N° 1114
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1) , SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078).
TOME XI
COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
PAR M. Loïc BOUVARD,
Député.
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :
M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Marius Masse, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.
S O M M A I R E
Pages
INTRODUCTION 5
I. UNE NOTION COMPLEXE QUI RECOUVRE DES RÉALITÉS
DIVERSES 7
A. DEUX TYPES DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR PARTICIPENT
À LA DÉPENSE DE DÉFENSE 7
1. Les quatre comptes de commerce du ministère de la Défense 8
2. Le compte daffectation spéciale 902-24 « Compte daffec-
tation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés »
du ministère de lEconomie et des Finances 12
3. Ces comptes retracent des réalités très diverses 13
B. LE COMPTE DE COMMERCE EST-IL UNE FORMULE DAVENIR POUR
LES ACTIVITÉS INDUSTRIELLES DE LA DÉFENSE ? 15
1. Le nombre des comptes de commerce du ministère de la
Défense diminue 15
2. La Direction des centres dexpertise et dessais de la DGA
doit-elle être gérée en compte de commerce ou devenir une
entreprise publique ? 15
II. COMPTE DE COMMERCE ET MODERNISATION DE LA GESTION :
LALLIANCE DES CONTRAIRES ? 19
A. LE GIAT A ABANDONNÉ SON STATUT DE COMPTE DE COMMERCE
POUR DEVENIR LA SOCIÉTÉ NATIONALE GIAT INDUSTRIES 19
1. Pourquoi avoir choisi le statut de société nationale ? 19
2. Le bilan est peu probant 21
B. LE COMPTE DE COMMERCE NEST PAS REMIS EN CAUSE PAR
LA RÉFORME DE LA DCN 23
1. Le mode de gestion actuel de la DCN souffre de dysfonc-
tionnements 23
a) Le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la
marine militaire » ne répond pas aux critères définis par le droit
budgétaire 24
b) Son mode de fonctionnement est incompatible avec les ambitions
de la DCN 26
2. Le plan dentreprise vise à moderniser la DCN à statut constant27
III. QUEL CADRE DÉVOLUTION CHOISIR POUR LES SERVICES INDUSTRIELS DE LÉTAT ? 29
A. IL Y A PLUSIEURS MODÈLES DÉVOLUTION DES SERVICES
INDUSTRIELS DE LÉTAT 29
1. Les difficultés de Giat Industries révèlent la délicate transition
de lEtat gestionnaire vers lEtat actionnaire 29
2. Le compte de commerce est handicapé par des défauts
rédhibitoires 31
B. LE NÉCESSAIRE DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS INTERNATIO-
NALES POSE LA QUESTION DU STATUT 35
1. Coopérer et exporter sont des enjeux vitaux 35
2. Des obstacles dordre statutaire sopposent à terme au
développement des activités internationales 36
CONCLUSION 41
EXAMEN EN COMMISSION 43
ANNEXE I : DÉPENSES, RECETTES ET SOLDE DES COMPTES DE
COMMERCE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE EN 1997 51
ANNEXE II : BUDGET VOTÉ ET RÉALISATIONS DES COMPTES DE
COMMERCE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE (1993-1997) 53
Mesdames, Messieurs,
La présentation, pour la première fois, dun avis sur les comptes spéciaux du Trésor par la commission de la Défense met fin à une lacune. Si la commission de la Défense porte, en effet, de longue date un intérêt soutenu aux services industriels et commerciaux du ministère de la Défense ou aux entreprises darmement, elle ne sest encore jamais, à ce jour, penchée sur les mécanismes financiers qui régissent ces services ni sur les procédures qui conduisent les crédits votés par le Parlement à devenir des ressources de comptes de commerce ou des apports en capital.
Votre rapporteur se félicite de mettre fin, par le présent avis, à cette situation paradoxale. Il tient, toutefois, à souligner la difficulté de lexercice, liée en grande partie au caractère très lacunaire des documents budgétaires dans ce domaine ainsi quà la nature largement dérogatoire des règles de fonctionnement qui régissent les comptes spéciaux du Trésor par rapport aux principes budgétaires classiques.
En effet, conformément aux articles 23 à 29 de lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, ces comptes, qui dérogent, par leur existence même, au principe dunité budgétaire, permettent également déchapper à la règle de luniversalité, en rapprochant certaines recettes de certaines dépenses, de façon à mieux suivre le déroulement dopérations précises. Ils contournent enfin en grande partie le principe dannualité budgétaire en ce que leur solde peut être reporté dannée en année.
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Deux types de comptes spéciaux du Trésor intéressent, à des titres divers, le ministère de la Défense.
Si les quatre comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense comptes 904-1 « Subsistances militaires », 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de lEtat », 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » et 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » constituent laxe principal de cet avis, il convient de ne pas adopter une vision trop restrictive des comptes du Trésor, afin dappréhender au plus près la notion générale de dépense de défense. A cet égard, les mouvements de crédits en faveur des entreprises darmement, retracés par le compte daffectation spéciale 902-24 « Compte daffectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », géré par le ministère de lEconomie et des Finances, méritent une analyse précise. Votre rapporteur la fera notamment porter sur les dotations en faveur de Giat Industries.
Même si le champ ainsi défini peut sembler modeste au regard des quelque 41 comptes spéciaux du Trésor existant en 1998, force est de reconnaître lextrême diversité et le caractère complexe de ces comptes, quil sagisse des activités quils retracent, des modalités de leur fonctionnement ou des masses financières quils mettent en jeu. Malgré cette diversité, les comptes de commerce de la Défense nen sont pas moins soumis à une interrogation commune relative à ladaptation de cette structure à la nécessaire modernisation et à lindispensable internationalisation des activités quils retracent. Cette question nest pas nouvelle : la Cour des comptes, dans le référé quelle avait rendu le 17 octobre 1990 sur les comptes de commerce de la Défense, avait estimé que le compte de commerce « nest pas adapté à la gestion dactivités industrielles de grande ampleur qui ont besoin dune réelle autonomie que seule la personnalité juridique peut leur donner ». Aujourdhui, la direction des constructions navales, le service de maintenance aéronautique, gérés respectivement par les comptes 904-03 et 904-05, peuvent-ils sadapter aux nouvelles contraintes stratégiques et budgétaires à statut constant ? La question mérite à nouveau dêtre posée tant elle a pu recevoir des réponses extrêmement contrastées, comme lillustrent les choix totalement divergents faits pour le GIAT, devenu la société nationale Giat Industries en 1989 et pour la DCN, que le Gouvernement a décidé de réformer à statut constant.
*
Après avoir présenté les différents comptes du Trésor intervenant dans le champ de la défense, votre rapporteur se propose danalyser les réponses apportées à la question complexe et délicate de ladéquation entre la gestion en compte de commerce et la modernisation des services industriels de lEtat en matière de défense. Il sinterrogera enfin sur les perspectives dévolution de ces services dans un environnement international toujours plus concurrentiel.
I. UNE NOTION COMPLEXE QUI RECOUVRE DES RÉALITES DIVERSES
Aux termes de lordonnance organique du janvier 1959, il existe six catégories de comptes spéciaux du Trésor, dont les définitions et les règles de fonctionnement sont décrits en ses articles 23 à 29 :
les comptes daffectation spéciale, les comptes davances, les comptes de prêts, qui présentent la caractéristique commune dêtre dotés de crédits ayant un caractère limitatif ;
les comptes de commerce, les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes dopérations monétaires, qui peuvent être dotés de découverts et pour lesquels les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif.
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LE RÉGIME JURIDIQUE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
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Règles communes à tous les types de comptes spéciaux du Trésor, y compris aux comptes de commerce
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Règles supplémentaires spécifiques
aux comptes de commerce
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Affectation des recettes aux dépenses
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Conduite dopérations industrielles et commerciales effectuées à titre accessoire par des services publics de lEtat
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Report du solde dannée en année
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Interdiction dexécuter des opérations dinvestissement financier, de prêts ou davances ainsi que des opérations demprunts
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Interdiction dimputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de lEtat ou à des agents des collectivités, établissements ou entreprises publics
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Etablissement des résultats annuels selon les règles du plan comptable général, en plus de la tenue dune comptabilité administrative
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Si les quatre comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense constituent le coeur du présent rapport, il convient également de prendre en compte les apports en capital en faveur des entreprises publiques darmement, retracés par le compte daffectation spéciale 902-24 géré par le ministère de lEconomie et des Finances.
Aux termes de lordonnance organique du 2 janvier 1959, lobjet des comptes de commerce est de retracer « des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par les services publics de lEtat. » Il sagit, à travers lutilisation de ce mode de gestion particulier, de permettre à des services non dotés dune personnalité juridique propre dexercer des activités pour lesquelles les règles habituelles du droit budgétaire et de la comptabilité publique ne sont pas adaptées.
· Le régime juridique de ces comptes donne dailleurs la mesure des dérogations apportées aux principes classiques qui régissent les finances publiques.
Tout dabord, ils peuvent, lorsquils y ont été autorisés par le Parlement, présenter un découvert en fin dexercice. En 1998, les comptes 904-01 « Subsistances militaires » et 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » ont ainsi reçu une autorisation de découvert de 50 millions de francs, pour le premier, et de 300 millions de francs, pour le second.
En deuxième lieu, ils dérogent au principe dannualité budgétaire en ce que leur solde, positif ou négatif, peut être reporté à lexercice suivant.
En troisième lieu, cest le principe de lunité de compte, et non la règle de spécialité des crédits, qui sapplique, le compte étant alimenté indistinctement par les différents chapitres budgétaires.
Enfin, il est fait obligation à ces comptes, par larticle 26 de lordonnance précitée, détablir des résultats annuels selon les règles du plan comptable général. Loin de nêtre quune mesure de bonne de gestion, cette disposition vise avant tout à permettre aux instances de contrôle dexercer leur mission, quil sagisse du ministère gestionnaire ou, surtout, du Parlement.
Au total, il convient de souligner limportante souplesse, notamment au regard des règles du droit budgétaire, que confère le compte de commerce aux opérations quil retrace. Sagit-il de la raison majeure qui a conduit le ministère de la Défense à privilégier ce mode de gestion ? La Cour des comptes avait souligné, en 1990, que le ministère de la Défense utilisait la structure du compte de commerce non tant pour gérer des activités industrielles et commerciales, comme le prévoit lordonnance organique de 1959, que pour échapper aux règles contraignantes du droit budgétaire. On peut penser que la redéfinition du périmètre du compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » opérée en 1998 a contribué, partiellement sans doute, à assainir la situation, les activités étatiques de la DCN étant désormais gérées en zone budgétaire, conformément à lordonnance organique.
