraient être augmentés, et par détachement des véhicules tactiques disponibles des unités de Gendarmerie mobile. Les acquisitions nécessaires à cette opération sont intervenues en 1998 et se poursuivront en 1999, ces matériels devant permettre de doter la réserve principale déquipements plus récents, moins onéreux et plus adaptés aux missions liées aux situations de crise.
Le vieillissement du parc immobilier de la Gendarmerie est préoccupant. Ce constat nest pas nouveau. Il faut donc sétonner dautant plus des choix faits à lissue de la revue des programmes, qui prévoient que les 193 millions de francs dabattements décidés dans ce cadre porteront intégralement sur linfrastructure. Dans ce contexte, la Gendarmerie a dû renoncer à mener certaines opérations durant les quatre annuités à venir.
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|
LES CONSÉQUENCES DE LA REVUE DES PROGRAMMES
SUR LES OPÉRATIONS DINFRASTRUCTURE
|
(en millions de francs 1998)
|
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
Total des
réductions de crédits
|
Siège unique DGGN
|
- 24
|
- 24
|
-24
|
- 24
|
- 96
|
Opérations majeures
|
- 17
|
- 22
|
- 20
|
- 25
|
- 84
|
|
(Brest)
|
(Argentan)
|
(Chauny)
|
(Thann)
|
|
Opérations diverses
(< 15 millions de francs)
|
- 4
|
0
|
- 7
|
- 2
|
- 13
|
Total infrastructure
|
- 45
|
- 46
|
- 51
|
- 51
|
- 193
|
· Evaluation de lengagement des collectivités locales dans les programmes immobiliers
Au 31 décembre 1997, le parc immobilier de la Gendarmerie se composait de 80 784 logements, dont 12 865 pris à bail hors caserne, et 67 919 logements en caserne. 30 % de ces logements appartiennent aux collectivités locales, pour moitié aux départements et pour moitié aux communes et groupements de communes. Le renouvellement de ce parc nécessiterait la livraison annuelle denviron 950 unités-logements. En 1999, 892 équivalents unités-logements seront livrés, 953 étant mis en commande. La participation des collectivités aux investissements constitue un complément indispensable aux crédits budgétaires quy consacre, pour sa part, lEtat. Linvestissement des collectivités territoriales au profit de la Gendarmerie peut être évalué en faisant le bilan des mises en chantier et des livraisons dunités-logements.
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MISES EN CHANTIER
ET LIVRAISONS DINFRASTRUCTURE 1994-1998
|
|
Mises en chantier
|
Livraisons dinfrastructures
|
Année
|
Etat
|
Collectivités locales et particuliers
|
Total
|
Etat
|
Collectivités locales et particuliers
|
Total
|
1994
|
922
|
380
|
1 302
|
944
|
417
|
1 361
|
1995
|
910
|
300
|
1 210
|
1 035
|
378
|
1 413
|
1996
|
800
|
415
|
1 215
|
973
|
310
|
1 283
|
1997
|
934
|
470
|
1 404
|
838
|
338
|
1 176
|
1998 (prévision)
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790
|
495
|
1 285
|
840
|
608
|
1 448
|
Il est à noter que les mises en chantier et les livraisons faites par les collectivités locales et les particuliers incluent des opérations menées sans subvention de lEtat. 213 unités-logements ont été mises en chantier dans ce cadre en 1997, notamment à Lure, Baie-Mahault et Arue. En 1998, le nombre de ces opérations devrait sétablir à 116 unités-logements.
En 1997, la Gendarmerie a agréé les dossiers immobiliers concernant 275 unités-logements, ce qui représente un engagement financier denviron 250 millions de francs de la part des collectivités locales, auquel il faut ajouter les programmes de gros entretien, dentretien courant, damélioration et de remise à niveau des casernements, difficilement chiffrables. De manière générale, les communes nengagent pas leurs fonds propres dans les constructions de caserne. Elles réalisent le projet quand ses conditions de financement sont optimales et quelles ont la certitude de bénéficier de lapport de capitaux et de garanties financières permettant de couvrir la totalité des dépenses (subventions de lEtat et du département et amortissement demprunts assuré par le biais des locations à la Gendarmerie...). Globalement, leffort des collectivités pour la réalisation de casernes saccroît sensiblement depuis trois ans.
Toutefois, le contexte budgétaire actuel limite la capacité du titre VI relatif aux opérations conduites par les collectivités territoriales à une moyenne de 40 millions de francs par an sur la durée de la loi de programmation militaire 1997-2002, soit un maximum de 275 unités-logements chaque année (le renouvellement normal du parc locatif nécessiterait la livraison annuelle de 950 unités-logements environ). Ainsi, pour 1999, le titre VI est doté à hauteur de 50 millions de francs en autorisations de programme et de 41 millions de francs en crédits de paiement, dotations dont la Gendarmerie estime quelles ne permettront de couvrir que 50 % des besoins. En 1999, les ressources devraient autoriser la subvention denviron 246 équivalents unités-logements, alors quà ce jour, les dossiers de phase préalable en attente dune décision dagrément de la Direction générale de la Gendarmerie nationale représentent environ 1 400 unités-logements.
· Evaluation des conséquences des investissements des collectivités locales sur lévolution des crédits réservés aux locations immobilières
En règle générale, lamortissement dun projet immobilier diligenté par une collectivité territoriale seffectue par le cumul des versements de loyers payés par la Gendarmerie sur plusieurs années. Une nouvelle construction induit donc une augmentation des charges locatives dans le budget de fonctionnement de la Gendarmerie. Pour y faire face, le budget est depuis plusieurs années régulièrement abondé en construction dans des proportions permettant de couvrir les dépenses de gestion : + 51 millions de francs en 1994, + 53 millions de francs en 1995, + 173 millions de francs en 1996, + 113 millions de francs en 1997. Le montant des crédits finançant les loyers payés aux communes et aux départements en 1997 sest élevé respectivement à 436,9 millions de francs et 330,5 millions de francs, soit un total de 767,4 millions de francs.
· Entretien des casernements
Le montant des crédits inscrits pour lentretien des casernements au projet de budget pour 1999 sélève à 230 millions de francs. En 1998, quatre types dopérations ont été réalisées :
les travaux prioritaires de gros oeuvre visant à la conservation du clos et du couvert, à lamélioration de la sécurité des occupants, de lhygiène et de la sécurité du travail dans les immeubles appartenant à lEtat ou pris à bail ;
les travaux dentretien courant ou locatif dans des immeubles appartenant à lEtat ou pris à bail ;
les contrats dentretien ;
les travaux dentretien ménager.
*
Au total, votre rapporteur estime que le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999 est globalement satisfaisant, en ce quil respecte les engagements fixés par la loi de programmation militaire quant à lévolution des effectifs, voit la Gendarmerie confortée dans sa mission de maintien de lordre, et permet dassurer le strict nécessaire en ce qui concerne le renouvellement des matériels. Deux points devront cependant faire lobjet dune attention particulière.
La budgétisation du fonds de concours autoroutier intervenue lors de la précédente loi de finances a conduit, à périmètre constant, à une réduction, en construction budgétaire, des dotations allouées aux unités de Gendarmerie assurant la sécurité sur le réseau autoroutier. La loi de finances rectificative pour 1997 est venue, fort heureusement, abonder les crédits manquants, à hauteur de 100 millions de francs. Il importe, par conséquent, de veiller à ce que lexécution de la loi de finances initiale pour 1998 vienne, une nouvelle fois, ajuster les dotations aux besoins.
Sil faut se réjouir que la budgétisation des crédits alloués au fonctionnement des unités intervenant sur le réseau autoroutier permette de rendre disponibles les crédits dès le début de la gestion, autorisant ainsi des engagements et des délégations plus précoces, votre rapporteur sétonne, néanmoins, que lensemble des dépenses prévisibles ne soit pas pris en compte dès la loi de finances initiale, ce qui serait, à lévidence, plus conforme à la lettre et à lesprit de lordonnance organique du 2 janvier 1959.
Votre rapporteur souhaite, en outre, que soit portée une attention soutenue à lévolution des crédits de fonctionnement alloués à la Gendarmerie, afin quelle puisse assurer, dans des conditions normales, lexercice des missions qui lui sont confiées.
II. UNE NÉCESSITÉ : POURSUIVRE LES RÉFORMES
Confrontée, comme toutes les armées, à une évolution contrainte de son budget, la Gendarmerie se doit daccroître au maximum lefficacité de la dépense publique que la Nation lui consacre. En ce sens, les réformes quelle a entamées ces dernières années constituent, non un simple corollaire de lévolution du cadre budgétaire, mais une nécessité. Le devoir dadaptation dont elle a toujours fait montre pour rester une police de proximité est aujourdhui impérieux, dautant que les missions qui lui sont conférées ne cessent daugmenter, quil sagisse de ses missions traditionnelles (police judiciaire, sécurité routière...) ou de missions plus récentes (modes dintervention en zone périurbaine, coopération internationale, formation des agents locaux de médiation...).
Répondre à la demande de renforcement de la sécurité, qui constitue lune des priorités gouvernementales, réussir la professionnalisation, accueillir les volontaires : pour faire face à tous ces défis, une double approche est nécessaire. Approche quantitative dabord : laugmentation de la présence des gendarmes sur le terrain doit permettre de prévenir ou de traiter au plus vite les actes de délinquance comme de renforcer le sentiment de sécurité de la population, souvent sensiblement différent de la situation objective de la délinquance. Lapproche quantitative ne suffit pas cependant, la présence des gendarmes sur le terrain se devant dêtre en adéquation avec la réalité du terrain. Seul la mise en oeuvre, déjà entamée pour partie, du triptyque dynamisation de la gestion des personnels - spécialisation - réorganisation de limplantation territoriale permettra de donner toute sa mesure au renforcement de la présence des personnels sur le terrain.
Quelques chiffres sont symptomatiques de laccroissement de lactivité de la Gendarmerie.
Pour la Gendarmerie départementale tout dabord, la durée moyenne journalière du temps de travail sest établie en 1997 à 9 h 08. Si ce chiffre, comparé aux deux années précédentes (9 h 10 en 1995 et 9 h 09 en 1996), peut apparaître comme traduisant la relative stabilité du temps moyen de travail des gendarmes en brigade, il convient de rappeler quen réalité, les horaires journaliers de travail atteignent très souvent dix heures par jour, au moins dans les unités les plus sollicitées. Il faut également noter quen 1990, lhoraire journalier moyen était de 8 h 50. La difficulté dappliquer le principe de cinq quartiers libres par quinzaine -en moyenne, seulement quatre quartiers libres par quinzaine sont attribués aux militaires de la Gendarmerie- représente un indicateur supplémentaire de limportance de la charge quotidienne de travail.
Le rythme demploi des unités de Gendarmerie mobile traduit une évolution similaire : depuis 1993, le nombre moyen de jours de déplacement effectués sest élevé à 173 jours, puis à 193 en 1994, 208 en 1995, 199 en 1996 (allégement temporaire du plan Vigipirate) et 216 en 1997. Ces contraintes demploi très lourdes obligent le commandement à gérer les droits annuels à permission en organisant, selon les circonstances, un report partiel sur lannée suivante ou une répartition sur plusieurs années. Le problème se pose de manière similaire en ce qui concerne loctroi des repos : en 1997, 81 jours en moyenne, sur 104, ont pu être accordés.
En 1997, lactivité totale de la Gendarmerie a représenté 92,962 millions dheures, lactivité dite missionnelle comptant pour 79 % de cet ensemble. La tendance observée pour lannée 1996 dune reprise de lactivité se trouve donc confirmée, la Gendarmerie nationale ayant vu à nouveau son activité progresser de 1,1 % en 1997. La montée en puissance de lactivité missionnelle par rapport à lactivité de soutien peut être interprétée comme résultant des diverses mesures prises pour augmenter la présence des militaires sur le terrain et de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de programmation militaire concernant le corps de soutien.
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RÉPARTITION DE LACTIVITÉ GLOBALE
DE LA GENDARMERIE TERRITORIALE DE 1992 À 1997
|
(en pourcentage)
|
Activité globale
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
Activité
|
Service
|
Jour
|
54,68
|
55,02
|
56,36
|
56,79
|
56,98
|
57,64
|
missionnelle
|
externe
|
Nuit
|
12,28
|
12,27
|
12,44
|
12,45
|
12,53
|
12,66
|
|
Service en caserne
|
9,72
|
9,75
|
9,26
|
9,22
|
9,13
|
8,67
|
Soutien
|
Transmissions
|
2,77
|
2,48
|
2,38
|
2,41
|
2,45
|
2,34
|
missionnel
|
Ecritures
|
8,98
|
8,86
|
8,43
|
8,40
|
8,24
|
8,03
|
|
Instruction
|
5,53
|
5,75
|
5,40
|
5,27
|
5,45
|
5,53
|
Soutien
logistique
|
Casernement et entretien
|
6,00
|
5,85
|
5,70
|
5,46
|
5,22
|
5,13
|
Lévolution des diverses composantes de lactivité missionnelle appelle peu de commentaires, du fait de la stabilité remarquable que lon peut constater en la matière. Toutefois, il convient de faire observer que la montée en puissance progressive des activités de police judiciaire connaît une accélération puisquelle passe de 38,62 % à 39,39 % de lactivité missionnelle après une quasi-stagnation durant les dernières années. Cette évolution reflète lensemble des dispositions prises par la direction générale de la Gendarmerie nationale pour accroître lefficacité des unités dans lexécution de leurs missions de police judiciaire.
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RÉPARTITION DE LACTIVITÉ MISSIONNELLE
DE LA GENDARMERIE TERRITORIALE DE 1992 À 1997
|
(en pourcentage)
|
Activité missionnelle
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
Police
|
Sécurité publique générale
|
32,54
|
32,54
|
32,97
|
33,26
|
33,57
|
33,45
|
administrative
|
Circulation routière
|
17,83
|
17,93
|
18,03
|
17,03
|
16,75
|
16,37
|
|
Secours et divers
|
2,45
|
2,18
|
2,18
|
2,06
|
2,10
|
2,00
|
Missions militaires
|
6,58
|
6,32
|
5,85
|
5,74
|
5,84
|
5,72
|
Police judiciaire
|
37,64
|
38,35
|
38,35
|
38,38
|
38,62
|
39,39
|
Concours aux ministères
|
2,94
|
2,63
|
2,60
|
3,53
|
3,12
|
3,06
|
Ces mesures se sont notamment traduites par une réorganisation des unités avec augmentation corrélative de leurs effectifs jusquen 1997 et requalification de quatre postes de sous-officiers en poste dofficiers. Lobjectif de cette réorganisation était triple : mieux lutter contre la petite et moyenne délinquance, remédier à la trop grande dispersion du personnel et des moyens et favoriser la coordination entre les unités dun même département. La première phase de réorganisation, qui comprenait au total 201 opérations, ayant donné pleinement satisfaction, la seconde phase a été entreprise en 1997 et sest achevée au début de lannée 1998. Le principe de la réorganisation est simple : ont été maintenues, et si possible renforcées, les unités de recherche départementales et celles implantées au siège dun tribunal de grande instance. Les unités ne répondant pas à ces critères ont été supprimées, à lexception de celles concernées par une délinquance importante ou isolées géographiquement. Les mouvements de personnel provoqués par cette réorganisation ont été étalés dans le temps et se sont accompagnés de mesures spécifiques, afin quil nen résulte aucune conséquence dommageable pour la situation familiale et professionnelle des militaires concernés.