Dautres facteurs ont également favorisé le recours au compte de commerce. Le caractère stratégique des opérations menées a sans aucun doute joué un rôle important dans le choix de cette structure : il fallait en effet trouver une formule juridique qui permette de concilier le caractère étatique de ces services, garantie dun contrôle étroit par la puissance publique, avec un mode de fonctionnement de type industriel. Faut-il enfin préciser que la formule du compte de commerce garantissait une certaine discrétion des opérations menées, notamment grâce au principe de lunité de compte qui permet de contourner la règle de spécialité des crédits ? Cest sans doute pourquoi le ministère de la Défense a toujours été, en comparaison avec les autres ministères, le principal utilisateur de cette formule. En 1998, il gérait en effet quatre des dix comptes de commerce existant.
· En 1998, les comptes de commerce du ministère de la Défense ont représenté un montant de dépenses de 21,07 milliards de francs en 1997, soit 11,56 % des dépenses nettes du ministère de la Défense.
Le compte de commerce 904-01 « Subsistances militaires »1
Créé par la loi du 26 août 1943, ce compte, géré par le Commissariat de lArmée de terre, a pour objet de retracer lachat, le conditionnement, le stockage et la cession aux corps de troupe et aux autres parties prenantes relevant du département de la Défense et des départements approvisionnés par celui-ci, de toutes les denrées ou matières nécessaires au service des vivres, au service des fourrages et au service du chauffage et de léclairage.
Il supporte, en dépense, le prix dachat des denrées et matières précitées, le remboursement au budget général des dépenses de personnel et les frais généraux du service. Il reçoit, en recettes, le produit des cessions effectuées aux divers corps de troupe ou organismes consommateurs.
En 1998, les prévisions de dépenses de ce compte ont été évaluées à 710 millions de francs et le découvert autorisé sest élevé à 50 millions de francs. Le projet de budget pour 1999 les estime à 670 millions de francs, soit une baisse de 5,6 % due à la diminution des effectifs de lArmée de terre.
Le compte de commerce 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de lEtat »2
Ce compte de commerce, créé par la loi du 30 décembre 1952, a pour objet de retracer les recettes et les dépenses afférentes aux réparations, modifications, fabrications et prestations diverses effectuées sur des matériels aériens par les ateliers industriels de laéronautique de lEtat ainsi que le produit des aliénations et transferts daffectation de biens immobiliers et les aliénations et cessions de biens mobiliers affectés à lexploitation de ces ateliers.
En loi de finances initiale pour 1998, les prévisions de dépenses de ce compte ont été évaluées à 1,71 milliard de francs. Elles sétablissent à 1,74 milliard de francs dans le projet de budget pour 1999, soit une hausse de 1,75 %. Cette augmentation est imputable en totalité à laccroissement des charges de personnel (+ 7 % par rapport à 1998) dû au relèvement de la cotisation de lEtat (10 à 24 %) au fonds spécial de retraite des ouvriers de lEtat. On peut remarquer quau total, cette hausse conduit à diminuer les crédits du titre V et à augmenter dautant ceux du titre III.
Le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire »3
Le compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire », créé en 1968, a vu son périmètre réduit depuis la loi de finances initiale pour 1998, du fait de la séparation des activités étatiques (planification, expertise et suivi des programmes) et des activités industrielles de la DCN.
Ce compte de commerce supporte, en dépenses, le coût des achats de matières premières, outillages et matériels consommables ou utilisables, le règlement des commandes de fabrications, de constructions et de réparations navales placées dans lindustrie, le coût de renouvellement des immobilisations, les frais de fonctionnement du service, le versement au budget général au titre des activités dexportation prévu par larticle 62 de la loi de finances pour 1979 et le remboursement des dépenses de personnel au budget général. Les dépenses ont été évaluées, en loi de finances initiale pour 1998, à 11,1 milliards de francs, en baisse de 6,994 milliards de francs par rapport à 1997. Comme lindique le tableau ci-dessous, cette diminution est essentiellement due à la réduction des crédits déquipement militaires en 1998, à la réduction du plan de charges de la DCN et à la budgétisation de la partie étatique de la DCN.
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LE BUDGET DE LA DCN A FORTEMENT DIMINUÉ EN 1998
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(en milliards de francs)
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Facteurs de diminution
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Montant de la réduction
des crédits budgétaires
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Surestimation des charges dans le budget 1997
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0,3
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Réduction des crédits déquipement militaires en 1998
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1,5
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Baisse du plan de charges de la DCN
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1,1
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Budgétisation de la partie industrielle
de la DCN
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0,9
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Budgétisation des charges supportées par
la partie étatique de la DCN
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2,4
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Diminution des exportations1
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0,7
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Total des réductions de crédits
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6,9
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1 Cette baisse ne sest finalement pas produite grâce au contrat Sawari II
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En recettes, le compte est crédité du produit des cessions de matériels et constructions navales aux ministères et services clients, du montant des réparations, prestations de services, études et recherches effectuées pour leur compte ainsi que du produit des aliénations de biens immobiliers et mobiliers affectés à lexploitation du service des constructions navales. Ces recettes sélèvent, telles quévaluées par la loi de finances initiale pour 1998, à 11,1 milliards de francs.
Pour 1999, recettes et dépenses augmentent de 4,72 %, de 11,1 milliards de francs à 11,624 milliards de francs. La hausse des recettes est essentiellement imputable aux exportations et à la diversification, laugmentation des recettes liées à lentretien de la flotte et des navires et matériels militaires provenant dune sous-estimation du flux dentretien pour 1998. Quant à laugmentation des dépenses, elle est due, là encore, à la forte croissance des charges de personnels, en hausse de 10 % malgré la réduction des effectifs autorisés de 10,4 % en 1998. Ce phénomène trouve son origine dans laugmentation des cotisations de lEtat au fonds spécial de retraite des ouvriers de lEtat et dans la sous-estimation des charges de personnel en 1998.
Le compte de commerce 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers »4
Créé par la loi du 20 décembre 1984, ce compte de commerce vise à retracer :
en recettes, les cessions de produits pétroliers, les revenus de lexploitation de loléoduc Donges-Metz, et les recettes diverses ;
en dépenses, lachat des produits pétroliers, le remboursement au budget de la défense des frais engagés pour des cessions à des gouvernements étrangers, et les charges dexploitation de loléoduc Donges-Metz.
Ces recettes et dépenses ont été évaluées chacune à 2,35 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1998, soit au même niveau quen 1997. Elles sont estimées à 2,2 milliards de francs en 1999, en baisse de 6,4 %. Le découvert autorisé sélève à 300 millions de francs.
· Contrairement au compte de commerce qui vise à permettre laffectation des recettes aux dépenses et la compensation entre les différents chapitres, le compte daffectation spéciale a pour seul objet de déroger au principe de non-affectation des recettes aux dépenses. Il est donc doté de crédits limitatifs et ne dispose pas dune autorisation de découvert, même sil existe, il est vrai, quelques comptes daffectation spéciale qui retracent des opérations à caractère temporaire.
Créé par la loi de finances pour 1993, le compte 902-24 a hérité depuis la loi de finances pour 1997 des opérations autrefois imputées au compte 904-09 « Gestion de titres du secteur public et apports et avances aux entreprises publiques ».
Géré par le ministère de lEconomie, des Finances et de lIndustrie, il retrace :
en recettes, le produit des ventes par lEtat de titres, de parts ou de droits de sociétés ;
en dépenses, les dépenses afférentes aux ventes de titres, de parts, ou de droits de sociétés, les dotations en capital, avances dactionnaires et autres apports aux entreprises publiques et aux établissements publics.
Dans le budget voté en 1997, les recettes et les dépenses étaient évaluées à 27 milliards de francs ; elles atteignent 28 milliards de francs en 1998.
Le ministère de la Défense nest concerné que de manière indirecte par ce compte quil ne gère pas. Cependant, les dépenses qui y sont inscrites en faveur des entreprises publiques darmement (dotations en capital, notamment) participent bien de la dépense de défense. Ainsi, sur les 11,75 milliards de francs que Giat Industries a reçus en dotation en capital depuis 1996, 8,03 milliards de francs sont issus du compte 902-24, le reste, soit 3,716 milliards de francs venant du budget des charges communes. De même, 11 milliards de francs ont été versés à Thomson à partir de ce compte en 1997, qui ont permis de faciliter la privatisation de Thomson-CSF. En effet, de toutes les entreprises publiques du secteur de larmement, seule Thomson-CSF a fait lobjet dune évolution significative de son actionnariat, la part du secteur public étant passée en 1998, de 58 % à 43,9 % (40 % détenus par Thomson SA et 3,9 % détenus par Aérospatiale), à loccasion de lapport dactifs industriels des groupes privés Alcatel et Dassault Industries, devenus respectivement actionnaires à hauteur de 15,8 % et 5,8 % de Thomson-CSF.
Sagissant dAérospatiale, le Gouvernement a annoncé le 14 mai 1998 que lEtat lui apporterait les titres (45,76 % du capital) de Dassault Aviation quil détient directement et indirectement. Le 23 juillet dernier, le Gouvernement a annoncé lapport de Matra Hautes Technologies à Aérospatiale (en échange dune prise de participation à hauteur de 30 % à 33 % du groupe Lagardère), suivi de la privatisation et de la cotation de cette dernière. Il semble, au vu des évolutions les plus récentes, que lon sachemine vers une réduction accrue de la part de lEtat dans Aérospatiale. Ces différentes opérations, dont les modalités sont encore floues, ne devraient pas être finalisées avant la fin du premier semestre 1999.
Au-delà de la diversité de leur régime juridique, les comptes spéciaux du Trésor qui participent à la dépense de défense forment un ensemble très hétérogène, tant au regard des masses financières quils représentent que des activités quils retracent.
· Des masses financières hétérogènes
Si le périmètre financier des comptes de commerce a connu une importante réduction avec la budgétisation de la partie étatique de la DCN, lhétérogénéité des masses financières en jeu reste très importante. Lécart est particulièrement grand entre le compte 904-01 « Subsistances militaires » et le compte 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », notamment.
· Des activités diverses et non homogènes
Si, par nature, les activités retracées par un compte daffectation spéciale diffèrent de celles opérées par un compte de commerce, il convient néanmoins de remarquer lextrême diversité des opérations retracées au sein des comptes relevant de cette seconde catégorie.
Ainsi, lactivité des deux comptes 904-01 « Subsistances militaires » et 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » sanalyse davantage comme un mode dapprovisionnement spécifique des armées et comme un regroupement dachats que comme une activité proprement industrielle et commerciale, la revente à des tiers autres que le ministère de la Défense apparaissant secondaire. Tout au contraire, les comptes gérés par le Service de maintenance aéronautique et la Direction des constructions navales retracent des opérations industrielles.
Les opérations retracées au sein dun même compte de commerce peuvent également relever de logiques très différentes. Lors du contrôle des comptes de commerce du ministère de la Défense quelle avait mené en 1990, la Cour des comptes avait ainsi relevé le caractère non homogène des opérations retracées par le compte 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers », observation qui demeure valable aujourdhui. En effet, les opérations dachat et de vente de produits pétroliers par le service des essences des armées en vue de lapprovisionnement des forces sont de nature commerciale, tandis que les opérations concernant loléoduc Donges-Metz sapparentent à des activités dexploitation dune infrastructure lourde. Au vu de ce constat, la Cour avait jugé que lagrégation, dans un même compte, des résultats liés à ces deux types dactivités enlevait tout sens au résultat lui-même, alors même que les résultats de la comptabilité administrative, comme de la comptabilité analytique, ont pour objet de fournir un critère dappréciation des performances du service sur ces deux types dactivité.
Le nombre de comptes spéciaux du Trésor a fortement diminué sous la Vème République, largement par réaction à la situation qui avait prévalu durant les décennies précédentes, période qui avait vu se développer cette pratique de manière excessive. Dans les années récentes, leur nombre a oscillé entre quarante et cinquante, contre plus de soixante-dix dans les années 1960 et 1970.
Le ministère de la Défense na pas échappé à ce mouvement général : depuis 1990, le nombre de comptes de commerce gérés par ce ministère est en effet passé de six à quatre, du fait de la suppression des comptes 904-02 « Fabrications darmement » par les lois de finances pour 1992 et 1993 et 904-04 « Coopération internationale-entretien et réparation de matériels aériens », par la loi de finances pour 1991.
Si la cause directe de la fermeture du compte 904-02 « Fabrications darmement » tient à la création de la société nationale Giat Industries, la clôture du compte 904-04 « Coopération internationale-entretien et réparation de matériels aériens » est liée à sa non-conformité patente aux règles fixées par lordonnance organique du 2 janvier 1959, relevée à maintes reprises par la Cour des comptes. Ce compte retraçait, en effet, les opérations de maintenance des Bréguet Atlantic des marines française, allemande, hollandaise et italienne, qui nétaient pas « effectuées à titre accessoire par des services publics de lEtat », comme lexige lordonnance précitée, mais par des industriels français, seules la gestion des contrats et la facturation des coûts étant réalisées par les services de lEtat.
La réduction du nombre de comptes de commerce sinscrit également dans une perspective plus large de redéfinition des activités industrielles et commerciales de lEtat, et de recentrage de celui-ci sur ses activités régaliennes.
Créée depuis février 1997, la direction des centres dexpertise et dessais (DCE) a pour fonction deffectuer des études, des simulations, des essais et des évaluations de système, couvrant la quasi-totalité des domaines du secteur de larmement. 23 centres5 travaillent ainsi au profit des services de programme de la DGA, mais aussi au profit de clients extérieurs (5 % de lactivité en 1997). En 1997, les prestations effectuées par la DCE, qui comptait à sa création plus de 12 200 personnes, ont représenté une valeur denviron 5 milliards de francs. Une analyse prévisionnelle de lactivité de la DCE, conduite sur la période 1997-2002, montre que lactivité globale de ce service menée pour les besoins de la défense française diminuera denviron 20 %, le domaine le plus touché étant laéronautique qui verra la baisse dactivité sétablir à 30 %.
La DCE est à la fois un service étatique, puisquelle dispose des moyens que seule une entité publique peut apporter et remplit des missions fondamentales au regard de lindépendance de la politique de défense, et un prestataire industriel qui recherche lefficacité par une politique de contractualisation et par ladoption dun mode de gestion analogue à celui dune entreprise. La DGA souhaiterait à ce titre pouvoir gérer la DCE en compte de commerce, ce qui permettrait, à ses yeux, de concilier le statut de régie avec un mode de gestion dentreprise. Le projet est actuellement à létude au sein des deux ministères de la Défense et de lEconomie, des Finances et de lIndustrie.
Votre rapporteur ne dispose pas des études réalisées par la DGA visant à étayer sa demande. On peut néanmoins sinterroger sur la pertinence dune telle proposition, au regard notamment des évolutions de long terme, qui vont précisément à lencontre de la création de nouveaux comptes de commerce. Quelles pourraient être, dans ces conditions, les voies alternatives ?
Il existe, en réalité, peu de choix : soit la DCE est gérée en régie directe par un compte de commerce, soit elle devient une entreprise publique, cest-à-dire quelle acquiert une personnalité juridique distincte de lEtat.
RÉGIE, ÉTABLISSEMENT PUBLIC INDUSTRIEL ET COMMERCIAL ET SOCIÉTÉ NATIONALE
Les supports juridiques de lentreprise publique sont essentiellement de trois types :
létablissement public industriel et commercial (EPIC) ;
la société nationale ;
la société déconomie mixte.
Sans aller jusquà parler dun effet de mode, il convient de noter que chacun de ces trois types porte la marque dune époque. Ainsi, longtemps support juridique classique de lentreprise publique, le recours à lEPIC ne fait plus recette aujourdhui, au contraire des deux autres statuts qui ont connu une grande notoriété dans les années quatre-vingts.
Dans le cas de la DCE, deux statuts -EPIC ou société nationale- peuvent être envisagés, la société déconomie mixte faisant intervenir des capitaux privés et nétant, de ce fait, pas adaptée.
Lavantage de lEPIC par rapport à la régie est triple : il tient à lexistence dune personnalité juridique propre, dune autonomie financière et dun patrimoine propre. Il saccompagne en outre généralement dune mise à lécart des règles de la comptabilité publique.
La société nationale est une société anonyme dont lEtat est lunique actionnaire. Moyen dadaptation du secteur public, elle permet aux organismes qui choisissent ce statut dêtre dotés dun capital social, au contraire de lEPIC.
Lampleur des activités de la DCE, notamment en termes financiers, conduit à douter de la pertinence du recours au compte de commerce. Faut-il rappeler, comme lavait fait la Cour des comptes dans son référé du 17 octobre 1990 que toutes les activités industrielles et commerciales de lEtat ne sont pas adaptées à cette structure ? Il est vrai toutefois que le statut dentreprise publique ne suffit pas à insuffler lesprit et la culture dentreprise, nécessaires au succès dune telle réforme.
II. COMPTE DE COMMERCE ET MODERNISATION DE LA GESTION : LALLIANCE DES CONTRAIRES ?
Créés, pour la plupart dentre eux, depuis plus de trente ans, les comptes de commerce sont-ils adaptés à un contexte stratégique, budgétaire et commercial totalement renouvelé ? Cette question mérite tout particulièrement dêtre posée à lheure où il a été décidé de faire évoluer la Direction des constructions navales à statut constant, alors quune réponse totalement opposée avait été apportée en 1989, le choix ayant été fait à lépoque, avec la création de Giat Industries, de transférer à une société nationale des activités jusqualors gérées en compte de commerce.
« Sil veut faire valoir ses atouts, sintégrer dans la compétition internationale et, avant toute chose, conserver la place prédominante quil occupe sur le marché français, le GIAT doit évoluer, se débarrasser de son statut actuel, inscrire son activité dans un statut adapté. Il doit se libérer du véritable carcan qui lenserre et qui la empêché dévoluer comme il aurait fallu pour devenir une entreprise performante sur tous les plans. »6
Sexprimant sur le projet qui devait devenir la loi n°89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du GIAT, le rapporteur de lépoque ne faisait que présenter un constat unanimement partagé lorsquil stigmatisait les contraintes que représentait pour le GIAT sa gestion en compte de commerce.
La transformation dune régie industrielle et commerciale, gérée depuis 1952 par un compte de commerce, en société nationale possédée à 100 % par lEtat est née dun constat déchec. Confronté à une contraction importante du marché international et de ses débouchés à lexportation, ainsi quà une diminution progressive des commandes de larmée de terre, le groupement industriel des armements terrestres (GIAT) a vu sa situation saffaiblir considérablement dans les années 1980.
De manière unanime, tous les observateurs mirent en cause les faiblesses de la gestion en régie directe et en compte de commerce : absence dautonomie de gestion et, plus encore, contraintes de gestion imposées par la tenue dune comptabilité administrative dont lutilité pour un service industriel est quasiment nulle ; absence de personnalité juridique et donc dautonomie contractuelle qui lempêchait de développer une politique de coopération et lui interdisait toute prise de participation en France ou à létranger ; marge de gestion des personnels nulle.
Le choix de faire de ce service une société nationale nallait pas de soi : lhypothèse dune transformation en établissement public industriel et commercial (EPIC) a été notamment évoquée, dautant quelle correspondait à un statut intermédiaire généralement utilisé dans de tels cas de figure, pour faciliter la transition. Le professeur Jean-Philippe Colson note ainsi que « bon nombre déléments dactifs du secteur public industriel (...) ont subi des transformations juridiques les faisant successivement passer du statut de régie à celui détablissement public, puis de société anonyme ».7 Il cite notamment le cas de la Régie des tabacs et allumettes, devenue établissement industriel et commercial en 1959, puis société nationale sous le nom de SEITA avec les lois du 2 juillet 1980 et du 13 juillet 1984, avant dêtre privatisée en application de la loi du 27 décembre 1994. Dans le cas du GIAT, il ny a pas eu détape intermédiaire entre la régie et la société nationale. En effet, si lEPIC possède la personnalité juridique, il ne dispose pas cependant de capital social ; le GIAT naurait donc pas pu développer ses coopérations dans ce cadre, alors que tel était pourtant lobjectif majeur de sa réforme.
Au contraire, le statut de société nationale permettait dinscrire le GIAT dans une logique économique, tout en respectant la logique sociale dun organisme public. Deux séries darguments furent avancés :
la reconnaissance de la personnalité juridique garantit une autonomie tant administrative que de gestion à légard de lEtat et devrait lui permettre de rompre son isolement industriel ;
labandon du système du compte de commerce et la constitution dun capital social contraignent mécaniquement la société nationale à suivre les usages commerciaux, sous réserve que la dotation en capital soit suffisante.