Pour donner à cette réforme toute son efficacité, la Gendarmerie a fourni un effort de formation soutenu en faveur de ses personnels.
Ainsi, en matière de lutte contre le travail illégal, la Gendarmerie a poursuivi laction de formation spécifique entreprise dès 1991. Au 30 juin 1998, 800 formateurs-relais travail illégal avaient été formés, chaque compagnie de Gendarmerie départementale ainsi que les unités des gendarmeries spécialisées disposant dun formateur-relais.
Concernant la lutte contre les atteintes à lenvironnement, des stages de formation dune durée de trois semaines ont été créés au centre national de police judiciaire au profit des sous-officiers de la Gendarmerie départementale et de la Gendarmerie maritime. Depuis 1996, chaque groupement dispose de deux formateurs-relais environnement-écologie (FREE) chargés notamment de dispenser un enseignement sur le droit de lenvironnement et la manière deffectuer les prélèvements. 75 FREE ont été formés en 1998, tandis que 75 FREE ont suivi à lécole de défense nucléaire bactériologique et chimique de lArmée de terre un stage sur les risques majeurs, qui sera reconduit en 1999.
Il faut enfin souligner limportant travail de formation entrepris dans la lutte contre la toxicomanie, 129 formateurs-relais anti-drogue (FRAD) ayant été formés au total en 1997 et 1998.
En outre, la formation des enquêteurs des unités de recherches chargés de la lutte contre le trafic de stupéfiants a été intensifiée. En 1997 et 1998, 250 sous-officiers supplémentaires ont acquis une qualification particulière dans ce domaine. La formation dispensée en matière de techniques dobservation et de traitement du volet financier des trafics a conduit à porter de deux à trois semaines la durée de leur stage. Enfin, la Gendarmerie a maintenu deux instructeurs à disposition du centre interministériel de formation anti-drogue (CIFAD) de Fort-de-France qui accueille, outre des policiers et des douaniers, des gendarmes affectés aux Antilles et en Guyane.
Votre rapporteur se réjouit des efforts déployés pour améliorer laccomplissement des missions de police judiciaire. Il ne peut dès lors que regretter la persistance du poids des transfèrements qui obèrent le fonctionnement normal des unités. Même si ce poste dactivités recule en 1997 (1,991 million dheures par gendarme en 1997 contre 2,053 millions en 1996), les missions de transfèrement conservent un poids trop important au regard de lalourdissement général des missions confiées à la Gendarmerie. En ce qui concerne les personnels, cette activité a nécessité léquivalent de 756 gradés et gendarmes départementaux, 489 gradés et gendarmes mobiles dont 152 au profit du seul palais de justice de Paris, soit un total de 1 245 militaires se consacrant tout au long de lannée 1997 à plein temps à lexécution de cette mission. En terme déquipement, le nombre de kilomètres effectués par les véhicules de la Gendarmerie pour réaliser cette mission correspond à une consommation potentielle de 55 véhicules neufs, spécialement aménagés pour le transport des détenus.
Dans le rapport quil avait présenté lan dernier, votre Rapporteur avait évoqué les mesures dexpérimentation prises en vue de résoudre ce problème. La solution ne réside-t-elle cependant pas avant tout dans une lecture moins étroite du second alinéa de larticle D 315 du code de procédure pénale ? La lecture restrictive qui en a été faite jusquà présent conduit en effet les services de police à ne se charger que des extractions de détenus nentraînant aucune rupture dans la continuité de la circonscription de police ; dans le cas contraire, cest à la Gendarmerie quil revient deffectuer le transfèrement, même si le transport des détenus ne requiert aucune sortie de zone de police dEtat. Telle est dailleurs lune des pistes tracées par le rapport de MM. Jean-Jacques Hyest et Roland Carraz.
Louverture de la Gendarmerie sur linternational prend essentiellement trois formes :
la coopération bilatérale ou multilatérale avec ses homologues européens dans divers domaines ;
la coopération policière institutionnelle, notamment dans lespace Schengen ;
la participation aux opérations extérieures.
· Il est clair que limplication de la Gendarmerie dans la coopération européenne ira croissant, les accords internationaux ayant une incidence directe sur le fonctionnement quotidien des unités. Cette coopération prend des canaux divers. Tout dabord, la Gendarmerie nationale peut être saisie de commissions rogatoires internationales qui, pour une fraction importante, lui sont adressées par dautres pays européens. En 1997, ce sont ainsi quelque 200 commissions rogatoires internationales qui ont été délivrées à la Gendarmerie par les magistrats français.
En outre, la Gendarmerie couvrant 95 % des zones frontalières, elle est de facto appelée à entretenir des rapports étroits avec ses voisins, avec lesquels existent dailleurs des accords de coopération. Sur le terrain, celle-ci passe par les centres opérationnels des groupements de Gendarmerie départementale, tandis quau plan central, la direction générale participe au comité de coordination de la politique européenne de sécurité intérieure qui assure le suivi et la cohérence des négociations de conventions intergouvernementales qui formaliseront la coopération transfrontalière avec les forces des États limitrophes.
Enfin, la Gendarmerie travaille à lapprofondissement des relations avec les forces de police à statut militaire ou assimilé. Le rapprochement initié en 1993 avec les gendarmeries espagnole et italienne a été étendu au Portugal en 1996. En 1998, la Gendarmerie turque a été admise avec le statut dobservateur et la maréchaussée royale néerlandaise demande à y participer à compter de 1999. Cette coopération passe par des échanges de délégations au sein des écoles de Gendarmerie, lEcole des officiers de la Gendarmerie nationale de Melun étant par exemple jumelée avec ses homologues italienne, espagnole et portugaise. Il convient également de souligner le développement des relations bilatérales avec les pays dEurope centrale et orientale.
· La coopération policière institutionnelle se déroule dans les instances de lUnion européenne et dans lespace Schengen. Ainsi, le SIRENE français, cellule opérationnelle du Système National dInformation Schengen, est, pour plus du tiers, composé de personnels de la Gendarmerie qui participent à la mise en place de ce système.
· La Gendarmerie participe actuellement à différentes opérations extérieures dans un cadre international, que ce soit pour des missions civiles (mission de police des Nations Unies en Haïti, groupe international de police de lONU en Bosnie, élément multinational de conseil en matière de police en Albanie, mission des Nations Unies en République Centrafricaine) ou pour des missions militaires (SFOR en Bosnie) ou encore au Tchad.
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DISPOSITIF DE LA GENDARMERIE POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (au 1er août 1998)
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Théâtre dopération
|
Nom de lopération
|
Nombre dofficiers
|
Nombre de
sous-officiers
|
Ex-Yougoslavie
|
SFOR + groupe international de police de lONU
|
12
|
164
|
Albanie
|
Elément multinational de Conseil en matière de police/UEO
|
3
|
12
|
Haïti
|
MIPONUH
|
3
|
21
|
Liban
|
FINUL
|
|
5
|
Rép.Centrafricaine
|
MINURCA
|
1
|
2
|
Tchad
|
Prévôté
|
|
4
|
Total
|
|
19
|
208
|
Lextension du champ des missions de la Gendarmerie en opérations extérieures, qui dépasse désormais largement le cadre traditionnel de la prévôté aux armées, a conduit la direction générale de la Gendarmerie à réfléchir sur lélaboration dun dispositif adéquat prenant en compte les évolutions quantitatives et qualitatives. En effet, après avoir participé à des missions classiques de lONU (prévôté, police militaire internationale, contrôle de police), la Gendarmerie multiplie sa participation à des actions civilo-militaires, ses compétences tout à fait spécifiques en matière de recherche du renseignement dordre public, par exemple, lui permettant dapporter une expertise appréciée dans des opérations qui, de plus en plus, sont des missions de police élargie.
Cest dans cet esprit que la Gendarmerie a envoyé en Bosnie-Herzégovine deux pelotons de surveillance et dinvestigations (PGSI) qui participent depuis janvier 1996 au recueil du renseignement dambiance et à linterface civilo-militaire. Ce même type de peloton avait dailleurs été engagé en Albanie auprès du bataillon français en 1997.
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DÉTAIL DES SURCOÛTS DES OPEX (projection en année pleine(1))
Estimation arrêtée au 31 mai 1998
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(en milliers de francs)
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Imputation budgétaire
|
Théâtre dopération
|
Nom de lopération
|
Organisme demploi
|
Rémunérations
(2)
|
34.06/41
Fonctionnement
|
34.10/40
Alimentation
|
Total
(surcoûts)
|
Liban
|
FINUL
|
ONU
|
1 290
|
48
|
|
1 337
|
Liban
(terminé le 20.01.98)
|
Renfort ambassade
|
Ministère des Affaires étrangères
|
486
|
53
|
32
|
571
|
RCA
(terminé le 05.05.98)
|
|
Prévôté
|
343
|
6
|
29
|
378
|
Tchad
|
|
Prévôté
|
923
|
27
|
93
|
1 043
|
Ex-Yougoslavie
|
SFOR
|
OTAN
|
11 729
|
419
|
905
|
13 053
|
Ex-Yougoslavie
|
Policier militaire
|
ONU
|
27 742
|
1 617
|
|
29 359
|
Haïti
|
MIPONUH
|
ONU
|
6 423
|
402
|
|
6 825
|
Algérie
|
Renfort ambassade
|
Ministère des Affaires étrangères
|
35 321
|
|
|
35 321
|
RCA
|
Almandin
|
Prévôté
|
797
|
15
|
58
|
870
|
Géorgie
(terminé le 03.02.98)
|
|
OSCE
|
44
|
7
|
|
51
|
RCA
(terminé le 10.02.98)
|
MISAB
|
|
63
|
3
|
5
|
71
|
Albanie
|
EMCP
|
UEO
|
3 196
|
1 492
|
620
|
5 308
|
Congo
|
Renfort ambassade
|
Ministère des Affaires étrangères
|
3 113
|
|
|
3 113
|
RCA
|
MINURCA
|
ONU
|
339
|
11
|
|
350
|
Total surcoûts
|
91 809
|
4 099
|
1 742
|
97 650
|
(1) Sauf opérations terminées pour lesquelles les surcoûts sont effectifs
(2) Chapitres 31-31, 31-32 et 33-91
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En termes budgétaires, la participation de la Gendarmerie aux opérations extérieures se traduit par des surcoûts, le plus souvent financés en exécution, par le projet de loi de finances rectificative intervenant en fin dannée. Une projection en année pleine des surcoûts en 1998, sur la base dune estimation au 31 mai 1998 fait apparaître un surcoût équivalent à près de 100 millions de francs, les missions effectuées en ex-Yougoslavie (42,3 millions de francs) et en Algérie (35,3 millions de francs) représentant plus de 75 % du total.
Cette évolution de la dimension internationale de laction de la Gendarmerie a été incluse dans le plan daction de la Gendarmerie 2002. Trois types de mesures ont été ou devraient être mises en oeuvre afin de sadapter à cette nouvelle situation :
une action de formation, qui se traduira notamment par un développement de lenseignement du droit international et du droit des conflits armés et par la participation de personnels à des formations de plus haut niveau (cours militaire de linstitut international de droit humanitaire de San Remo, cours à lécole de lOTAN...) ;
une adaptation de lorganisation interne à la Gendarmerie avec notamment la mise en place dofficiers supérieurs au sein détats-majors dinstitutions internationales ;
la création, à compter du 1er juillet 1998, dun groupement des opérations extérieures (GOPEX), réservoir de personnels officiers et sous-officier ayant des compétences reconnues, notamment en langues étrangères et dans les relations internationales, et susceptibles doccuper des postes de responsabilité pour des durées de neuf mois à un an, conformément au souhait des autorités demploi. Il est prévu quentre les différentes périodes de détachement, ces personnels participent à diverses activités dexpertise ou de formation.
Le projet de budget pour 1999 permet à la Gendarmerie de poursuivre la professionnalisation qui se traduit pour elle par cinq types de mesures :
le recrutement de personnels civils : après avoir recruté 271 civils en 1997 et 63 en 1998, la Gendarmerie verra ses effectifs civils augmenter de 202 en 1999, la cible ayant été fixée à 2 260 au terme de la loi de programmation ;
le recours à la sous-traitance pour certaines activités : la disparition progressive des appelés de haut niveau, dont lapport dans les domaines de linformatique et des télécommunications, notamment, représentait une ressource évaluée à près de 30 millions de francs, devra être compensée par le recours à la sous-traitance selon des modalités qui sont actuellement à létude ;
la rationalisation des structures qui se traduit notamment par un partage des tâches plus efficace entre personnels de soutien et personnels de terrain. A ce titre, 525 emplois de soutien seront créés en 1999. Le statut du corps de soutien est encore à létude ;
lintégration de sous-officiers des autres armées. Depuis le début de la mise en oeuvre de la professionnalisation, 1 382 dossiers ont été déposés par des personnels des armées de terre et de lair, et 439 retenus, soit un taux de sélection de 31,76 % justifié par linadaptation du profil des candidats aux besoins de la Gendarmerie et le caractère trop restrictif de leurs souhaits daffectation géographique ;
le recrutement de volontaires. 3 000 volontaires, sur les 4 725 quautorise le projet de loi de finances pour 1999, devraient être recrutés en 1999, dont 800 par anticipation en 1998. Le coût de cette mesure sélève à 201,28 millions de francs dont 20 % sont constitués par les indemnités et allocations diverses.
Larrivée des premiers volontaires en Gendarmerie en 1999 constitue un enjeu majeur : la préservation des capacités opérationnelles de la Gendarmerie passe en effet partiellement par la réussite du remplacement des appelés par les volontaires, ceux-ci représentant au terme de la présente loi de programmation militaire un effectif de 16 232 personnes.
· Le statut des volontaires a été fixé par le décret n° 98-782 du 1er septembre 1998. Il repose sur le principe dune intégration pleine et entière des volontaires aux armées qui se traduit, pour le jeune volontaire, par une obligation de disponibilité et par le respect du principe de discipline. Tel est ce qui ressort de larticle 1er du décret qui dispose que les volontaires dans les armées participent en tout temps, en tout lieu et sur tous les théâtres dopération aux missions des forces armées, au sein de leur unité daffectation. Ils sont soumis au règlement de discipline générale dans les armées.
Trois conditions sont requises pour devenir volontaire, outre la condition dâge -avoir entre 18 et 26 ans- et de nationalité : le volontaire doit être en règle avec les obligations du service national, ne pas avoir commis dinfractions portées au bulletin n°2 de son casier judiciaire et, enfin, remplir les conditions daptitude.