Plus de huit ans après le transfert des activités du GIAT vers la société nationale Giat Industries, force est de reconnaître que les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des espoirs qui avaient été placés dans le changement du statut. Plusieurs éléments constituent même les symptômes dune situation extrêmement délicate pour lindustriel darmement terrestre.
Dotée initialement à hauteur de 3 milliards de francs, dont 2 milliards de francs dapports en nature, la société Giat Industries affiche des résultats préoccupants. Ainsi, pour 1997, la perte nette enregistrée par Giat Industries sélève à 2,85 milliards de francs, à la suite dun calcul prenant en compte les quelque 3 milliards de francs de provisions destinés à couvrir le plan stratégique économique et social qui devrait être mis en oeuvre à partir de 1999. Hors provisions, la perte nette sélevait, comme lavait annoncé lindustriel en avril dernier, à 463 millions de francs, pour un chiffre daffaires de 6,7 milliards de francs. Daprès les données fournies par le ministère de lEconomie et des Finances, lentreprise a vu sa marge brute se dégrader de - 7,7 % en 1996 à - 9,4 % en 1997.
Les tableaux ci-après permettent de cerner lampleur des difficultés de Giat Industries par rapport aux autres entreprises publiques du secteur de larmement.
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ÉVOLUTION DES CAPITAUX PROPRES DES ENTREPRISES PUBLIQUES
DARMEMENT 1990-1997*
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(en millions de francs)
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Thomson
CSF
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Aérospatiale
|
Snecma
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SNPE
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Giat
Industries
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1990
|
21 524
|
5 103
|
4 628
|
1 228
|
2 652
|
1991
|
21 609
|
6 814
|
4 681
|
1 106
|
2 219
|
1992
|
22 083
|
5 827
|
4 038
|
1 125
|
1 675
|
1993
|
14 544
|
6 160
|
4 087
|
1 125
|
547
|
1994
|
13 836
|
5 610
|
1 332
|
1 186
|
- 2 436
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1995
|
13 147
|
4 176
|
51
|
1 212
|
- 12 790
|
1996
|
14 341
|
4 894
|
442
|
1 244
|
- 10 995
|
1997
|
16 254
|
6 387
|
686
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1 300
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- 10 075*
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* Estimation provisoire dans lattente de lapprobation des comptes 1997
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RENTABILITÉ DES ENTREPRISES PUBLIQUES DARMEMENT EN 1997*
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Thomson
CSF
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Aérospatiale
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Snecma
|
SNPE
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Giat
Industries
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Résultat net/chiffre daffaires
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5,4 %
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2,5 %
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3,25 %
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1 %
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- 46 %*
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* Sur la base des comptes provisoires de Giat Industries, les comptes 1997 nayant pas été définitivement arrêtés
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Quant au montant total des recapitalisations opérées en faveur de Giat Industries depuis sa création, il sélève, à ce jour, à 11,75 milliards de francs :
en 1996, les dotations se sont élevées à 3,753 milliards de francs, soit 37,5 millions de francs inscrits en dépense du compte daffectation spéciale 902-24 « Compte daffectation des produits de titres, parts et droits de société » et 3,716 milliards de francs provenant du chapitre 54-90 du budget des charges communes ;
en 1997, les dotations ont également atteint 3,7 milliards de francs, inscrits en dépense du compte 902-24 ;
en 1998, ce même compte a enregistré un mouvement de 4,3 milliards de francs, à titre davance dactionnaire, somme qui devrait être incorporée très prochainement au capital social.
En dépit dun effort financier dune ampleur considérable en faveur de Giat Industries, lEtat va devoir poursuivre les recapitalisations dans les années à venir. Les besoins en capital prévisibles atteindront environ 7 milliards de francs. Ils peuvent être mécaniquement déduits du montant des provisions inscrites dans les comptes de Giat Industries, la loi faisant obligation à lactionnaire de reconstituer la moitié du capital social dans les deux ans après la prise de connaissance des pertes. Actuellement, les provisions représentent 14 milliards de francs au total, soit :
8 milliards de francs pour couvrir les pertes sur les contrats émirati (7 milliards de francs) et turc (700 millions de francs) ;
3 milliards de francs au titre du plan de retour à léquilibre ;
3 milliards de francs au titre du plan stratégique économique et social.
Lensemble de ces indicateurs reflète un bilan peu probant de la réforme de 1989.
La création du compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire » par la loi de finances pour 1968 répondait au souci dassurer à la direction des constructions navales une souplesse de gestion conforme à ses activités industrielles. Or, il apparaît que le compte 904-05 ne joue pas ce rôle. En effet, non seulement il ne répond plus à lobjectif économique qui lui avait été assigné, mais, qui plus est, il est source daléas financiers incompatibles avec les contraintes budgétaires qui pèsent aujourdhui sur la DCN.
Cest pour cette raison que la DCN a élaboré le projet de gestion DCN 2000 qui vise, toujours dans le cadre du compte de commerce, selon le choix politique qui a été fait, à donner à la Direction des constructions navales des moyens de gestion semblables à ceux dune entreprise.
Avec un budget voté de 11,1 milliards de francs en 1998 et un projet de budget de 11,62 milliards de francs pour 1999, le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », qui retrace les activités industrielles de la DCN est, de loin, le principal compte de commerce de lEtat et représente un enjeu stratégique, social et économique de premier ordre. Aussi ses dysfonctionnements notoires sont-ils un sujet de préoccupation majeure. Deux problèmes doivent être notamment soulignés. En premier lieu, certes, la budgétisation du Service de programmes navals (SPN)8 représente un progrès ; mais le recours à la structure du compte de commerce reste peu justifié au regard des règles fixées par lordonnance organique du 2 janvier 1959. Le second problème concerne le fonctionnement même du compte de commerce, dont chacun saccorde à reconnaître quil ne permet pas une gestion optimale des deniers publics.
a) Le compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » ne répond pas aux critères définis par le droit budgétaire
· Larticle 26 de la loi organique dispose que « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par les services publics de lEtat ». Bien que cette rédaction puisse donner lieu à des interprétations diverses, il faut reconnaître que le compte de la DCN ne respecte pas cette définition : loin de nêtre quune activité accessoire, la conduite dopérations à caractère industriel constitue, tout au contraire, la raison dêtre de la DCN. La budgétisation de la partie étatique de ce service la montré : celle-ci nentrait que pour 887 millions de francs dans le budget de la DCN, à comparer aux 11,1 milliards de francs destinés au compte de commerce de la partie industrielle en 1998.
· En deuxième lieu, et malgré la budgétisation du SPN, le périmètre du compte 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » ne respecte pas les principes du droit budgétaire, en ce quil renferme des activités qui devraient faire lobjet dune imputation au budget général. Ainsi, ce compte retrace les opérations de quatre centres de la DCE9 (Centre technique des systèmes navals, bassin dessai des carènes, GESMA à Brest et GERBAM à Lorient), qui regroupent environ 950 personnes. De même, trois autres organismes sont gérés en compte de commerce pour la partie de leur activité qui concerne la DCN : il sagit du commissariat de larmée de lair à Djibouti, du service interarmées de liquidation des transports de Denain et de la base de transit de la Rochelle. La DCN souhaite que ces organismes quittent le compte 904-05 dici au 1er janvier 2000, proposition que votre rapporteur ne peut quappuyer.
· La lourdeur du fonctionnement actuel de la DCN a reçu une démonstration éclatante, mais tout autant préoccupante, en 1998. Le tableau suivant montre en effet que le budget de la DCN pour 1998 a fait lobjet dune sous-estimation notoire, qui devrait se traduire par des reports de charges (plus dun milliard de francs) en fin dannée, le compte ne pouvant juridiquement afficher un solde négatif. Si limportante réforme que traduit la budgétisation du SPN a pu perturber la préparation du budget pour 1998, il semble cependant que la cause principale tienne au fait que la DCN a élaboré son projet de budget sans disposer de tous les éléments permettant daffiner ses prévisions.
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LES CHARGES DE LA DCN ONT ÉTÉ SOUS-ESTIMÉES
DANS LE BUDGET VOTÉ EN 1998
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(en millions de francs)
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Budget voté
1998
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Réalisations
au 30.06.98
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Projection en
année pleine (1)
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Evaluation des recettes
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11 100
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6 284
|
11 997
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Ligne n° 1 : constructions neuves de la flotte
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6 540
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3 538
|
5 777
|
Ligne n° 2 : constructions aéronautiques
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30
|
0
|
20
|
Ligne n° 3 : constructions douvrages divers
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60
|
0
|
0
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Ligne n° 4 : confections de munitions
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300
|
60
|
126
|
Ligne n° 5 : études diverses
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470
|
120
|
456
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Ligne n° 6 : équipement militaire
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150
|
70
|
96
|
Ligne n° 7 : entretien des navires et matériels militaires
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50
|
0
|
90
|
Ligne n° 8 : entretien de la flotte
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1 700
|
1 180
|
2 111
|
Ligne n° 9 : entretien des matériels aériens
|
0
|
0
|
0
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Ligne n° 10 : entretien des munitions
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140
|
100
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216
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Ligne n° 11 : cessions aux administrations
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400
|
130
|
600
|
Ligne n° 12 : cessions extérieures aux administrations
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à clients étrangers
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1 050
|
1 005
|
1 955
|
à clients français
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200
|
62
|
500
|
Ligne n° 13 : recettes diverses ou accidentelles
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10
|
19
|
50
|
Evaluation des dépenses
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11 100
|
5 815
|
13 100
|
Chapitre 01 Achats de matières et prestations de services directes
|
5 500
|
2 800
|
6 800
|
Chapitre 02 Charges de personnels
|
4 450
|
2 530
|
4 820
|
Chapitre 03 Impôts, taxes et versements assimilés
|
180
|
5
|
410
|
Chapitre 04 Autres charges externes
|
700
|
349
|
700
|
Chapitre 05 Autres charges de gestion courante
|
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Chapitre 06 Frais de gestion
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Chapitre 07 Renouvellement des immobilisations
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270
|
131
|
370
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Chapitre 08 Versement au budget au titre des activités dexportation
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Chapitre 09 Dépenses diverses ou accidentelles
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(1) A partir des réalisations observées au 30 juin 1998
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b) Son mode de fonctionnement est incompatible avec les ambitions de la DCN
· La logique du compte de commerce étant une logique de résultat, la création du compte 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » visait à permettre à la DCN de développer un mode de fonctionnement proche de celui dune entreprise. Le compte de résultat devait être le critère dappréciation de la qualité économique du fonctionnement de la DCN.
Cependant, la DCN, opérateur industriel, est également un service de lEtat soumis, à ce titre, aux dispositions régissant les finances publiques. Or, cest cette logique étatique qui a prévalu, au détriment de toute approche économique, comme le reflète dailleurs le fonctionnement du système comptable. En effet, la loi organique soumet les comptes de commerce à une double comptabilité : une comptabilité administrative, dun côté, enregistrant les mouvements financiers entre le comptable et les ordonnateurs secondaires, cest-à-dire les entrées et les sorties de caisse ; une comptabilité générale, de lautre côté, tenue selon les règles du plan comptable général retraçant les charges et les produits. Dans les faits, la comptabilité générale est la clé de voûte du système car elle est seule à même de permettre dévaluer la qualité de la gestion. Les crédits du compte de commerce étant évaluatifs, la tenue de la comptabilité administrative na en effet pour seul but que de calculer le solde de trésorerie, qui doit être positif ou nul. Rappelons en effet que le compte 904-05 na pas dautorisation de découvert.
Or, le fonctionnement du compte de commerce de la DCN a conduit à une inversion de la logique définie par lordonnance organique. Obligatoire, mais pourtant peu opératoire en termes de gestion, la comptabilité administrative est devenue le centre des préoccupations des gestionnaires, le solde de trésorerie devenant lultima ratio des décisions prises. Tout au contraire, la comptabilité générale, obligatoire et fondamentale, est devenue un document formel sans aucune valeur économique.
Chacun reconnaît aujourdhui que le compte de résultat de la DCN na aucune pertinence économique. En effet, dans une entreprise normale, les résultats dexploitation fournis par la comptabilité générale donnent des indications sur la rentabilité de lentreprise et représentent un outil fondamental daide à la décision. Tel nest pas le cas à la DCN où les commandes passées par létat-major sont facturées à leur coût de revient, constaté a posteriori, et non à un prix contractuel fixé par avance entre le client (létat-major ou, plus précisément, le SPN) et son fournisseur (la DCN). Comme la souligné la Cour des comptes dans un référé du 17 octobre 1990 portant sur lensemble des comptes de commerce de la défense, « par construction donc, le résultat dexploitation de la DCN (...) est nul. Lorsque, faute dajustement pour des raisons conjoncturelles, ce résultat devient positif ou négatif, la différence est résorbée lors des exercices suivants. Ainsi, même les fluctuations de ce résultat ne constituent pas des indicateurs de gestion ».
Si la DCN a respecté la lettre de lordonnance organique en fournissant un compte dexploitation, elle nen a pas respecté lesprit puisque ce compte ne permet en rien de juger de la performance économique de ce service.
· Dans ces conditions, le seul critère de jugement sur la DCN na pu être que dordre technique ; de ce point de vue, la DCN a parfaitement rempli sa mission. Pourtant, le haut niveau technique atteint par la DCN ne peut plus constituer le seul critère dévaluation dans un contexte caractérisé par la réduction des commandes de lEtat et par la nécessité de trouver des débouchés à lexportation. Dans ce domaine, la technique du coût constaté est difficilement compatible avec la nature contractuelle des relations avec le client et conduit à un risque financier important. La situation déficitaire dun certain nombre de contrats à lexportation de la DCN illustre parfaitement linadéquation du système de coût actuel. Faute dindicateurs de gestion pertinent, les dirigeants de la DCN ne disposent daucun outil daide à la décision permettant dévaluer a priori les coûts. La DCN ne peut ainsi entrer dans la logique dopérateur industriel, pourtant seule compatible avec sa modernisation.
Soucieuse de pallier les carences de son système de gestion et de son organisation comptable, la DCN a mis en place un programme de réforme très ambitieux dont lobjectif est de compléter le critère de lexcellence technique par un critère dappréciation économique.
Le plan dentreprise DCN 2000 ne remet pas en cause le fonctionnement en compte de commerce. Au contraire, il vise à revenir à une utilisation de cet outil conforme aux principes juridiques qui le régissent.
· Lobjectif majeur assigné à la DCN suppose la mise en place dun nouveau mode de gestion dont laxe principal est le principe de contractualisation.
Actuellement, le lien entre le client budgétaire, qui fournit les ressources, et le compte de commerce est matérialisé par la commande, le coût de cette commande étant un coût constaté ex post, qui couvre les frais variables liés à la commande et une partie des coûts fixes, y compris les charges qui ne sont pas celles dun industriel normal, telles que celles liées aux sureffectifs, à la sous-utilisation des matériels. Or, le mode de fonctionnement actuel, outre quil ne permet pas un contrôle fin de la dépense, la favorise. En effet, si les achats directs liés à une commande (par exemple, une chaudière nucléaire pour un porte-avions) sont facilement imputables à une autorisation dengagement clairement identifiée, il nen est pas de même des achats indirects (tôle par exemple), qui ne correspondent pas à une autorisation dengagement précise. Il est donc possible dengager des crédits de façon illimitée et incontrôlée, sans rattacher cette opération à une enveloppe déterminée, le total constaté des sommes engagées étant a posteriori imputé à une autorisation dengagement. Dans un tel système, on ne peut que constater le résultat, quil sagisse dune perte ou dun bénéfice. En outre, les autorisations dengagement nétant pas globales, mais cloisonnées, il nexiste pas de dispositif de compensation dune affaire à lautre.
· Dans le nouveau système que la DCN souhaite voir mettre en oeuvre, le point de passage entre budget et compte de commerce nest plus la commande mais le contrat. Cette nouvelle approche implique donc que la DCN passe dun système de coût constaté à un dispositif de coût contractuel, bâti à partir dun devis fiable. Il lui faut pour cela disposer doutils dinformation pertinents. Tel est lobjet de la mise en place dun nouveau système de gestion, menée avec lappui du cabinet de consultants Arthur Andersen Management, maître doeuvre sur ce projet selon le contrat qui lui a été notifié le 2 février dernier.
Dans le cadre de ce nouveau système, la DCN souhaiterait également que les autorisations dengagement dont elle dispose soient globalisées, et non plus cloisonnées. Elle considère en effet cette condition comme le corollaire naturel de la revalorisation de son rôle dindustriel, puisque, dans un système denveloppe globale, elle pourrait lisser ses activités sans que des acteurs extérieurs interfèrent. Pour linstant, cette proposition est encore à létude.
III. QUEL CADRE DÉVOLUTION CHOISIR POUR LES SERVICES INDUSTRIELS DE LÉTAT ?
Lanalyse qui précède conduit à sinterroger sur les voies dévolution des services industriels de lEtat. Elle montre en effet quil nexiste pas de modèle dévolution des comptes de commerce. Si Giat Industries connaît une situation difficile, cest pour des raisons de plan de charges, certes, mais aussi du fait des modalités de mise en oeuvre du changement de statut. Lexemple de cette société montre en outre quau-delà des questions de statut, lenjeu de la réforme des services traditionnellement gérés en régie directe est lacquisition dune réelle culture dentreprise.
Comment, alors que labandon du compte de commerce et du système de régie avait été présenté comme une nécessité pour permettre à Giat Industries de faire face aux difficultés quil devait affronter, en est-on arrivé à la situation extrêmement délicate que traverse aujourdhui lindustriel darmement terrestre ? Cette question na nullement pour objet de relancer un débat stérile sur les responsabilités de tel ou tel ; elle sinscrit tout au contraire dans une démarche davenir, la connaissance des causes permettant de prévenir les difficultés afin déviter quelles se renouvellent. Il est dailleurs intéressant de rappeler quà loccasion de ses travaux sur lavenir de la DCN, le groupe de travail mené par M. Henri Conze en 1996, avait introduit dans sa réflexion lexpérience de lévolution du statut du GIAT.
Faut-il imputer à lévolution du plan de charges la totalité des responsabilités de la dégradation des résultats de Giat Industries ? Sans doute la baisse des commandes publiques et le rétrécissement des marchés à lexportation expliquent-ils en grande partie les résultats actuels. Pour autant, il serait peu judicieux dincriminer le non-respect, par lEtat, des commandes quil sétait engagé à passer, notamment en matière de munitions : les commandes étatiques évoluent en fonction des besoins des armées et non afin de soutenir les plans de charge des industriels. On peut, en revanche, regretter, que la tutelle de Giat Industries parle « déchec », sagissant du plan de retour à léquilibre mis en oeuvre à partir de 1996 et qui avait été bâti sur des hypothèses de commandes qui nont pas été respectées. En dépit de cet aléa majeur, Giat Industries a atteint certains des objectifs qui avaient été fixés par le plan de retour à léquilibre. Ainsi que la souligné M. Jacques Loppion, Président-Directeur Général de Giat Industries, lors de son audition par la Commission de la Défense le 9 juillet 1998 comme lors de lentretien quil a eu avec votre rapporteur, les objectifs fixés en matière de gestion des effectifs, de rapatriement de la sous-traitance et déconomies de fonctionnement ont été atteints, les dépenses annuelles dites externes ayant été réduites de 1,5 à 1,1 milliard de francs et la productivité ayant progressé de 40 % en trois ans.
Faut-il dès lors mettre en cause les choix faits par la société elle-même, ce qui revient là encore à incriminer lEtat, actionnaire cette fois, en ce quil na pas mis en oeuvre le pouvoir de contrôle que la loi lui confie pourtant ? Il est certain que les contrats que Giat Industries a dû conclure à perte, tels que le contrat Leclerc avec les Emirats Arabes Unis, ont contribué à affaiblir la société.
Faut-il, enfin, incriminer le statut même de société nationale ? Votre rapporteur ne le pense pas. En revanche, il convient de sinterroger sur les modalités de création de la société Giat Industries, qui, à lévidence, ne lui ont pas permis dutiliser toutes les potentialités de son nouveau statut.
En premier lieu, lors du débat sur la loi modifiant le statut du GIAT devant le Parlement, lensemble des orateurs avaient insisté sur la nécessité de doter la nouvelle société dun capital susceptible de lui permettre de fonctionner comme une véritable entreprise. Le rapporteur avait ainsi noté quen sa qualité, lEtat actionnaire devrait « assurer la tutelle de la nouvelle société, cest-à-dire accompagner son passage vers ce nouveau statut. Cette mission implique un effort financier important pour asseoir la nouvelle société sur des bases financières solides »10. Tel na pas été le cas : sur les trois milliards de francs que représentait le capital initial de Giat Industries lors de sa création, il apparaît aujourdhui que deux milliards de francs, constitués dapports en nature, ont été largement surévalués à lépoque. Giat Industries se trouve ainsi dans limpossibilité de revendre certains biens immobiliers, à Saint-Étienne par exemple, sous peine de subir de grosses pertes.