Le contrat de volontariat est annuel, renouvelable cinq fois. Il peut être rompu prématurément soit à linitiative de lautorité militaire en cas de manquement à la probité, à lhonneur, aux bonnes moeurs et aux devoirs généraux du volontaire , soit sur demande du volontaire dans le cas dun motif grave dordre personnel ou familial, soit encore de plein droit en cas de souscription dun engagement, de perte de la nationalité française ou de condamnation à une peine criminelle ou à la perte du grade, soit enfin, pour des raisons de santé motivant une décision de mise en réforme définitive.
Entretenus par lEtat au moyen de prestations en deniers ou en nature, les volontaires perçoivent, en plus de leur solde, des indemnités (notamment lindemnité pour charges militaires et lindemnité de sujétion de police) liées aux risques encourus. Les décrets et arrêté fixant les conditions de leur rémunération devraient paraître très prochainement. Au total, la rémunération perçue par les volontaires sera sensiblement égale au niveau du SMIC, y compris la partie en nature correspondant aux frais de nourriture et dhébergement.
· Trois types de postes devraient être confiés au volontaire. Les volontaires sont dabord destinés à remplacer les gendarmes auxiliaires dans toutes les unités où ceux-ci apportent leur concours aux militaires de la Gendarmerie pour lexécution quotidienne de leurs missions. Ils ont, en deuxième lieu, vocation à se substituer, au fur et à mesure des départs, à un ou deux sous-officiers dans certaines unités à faible activité, ce qui permettra de renforcer le personnel des brigades situées en zones urbaines et périurbaines. Enfin, les volontaires pourront également venir eux-mêmes renforcer leffectif des brigades situées en zone périurbaine.
· Le recueil des candidatures se fait au niveau des brigades territoriales et des centres dinformation et de recrutement (CIR), selon un principe de proximité. Le rythme de création des CIR devrait dailleurs connaître une accélération notoire : de 1991 à 1997, ce sont ainsi 14 centres qui ont été créés. Lannée 1998 verra limplantation de 4 nouveaux centres à Reims, Strasbourg, Amiens et Clermont-Ferrand. Il est prévu de créer trois derniers centres en 1999, ce qui portera au total leur nombre à 21. Afin de renforcer leur efficacité, les CIR interviendront dans les salons, les foires ou les carrefours des métiers, de même que seront organisées des conférences dans les établissements scolaires.
Laptitude des intéressés est vérifiée au siège des légions de Gendarmerie départementale où sont organisées des épreuves de sélection à base de tests, suivies dune enquête de moralité. Les jeunes gens ayant passé ces épreuves avec succès sont convoqués par la direction générale dans un centre dinstruction, avant dêtre affectés, à lissue de leur formation initiale, dans une légion.
· Les volontaires de la Gendarmerie, qui portent lappellation de gendarmes adjoints, sont soumis au statut général des militaires. Aux termes de larticle 21 du code de procédure pénale, modifié par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, ils sont agents de police judiciaire adjoints. La formation du volontaire doit donc viser à permettre au volontaire dacquérir, non seulement un comportement conforme à léthique militaire dune part, mais également des connaissances professionnelles indispensables à lexercice de leurs attributions légales dautre part.
Comme lensemble des formations dispensées par la Gendarmerie, la formation du volontaire vise à remplir un triple objectif :
transformer, dans les écoles, de jeunes civils ou de jeunes militaires en gendarmes ;
préserver lhomogénéité de culture et daction, et garantir la cohérence de linstitution face à la diversité des recrutements ;
adapter en permanence les personnels aux fonctions exercées et à lévolution des moyens.
Dune durée de quatre mois, cette formation est articulée autour de trois étapes, dont les deux premières ont pour cadre le centre dinstruction des gendarmes adjoints (CIGA) :
une formation élémentaire de quatre semaines, consacrée à léducation civique et militaire ainsi quà la maîtrise des armes ;
une formation professionnelle de six semaines, relative aux missions de la Gendarmerie et aux attributions de lagent de police judiciaire adjoint ;
une formation complémentaire en unité visant à perfectionner les gendarmes adjoints dans leur emploi, à développer leurs capacités dadaptation, leur disponibilité et leur pratique des relations humaines.
Du fait du recrutement par anticipation sur le budget 1999 de 800 volontaires dès 1998, les premiers stages de formation des volontaires ont débuté le 12 octobre au CIGA de Montargis.
· Les perspectives offertes à lissue du volontariat sont de deux sortes. Tout dabord, les volontaires souhaitant faire carrière dans la Gendarmerie se verront offrir plus de 2000 emplois par an, soit en tant que sous-officiers de Gendarmerie, soit en tant que sous-officier de la spécialité emplois administratifs et de soutien de la Gendarmerie , sous réserve de satisfaire aux épreuves de sélection. Les volontaires ayant échoué aux épreuves de sélection ou souhaitant choisir une orientation différente pourront obtenir des informations favorisant leur retour à la vie civile auprès du bureau de reconversion de la direction générale et de la chaîne territoriale qui relaiera son action. Des cellules dorientation et de reconversion devraient en effet être créées au sein des légions de Gendarmerie départementale, ainsi que des antennes de reconversion à léchelon des groupements, au plus près des bassins demploi. Dès lors quils auront accompli quatre ans de services militaires, les volontaires pourront, en outre, bénéficier de congés de reconversion, conformément aux dispositions de la loi du 19 décembre 1996 relative aux mesures daccompagnement. Enfin, lorganisation de formations qualifiantes est à létude dans les domaines de la sécurité et de la logistique.
La Gendarmerie devrait vraisemblablement parvenir à recruter les 800 volontaires prévus dici à la fin 1998. Daprès les informations obtenues par votre rapporteur auprès de la direction générale de la Gendarmerie nationale, les premiers candidats ressortent de deux profils : il sagit soit de gendarmes auxiliaires désireux de poursuivre leur expérience dans larme, soit de volontaires service long, cest-à-dire, dans les deux cas, de jeunes gens ayant déjà une formation militaire et de gendarme.
Les dispositions législatives et budgétaires, ainsi que les premières expériences tirées des recrutements en 1998 conduisent votre rapporteur à formuler trois observations.
· En premier lieu, il convient de réaffirmer que la transition optimale entre les gendarmes auxiliaires et les gendarmes adjoints passe par une montée en puissance réaliste du volontariat. Le recrutement de 3 000 volontaires étant autorisé par le projet de loi de finances pour 1999, la Gendarmerie devra, pour les trois dernières annuités de la loi de programmation militaire, recruter annuellement entre 4 000 et 5 000 volontaires. Tel est dailleurs léchéancier quelle propose.
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LA MONTÉE EN PUISSANCE DU VOLONTARIAT (1999-2002)
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PLF 1999
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2000
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2001
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2002
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Appelés
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10 476
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6 763
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3 368
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-
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Volontaires
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3 000
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8 000
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12 000
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16 232
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Total
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13 476
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14 763
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15 368
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16 232
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Il importe de prendre en considération le fait quau-delà de ses aspects quantitatifs, le recrutement des volontaires pose le problème de la qualité, et donc, de la formation de la recrue. Si les premiers volontaires, qui possèdent déjà la formation de militaire et de gendarme, seront relativement faciles à former et se verront proposer un complément de formation destiné à leur permettre dassumer les fonctions dagent de police judiciaire adjoint, il en ira tout autrement au fur et à mesure que le nombre dappelés diminuera et que le profil des volontaires évoluera.
Se pose donc, outre le défi que représente, en elle-même, la formation dau moins 4000 jeunes par an, la question très pratique de la capacité daccueil des écoles de formation. Il sagit là dun enjeu crucial : dans le nouveau format darmées, les volontaires auront toute leur place, notamment en Gendarmerie. Ils représenteront en outre un maillon fort du lien entre larmée et sa nation. Cest pourquoi la transition entre lappelé et le volontaire doit réussir, à la fois pour que le volontaire soit reconnu par lensemble des personnels de carrière comme un élément indispensable du fonctionnement et pour que les capacités opérationnelles de la Gendarmerie soient pleinement préservées. Votre rapporteur souhaite donc que toute lattention nécessaire soit portée à ce problème.
· La deuxième observation porte sur lattractivité du volontariat. Il est nécessaire, en effet, de prévenir tout phénomène de mise en concurrence entre les différents dispositifs destinés aux jeunes de 18 à 25 ans. Sur ce point, il est certain que le volontariat en Gendarmerie, du fait des contraintes de disponibilité et des risques auxquels le volontaire est exposé, peut souffrir de la comparaison avec dautres mécanismes publics. Votre rapporteur insiste donc, là encore, sur lattention particulière quil faut porter aux conditions de rémunération des volontaires. De ce point de vue, il convient de rappeler que le volontaire est hébergé et nourri, et quil bénéficiera de lindemnité de sujétion de police qui viendra sajouter à sa solde et aux autres indemnités.
· La troisième observation de votre rapporteur porte sur une anomalie quil serait souhaitable de lever au plus vite. Les conditions délaboration technique de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, qui autorise le recrutement des volontaires, empêchent les jeunes filles de se porter candidates avant 2002, ce qui est pour le moins paradoxal à lheure où les règles de quota régissant laccès des femmes aux armées ont été supprimées (décret n°98-86 du 16 février 1998).
Le respect du droit à la sécurité constitue lun des axes prioritaires de la politique gouvernementale. La Gendarmerie y participe de deux manières. Dabord, en augmentant la présence de ses personnels sur le terrain. Tel est tout lenjeu de la montée en puissance du corps de soutien que votre rapporteur a déjà évoquée. Cest également dans cette perspective quil convient de replacer la réforme des réserves, auxquelles le projet de budget consacre près de vingt millions de francs, soit 14,4 millions de francs au titre des rémunérations et charges sociales et 5,7 millions de francs en fonctionnement, ce qui représente un effort similaire à celui déjà consenti en 1997.
Ensuite, en adaptant au mieux ses personnels au terrain. Elle sest déjà attelée à cette tâche : les dispositions relatives à la mobilité visent à éviter les phénomènes de routine et à maintenir les capacités dadaptation des personnels ; confrontée au défi de la périurbanité, la Gendarmerie a, en outre, développé des instruments dintervention spécifiques. Reste la redéfinition des implantations territoriales de la Gendarmerie qui doit être envisagée dans le cadre plus global de la réorganisation des forces participant au service public de la sécurité.
Les réformes visant à mieux adapter les personnels au terrain et aux évolutions de la société ont montré leur pertinence.
a) Les nouvelles règles régissant la mobilité
La plus récente des réformes entreprises, ayant pour objectif de développer la mobilité des officiers et sous-officiers de Gendarmerie, mérite une attention particulière en ce quelle souligne, dans son principe, leffort de la Gendarmerie pour dynamiser la gestion de ses personnels et, dans ses modalités, la nécessité de privilégier la concertation et le dialogue. Aux termes du décret n°98-744 du 18 août 1998, la durée de présence des officiers et sous-officiers dans la commune de lunité daffectation sera désormais comprise entre trois et dix ans, sous réserve de la nature de certains emplois nécessitant, notamment, lacquisition de compétences techniques de haut niveau ou rares. Pour les militaires se trouvant au-delà de ces limites, lapplication des présentes dispositions sera étalée sur dix ans, tandis quelle est immédiate pour les jeunes militaires. Sagissant des futurs postulants, une clause de mobilité sera intégrée dans leur contrat.
Il nest nul besoin de souligner limpact considérable sur les gendarmes et leurs familles dune telle réforme. Votre Rapporteur se réjouit donc de la concertation à laquelle cette réforme a donné lieu. Les premières mesures devraient intervenir dès la présente année et concernent les personnels ayant plus de vingt ans de présence et étant à plus de sept ans de la limite dâge dans leur grade. Une charte de la mobilité doit être diffusée aux personnels au niveau général, tandis que, dans chaque cas individuel, les sous-officiers devront établir une fiche de voeux qui sera traitée au niveau de la légion.
b) Le défi de la périurbanité et lintervention dans les zones sensibles
Confrontée au défi de la périurbanité et à lapparition de nouvelles formes de délinquance, la Gendarmerie a développé de nouveaux modes dintervention.
Votre rapporteur avait relevé lan dernier la pertinence du concept de brigade de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ), créé afin de mieux répondre à la priorité gouvernementale de lutte contre la régulière augmentation de la délinquance des mineurs. Onze brigades ont ainsi été créées entre le 1er septembre 1997 et le 16 janvier 1998, quinze brigades supplémentaires devant être créées au titre de lannée 1998. Quant aux projets de création pour 1999, ils sont soumis aux paramètres liés aux opérations de restructuration de la Gendarmerie dont les modalités restent à définir.
Il est encore trop tôt pour évaluer laction de ces brigades en raison du caractère très novateur des unités à vocation préventive. Tout au plus peut-on relever certaines des mesures mises en oeuvre : 1 800 actions ont été, par exemple, menées auprès des collèges et des lycées à la demande des responsables détablissement, portant sur les violences, le racket, la toxicomanie, les destructions et dégradations...Quant au contact avec les jeunes, il sinscrit dans un schéma récurrent : méfiance et animosité dabord, étonnement, questions, et test du gendarme ensuite, dialogue et respect enfin, le gendarme se devant de rappeler en permanence le fil de son action (écoute, conseil, mais aussi sanction si besoin).
Lannée 1998 a vu se poser avec une particulière acuité la question du redéploiement des effectifs de police et de Gendarmerie qui, pour récurrente quelle soit, ne laisse pas de susciter des réactions toujours très vives.
A la suite de la remise du rapport de MM. Jean-Jacques Hyest et Roland Carraz, parlementaires chargés par le Premier Ministre de mener une mission danalyse et de proposition concernant la répartition géographique des effectifs de police et de Gendarmerie sur le territoire national, un travail interministériel intense sest engagé afin que le gouvernement puisse préciser les orientations à suivre en ce domaine. Dans ce document de travail, il est notamment proposé que 193 communes, actuellement situées en zone de police, passent en zone de Gendarmerie et que 38 communes, essentiellement situées en zone périurbaine, passent de la zone Gendarmerie en zone de police dEtat. Ces propositions sont fondées sur lapplication de deux critères, lun quantitatif (commune dont la population est plus ou moins supérieure à 20 000 habitants), lautre quantitatif (délinquance de type urbain).
Le conseil de sécurité intérieure, réuni le 27 avril 1998, a validé les principes dune nouvelle répartition des effectifs de police et de Gendarmerie ainsi que dune réorganisation des forces en faveur des zones urbaines les plus marquées par la délinquance. Cette orientation, dont le but ultime est bien loptimisation des moyens affectés aux missions de sécurité et de paix publiques, implique un certain nombre dadaptations au niveau des zones rurales et des petites villes afin de parvenir à la meilleure adéquation entre le besoin de sécurité de la population et les moyens mis en oeuvre, notamment humains.
Dans cette perspective, les préfets ont reçu le 14 août dernier mission dengager un travail de consultation des élus et des autorités judiciaires, destiné à préciser les zones et unités concernées par le redéploiement de quelque 3 000 policiers et 1 200 gendarmes. Cest dans ce cadre que devait être examinée la situation des brigades territoriales peu chargées. A lissue de cette concertation, le gouvernement devait, lors dune nouvelle réunion du conseil de sécurité intérieure, arrêter la liste des zones ou des unités concernées.
Les modalités de la réflexion menée sur ce sujet ont cependant évolué, le Gouvernement ayant fait savoir, le 25 septembre 1998, quil avait été décidé délargir le processus de consultation en cours face aux difficultés quavait fait ressortir la concertation locale entreprise par les préfets . A cette fin, M. Guy Fougier a reçu mission délaborer un nouveau calendrier dici à la fin de lannée et mène un travail de consultation sur le terrain dans les départements concernés.
CONCLUSION
Le projet de loi de finances pour 1999 permet à la Gendarmerie de mener à bien la poursuite des réformes quelle a engagées en vue de sadapter tant au nouveau système de défense quaux évolutions de la société.
Au-delà de ces réformes de structure, il convient toutefois, dans ce contexte de mutation profonde, de veiller à donner à la Gendarmerie les moyens de fonctionner au quotidien sur le terrain. Car cest au quotidien que ces réformes vivront et prendront réellement corps.
TRAVAUX EN COMMISSION
I. AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE
La Commission de la Défense a entendu, le 9 septembre 1998, M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 1999.
Accueillant le Ministre de la Défense, le Président Paul Quilès a rappelé que la Commission de la Défense était particulièrement attentive aux conditions de la professionnalisation, au retour des crédits déquipement à un niveau permettant de mener à bien le programme de modernisation des forces ainsi quà lamélioration de la transparence et de la lisibilité du budget de la Défense, en loi de finances initiale comme en exécution.
Le Ministre de la Défense a présenté les principales orientations du budget de la Défense contenues dans le projet de loi de finances pour 1999, adopté le 9 septembre 1998 par le Conseil des Ministres. Il a rappelé que le budget de lexercice précédent avait fait de la poursuite de la réforme des armées et de la professionnalisation sa priorité et sétait traduit, dune part, par une conformité du titre III aux objectifs fixés dans la loi de programmation et, dautre part, par une réduction temporaire des crédits déquipement par rapport à cette même loi, en raison des contraintes de lassainissement des finances publiques.
Il a relevé que les difficultés entraînées par cette réduction des ressources disponibles pour léquipement des armées ne pouvaient être surmontées quà la condition dun réexamen densemble de la cohérence des choix financiers de la loi de programmation militaire, constat qui avait présidé à la revue de programmes et donné lieu, en conséquence, à un ajustement des flux financiers prévus. Il a dailleurs souligné que le projet de loi de finances pour 1999 appliquait les conclusions de la revue de programmes concernant les crédits déquipement, tout en répondant à une vision à long terme des besoins de la défense. Il sest également félicité des conditions délaboration du budget de la Défense, qui navait pas nécessité le recours à larbitrage du Premier Ministre, en ajoutant que la nouvelle présentation des crédits portait la marque dun effort de clarification comptable répondant notamment aux souhaits réitérés de la Commission de la Défense.
M. Alain Richard a ensuite présenté les principaux chiffres du projet de loi de finances pour 1999. Il a indiqué que le titre III, dun montant de 104 milliards de francs, progressait de 240 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, concédant que ce montant aurait été plus élevé si lon avait appliqué les règles générales dindexation mais soulignant quil restait conforme aux objectifs de la programmation. Quant aux crédits des titres V et VI, il a déclaré quils sétabliraient à 86 milliards de francs, ce qui, par rapport aux 81 milliards de francs du budget voté de 1998, représentait une augmentation dautant plus forte en termes réels que la valeur des achats déquipements militaires avait tendance à suivre lévolution de lindice des prix industriels, nettement inférieure à celle de lindice des prix. Il a indiqué quau total, les crédits militaires hors pensions progresseraient de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.
Le Ministre de la Défense a souligné que le projet de budget permettait de poursuivre la professionnalisation des forces, qui perdraient en 1999 un peu plus de 30 000 appelés et 2 690 sous-officiers, le nombre dofficiers demeurant globalement stable, alors que seraient créés environ 16 000 emplois, soit, notamment, 8 400 militaires du rang, 4 750 volontaires, dont 3 000 dans la Gendarmerie, et 1 900 emplois civils. Il a fait observer que la baisse de 9 % des crédits de fonctionnement, corrélée à lévolution des effectifs, namputait pas le pouvoir dachat du titre III, des économies non pénalisantes ayant été rendues possibles en 1999, notamment par lévolution du prix du pétrole ou par laugmentation des ressources extrabudgétaires du Service de santé des armées.
Sagissant des crédits déquipement du budget de la Défense, le Ministre de la Défense a souligné que leur évolution marquait un rattrapage par rapport à la précédente loi de finances et traduisait les conclusions tirées de la revue de programmes. Il a fait observer que les ressources affectées à la dissuasion se trouvaient confortées, le programme de SNLE de nouvelle génération se poursuivant normalement, avec ladmission au service actif du deuxième SNLE-Ng en juillet 1999 et un objectif de mise en service du dernier SNLE-Ng en 2008. Evoquant les crédits consacrés à lespace, il a rappelé le caractère prioritaire du programme Hélios II et indiqué, sagissant du programme Trimilsatcom, que la décision de retrait britannique du 12 août 1998 nentravait pas la coopération entre la France et lAllemagne dans ce domaine, les deux partenaires ayant décidé de modifier, en les simplifiant, certaines spécifications du programme.
En ce qui concerne les armements conventionnels, il a indiqué que lannée 1999 verrait la poursuite des livraisons de chars Leclerc, à raison de 33 exemplaires, le lancement du programme VBCI réalisé en collaboration avec la Grande-Bretagne et lAllemagne, lentrée dans la phase de fabrication du programme Tigre, la livraison du premier Rafale Marine, du deuxième Hawkeye, le lancement du programme de TCD de nouvelle génération et la poursuite du programme dhélicoptère NH-90. Il a également fait valoir que, pour la Gendarmerie, les délais déquipement du programme Rubis seraient respectés puisque, fin 1999, 85 départements seraient équipés, ce qui permettait dêtre désormais sûr de lachèvement du programme à la fin de lannée 2000.
M. Alain Richard a également fait remarquer que leffort du ministère de la Défense en matière de recherche et développement dépasserait 21 milliards de francs en 1999 contre 19,6 dans la loi de finances initiale pour 1998.
Il a indiqué par ailleurs que près dun milliard de francs seraient consacrés à laccompagnement économique des restructurations sous la forme de dotations du Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) et du Fonds dadaptation industrielle (FAI), destinées à financer laccompagnement économique et social des restructurations, tandis que les aides au départ et à la mobilité, accordées dans le cadre de la professionnalisation, représenteraient plus de 1,8 milliard de francs. Sur ce dernier point, il a fait observer que, conformément à la loi de programmation, les crédits relatifs aux pécules connaîtraient leur première baisse puisquils se monteraient à 810 millions de francs au lieu de 900 en 1998. Il a ajouté quaprès la réalisation complète des prévisions de départ pour 1998, ce montant devrait assurer le départ aidé de 900 officiers et 2 000 sous-officiers en 1999.
Evoquant les restructurations industrielles, le Ministre a indiqué que les efforts de la DGA produisaient désormais leurs fruits en matière de coûts et de délais et mis laccent sur le dialogue mené avec les industriels de la défense. Sur le point plus précis des relations de la DGA avec les PME-PMI, il a fait observer que, désormais, de nouveaux moyens, notamment en personnel, seraient affectés spécifiquement à cette tâche.
Le Ministre de la Défense a alors analysé la participation du budget de son département à la politique générale du Gouvernement en faveur de lemploi, de la sécurité intérieure et de la construction européenne.
Sagissant de la politique de lemploi, il a souligné à nouveau que le ministère allait ouvrir en 1999 de lordre de 16 000 recrutements dont plus de 13 000 de militaires du rang et de volontaires, cest-à-dire des emplois destinés à des jeunes de qualification moyenne et faible. Il a ajouté que 15 millions de francs seraient consacrés à laccompagnement social des jeunes sans emploi en fin de contrat et rappelé que le ministère prenait sa part des efforts de relèvement des rémunérations les plus basses, quil sagisse de celles des militaires ou de celles des personnels civils.
Sagissant de leffort en matière de sécurité intérieure, il a précisé quen relève des appelés, 3 000 volontaires allaient être recrutés par la Gendarmerie en 1999 en complément des 800 recrutés par anticipation dans les prochaines semaines. Il a toutefois fait observer que leffort en faveur des effectifs de la Gendarmerie engendrerait en contrepartie un alourdissement des charges de formation, consécutif, notamment, à laccroissement du nombre de départs à la retraite dans les prochaines années, de 2 000 à 4 000 par an. Il a ajouté que le renforcement des effectifs de la Gendarmerie dautoroute serait néanmoins poursuivi pour tenir compte de laccroissement du kilométrage autoroutier et annoncé que, dans le cadre du programme de renouvellement des hélicoptères Alouette III, la première commande dhélicoptères biturbines allait être passée.
M. Alain Richard a alors décrit la part prise par le ministère de la Défense à la politique européenne du Gouvernement. Il a fait ressortir la participation accrue de la France au développement dune industrie de défense européenne compétitive et attiré lattention sur la signature du traité instituant lOCCAR. Sur ce point, il a fait remarquer la forte volonté des signataires de déléguer à lOCCAR la gestion de nouveaux programmes, indiquant que les Britanniques avaient fait part de leur intention de porter à 40 % la part des programmes européens dans leurs acquisitions.
Il a également souligné que la France faisait pleinement appel aux crédits de reconversion de lUnion européenne (fonds KONVER et Objectif 2).
En conclusion, il a indiqué que le projet de budget pour 1999 marquait une nouvelle étape dans la modernisation et ladaptation de nos capacités de défense tout en contribuant efficacement à la mise en oeuvre des grands objectifs du Gouvernement. Il a également mis laccent sur lefficacité des armées dans laccomplissement de leurs missions extérieures, puisque lannée 1998 avait vu, outre la conduite dopérations sur divers théâtres, la mise en oeuvre de plusieurs interventions dévacuation de nos ressortissants, tout en rendant hommage aux qualités dont elles faisaient preuve dans lexercice de leurs missions intérieures. Evoquant la participation du ministère de la Défense à la sécurité de la Coupe du Monde de football, il a à ce propos tenu à rendre hommage au gendarme Nivel, symbole du dévouement et de lefficacité des armées dans lensemble de leurs missions.
Rappelant que larrêté dannulation et le décret davance du 21 août 1998 avaient réduit de 3,8 milliards de francs les crédits déquipement de lexercice 1998 et ouvert sur le même exercice un crédit de 3,8 milliards de francs en vue de couvrir des charges de personnel, notamment au titre des opérations extérieures, le Président Paul Quilès sest demandé si, dans la mesure où une bonne partie de ces opérations pouvait être prévue en début dexercice, une provision ne pourrait pas être instituée en loi de finances initiale pour faire face aux charges quelles entraînent, ce qui permettrait ainsi un meilleur contrôle parlementaire.
Remarquant également quune partie des crédits ouverts par le décret davance semblait destinée à remédier à linsuffisance des dotations initiales pour la rémunération des VSL (volontaires service long), il sest demandé si cet ajustement ne traduisait pas certaines dérives en matière de rémunérations et sest interrogé sur leur perpétuation en 1999.
Abordant alors la réforme destinée à rapprocher la comptabilité des investissements du ministère de la Défense de celle des ministères civils, il a souhaité savoir si lon pouvait en attendre une plus grande conformité des autorisations de programme du budget de la Défense à la définition qui en est faite par lordonnance de 1959 relative aux lois de finances, soulignant quune telle amélioration faciliterait le contrôle parlementaire des dépenses en capital, grâce notamment à linscription dans le fascicule budgétaire de la Défense déchéanciers véritablement significatifs des crédits de paiement. Il a également demandé dans quelles conditions le montant en autorisations de programme des nouvelles opérations budgétaires dinvestissement ainsi que leur échéancier en crédits de paiement seraient portés à la connaissance des rapporteurs budgétaires.
Enfin, sagissant des commandes groupées, il a souhaité savoir si leur montant en était connu et si elles feraient lobjet dune individualisation au sein du fascicule budgétaire de la Défense.
M. Alain Richard a apporté les éléments dinformation suivants :
le décret davance qui porte sur 3,8 milliards de francs couvre en partie (1 milliard de francs) les surcoûts liés aux opérations extérieures. Il ouvre également des dotations supplémentaires pour assainir la situation des chapitres de rémunérations, afin déviter des tensions de trésorerie avant le collectif budgétaire prévu en novembre prochain ;
environ 300 millions de francs de crédits provisionnels avaient été inscrits pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 pour couvrir une part des surcoûts entraînés par les opérations extérieures. Dune part, il est difficile dévaluer à lavance lampleur de ces surcoûts. Dautre part, cette provision, souhaitée par le Ministre de la Défense, doit rester modérée et ne saurait dépasser à terme un milliard de francs ;
le débat politique avec le Parlement sur les opérations extérieures se déroule habituellement au moment de lexamen de la loi de finances rectificative de fin dannée mais il serait souhaitable que le Ministre de la Défense vienne, dès le printemps, présenter les principales dépenses liées à ces opérations ;
les VSL permettent daccompagner la professionnalisation. Parce quil na pas été possible dinscrire en 1998 des postes de volontaires pour pallier la disparition des appelés, les armées ont été autorisées à recourir à des VSL en anticipation de larrivée des volontaires ;
la couverture du décret davance repose sur des annulations de crédits déquipement. Mais ces annulations seront compensées par une autorisation de consommer un montant équivalent de crédits de report de lexercice 1997 sur lexercice 1998 afin de garantir la capacité de dépenses du ministère de la Défense pour lexercice en cours ;
la mise en oeuvre au sein du ministère de la Défense de la nouvelle comptabilité spéciale des investissements (CSI) sest traduite par des retards de paiement au détriment des fournisseurs, en particulier des PME, et lapplication de la réforme de la nomenclature budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 1999 risque dentraîner des conséquences de même nature. Les retards provoqués par lintroduction de la CSI devraient toutefois être rattrapés dici quelques mois afin que la consommation des crédits approche, à la fin de lexercice 1998, les montants inscrits en loi de finances initiale ;
la présentation du budget pour 1999 se place dans la cohérence des demandes des commissions parlementaires. Elle fait passer de 7 à 8 le nombre de chapitres du ministère de la Défense et permet, notamment, de détailler, dans le chapitre des fabrications, 25 articles, correspondant chacun à un grand programme ;
cinq commandes groupées de matériels pour un montant dengagements denviron 11 milliards de francs ont été lancées en 1997 et deux nouvelles commandes de ce type seront sans doute attribuées en 1999. Le Gouvernement ne pourra confirmer publiquement la commande groupée des 48 Rafale quen 1999 car, si lessentiel de la négociation est effectué, il reste certaines questions à régler avant la signature définitive du contrat.
Après sêtre félicité de laugmentation des titres V et VI en loi de finances initiale et des efforts effectués dans certains domaines, en particulier dans ladéquation des autorisations de programme et des crédits de paiement, M. Arthur Paecht a émis la crainte que la loi de finances rectificative pour 1998 ne vienne à nouveau amputer les crédits déquipement pour abonder les dépenses liées aux opérations extérieures. Ayant estimé ambitieux lobjectif de fabriquer en coopération européenne près de 40 % des programmes en valeur, il sest interrogé sur la nature de lidentité européenne de défense qui soutiendra le développement de lOCCAR. Enfin, il a évoqué lélaboration du nouveau concept stratégique de lAlliance atlantique et a souhaité obtenir des informations complémentaires sur la participation de la France aux structures intégrées alliées.