En second lieu, on doit sinterroger sur les critères qui conduisent aujourdhui la tutelle à imputer les provisions destinées à couvrir les charges liées au plan stratégique économique et social (PSES) sur les comptes pour 1997. Outre que cela retarde la clôture des comptes, pourtant approuvés par la tutelle au mois davril dernier, une telle décision peut conduire à accélérer le calendrier des recapitalisations. En effet, si les dotations en capital sont financées sur le budget de la défense, cela réduira les commandes à due concurrence, ce qui conduira à la situation paradoxale dune entreprise au niveau de trésorerie énorme, mais avec un carnet de commandes réduit. Le comportement de lactionnaire public pose, à lévidence, un problème, dont les conséquences sur létat desprit du personnel sont importantes.
Enfin et là réside sans doute lune des clés dexplication de la situation actuelle, Giat Industries, bien que société nationale depuis neuf ans, na ni la culture, ni les modes de fonctionnement dune entreprise. Pour prendre le seul exemple de la politique commerciale, une entité gérée en régie, étrangère à la notion même de client, a dû, sans expérience préalable, venir se positionner sur un marché déclinant et très concurrentiel. Giat Industries poursuit, à lheure actuelle, la mise en place des outils comptables et des procédures de gestion susceptibles daider au mieux à la prise de décision et au suivi des affaires en cours.
La réforme de la DCN dans le cadre du compte de commerce est-elle crédible ? Cette question en appelle une autre : les contraintes de fonctionnement ressenties aujourdhui par la DCN sont-elles liées aux limites intrinsèques du compte de commerce ou tiennent-elles à une utilisation dévoyée de cette structure ? Pour répondre à ces questions, il peut être intéressant de confronter le fonctionnement du compte 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » avec celui du compte 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de lEtat », géré par une autre direction industrielle de la DGA, le Service de maintenance aéronautique (SMA). Dans la typologie des comptes de commerce du ministère de la Défense, ces deux comptes entretiennent des liens étroits car ils retracent des activités exclusivement industrielles. La comparaison entre ces deux comptes de commerce est également intéressante du fait que les services qui en ont la charge ont une perception tout à fait différente de cette structure.
· Comment expliquer quune logique de fonctionnement étatique se soit substituée à la logique industrielle attendue de la création du compte de commerce en 1968 ? La DCN estime que la contradiction entre les différentes normes juridiques qui la régissent peut contribuer à expliquer ce phénomène. Ainsi, elle naurait pas pu exploiter les ressources de la forme du compte de commerce du fait de lapplication de la loi du 12 avril 1922 régissant les cessions de matériels militaires, qui a été interprétée comme lobligeant à vendre chacun de ses produits à leur prix de revient, sans que les résultats des différentes commandes puissent être compensés entre eux. Doù une contradiction entre un statut qui lui permettait de saffranchir partiellement des règles contraignantes du droit budgétaire et lapplication dun régime très strict et antiéconomique.
Sil est certain que linterprétation qui a été donnée de la loi de 1922 a pu introduire des rigidités considérables dans le fonctionnement du compte de commerce, il faut rappeler que la souplesse du compte de commerce nest réelle que par rapport aux principes très stricts du droit budgétaire. Si lon compare en revanche le régime du compte de commerce avec celui des entreprises publiques, les très fortes rigidités de cette structure sont flagrantes :
le service géré ne dispose pas de la personnalité juridique propre ;
il est interdit dimputer directement au compte de commerce les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités aux agents de lEtat. Dans la pratique, les crédits déquipement du titre V du budget de la Défense qui concernent la marine sont virés sur le compte de commerce qui, par rétablissement de crédit, rembourse le titre III du même budget. Ainsi, en pratique, la DCN ne peut gérer les ressources humaines comme peut le faire tout opérateur industriel. Ce phénomène est accentué par la culture dautonomie très forte propre aux établissements de la DCN et par la multiplicité des statuts existant (quinze au total) ;
il est interdit dexécuter des opérations dinvestissement financier, de prêts ou davances, et demprunt. La DCN ne peut donc pas développer de véritable politique financière puisquil lui est impossible de faire appel au marché financier ou à des actionnaires. Outre ses conséquences sur la gestion de la trésorerie, cette caractéristique constitue une limite au développement des partenariats.
· Du fait de ses limites intrinsèques, le compte de commerce nest donc pas adapté à tous les services industriels et commerciaux de lEtat. Au regard de la situation respective du compte 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de lEtat » et du compte 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », on peut identifier deux critères permettant dapprécier la pertinence dune gestion en compte de commerce.
La nature et le volume des activités représentent un premier critère. Comme lavait souligné la Cour des comptes dans son référé du 17 octobre 1990, le compte de commerce « nest pas adapté à la gestion dactivités industrielles de grande ampleur qui ont besoin dune réelle autonomie que seule la personnalité juridique peut leur donner et qui leur permet, notamment, de faire appel au marché financier ». La construction navale, activité génératrice dun fort besoin en fonds de roulement dont le compte de commerce ne permet pas de disposer, entre tout à fait dans ce cas de figure. Or, le compte de commerce empêche de satisfaire ce type de besoins. Tout au contraire, la maintenance aéronautique ne suscite pas de tels besoins.
Lenvironnement budgétaire et concurrentiel fournit un second critère dappréciation. Si la DCN et le SMA sont tous deux confrontés à une réduction tendancielle de leur plan de charges et de leur chiffre daffaires, le problème se pose néanmoins en des termes différents pour chacun.
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LE PLAN DE CHARGE PRÉVISIONNEL DE LA DCN
SUR LA PÉRIODE 1993-2000 DIMINUE
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(en millions dheures)
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Activité
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1993
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1994
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1995
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1996
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1997
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1998
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1999
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2000
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Etudes et constructions neuves
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12,6
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11,4
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10,9
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10,3
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9,5
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6,7
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4,7
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4
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Entretien
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9
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8,7
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8,5
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8,8
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8,6
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6,3
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6,8
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6,5
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Export et divers
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3,8
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4,7
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4,5
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4,9
|
4
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5,8
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5,5
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3,9
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Total
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25,4
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24,8
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23,9
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24
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22,1
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18,8
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17
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14,4
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LE PLAN DE CHARGE DU SERVICE DE MAINTENANCE AÉRONAUTIQUE SUR LA PÉRIODE 1996-2000 RESTE STABLE
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(en millions dheures)
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1996
(réalisé)
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1997
(réalisé)
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1998
(estimé)
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1999
(prévu)
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AIA Bordeaux
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0,982
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0,947
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0,932
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0,962
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AIA Clermont-Ferrand
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1,224
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1,155
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1,170
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1,161
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AIA Cuers Pierrefeu
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0,916
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0,947
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0,955
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0,963
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Total
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3,122
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3,049
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3,057
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3,086
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Même si, comme la DCN, le SMA doit gérer la difficile question du maintien des compétences, il nest pas confronté à un problème de sureffectif, le plan de charges diminuant moins vite que lévolution naturelle des effectifs.
Dautre part, le SMA, contrairement à la DCN, évolue dans un environnement concurrentiel. Deux types dacteurs interviennent en effet sur le marché de la maintenance aéronautique en France : des industriels privés -Aérospatiale, Air France, Turboméca, Snecma...-, dune part, et des établissements du ministère de la Défense -SMA, ateliers de réparation de larmée de lair et de laéronautique navale- dautre part. La part du SMA dans les différentes activités militaires de la maintenance aéronautique industrielle varie de 20 %, dans le domaine des équipements, à 60 % pour les moteurs, le SMA occupant 40 % du marché de la maintenance des cellules daéronefs. Dans ce contexte, le SMA est soumis à une contrainte de compétitivité-prix très importante, qui lui impose un suivi étroit de sa gestion. Au-delà de cette compétitivité-prix, les facteurs de compétitivité hors prix du SMA sont :
le volume de la commande. La continuité du prestataire est souvent retenue pour les petites affaires ;
les compétences technologiques ;
lancienneté technologique. Le SMA conserve en général davantage que les industriels privés les compétences nécessaires à lentretien des technologies dancienne génération.
Jouent en revanche un rôle négatif dans le choix du SMA le délai de la prestation -lindustriel privé étant souvent mieux à même de sadapter aux exigences du client- ainsi que labsence de possibilité de synergies avec des activités civiles.
Au total, hors rechanges prélevés sur le stock-Etat, le chiffre daffaires du SMA sest établi en 1997 à 1,7 milliard de francs.
Tout autre était, jusquà une date récente du moins, la situation de la DCN qui, même si certains chantiers civils participent à la réalisation ou à lentretien des bâtiments de la Marine, jouissait, tant en raison de la spécificité de ses compétences que du niveau très élevé des droits dentrée sur le marché de la construction navale, dun quasi-monopole. La récente affaire du Var, qui a vu le ministère de la Défense confier à des chantiers civils la réparation de ce pétrolier ravitailleur de la Marine nationale, souligne toutefois les évolutions qui se font jour dans ce domaine. Même si, comme lavait rappelé le Délégué général pour lArmement, cette décision ne préfigure pas dune mise en concurrence systématique, elle témoigne dune nouvelle approche comparative, tout à fait semblable à la technique anglo-saxonne de benchmarking, par laquelle une organisation positionne ses performances, non en termes absolus, mais dans une démarche comparative visant à identifier les meilleures pratiques dans son métier et à valoriser ses pôles dexcellence.
« Les exportations darmement sont parfois encore vues comme des occasions à saisir et non comme un élément constitutif dune stratégie politique et industrielle ». Ce constat établi en 1996 dans le rapport remis par M. Bruno Durieux au Premier Ministre, relatif à la politique dexportation des équipements de défense, résume lévolution intervenue dans les années récentes. Corollaire du développement des exportations, la conclusion dalliances et de partenariats est devenue tout autant nécessaire.
Giat Industries et la DCN néchappent pas à ces constats qui concernent lensemble des industriels de larmement, à des degrés divers il est vrai, la situation dans lindustrie de larmement terrestre étant particulièrement préoccupante. Il convient dès lors dexaminer la compatibilité entre le développement de coopérations, voire de partenariats structurants, et les statuts de ces deux industriels.