M. Jean-Yves Le Drian sest étonné que le projet de budget pour 1999 prévoie le lancement du développement de deux frégates Horizon dans la mesure où il navait pas eu connaissance que des progrès significatifs avaient été récemment accomplis dans la définition des spécifications de ce programme en coopération trilatérale. Evoquant la réforme de la DCN, il a souhaité avoir des précisions sur la méthode et le calendrier retenus par le ministère de la Défense.
Estimant quil ressortait des propos du Ministre de la Défense que laugmentation du titre III ne correspondait pas à celle du coût de la vie, M. Michel Voisin a souhaité que leffort entrepris en faveur de la professionnalisation ne soit pas terni par une altération de la qualité de vie des personnels militaires. Notant quune dotation supplémentaire de 40 millions de francs était affectée aux réserves, il a demandé quel était létat davancement des travaux délaboration du projet de loi les concernant. Sagissant de la réorganisation des services de police et de Gendarmerie, il a indiqué que la réforme annoncée avait soulevé, notamment dans la zone périurbaine de Lyon, de vives protestations de la part des élus locaux et des populations qui craignent quil sensuive une altération des conditions de sécurité et a regretté quelle nait été précédée daucune véritable consultation préalable. Evoquant lannonce de la double commande de 80 hélicoptères Tigre faite à la suite de la rencontre des Ministres de la Défense à Berlin, il a souhaité savoir si ces commandes avaient été notifiées à lindustriel. Enfin, il sest inquiété du maintien des effectifs et des spécificités de la Légion étrangère ainsi que des troupes de marine.
M. René Galy-Dejean a fait part de sa satisfaction au regard dun budget quil a considéré comme une assez bonne surprise, après les résultats de la revue de programmes, et indiqué quil portait des appréciations également positives sur la politique suivie en matière de restructuration industrielle. Il a toutefois regretté que les négociations avec le ministère du Budget naient pu permettre dobtenir une augmentation du montant des crédits militaires et en particulier de ceux du titre III, en rapport avec lamélioration sensible des recettes fiscales. Rappelant que le contexte international avait sensiblement évolué dans le domaine de la prolifération nucléaire et balistique depuis lélaboration du précédent budget, il a souhaité savoir si cette situation avait été prise en compte dans la fixation des orientations budgétaires concernant la dissuasion et si le Ministre avait pu constater lémergence dune prise de conscience européenne en ce domaine.
Après avoir fait valoir que laugmentation des crédits de la Défense pour 1999 était conforme aux engagements précédents du Gouvernement et que le projet de budget reflétait la priorité accordée à lemploi, M. Yann Galut a fait part de ses préoccupations quant à lavenir de GIAT-Industries, en ce qui concerne notamment le secteur armes et munitions, la nature de la participation française au VBCI, et plusieurs incertitudes relatives à la revalorisation des matériels dartillerie de type 155 AUF 1 ou aux commandes portant sur le système Minotaur et les tourelles dhélicoptères. Il a noté avec satisfaction laccroissement des crédits de recherche-développement, qui lui a paru témoigner du souci de préserver lavenir des industries françaises de défense et a souhaité savoir quels moyens pouvaient être accordés, dans le cadre de cet effort, à des programmes tels que le VEXTRA, lartillerie future des chars de combat et les munitions intelligentes. Sagissant des aides à la diversification des entreprises de défense, il a souhaité savoir quelle avait été laffectation des crédits inscrits à ce titre dans le budget pour 1998. Il sest enfin félicité de lannonce de la prochaine commande pluriannuelle de 48 Rafale et des engagements pris en faveur du programme ATF, tout en indiquant que parmi les trois options évoquées par le Ministre, il souhaitait que celle proposée par Airbus Industrie soit privilégiée.
M. Georges Lemoine sest félicité que le projet de budget de la Défense pour 1999 vienne atténuer certaines inquiétudes concernant les moyens alloués à la Gendarmerie, notamment en matière de volontariat. Se déclarant satisfait à cet égard de louverture, par anticipation, de 800 postes de volontaires en 1998 et des objectifs de recrutement fixés pour 1999, il a toutefois fait état des difficultés que pourrait soulever, dans les brigades, la durée de formation de ces personnels, nettement supérieure à celle des actuels gendarmes auxiliaires. Il a ensuite évoqué les nombreuses inquiétudes suscitées, chez les élus, par le rapport de MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest. Il a plaidé en faveur dune information accrue des élus locaux sur les propositions énoncées dans ce rapport, dont il a souligné quil avait été peu lu et estimé que lintervention du Directeur général de la Gendarmerie nationale devant le congrès des maires de France, au mois de novembre, pourrait participer de cette meilleure information. Après sêtre félicité des perspectives dachèvement du programme Rubis, il a soulevé la question des conditions de vie et des casernements, qui risquait dêtre rendue plus difficile par larrivée des volontaires. Il a enfin interrogé le Ministre sur la contribution des sociétés autoroutières au financement des pelotons de gendarmerie dautoroute.
M. Jean-Claude Sandrier sest déclaré gêné pour approuver le projet de budget, de la même façon que les membres de lopposition sétaient trouvés gênés pour le critiquer. Il a précisé que son analyse concernant la loi de programmation militaire était inchangée et a exprimé son désaccord avec une politique de défense principalement fondée sur des objectifs de projection. Il a souligné en revanche que le concept de défense nationale gardait toute sa validité et que sa mise en oeuvre supposait de revaloriser les forces et équipements classiques. Il a estimé en outre que la journée dappel de préparation à la défense ne suffirait pas à insuffler aux jeunes lesprit de défense. Il a ensuite interrogé le Ministre sur les résultats de la campagne de recrutement de lArmée de terre et, sagissant des crédits déquipement, sur leur taux de consommation en 1998. Après avoir demandé au Ministre de faire le point sur les nouvelles infrastructures, il sest interrogé sur létat actuel de la coopération européenne pour la réalisation du programme Hélios II. Il sest également déclaré inquiet de la politique industrielle suivie dans le secteur de la défense, relevant quelle était largement inspirée par le souci dinstaurer une défense européenne. Il sest à ce propos interrogé sur lévolution de la politique de coopération suivie par nos partenaires britanniques et allemands en matière de défense, notamment à légard des Etats-Unis. Il sest enfin demandé sil était prudent de programmer la fin du système armes et munitions de GIAT-Industries, avant de demander que le plan de restructuration de cette entreprise soit revu en fonction dautres objectifs que ceux qui ont été retenus par le Gouvernement.
Remarquant que plusieurs des questions posées avaient trait aux orientations de la politique générale de défense de la France, M. Alain Richard a proposé que leur examen ait lieu en séance publique, à loccasion du débat sur les crédits militaires, de sorte quils puissent faire lobjet dune discussion plus approfondie.
Il a également suggéré que la Commission de la Défense tienne un débat spécifique sur la politique industrielle dans le secteur de la défense et sest déclaré disposé à y contribuer.
Il a en outre apporté les éléments de réponse suivants :
les dépenses liées aux opérations extérieures sont, par nature, affectées dun fort coefficient dincertitude en début dexercice ; en 1999, elles seront sans doute en réduction par rapport à 1998 du fait, notamment, de la fermeture des bases françaises en République centrafricaine ;
le programme Horizon sera bien lancé en 1999 ; en effet, la définition de ses besoins par la Grande-Bretagne, principal acheteur, a beaucoup évolué et sest considérablement rapprochée de celle de la France ;
la réforme de la DCN est une réforme en profondeur qui doit donc être conduite sur le long terme. La DCN doit conserver une place éminente au sein de lindustrie de défense européenne de demain. Pour cela, il a été demandé à sa direction de recueillir des avis diversifiés avant de formuler ses propositions en vue dune réforme et dun plan dentreprise. Cette réflexion prend nécessairement du temps. Le plan dentreprise quelle élaborera devra permettre à la DCN de répondre aux demandes de la Marine et de trouver des marchés, dans des conditions économiques saines ;
la hausse des rémunérations et charges sociales, au sein du titre III, est de 2,9 %. Elle inclut donc des accroissements de pouvoir dachat. Mais elle pèse indéniablement sur les moyens de fonctionnement. Les tensions sur les crédits de fonctionnement naffecteraient la qualité de vie que des personnels logés. Or, sur ce point, sans doute du fait de lingéniosité des chefs de corps, il napparaît pas quon aille vers une situation réellement difficile. De plus, les jeunes engagés sont tous en début de contrat et il nest pas certain quils souhaiteront, à lavenir, continuer à être logés à la caserne ; il convient donc dêtre prudent dans la construction des casernements de manière à éviter les surcapacités ;
le ministère de la Défense a bénéficié dune amélioration spécifique de ses crédits de fonctionnement, due notamment à la réforme du financement du fonds de pension des ouvriers dEtat. Celui-ci connaissait un déficit structurel apuré a posteriori par une subvention. A la suite dune proposition du ministère des Finances, ce déficit sera désormais financé par les cotisations des employeurs. Cette réforme, appliquée de façon plafonnée, aboutit à transférer 300 millions de francs de cotisations du titre III vers les établissements employeurs des ouvriers dEtat, notamment la DCN ;
en ce qui concerne les modifications du partage de compétence territoriale entre la Police et la Gendarmerie, les propositions envoyées aux préfets feront lobjet de négociations et ne présagent pas des décisions finales ;
les besoins, plus importants en zones urbaines périphériques, sont mieux satisfaits par un travail collectif des brigades ;
le reversement des sociétés concessionnaires dautoroutes à la Gendarmerie par la procédure du fonds de concours a été déclaré non conforme à lordonnance organique relative aux lois de finances. Pour compenser ce fonds de concours, un peu plus de 500 millions de francs ont été inscrits en crédits budgétaires dans la loi de finances initiale pour 1998. Le projet de budget pour 1999 fait lobjet dune procédure analogue ;
la consommation de lensemble des crédits déquipement devrait dépasser 95 % des dotations initiales pour lexercice en cours ;
la commande des 80 hélicoptères Tigre sera notifiée à lindustriel avant la fin de lannée ;
il est de lintérêt de GIAT-Industries de participer au programme VBCI qui concerne près de 2 000 commandes à terme et dont la France pourrait recevoir près de 30 % de part industrielle, même si les négociations de prix ne sont pas terminées. Au contraire, pour linstant aucun marché assuré nexiste à lexportation pour le programme VEXTRA dans la situation économique très difficile que connaît larmement terrestre. Quant à lartillerie future des chars de combat, il sagit dun domaine auquel des crédits de recherche seront affectés ;
les crédits du FRED et du FAI dont la consommation est satisfaisante permettent une bonne mise en place des programmes de diversification économique et daccompagnement social ;
les partenaires du consortium Airbus doivent faire une proposition crédible et compétitive en termes de prix pour remporter le marché de lavion de transport militaire européen. Sil est nécessaire de tenir compte des intérêts économiques et industriels européens dans le choix des coopérations, il nest pas non plus politiquement souhaitable de fermer a priori la porte à toute coopération avec Antonov ;
la réponse favorable de lEspagne au programme Hélios II, dont le calendrier de réalisation est maintenu, permet de le poursuivre dans un cadre de coopération européenne. LItalie qui effectue dimportants efforts déconomie budgétaire na pas encore fourni de réponse. Dautres partenaires sont par ailleurs envisageables. Les pays intéressés pourront sabonner au programme en cours de réalisation ;
les recrutements dengagés de lArmée de terre se déroulent dans de bonnes conditions, grâce à lamélioration des conditions de rémunération des personnels et à limage positive que donne cette armée dans sa démarche de professionnalisation, notamment en matière de formation et dintégration sociale ;
la professionnalisation des armées suppose la remise en cause des spécificités de certaines armes de lArmée de terre et il apparaît nécessaire de faire comprendre tant à la Légion étrangère quaux Troupes de Marine que laccroissement global des capacités opérationnelles des forces constitue une garantie importante pour la Nation.
M. Bernard Grasset a souligné le courage dont avait fait preuve le Gouvernement en modifiant la carte de répartition des zones de Police et de Gendarmerie, apportant ainsi une réponse à une question très ancienne que les gouvernements précédents avaient toujours hésité à aborder. Il a fait part du trouble suscité chez un certain nombre de maires de sa circonscription par les confidences du Directeur général de la Gendarmerie, concernant lemploi de ses personnels, parues dans un supplément dun grand journal parisien. Il sest félicité du dépôt prochain dun projet de loi sur les réserves, qui constituent un élément essentiel du lien entre la Nation et ses Armées et a souhaité quà lavenir le recrutement dans les sessions régionales de lIHEDN soit moins élitiste. Après avoir estimé que les spécificités de certaines armes telles que les troupes de Marine devaient être préservées, il sest prononcé en faveur du maintien du Service militaire adapté, dont il a souligné quil apportait, dans les DOM-TOM, une contribution essentielle au resserrement des liens entre les Armées et la population. Relevant la diminution de 16 % des crédits de paiement consacrés à lEspace, dont il a déclaré comprendre les raisons, il a insisté sur la nécessité de préserver lavenir en accordant une priorité au programme de satellite radar Horus.
M. Pierre Lellouche a tout dabord convenu que le projet de budget apparaissait optiquement meilleur que celui de lannée en cours, estimé que les restructurations industrielles engagées pouvaient être considérées comme satisfaisantes et jugé courageuse la politique menée par le Ministre de la Défense pour restructurer les arsenaux. Il a résumé son appréciation en déclarant que le libéral quil était se réjouissait de ces orientations. Il a également insisté sur la nécessité dinstituer un mode approprié de financement des opérations extérieures, excluant toute ponction sur les crédits déquipement pénalisant, en cours dexercice, la politique déquipement des forces armées. Soulignant lintérêt du volontariat du service national en entreprise, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait proposer au Parlement son maintien. Il sest par ailleurs inquiété de la répartition des officiers, sous-officiers et militaires du rang au sein des armées, notant que la professionnalisation avait pour effet de créer un déséquilibre important en faveur des gradés par rapport aux hommes du rang. Enfin, rappelant quil avait saisi la présidence de lAssemblée nationale de la nécessité dune réflexion parlementaire sur la pertinence du concept de dissuasion au regard de lévolution géostratégique liée aux essais nucléaires indiens et pakistanais, il a fait part de sa stupéfaction quant au manque dintérêt suscité par sa demande. Il sest enfin interrogé sur la cohérence des choix financiers effectués, dans le projet de budget pour 1999, en faveur des différents systèmes de forces face à une menace aujourdhui très évolutive et sest demandé si une réflexion suffisante avait été conduite sur le modèle darmée dont la France avait à présent besoin.
Le Président Paul Quilès a indiqué que le bureau de la Commission, dont M. Pierre Lellouche est membre, devait se réunir la semaine prochaine pour examiner notamment sa proposition. Il a par ailleurs rappelé les propos de M. Arthur Paecht et ceux du Ministre, évoquant les travaux de lOTAN relatifs au nouveau concept stratégique de cette organisation, et souligné que les conclusions de ces travaux ne seront pas sans incidences sur nos propres réflexions nationales en matière de politique de défense. Enfin, il a observé que lanalyse des menaces et des besoins militaires de la France était déjà contenue dans le Livre Blanc et la loi de programmation militaire, quune majorité de membres de la Commission, dont certains appartenaient à lopposition, navaient pas souhaité remettre en cause.
M. Guy-Michel Chauveau sest félicité du projet de budget, quil a considéré comme le meilleur depuis plusieurs années. Il a plaidé en faveur dune maîtrise des dépenses du titre III, condition nécessaire à la préservation des crédits de recherche et développement. Il a également souhaité savoir sil avait été procédé à une réorganisation des dispositifs de formation, pour mieux les adapter aux spécificités des personnels engagés. Il a également demandé quelles étaient les mesures de reconversion des engagés prévues. Sagissant de la politique industrielle menée par le Gouvernement, il sest déclaré pleinement satisfait des décisions prises depuis quinze mois, souhaitant que toutes les grandes entreprises du secteur y participent. Se félicitant de la nomination dun coordinateur des restructurations au niveau national, il a souligné la nécessité dune évaluation de leur impact, site par site.
M. Jean-Noël Kerdraon, rappelant que la revue des programmes avait fixé à lan 2000 le lancement du programme de nouveau transport de chaland de débarquement (TCD), a demandé au Ministre de la Défense de confirmer quil était avancé dun an. Sagissant des programmes en coopération, il a évoqué les divergences entre la France et lItalie dans le choix du sonar destiné à équiper le NH 90, non sans estimer que celui proposé par Thomson-Marconi semblait de meilleure qualité. De même, il a souhaité que le choix du sonar du chasseur de mines tripartite soriente vers le produit proposé par cette même société, dont 300 emplois étaient en jeu sur un effectif de 400.
Félicitant le Ministre, non pour son budget, quil a estimé critiquable mais pour lhabileté avec laquelle il lavait présenté, M. Yves Fromion, usant de la faculté que larticle 38 du Règlement confère aux députés dassister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a indiqué que, pour sa part, il avait toujours estimé quil fallait maintenir lactuelle loi de programmation militaire, fruit dun débat approfondi. Il a même regretté que la loi de programmation militaire initiale nait pas été appliquée plus fidèlement encore, évoquant notamment le retard que la France risquait de prendre dans le domaine de laéromobilité avec un parc dhélicoptères qui allait passer de 600 environ à 350 ou 370 en 2010. Il a également demandé au Ministre des informations sur labandon du département munitions de GIAT-Industries et sur les perspectives dexportation du char Leclerc. Il la enfin interrogé sur lappel de préparation à la défense.
Le Ministre de la Défense a apporté les éléments de réponse suivants :
il a convenu que laccès à lIHEDN, notamment à ses sessions régionales, devait être élargi ;
le SMA (service militaire adapté) fonctionne de manière satisfaisante. Le souhait de la Polynésie française de se voir attribuer directement les crédits correspondants pour organiser elle-même la formation des jeunes pourrait cependant créer une disparité de situation entre les différents départements et territoires, qui rendrait le dispositif plus difficile à maintenir ;
lobjectif de construction dun satellite dobservation radar nest pas abandonné mais il est sans doute opportun dattendre que les évolutions technologiques en cours permettent de latteindre à moindre coût ;
la dissuasion a, jusquici, été surtout laffaire du Chef de lEtat ; cest sans doute la raison pour laquelle la nécessité dun débat parlementaire nest pas apparue pressante ;
le taux dencadrement dune armée professionnelle est toujours supérieur à celui dune armée de conscription. Par ailleurs, lanalyse des taux dencadrement doit tenir compte de la structure des grades de la Gendarmerie, puisque les gendarmes sont tous sous-officiers ;
la professionnalisation va indiscutablement engendrer des tensions sur la part relative des crédits du titre III et du titre V, dici à la fin de la programmation ; un risque de glissement existe. Ce sera lun des points à évoquer lors de la préparation de la prochaine loi de programmation;
il y a des gains defficacité à faire en matière de formation. Ils passent notamment par des regroupements décoles. Sagissant du recrutement, lune des clefs du succès sera effectivement la réussite de la reconversion des engagés et sa perception correcte par le public ;
en matière dindustrie aéronautique, le pas essentiel est la fusion entre les sociétés Aérospatiale et Matra : en revanche, sagissant de la position de la société Dassault au sein de lindustrie européenne, il est encore possible de se laisser un temps de réflexion ;
le souci de préserver le plus grand nombre de sites et de maintenir une activité industrielle dans les bassins demploi a joué un rôle essentiel dans lélaboration du plan de restructuration de GIAT-Industries ;
en ce qui concerne le TCD, le besoin est avéré : il sagit dun outil de projection précieux quil ne faut pas trop tarder à réaliser. Des négociations devront toutefois sengager avec la DCN en vue de sa construction, notamment sur la question des prix ;
dans les mois qui viennent, il faudra résoudre les divergences entre lItalie et la France à propos du sonar Thomson-Marconi ;
dès lors quon est en accord avec les objectifs fixés par la loi de programmation militaire, il convient de se tenir à celle-ci ;
la réduction en cours du nombre dhélicoptères laissera à la France un nombre dappareils dont les capacités seront toutefois hors de comparaison avec celles des matériels quils remplaceront ; laéromobilité reste un concept essentiel dans la doctrine demploi de lArmée de terre ;
le plan de réduction des capacités du secteur des munitions de GIAT-Industries répond aux besoins dadaptation de lentreprise qui ne peut produire que ce quelle est en mesure de vendre dans des conditions économiques normales. Sagissant de lachat de chars Leclerc par lArabie Saoudite, le Gouvernement ne sen désintéresse pas ; il est cependant trop tôt pour formuler des commentaires à ce sujet ;
sagissant de lappel de préparation à la défense, il est organisé avec rigueur. De plus, aujourdhui, la vision quont les jeunes de la Défense est positive. Ces éléments permettent de penser que la nouvelle formule sera un succès ;
en ce qui concerne les réserves, la concertation est en bonne voie et le Premier Ministre a annoncé devant lIHEDN que le projet de loi les concernant serait déposé sur le bureau dune des Assemblées avant la fin de lannée ;
pour réformer le partage de compétence entre Police et Gendarmerie, il fallait bien partir dun point de départ, susceptible de constituer une base de discussion. Des instructions ont été envoyées aux préfets pour rappeler que cest là précisément la fonction du rapport Carraz-Hyest qui na donc pas vocation à être transposé sur le terrain dans son intégralité.
II. AUDITION DE M. BERNARD PRÉVOST, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA GENDARMERIE NATIONALE
La Commission de la Défense a entendu, le 6 octobre 1998, M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de loi de finances pour 1999.
Le Président Paul Quilès a accueilli M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie nationale, en soulignant que le projet de budget de son arme pour 1999 progressait globalement de 2,6 % par rapport aux crédits initiaux de 1998, et sinscrivait ainsi dans la priorité accordée par le Gouvernement à la sécurité publique. Après avoir observé que les crédits de fonctionnement subissaient toutefois quelques économies, dont il a demandé au Directeur général de préciser les justifications, il a relevé que laudition de ce dernier se déroulait dans un contexte particulier, marqué par le plan de redéploiement des forces de police et de gendarmerie qui avait suscité de nombreuses inquiétudes, au point de conduire le Gouvernement à la sage décision de le suspendre.
M. Bernard Prévost, après avoir rappelé que le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999 constituait la troisième annuité de la loi de programmation militaire, a souligné que, dans un contexte général de maîtrise des dépenses publiques, la situation budgétaire de larme apparaissait délicate.
Le Directeur général a tout dabord considéré que le projet de budget accordait à la Gendarmerie les moyens strictement nécessaires pour lexécution de ses missions. Lévolution des effectifs est conforme aux orientations de la loi de programmation militaire. Sagissant des professionnels, il a relevé une augmentation de 209 emplois dofficiers de Gendarmerie et la montée en puissance des emplois administratifs et de soutien, marquée par la création de 22 postes dofficiers, 525 postes de sous-officiers et 194 emplois de personnels civils, avec une diminution parallèle de 1 094 emplois de sous-officiers de Gendarmerie, Il a également mentionné la requalification de 140 emplois de gendarmes en autant demplois de gradés et la création de 56 emplois de sous-officiers au titre de lextension du réseau autoroutier. Pour ce qui concerne les appelés et les volontaires, le projet de budget prévoit un accroissement de 832 emplois correspondant à la création de 3 000 postes de volontaires et à la suppression de 2 168 emplois dappelés. Toutefois, le volume de volontaires prévu pour 1999 demeure très en retrait par rapport à une montée en puissance optimale, ce qui nécessitera un rattrapage dans les années à venir pour atteindre le format défini par la programmation.
La hausse globale des crédits du titre III sélève à 2,6 % et résulte, pour lessentiel, de laccroissement des rémunérations. Hors rémunérations et charges sociales, les crédits destinés au fonctionnement enregistrent une baisse de 1 %. Cette relative stabilité masque des évolutions contrastées, malgré certaines mesures positives telles quun ajustement de 70 millions de francs destiné à combler le déficit structurel constaté depuis plusieurs années sur les dotations de maintien de lordre. De même, le projet de budget ouvre, pour la première fois, des crédits qui prennent en compte les besoins de la Gendarmerie en matière de réserves (une mesure nouvelle de 14,4 millions de francs sera destinée à leurs rémunérations et une autre de 5,7 millions de francs à leur fonctionnement). Par ailleurs, laugmentation du Fonds daide au départ permettra dattribuer en 1999 environ 550 pécules contre 281 en 1998.
Les crédits du titre V progressent de 0,7 % pour les autorisations de programmes et de 3 % pour les crédits de paiement. Les abattements par rapport à la loi de programmation ont été limités à 20 millions de francs, auxquels il convient dajouter 64 millions de francs de réduction au titre de la revue des programmes. Dans ces conditions, le programme RUBIS pourra être mené à bien dans la perspective de son achèvement en 2000. De même, le renouvellement des hélicoptères de sauvetage et dintervention se poursuivra, avec la commande dun troisième appareil. Quant au renouvellement des matériels destinés au service courant des unités, il sera strictement préservé.
M. Bernard Prévost a toutefois souhaité faire part de ses préoccupations concernant labattement de 60 millions de francs sur les crédits de fonctionnement courant des unités, qui pourrait en altérer lactivité opérationnelle. Sagissant du titre V, il a souligné quil ne prenait pas en compte lobjectif de renouvellement complet des hélicoptères de sauvetage et dintervention, ni les besoins de remise à niveau du parc des 12 500 ordinateurs portables achetés par les unités et les personnels.
Le Directeur général a considéré que le contexte budgétaire contraignait la Gendarmerie à poursuivre dans la voie des réformes, qui constituaient un moyen essentiel pour renforcer son efficacité dans une situation daccroissement de ses charges. Il a souligné dabord limportance cruciale des réformes liées à lorganisation des forces et en particulier des projets de redéploiement des effectifs, qui font suite aux décisions du conseil de sécurité intérieur du 27 avril dernier. Il a rappelé quil sagissait avant tout de réaménager la carte du dispositif de la Police nationale pour lui permettre de renforcer sa présence dans les 26 départements jugés les plus sensibles, au plan de la délinquance. Pour la Gendarmerie, cette réforme consistera à remplacer la Police nationale dans les zones quelle quittera et à réaménager parallèlement son propre dispositif, de manière à mieux répondre aux besoins des zones périurbaines les plus chargées de sa zone de compétence. Les déséquilibres en matière de charge de travail entre les unités rendent cette réforme indispensable. Par ailleurs, la départementalisation des unités dautoroute, qui sera généralisée le 1er juin 1999, autorisera également un redéploiement des effectifs et une adaptation des modes daction, favorisant une meilleure gestion des moyens, en vue de garantir un haut niveau de sécurité routière. Enfin, la création de brigades de prévention de la délinquance juvénile en zone périurbaine vise à répondre de façon originale à la mission de prévention dans un contexte particulier et difficile. Elle est réalisée sous plafond deffectifs par transformation dunités.
Plusieurs réformes interviendront également dans le domaine du fonctionnement de la Gendarmerie, de façon à permettre des gains defficacité. Lallégement des tâches administratives, outre ses implications dans la motivation des personnels, poursuit lobjectif de simplifier le fonctionnement des unités et de la chaîne hiérarchique, ce qui devrait permettre daccroître lefficacité opérationnelle. Lemploi des réserves dès le temps normal devrait également contribuer à renforcer lefficacité des personnels dactive. Les qualifications judiciaires accordées aux volontaires (gendarmes-adjoints) sont de nature, elles aussi, à renforcer les capacités opérationnelles. Enfin, la mise en place du corps militaire de soutien, dans des conditions satisfaisantes, permettra de recentrer les gendarmes sur leurs missions de sécurité tout en réalisant des économies en matière de rémunérations et de loyers.
En conclusion, le Directeur général sest déclaré convaincu que la Gendarmerie saura sappuyer sur le meilleur de ses traditions et sur son statut pour répondre de façon innovante à lattente du Gouvernement et des Français et que, tout en participant à leffort de maîtrise des dépenses publiques, elle sera à même de renforcer son efficacité et de continuer à développer une véritable politique de sécurité de proximité.
Soulignant que les volontaires représenteraient, à lissue de la loi de programmation militaire, une partie non négligeable du personnel total de la Gendarmerie, le Président Paul Quilès a souhaité savoir si les 3 000 volontaires recrutés en 1999 viendraient sajouter aux 800 déjà prévus pour 1998 ou si ces derniers étaient recrutés par anticipation sur lannée 1999. Il sest également interrogé sur le rythme de recrutement actuel des volontaires, ainsi que sur les conditions de leur rémunération et sur les tâches qui leur seraient dévolues.
M. Bernard Prévost a indiqué quaux yeux de la Gendarmerie, les recrutements des volontaires en 1998 seffectueraient dans le cadre de la cible définie par la loi de programmation, et non dans le cadre de la seule annuité 1999. Il a ajouté que le recrutement des 800 volontaires pour 1998 était en bonne voie, plus de 1 000 jeunes gens ayant déposé leur candidature. Il a précisé que le stage de formation de la première promotion de volontaires débuterait le 12 octobre à Montargis et quil sagirait en loccurrence dune formation complémentaire puisque les personnels concernés sont danciens gendarmes auxiliaires ou des volontaires service long, susceptibles dêtre très rapidement opérationnels. Il a ajouté quune deuxième promotion entrerait en formation dès la fin du mois de novembre. Sagissant des conditions de rémunération des volontaires, le Directeur général de la Gendarmerie nationale a fait savoir que les textes qui les détermineront nétaient pas encore parus mais que, les volontaires, hébergés et nourris, se verraient attribuer une rémunération proche du niveau du SMIC.