· En 199611, le chiffre daffaires de Giat Industries représentait environ 9 % du chiffre daffaires total du secteur français de larmement ; la société exportait 31 % de son chiffre daffaires, contre 17 % en moyenne dans le secteur. En 1997, la part du chiffre daffaires exportée de GIAT Industries sest même élevée à 50 % du chiffre daffaires total. Ces chiffres peuvent paraître paradoxaux dans la mesure où la compétitivité de Giat Industries, calculée en mesurant le chiffre daffaires par effectif, nétait que de 500 000 francs par personne en 1996, soit le plus faible de tout le secteur de larmement, dont la moyenne était de 870 000 francs par personne (contre 920 000 francs par personne aux Etats-Unis). Même si ce ratio sest amélioré en 1997 (650 000 francs par effectif), Giat Industries se trouve dans une situation inconfortable : bien que faiblement compétitive, elle doit exporter pour survivre.
Malgré les efforts accomplis dans le cadre du plan de retour à léquilibre, la situation de cette entreprise reste très délicate, le rétrécissement des marchés, déjà très fort (- 70 % en France et - 50 % à lexport), devant se poursuivre dans le domaine des armes et des munitions. Dans le secteur des blindés, les perspectives dévolution du chiffre daffaires de Giat Industries sont liées à lachèvement du contrat de 390 chars Leclerc avec les Emirats Arabes Unis, aux prévisions de livraison de ces chars à létat-major de larmée de terre et à lévolution du projet de commandes de chars Leclerc par lArabie Saoudite. Au total, si lon prend en compte lensemble des activités de Giat Industries, le chiffre daffaires consolidé de lentreprise devrait passer de 7 milliards de francs en 1998 à 5,4 milliards de francs en 2001. Son évolution en 2002 est liée au contrat avec lArabie Saoudite.
Si cest essentiellement grâce à leffort dinvestissement très important consenti par la nation pour le programme Leclerc que Giat Industries a pu acquérir un potentiel technologique et industriel de premier niveau, il est toutefois certain que le contexte budgétaire ne permettra plus, à lavenir, de mener de tels investissements au seul niveau national. Lié au développement des exportations, lavenir de Giat Industries suppose donc également des rapprochements au niveau européen.
· Limportance de lenjeu que représente le développement de lactivité à lexportation a été perçue très tôt par la DCN. Dès 1991 en effet a été créée DCN International, société de droit privé possédée à 100 % par lEtat et qui joue le rôle dagent commercial de la DCN.
En 1997, les prises de commandes à lexportation se sont élevées, pour la DCN, à 7,5 milliards de francs de contrats, soit léquivalent de 60 % de son chiffre daffaires. Sur le segment des bâtiments de surface, la DCN a conforté ses positions avec la décision de lArabie Saoudite de commander une troisième frégate et un système de combat pour les trois frégates dans le cadre du contrat Sawari 2, et avec la vente à la Turquie de cinq chasseurs de mines doccasion. Sur le segment des sous-marins, le contrat chilien est le seul enregistré dans le monde pour ce type de navire. En outre, le contrat pour la modernisation du système de combat de frégates brésiliennes et le contrat des 14 patrouilleurs de la marine norvégienne marquent lentrée de la DCN sur le segment des systèmes de combat. Enfin, les marchés en cours de négociation concernent lAfrique du Sud (quatre frégates), les Emirats Arabes Unis (dix patrouilleurs), la Turquie (six frégates antiaériennes, dix vedettes et un sous-marin), le Portugal (trois sous-marins) et la Malaisie (un sous-marin). Ces succès ne sauraient toutefois compenser la baisse globale du plan de charges ni gommer les obstacles structurels au développement des exportations et des alliances. Il faut rappeler en effet que de 1999 à 2000, le plan de charges prévisionnel de la DCN à lexportation et en diversification devrait baisser de 29 %.
· Le plan stratégique économique et social de Giat Industries décidé durant lété 1998, qui devrait être mis en oeuvre dès 1999 et repose sur la restructuration de loutil industriel ainsi que sur lamélioration des processus internes, sinscrit dans sa stratégie de développement international et de conclusion de partenariats structurants.
LINDUSTRIE DARMEMENT TERRESTRE EN EUROPE, ENCORE MORCELÉE, SENGAGE DANS DES RESTRUCTURATIONS
A la différence des Etats-Unis, dont lhomogénéité du marché a permis très tôt une rationalisation des acteurs industriels de larmement terrestre, lEurope présente un paysage industriel très morcelé.
Dans le domaine des blindés, aux Etats-Unis, deux industriels, General Dynamics et United Defense, réalisent un chiffre daffaires de plus de 11 milliards de francs, tandis que lEurope compte une dizaine dintervenants dont les chiffres daffaires dans le secteur de larmement terrestre varient de 6,7 milliards de francs pour le premier (Giat Industries) à environ 500 millions de francs pour les plus petits (le suisse Mowag et lautrichien Steyr).
Dans le secteur des munitions, les Etats-Unis ont également deux grands industriels, Alliant et Primex, avec chacun une activité denviron deux milliards de francs dans le domaine. LEurope compte encore une vingtaine dacteurs dont les chiffres daffaires vont de 2 milliards de francs pour le plus grand (Royal Ordnance) à quelques centaines de millions de francs pour les plus petits.
Des rapprochements sont cependant en cours :
dans le domaine des blindés, il est vraisemblable que les deux principaux constructeurs allemands, Krauss-Maffei et Wegmann sallieront. Quant aux trois compétiteurs britanniques, Vickers Defense System, GKN Defence et Alvis, ils seront probablement seulement deux dans les années à venir ;
sur le marché des munitions, le morcellement excessif entre Giat Industries, Rheinmetall et Royal Ordnance conduira nécessairement à un partenariat qui pourrait prendre la forme dun groupement dintérêt économique dans les domaines de la recherche et développement, de la maîtrise doeuvre et de la commercialisation.
Cette stratégie pose toutefois la question de la structure de lactionnariat de Giat Industries. Il est en effet nécessaire que la société Giat Industries dispose de fonds propres, notamment pour financer les dépenses de recherche et de développement, sous peine de voir le fossé technologique avec ses principaux concurrents se creuser à son détriment. En effet, lavance technologique de Giat Industries en matière de chars risque de disparaître avec la prochaine génération de chars ; dans le domaine de lartillerie, il conviendra de veiller au maintien de lacquis technologique de Giat Industries.
· Dans le cas de la DCN, le développement des exportations se heurte à trois obstacles :
limportance des sureffectifs ;
la faiblesse des fonds propres de DCN International ;
la lourdeur de la procédure à lexportation.
(1) La DCN doit faire face à un problème grave de sureffectif
Laccès au marché international contraint le secteur de la construction navale à des gains de productivité drastiques, obérés, à la DCN, par des problèmes de sureffectif. Un indicateur apparaît particulièrement préoccupant à cet égard. En 1996, le groupe de travail sur lavenir de la DCN avait relevé la part croissante des dépenses de personnel dans le total des dépenses du compte de commerce, hors consolidation avec DCN International : de 24,4 % en 1989, cette part était passée à 29,4 % en 1995. Ce ratio na fait que se dégrader depuis, sétablissant à 33 % en 1996, même sil a baissé à 31,3 % en 1997. Il devrait connaître une forte augmentation en 1998, à près de 40 % et peut être évalué à 42 % en 1999, dans le projet de budget. La déflation des effectifs est pourtant impressionnante depuis 1993, la seule partie industrielle de la DCN ayant perdu 30 % de ses effectifs depuis cette date. La réduction du plan de charge et la concurrence internationale contraignent cependant la DCN à poursuivre cet effort. Le décret n° 96-394 du 7 mai 1996 a autorisé le départ des ouvriers dEtat dès lâge de 55 ans. Insuffisant pour répondre aux défis de la DCN, il a été complété par le décret n° 98-358 du 12 mai 1998 qui autorise le dégagement des cadres de personnels à statut ouvrier âgés de 52 à 55 ans, jusquen 2000.
Le Délégué général pour larmement a récemment souligné que les contrats à lexportation de la DCN dégageaient globalement une marge positive de plus de 200 millions de francs12, chacun dentre eux couvrant non seulement ses propres coûts de production mais apportant également une contribution à la couverture des frais fixes. On peut cependant noter les pertes très importantes sur le contrat Mouette avec lArabie Saoudite, représentant 38 % de sa facturation. Il faut regretter labsence de toute possibilité de compensation entre contrats et, a fortiori, entre contrats et commandes budgétaires ou études préparatoires, qui constitue un handicap sérieux pour le développement des activités internationales de la DCN. Votre rapporteur ne peut que rappeler lobservation adoptée à lunanimité par la Commission de la Défense lors du vote sur les crédits de la défense, dans laquelle elle regrettait « que les bénéfices réalisés par la société DCN International sur les contrats à lexportation ne puissent ni être utilisés pour des études préparatoires ni compenser les pertes sur dautres contrats ».
Les deux obstacles suivants tiennent à linadaptation des outils disponibles et des procédures utilisées dans le domaine des exportations.
(2) Les fonds propres de DCN International sont insuffisants
La faiblesse des fonds propres de DCN International (400 millions de francs) constitue un obstacle pour un développement efficace de cette société, dont le capital social, initialement de 8 millions de francs, a été porté à 102,8 millions de francs par lacquisition de 7 % du capital de la SOFRESA. Le soutien financier de lEtat est donc essentiel, notamment pour les cautions de restitution.
(3) La procédure à lexportation est trop lourde
Le développement des exportations se heurte à la lourdeur de la procédure suivie, qui prend au minimum deux mois : mise en place des autorisations dengagement, obtention de la garantie de lEtat, intervention de la SOFRANTEM (organisation financière qui canalise les flux soumis à garantie), visa du contrôleur financier. Une telle lourdeur semble tout à fait inadaptée à un environnement de plus en plus concurrentiel. Votre rapporteur soutient donc tout à fait la proposition faite par la DCN dun lien automatique entre la conclusion du contrat et le déblocage des autorisations dengagement.