A M. André Vauchez qui sinterrogeait sur les conditions de logement des volontaires mariés et craignait que la situation familiale ne constituât un critère de sélection, M. Bernard Prévost a répondu que les volontaires ne seraient pas logés comme les gendarmes dactive mais hébergés.
Quant aux tâches qui leur seront dévolues, le Directeur général de la Gendarmerie nationale a rappelé que les volontaires, qui remplaceront progressivement les gendarmes auxiliaires, viendraient renforcer les brigades situées en zone périurbaine ou se substituer à des gendarmes affectés dans des petites brigades peu chargées.
M. Georges Lemoine a souligné le caractère déterminant de la question du recrutement des gendarmes adjoints. Il a fait observer que les problèmes ne surviendraient pas au début de la montée en puissance des effectifs de volontaires, les premiers candidats étant essentiellement des jeunes gens ayant déjà une formation militaire et une expérience de la vie en brigade. Il a, en revanche, mis laccent sur les difficultés que soulèverait la conjonction entre laccroissement des recrutements et lallongement de la durée de formation de jeunes qui seront, pour la plupart, dépourvus de formation militaire. Il a notamment insisté sur le caractère limité des capacités daccueil des écoles de Gendarmerie. Il a en outre soulevé la question de ladaptation de la formation donnée aux volontaires.
Enfin, évoquant la diminution des crédits de fonctionnement des unités, il a relevé une contradiction entre la contrainte financière imposée à la Gendarmerie et le renforcement de la présence sur le terrain exigée delle. A ce propos, il a noté que laide apportée par les maires au fonctionnement quotidien des unités ne pouvait constituer quun appoint.
M. Robert Poujade, évoquant la question des redéploiements, a jugé que les inquiétudes dun certain nombre délus relatives au remplacement de commissariats de police par des brigades de Gendarmerie étaient liées, dune part, à lappréciation, pas toujours justifiée, quils portaient sur les horaires de présence et de service respectifs des gendarmes et des policiers et, dautre part, aux conditions et à la rapidité dintervention des uns et des autres. Il a jugé en conséquence nécessaire de dresser un bilan de la disponibilité et des capacités dintervention des deux forces.
Approuvant les propos de M. Georges Lemoine sur les difficultés que soulèvera à lavenir le recrutement des volontaires, il a souhaité connaître lopinion du Directeur général de la Gendarmerie nationale sur la qualité des premiers recrutements et a demandé si les gendarmes adjoints seraient affectés en Gendarmerie mobile.
Evoquant les propos de M. Bernard Prévost relatifs au corps de soutien, il sest inquiété des conséquences éventuelles de lhétérogénéité de personnels ayant des origines et des conditions de vie très diverses.
Il a ensuite voulu connaître le détail des crédits consacrés à lachat de véhicules.
Il a également souhaité savoir si la création de nouveaux pelotons de sécurité et dintervention de la Gendarmerie (PSIG) était prévue, observant que les élus avaient pu constater lefficacité de ce type dunités.
Soulignant la nécessité de réserves équipées et entraînées en cas de situation de crise, il a souhaité savoir quelle amélioration serait apportée à léquipement des escadrons dérivés.
Il a enfin demandé au Directeur général de la Gendarmerie nationale des précisions sur les abattements budgétaires subis par la Gendarmerie dans le projet de loi de finances pour 1999.
M. Bernard Grasset, faisant observer que la question du redéploiement des effectifs entre forces de police et de Gendarmerie était ancienne et récurrente, a exprimé le souhait que cette réforme aboutisse, dans le cadre dune concertation renouvelée. Il a également approuvé les propos de M. Robert Poujade concernant la doctrine demploi et léquipement des réserves. Enfin, évoquant la création décoles de Gendarmerie dans le cadre de la restructuration des armées, il a souhaité obtenir des précisions sur les effectifs de personnels en formation envisagés pour létablissement de Rochefort.
Après avoir émis la crainte que le projet de budget ne contribue à dégrader le moral de la Gendarmerie, dont il a estimé quil nétait pas au beau fixe, M. Alain Moyne-Bressand a demandé des précisions sur les contrats locaux de sécurité et les moyens qui permettront de les mettre en uvre. Il a regretté que lallégement des tâches administratives ne permette pas davantage de redéploiement de gendarmes sur le terrain. Enfin, évoquant labattement de 60 millions de francs sur le titre III, il sest inquiété de la contribution éventuelle des collectivités locales aux dépenses de fonctionnement courant des brigades territoriales et a dénoncé la perspective dun tel transfert de charge.
M. André Vauchez sest interrogé sur les incidences du plan de redéploiement sur les besoins en effectifs de la Gendarmerie. Constatant la lourdeur des charges de la Gendarmerie, alors que ses crédits de fonctionnement faisaient lobjet dun abattement, il sest demandé si ses missions ne devaient pas être mieux circonscrites Il a également observé que le parc de véhicules en service dans les brigades était âgé et peu économe en énergie. Il a enfin considéré que lefficacité des PSIG, notamment sur le plan de la mobilité et de la contribution au sentiment de sécurité, devait être prise en considération dans le redéploiement.
M. Charles Cova a rappelé que lors de leur audition, les associations de retraités de la Gendarmerie avaient soulevé deux questions importantes, lune relative à lintégration de lindemnité de sujétions spéciales de police (ISPP) dans le calcul des retraites dès lâge de 50 ans, lautre concernant ladhésion des militaires en activité aux associations de retraités et la représentation de ces associations dans les organes de consultation.
Après avoir souligné lefficacité des Centres opérationnels de la Gendarmerie (COG) dont il a estimé quils constituaient une réponse satisfaisante aux inquiétudes de la population, M. Jean Briane a attiré lattention de la Commission sur les conséquences de la fermeture de brigades dans des zones à très faible densité et souligné la nécessité de leur présence dans ces zones, étant donné limportance de leurs missions de sécurité préventive.
M. Guy-Michel Chauveau, après avoir rappelé quen raison des efforts accomplis limage de la Gendarmerie était bonne, en termes de compétence comme de relations avec le public, a demandé des précisions sur la nature et le calendrier des redéploiements internes deffectifs et sur les projets de la Direction générale de la Gendarmerie nationale concernant la mise en place de nouveaux PSIG. Il a considéré que le statut de la fonction publique territoriale ne permettait pas de résoudre certaines difficultés liées au redéploiement des forces de Police et de Gendarmerie, mentionnant à cet égard limpossibilité dassermenter des personnels appartenant à la fonction publique territoriale pour laccomplissement de missions que nassumeront pas les gendarmes.
M. Antoine Carré a souhaité connaître le délai pendant lequel les décisions de redéploiement allaient être reportées et a demandé quelles seraient les conséquences budgétaires de ce report.
M. Bernard Prévost a rappelé que le Ministre de la Défense avait obtenu lautorisation de recruter par anticipation 800 volontaires au cours de lexercice 1998 et que la Gendarmerie disposait pour pourvoir ces postes des candidatures de gendarmes auxiliaires et de volontaires service long. Il a cependant précisé que, pour les étapes ultérieures du recrutement des volontaires, la Gendarmerie a prévu des efforts de publicité auprès des jeunes et une politique active de reconversion des personnels. Il a souligné que le plan de redéploiement visait à disposer deffectifs supplémentaires là où les besoins de sécurité étaient les plus urgents, notamment dans les zones urbanisées, et quil était nécessaire de récupérer des personnels dans les zones de police nationale ou dans les petites brigades qui pouvaient être regroupées voire supprimées.
Le Président Paul Quilès a alors estimé que lapplication de règles abstraites et intangibles fondées, notamment, sur des seuils de population, pour le redéploiement des forces et des compétences entre Police et Gendarmerie se heurtait à une réalité comprise différemment par les populations, dont le sentiment dinsécurité se révélait quelque fois aussi préoccupant à leurs yeux que la délinquance réelle. Il a ajouté que la nécessité de répondre à ce sentiment dinsécurité par des mesures adaptées et les réactions de rejet constatées dans la plupart des départements justifiaient que le plan soit retiré. Il sest à cet égard inquiété de propos prêtés au Directeur général, selon lesquels le plan de redéploiement était simplement différé et finirait par être appliqué, sous une autre présentation. Il a indiqué que, selon lui, une autre démarche était nécessaire, permettant de définir dans chaque département, avec tous les partenaires, les objectifs et les moyens de la politique de sécurité.
Après avoir reconnu quil y avait eu un réel problème de communication au moment de la présentation du plan de redéploiement, M. Bernard Prévost a donné son sentiment sur les trois objections régulièrement formulées à lencontre de la substitution de la Gendarmerie à la Police nationale :
sil est vrai que les policiers sont remplacés par un nombre moins élevé de gendarmes, il faut rappeler que des structures de Gendarmerie existent déjà dans les villes de moins de 20 000 habitants situées en zone de police nationale et destinées à être transférées à la Gendarmerie, et que ces structures seront renforcées, en cas de besoin, par dautres types dunités ;
le fonctionnement des COG garantit la réactivité de la Gendarmerie pendant la nuit et, comme lattestent les exemples de Corte et de Langres, le transfert des compétences de sécurité à la Gendarmerie a donné de bons résultats ;
le statut militaire ne constitue en aucun cas un obstacle au contact des gendarmes avec la population.
M. Bernard Prévost a néanmoins souligné la nécessité de démontrer quaprès redéploiement, la qualité de la sécurité resterait inchangée, et de développer la concertation avec les élus.
Il a ensuite apporté les éléments de réponse suivants :
la Gendarmerie souhaite développer et renforcer les PSIG, notamment dans le cadre du redéploiement envisagé ;
les corps de soutien représenteront à terme 4 % de leffectif, ce qui ne devrait pas poser de problèmes dhétérogénéité au sein de larme, les personnels concernés étant préalablement informés des conditions dexercice de leur profession ;
les brigades de prévention de la délinquance juvénile sont généralement appréciées de leur environnement et le volume actuel de 25 unités devrait être accru de 15 unités nouvelles par an ;
leffectif des réservistes devrait atteindre 50 000, ce qui permettra de créer des forces aptes à renforcer les unités existantes ou la formation descadrons dérivés ; leur équipement ne devrait pas poser de problème particulier, dans la mesure où il sera fait appel au parc dactive ;
à terme, la Gendarmerie disposera de quatre nouvelles écoles : deux écoles de gendarmes à Auch et Libourne, une à Chateaulin pour les volontaires et la quatrième à Rochefort qui devrait accueillir en régime de croisière une moyenne de 300 élèves gradés par jour ;
le moral de la Gendarmerie ne pose pas de problème particulier, dans la mesure où le gendarme sert avec détermination et est attaché à sa mission ; il appartient à la hiérarchie dêtre à lécoute de ses subordonnés et davoir recours à un mode de commandement participatif ;
les contrats locaux de sécurité passés avec les préfets devraient être à même de répondre aux attentes de la population ;
laugmentation des effectifs, les redéploiements et lallégement des tâches administratives devraient permettre de dégager les moyens nécessaires aux nouvelles missions de la Gendarmerie ;
les futurs volontaires seront hébergés dans les casernes de gendarmerie, ce qui ne devrait pas générer de charges supplémentaires dinfrastructure pour les collectivités locales ;
le budget de la Gendarmerie aura été au total amputé de 144 millions de francs, soit 60 millions de francs retirés au titre III et, sur le titre V, 64 millions de francs au titre de la revue de programmes ainsi que 20 millions de francs au titre de la solidarité avec les autres armées ;
dans le cadre des mesures qui seront prises après réaménagement du projet de redéploiement, il est prévu, dans un délai de trois ans, daffecter 1 200 personnels supplémentaires dans les unités concernées ;
depuis un arrêt du Conseil dEtat en date du 30 octobre 1996, la charge correspondant au dispositif autoroutier est imputée sur le budget de la Gendarmerie ;
lintégration de lISSP dans la base de calcul de la retraite dès 50 ans ne paraît pas pouvoir être envisagée, compte tenu de la politique de maîtrise des dépenses publiques;
ladhésion des gendarmes dactive aux associations de retraités sapparenterait à une démarche syndicale.
M. Georges Lemoine a de nouveau soulevé la question de laffectation de volontaires dans des unités de Gendarmerie mobile. Faisant, en outre, observer quen raison des conditions techniques délaboration de la nouvelle loi sur le service national, les jeunes filles ne pouvaient se porter volontaires, il a souhaité que M. Bernard Prévost apporte des informations sur cette question.
Evoquant la première journée dappel de préparation à la défense et faisant observer que, dans certains départements, les jeunes avaient été accueillis dans des locaux de la Gendarmerie, M. André Vauchez a relevé quil sagissait là dune mission supplémentaire pour larme.
M. Robert Poujade a fait observer que le problème de la participation des volontaires ou des gendarmes auxiliaires dans les escadrons de Gendarmerie mobile était récurrent et que les quelques expériences qui avaient été menées ne sétaient pas révélées très probantes. Il sest inquiété du risque de voir les volontaires confinés dans des tâches peu valorisantes qui leur donneraient un sentiment dinfériorité.
M. Bernard Prévost a alors apporté les éléments de réponse suivants :
il nest pas possible aujourdhui daffecter les volontaires dans les escadrons de Gendarmerie mobile ; par la suite, cette solution pourra être envisagée, sous réserve toutefois de ne pas faire participer ces personnels aux interventions proprement dites ;
il nest pas question daffecter les volontaires à des postes peu valorisants ni den faire des valets darmes ;
il est vrai que, dans létat actuel de la loi, les jeunes filles ne peuvent pas se porter volontaires dans les armées avant 2002 ;
la participation de la Gendarmerie à la journée dappel de préparation à la défense constitue effectivement une charge nouvelle pour elle ; elle animera 32 % des centres dappel de préparation à la défense et encadrera 26 % de lensemble des groupes convoqués.
III. EXAMEN DE LAVIS
La Commission de la Défense sest réunie le 20 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits du ministère de la Défense pour 1999 consacrés à la Gendarmerie, sur le rapport de M. Georges Lemoine, rapporteur pour avis.
M. Georges Lemoine a jugé que le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999 permettait à celle-ci de faire face à la tâche prioritaire qui est la sienne, de participer aux missions de sécurité. Il a toutefois noté quil convenait de lire ce budget avec le souci de la nuance, certains agrégats budgétaires se présentant en demi-teinte, voire en camaïeu.
Il a tout dabord évoqué le décret du 18 août 1998 relatif à la mobilité, soulignant que cette réforme, qui aurait pu être ressentie comme contraignante, était, daprès les vérifications quil avait pu opérer sur le terrain, bien vécue, notamment par les jeunes gendarmes. Il a fait observer que les modalités souples dapplication prévues, notamment le fait que la mobilité pouvait seffectuer dans le cadre du département et que la mesure entrerait en application très progressivement, avaient permis à cette nouvelle règle dentrer rapidement dans les moeurs.
Evoquant le redéploiement des effectifs de police et de Gendarmerie, il a rappelé quun compromis avait été trouvé sur ce point entre le ministère de lIntérieur et le ministère de la Défense, notamment grâce au soutien du Président Paul Quilès. Il a précisé que le rapport établi sur cette question par MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest, gardait toute son actualité mais restait un document de réflexion quelle quen soit lutilité. Il a relevé que les discussions sur les modalités du redéploiement avaient repris dans chaque département où elles étaient animées par le préfet et rappelé que M. Guy Fougier avait entrepris la tournée des départements concernés par ce problème afin de mener une étude précise sur le terrain.
Sagissant du projet de budget de la Gendarmerie pour 1999, M. Georges Lemoine a rappelé que les effectifs y étaient fixés à 82 493 militaires dactive et personnels civils, conformément aux objectifs de la programmation militaire 1997-2002. Evoquant ensuite le remplacement progressif des appelés par des volontaires, il a indiqué quil conviendrait de gérer au mieux cette évolution en ciseaux, les volontaires gendarmes adjoints venant se substituer peu à peu aux gendarmes auxiliaires. Sagissant du premier contingent de volontaires, il a rappelé que 800 postes avaient été ouverts par anticipation dès 1998, afin de commencer dès cette année le recrutement des 3 000 gendarmes adjoints prévus par le projet de budget pour 1999. Il a relevé que la montée en puissance du volontariat conduirait dun effectif de 3 000 en 1999 à 16 232 en 2002, et constituerait un test de la capacité de la Gendarmerie à recruter des jeunes en fonction des critères quelle a déterminés. Il a souligné la nécessité de fixer à un niveau suffisant la capacité daccueil des centres dinstruction des gendarmes auxiliaires (CIGA), la durée de formation des volontaires étant supérieure à celle des gendarmes auxiliaires, dans la mesure où une formation militaire devait leur être dispensée en plus de la formation spécifique au métier de gendarme. Il sest interrogé sur la capacité des écoles de Gendarmerie à assurer cette formation, au regard notamment de lévolution du nombre des volontaires à former et du nombre décoles existantes.
Rappelant quune brigade avait, pour fonctionner, besoin de moyens adéquats, il a observé que le budget de fonctionnement des formations baisserait de 98 millions de francs et précisé que cette baisse était justifiée par la diminution du coût des carburants et, pour 60 millions de francs, par lapplication de ratios conduisant au calcul dune dotation individualisée par gendarme dont il navait pu obtenir les critères délaboration auprès du ministère de lEconomie et des Finances. Il a, à ce propos, indiqué quen 1997, la durée de travail quotidienne des gendarmes sétait établie en moyenne à 9 heures 8 minutes par jour. Il a relevé en outre que le nombre de jours de déplacement des escadrons de Gendarmerie mobile avait atteint un record en 1997, rappelant que le cadre général de fonctionnement de ces unités était encore constitué par le plan Vigipirate.
En dépit des observations quil avait formulées, le rapporteur pour avis a proposé à la Commission de la Défense de donner un avis favorable à ladoption des crédits.
Regrettant les contraintes pesant sur les dotations de fonctionnement de la Gendarmerie hors rémunérations et charges sociales, le Président Paul Quilès a demandé si des charges indues avaient pu être identifiées dans le budget de larme.
Après avoir rappelé que le rapporteur pour avis avait exprimé de vives inquiétudes lors de laudition du Directeur général de la Gendarmerie nationale, M. Robert Poujade sest interrogé sur sa présentation en clair-obscur des crédits de la Gendarmerie. Il sest demandé si, après avoir indiqué que ces crédits lui apparaissaient en demi-teinte, il pouvait les approuver sans nuance. Il a indiqué que le groupe RPR ne pourrait émettre quun avis réservé tant que le rapporteur pour avis du budget de la Gendarmerie ne paraîtrait pas rassuré.
M. Guy-Michel Chauveau a fait observer que les problèmes que la Gendarmerie rencontrait au quotidien étaient sans doute la contrepartie des créations de poste qui rendaient plus difficile la maîtrise des dépenses de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales. Il a alors considéré quil convenait dappeler lattention davantage sur la qualité de la gestion des moyens financiers que sur leur niveau. Enfin, il a regretté la méthode utilisée dans lapplication des redéploiements internes de la Gendarmerie.
M. Pierre-Claude Lanfranca a souhaité avoir des précisions sur le recrutement de 800 volontaires en 1998, le Ministre de la Défense layant présenté comme une anticipation sur la programmation alors que le Directeur général de la Gendarmerie nationale avait précisé lors de son audition que cet effectif de 800 venait en déduction des 3 000 premiers postes de volontaires ouverts en 1999.
M. Georges Lemoine a apporté les éléments de réponse suivants :
la Gendarmerie a apuré ses dettes, notamment à légard dAir France ;
le coût dentretien des brigades territoriales a été estimé par le ministère du Budget par comparaison avec celui des unités de police. Il sera nécessaire à lavenir dexaminer avec attention le mode de calcul et lévolution des crédits de fonctionnement courant de ces brigades ;
lattention du Ministre de la Défense a été appelée sur la réduction des moyens de fonctionnement des unités et sur les conséquences des fermetures de brigades territoriales ;
dans le cadre de la politique de sécurité, les crédits de maintien de lordre en faveur de la Gendarmerie seront augmentés de 70 millions de francs en 1999 ;
lautorisation de recruter en 1998 près de 800 volontaires est cohérente avec lobjectif de 16 200 volontaires dans la Gendarmerie fin 2002. Lembauche de volontaires en 1998 correspond à une anticipation par rapport aux effectifs budgétaires fixés pour 1999. Une des questions essentielles soulevées par le projet de budget a trait à la capacité des six centres dinstruction des gendarmes auxiliaires (CIGA) à accueillir des volontaires.
*
La Commission de la Défense sest réunie à nouveau le 28 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour procéder au vote sur lensemble des crédits de la Défense pour 1999.
Elle a tout dabord adopté à lunanimité deux observations, lune présentée par M. Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis des crédits de la Marine, relative à la gestion et à la politique dembauche de la DCN, lautre, par M. Charles Cova relative à la situation des sous-lieutenants retraités et des veuves allocataires.
M. Michel Voisin a souligné que, si le projet de budget de la Défense pour 1999 avait dabord paru favorable, une analyse approfondie des dotations montrait quil était présenté en trompe loeil. Il a alors indiqué que le groupe UDF réservait son vote sur ces crédits.
M. Guy-Michel Chauveau a estimé quil convenait de se féliciter du niveau des dotations budgétaires compte tenu de la situation de lexercice 1998 et des circonstances économiques et financières. Il a indiqué que le groupe socialiste voterait les crédits de la Défense.
Après avoir considéré que le projet de budget pour 1999 se caractérisait par de fortes contraintes soulignées par la plupart des Chefs détat-major, M. Charles Cova a fait observer que la hausse de 6,2 % des crédits déquipement nétait pas à la hauteur des ambitions de la loi de programmation militaire. Il a émis le voeu que lexécution budgétaire soit conforme aux dotations initiales, notamment pour les 25 programmes darmement dont les dotations sont individualisées. Il a rappelé que le Général Philippe Mercier, Chef détat-major de lArmée de terre, avait estimé que les crédits déquipement ne pouvaient plus être entamés quà la marge sauf à créer de véritables ruptures capacitaires, et que, si le Chef détat-major de lArmée de lair avait fait preuve dun optimisme réconfortant sur le niveau des crédits de fonctionnement, les Chefs détat-major des deux autres armées avaient tiré le signal dalarme . Le Chef détat-major de la Marine avait évoqué avec inquiétude la réduction dactivité générale, fait état dun risque de casser loutil et souligné que la Marine était à la limite de la rupture de capacité alors que ses missions ne sont pas diminuées, et quil est impossible de prévoir les nécessités opérationnelles qui pourraient surgir. M. Charles Cova a également rappelé que le Chef détat-major de lArmée de terre avait mis laccent sur la réduction sévère des crédits de fonctionnement dont il a souligné quelle entraînerait une baisse draconienne des objectifs de soutien et dactivité, même sil a jugé par ailleurs que le projet de budget lui permettait de poursuivre la refondation de son armée. Enfin, il a rappelé linquiétude exprimée par le rapporteur pour avis des crédits de la Gendarmerie nationale, M. Georges Lemoine, à légard de la faiblesse du titre III.
M. Charles Cova a alors estimé que, si le projet de budget pour 1999 témoignait dun léger redressement par rapport à 1998, lextrême contrainte financière quil établissait entraînerait une réduction des objectifs de soutien et dactivité et ramènerait au concept de disponibilité différée pour certaines unités. Il a indiqué que le groupe RPR sabstiendrait sur les crédits de la Défense.
Se déclarant en accord avec les propos tenus par M. Charles Cova, M. Guy Teissier a souligné les difficultés que soulevaient certaines réductions de dotations, notamment liées au fonctionnement courant, et a estimé que le budget de la Défense, outil opérationnel, risquait de devenir un outil opératoire. Il a indiqué que le groupe DL voterait contre les crédits de la Défense.
La Commission de la Défense a alors donné un avis favorable à ladoption des crédits de la Défense pour 1999, les commissaires appartenant au groupe DL votant contre, ceux du groupe RPR sabstenant et ceux du groupe UDF ne prenant pas part au vote.
ANNEXE
DEMANDES EXPRIMÉES PAR LES ASSOCIATIONS DE RETRAITÉS DE LA GENDARMERIE
Bien quaux termes du règlement de lAssemblée nationale, les questions relatives aux retraités militaires ne relèvent pas de la Commission de la Défense, celle-ci a jugé nécessaire dentendre, dans le cadre des auditions quelle a menées lors de lexamen du projet de budget de la Défense pour 1999, les représentants des associations de retraités militaires, dont plusieurs associations de retraités de la Gendarmerie. Votre rapporteur partage cette proposition et se propose danalyser les différentes demandes exprimées par les retraités de la Gendarmerie.
· Lachèvement de lintégration progressive de lindemnité de sujétions spéciales de police dans le calcul des pensions de retraite
En application de larticle 131 de la loi de finances initiale N° 83-1179 du 29 décembre 1983, les militaires retraités de la Gendarmerie bénéficient de lintégration progressive sur quinze ans, du 1er janvier 1984 au 1er janvier 1998, de lindemnité de sujétions spéciales de police dans le calcul de leurs pensions de retraite. Or, une mesure semblable a été accordée le 1er janvier 1983 au personnel de la police nationale sur une période de dix ans. Létalement du dispositif dintégration de lISSP a été motivé, dans le cas de la Gendarmerie, par le souci de ne pas augmenter exagérément le montant des retenues pour pension prélevées sur la solde des militaires en activité de service, et aussi par la volonté de ne pas accroître la charge budgétaire importante que représente déjà pour lEtat la réalisation de cette mesure sur une période de quinze années. Cette intégration sest achevée en 1998.
Il convient de souligner que si la jouissance de la majoration pour pension résultant de lintégration de lISSP reste différée jusquà lâge de 55 ans pour les militaires de la Gendarmerie, les militaires de la Gendarmerie radiés des cadres ou mis à la retraite pour invalidité et les ayants-cause des militaires de la Gendarmerie avant leur admission à la retraite peuvent toutefois prétendre immédiatement à cette majoration de pension.
· Laugmentation du taux de la pension de réversion
En application des articles L 38 et suivants du code des pensions civiles et militaires de retraite, les veuves de militaires de carrière bénéficient dune pension de réversion égale à 50 % de celle que percevait ou aurait perçue le militaire, servie sans condition dâge ou de ressources, contrairement au régime général de la sécurité sociale.
Dautre part, les associations de retraités militaires ont attiré lattention de la Commission de la Défense sur la situation des veuves allocataires qui, à la différence des veuves bénéficiaires dune pension de réversion, doivent, lorsque la rente qui leur est servie est inférieure au minimum garanti (3 470 francs par mois), solliciter le versement de lallocation complémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FNS) qui donne lieu, dans certaines conditions, à une reprise sur succession. Soucieuse de mettre un terme à cette différence de traitement, la Commission de la Défense a adopté, lors du vote sur lensemble des crédits de la Défense, auquel elle a procédé le mercredi 28 octobre 1998, une observation par laquelle elle propose de soumettre directement les veuves allocataires aux dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite.
Par ailleurs, depuis 1995, les conjoints survivants des militaires de la Gendarmerie décédés en service et cités à lordre de la Nation ou de la Gendarmerie perçoivent, en application de larticle 29 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, une pension de réversion au taux de 100 % (cest-à-dire la pension de retraite quaurait perçue le militaire). En outre, il convient de rappeler que la pension de réversion des ayants-cause des militaires tués dans un attentat ou au cours dune opération militaire à létranger ou, en ce qui concerne notamment la Gendarmerie, les militaires tués au cours dune opération de police, est portée à 100 % de la solde de base. Enfin, il faut souligner que le montant de la pension de réversion des veuves de militaires de la Gendarmerie tient compte de lintégration progressive de lindemnité de sujétions spéciales de police (20 %), achevée en 1998.
· Extension des dispositions de larrêté du 5 avril 1995 portant révision de pension pour les maréchaux des logis-chefs de Gendarmerie retraités à compter du 1er janvier 1986, aux maréchaux des logis-chefs retraités antérieurement à cette date
Larrêté susvisé prévoit la révision, sur la base de lindice le plus élevé attribué au grade de gendarme, lorsque celui-ci est supérieur à lindice de maréchal des logis-chefs après 21 ans de service, de la pension des seuls maréchaux des logis-chefs de Gendarmerie retraités depuis le 1er juillet 1986 et totalisant 21 ans et 6 mois de service. En revanche, les maréchaux des logis-chefs retraités antérieurement au 1er juillet 1986 ne peuvent prétendre à la révision de leur pension.
En effet, les gendarmes admis, à cette époque, à léchelon terminal de leur grade nayant pu prétendre au bénéfice dune pension de retraite calculée sur léchelon exceptionnel de leur grade créé le 1er janvier 1986 -faute de ne pas lavoir détenu pendant six mois- les maréchaux des logis-chefs retraités antérieurement au 1er juillet 1986 perçoivent bien une pension de retraite supérieure à celle de ces gendarmes. La situation des intéressés nest donc pas discriminatoire et reste conforme à léquité.
· Augmentation du contingent de la médaille militaire et de lordre national du mérite au profit des sous-officiers de la Gendarmerie en activité de service
Les contingents de médailles militaires et de croix de lordre national du Mérite sont, comme ceux de la Légion dhonneur, fixés par décret du Président de la République pour une durée de trois années. Ensuite, la répartition est faite équitablement par le ministère de la Défense entre les armées au prorata des personnels proposables.
La réduction importante des médailles militaires pratiquée depuis 1964 dans le cadre dune politique de revalorisation de cette décoration, a eu pour effet principal dallonger sensiblement la durée moyenne dancienneté de services des médaillés.
La limitation des contingents de médailles militaires et de lordre national du Mérite impose à la Gendarmerie une sélection rigoureuse fondée sur le nombre et la qualité des titres de guerre, la durée des services, la manière de servir et les responsabilités exercées. A titre indicatif, en 1998, 1 231 médailles militaires ont été attribuées au titre de larmée dactive à la Gendarmerie qui comptait 22 926 proposables. Il en résulte que seule une augmentation sensible des contingents octroyés aux forces armées permettrait de récompenser un nombre plus important de sous-officiers de Gendarmerie en activité de service.
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