*
Si la DCN a conclu -ou est sur le point de conclure- un certain nombre de coopérations ponctuelles, comme dans le cas du Scorpène avec Bazan, la conclusion dalliances structurantes se heurte, toutefois, à son absence de personnalité juridique, comme le soulignait là encore la Cour des comptes en 1990. A lavenir, si la DCN veut, ou doit, aller plus loin dans la coopération, il faudra donc poser la question du statut, le système des groupements dintérêt économique nétant pas adapté à des coopérations lourdes. Il est à noter enfin que la multiplication de systèmes de compensations dans les contrats à lexportation nécessite de disposer de capacités financières importantes. La réforme de DCN International annoncée par le ministre de la Défense dispense-t-elle dun débat sur le système de gestion de la DCN ? Votre rapporteur ne le pense pas, car sil est vrai que cette réforme est nécessaire pour favoriser les exportations, elle ne résout pas pour autant la question des coopérations structurantes qui ne manquera pas pourtant de se poser. On peut penser notamment au programme de frégates Horizon et à léventuel porte-avions franco-britannique.
Faut-il pour autant plaider pour labandon du compte de commerce au profit dune structure dentreprise publique ? La réponse à une telle question doit être nuancée. A terme, votre rapporteur estime quil conviendra sans doute de faire évoluer le statut de la DCN, notamment pour les raisons quil vient dexposer. La plus grande prudence est toutefois nécessaire. A cet égard, votre rapporteur ne peut que souscrire aux conclusions du rapport Conze de 1996, qui, analysant lévolution de Giat Industries, avait défini cinq conditions de réussite pour la transformation dun service industriel de lEtat en entreprise publique :
la situation prévisionnelle doit faire lobjet dun diagnostic précis, comme la montré a contrario le cas de Giat Industries pour laquelle avaient été retenues des prévisions de prises de commandes et de chiffre daffaires trop optimistes ;
il faut réunir les conditions dune résorption concertée des sureffectifs ;
le management ne doit pas être affaibli par une multiplicité excessive des statuts des personnels ;
il est nécessaire de respecter lautonomie de décision et de gestion de lopérateur industriel ;
il nexiste pas dautomaticité entre le changement du statut et lintroduction dun esprit et dune culture dentreprise, facteurs de réussite déterminants.
CONCLUSION
Cette première analyse des comptes spéciaux du Trésor touchant le domaine de la défense conduit votre rapporteur à relever un paradoxe : alors quune part notable de la dépense de défense passe par les comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense et par le compte daffectation spéciale 902-24 relatif à la gestion des parts de lEtat dans lindustrie darmement, la mise en oeuvre du contrôle parlementaire sur ce domaine est difficile, notamment du fait du fonctionnement extrêmement complexe des comptes de commerce en particulier et du caractère très lacunaire des documents budgétaires.
Sil est délicat de porter un jugement densemble sur les comptes spéciaux du Trésor intéressant la dépense de défense, qui, malgré les choix opérés par votre rapporteur, recouvrent un champ très vaste, des interrogations communes aux comptes de commerce se posent toutefois. Il convient notamment de se demander si le maintien de ce mode de gestion est adapté au nouveau contexte budgétaire national et à lévolution de la situation internationale.
Les réponses sont diverses, et plus ou moins cruciales, selon les services. A lévidence, cest dabord la Direction des constructions navales qui est concernée par cette question, tant par son poids financier que par les enjeux sociaux qui sont posés. Le choix dune réforme à statut constant, destinée à mieux utiliser la structure du compte de commerce, ne doit pas faire oublier les faiblesses intrinsèques de ce mode de gestion. Si ce dernier est adapté dans dautres contextes, comme lillustre le cas du compte géré par le service de maintenance aéronautique, il ne peut que révéler ses limites quand il sagit daffronter la concurrence internationale notamment.
Les questions statutaires ne doivent donc pas faire obstacle aux redéploiements nécessaires pour améliorer la rentabilité de ces entreprises. Il convient pour autant de ne pas faire du problème de statut lultima ratio des débats. La situation de la société Giat Industries montre, a contrario, en effet que la réussite de toute réforme est, avant tout, conditionnée par lacquisition dun véritable esprit dentreprise. Cette remarque vaut tout autant pour la DCN : sil est vrai que la gestion de ce service en compte de commerce est source de rigidités, nul doute que la principale faiblesse de ce service tient dabord à labsence dune culture dentreprise. La réforme actuelle devra, en conséquence, être évaluée en fonction de ce critère qui doit venir sajouter, et non se substituer, à lactuel critère de lexcellence technique, nécessaire, mais non suffisant.
EXAMEN EN COMMISSION
La Commission de la Défense sest réunie le 4 novembre 1998 sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les articles 54 à 57 du projet de loi de finances pour 1999 relatifs aux comptes spéciaux du Trésor pour 1999, sur le rapport de M. Loïc Bouvard, rapporteur pour avis.
Le Président Paul Quilès a rappelé que la Commission de la Défense avait décidé de rendre un nouvel avis sur les comptes spéciaux du Trésor pour deux raisons. Dune part, plusieurs comptes de commerce intéressent directement la Défense, tout particulièrement celui géré par la Direction des constructions navales (DCN), quil peut être utile dexaminer au moment où cette entreprise se transforme et sadapte. Dautre part, la Commission de la Défense a souhaité se prononcer sur lévolution du compte daffectation spéciale qui retrace la gestion des participations de lEtat lorsquelle donne lieu à laffectation des produits de leur cession, notamment à des dotations en capital. Le Président Paul Quilès a évoqué à ce sujet les opérations de recapitalisation dont avait bénéficié Giat Industries.
M. Loïc Bouvard a estimé que les comptes spéciaux du Trésor, qui constituaient un sujet sans aucun doute aride et technique, nen touchaient pas moins des domaines très concrets et très actuels, tels que la réforme de la DCN et lavenir de Giat Industries. Il a ensuite rappelé que ces comptes étaient régis par des règles quelque peu dérogatoires aux principes classiques du droit budgétaire. Dune part, les comptes spéciaux du Trésor dérogent au principe dunité puisquils ne font pas partie du budget général, ce qui rend dailleurs leur contrôle malaisé, les documents budgétaires dont dispose le Parlement étant peu explicites. Dautre part, le principe de non-affectation des recettes aux dépenses ne sapplique pas à ces comptes qui ont précisément pour but de rapprocher des recettes de certaines dépenses, de façon à suivre certaines opérations pendant tout leur déroulement. Cest dailleurs pourquoi le résultat annuel dexécution de ces comptes est reporté dannée en année.
Le rapporteur pour avis, sattachant ensuite à définir le champ de son rapport, a estimé quexistaient deux manières de le concevoir. Il a jugé quune conception étroite aurait conduit à nenvisager que les quatre comptes de commerce gérés par le ministère de la Défense, dont lobjet est de retracer les opérations industrielles et commerciales des services de lEtat et qui représentent, à ce titre, un compromis entre une gestion de type administratif et un mode de fonctionnement proche de celui dune entreprise. Il a rappelé quen 1998, le ministère de la Défense gérait quatre comptes :
le compte n° 904-01 « Subsistances militaires », géré par le commissariat à larmée de terre, qui assure les opérations dachat de vivres et de matériaux nécessaires au chauffage ou à léclairage des armées ;
le compte n° 904-03 « Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de lEtat », géré par le Service de maintenance aéronautique, lune des trois directions industrielles de la DGA ;
le compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », qui gère les opérations industrielles dont la Direction des constructions navales (DCN) assume la charge ;
et enfin, le compte n° 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers », géré par le Service des essences.
Il a fait observer que les comptes de commerce du ministère de la Défense constituaient le coeur de son rapport pour avis, certains dailleurs plus que dautres, notamment du fait des enjeux financiers, industriels et sociaux de leur gestion. Il a cité à cet égard le compte géré par la DCN qui sélève dans le projet de loi de finances pour 1999 à 11,6 milliards de francs, à comparer par exemple aux 670 millions de francs du compte « subsistances militaires ».
Il a fait valoir quil avait toutefois opté pour une définition plus large du champ de son rapport pour avis, de façon à prendre en compte la réalité de la dépense de défense. Il a en effet jugé nécessaire dinclure dans sa réflexion les opérations retracées par le compte daffectation spéciale n° 902-24 du ministère des Finances, qui gère les participations de lEtat dans le secteur public. Observant que cest par ce compte que transitaient les dotations en capital en faveur des entreprises publiques darmement, il a rappelé que 8 des 12 milliards de francs que Giat Industries avait reçus de son actionnaire depuis 1996 en étaient issus, de même que les 11 milliards de francs en faveur du groupe Thomson S.A., destinés à Thomson Multimédia, en vue de simplifier le processus de privatisation de lensemble du groupe, tel quil était prévu dans son premier schéma.
Il a estimé que, si le champ de ce rapport pour avis, ainsi délimité, était vaste, une question commune à lensemble des comptes examinés se posait pourtant : dans quelle mesure et sous quelles conditions la modernisation du secteur public de larmement est-elle compatible avec sa gestion, soit en compte de commerce, soit en société à capitaux dEtat ? Il a ajouté quil lui avait paru important de poser cette question, alors que le Gouvernement a apporté, en choisissant de réformer la DCN à statut constant, une réponse totalement opposée à celle qui avait été apportée en 1989 pour le GIAT. Il a rappelé quà lépoque, la quasi-unanimité sétait faite pour constater lincompatibilité entre la gestion du GIAT en compte de commerce et son nécessaire redéploiement international, ce qui avait conduit à la création, par la loi du 23 décembre 1989, de Giat Industries, société nationale possédée à 100 % par lEtat.
Il a estimé quà lheure où lavenir de la DCN était en jeu et dans la mesure où les mécanismes du compte de commerce ne permettaient pas dassurer le fonctionnement optimal de cette entreprise, comme il avait pu le constater à la suite dun entretien avec son Directeur, il était nécessaire de tirer les enseignements de lexpérience de Giat Industries. Il a précisé quune telle démarche devait notamment permettre de répondre à deux questions :
le mauvais fonctionnement du compte retraçant les opérations de la DCN est-il dû aux limites inhérentes à la nature même dun compte de commerce ou existe-t-il une incompatibilité entre les activités de la DCN et le compte de commerce ?
quelles peuvent être, dans ces conditions, les voies alternatives ?
Evoquant tout dabord les dysfonctionnements du compte de commerce des constructions navales de la marine militaire, il a attiré lattention des membres de la Commission sur trois points. Il a constaté, en premier lieu, que, le système actuel reposant sur le principe du coût constaté, la DCN ne disposait pas des outils aptes à lui permettre dévaluer a priori, sur la base dun devis, le coût total dune commande. Il a fait observer, en deuxième lieu, que les mécanismes du compte de commerce favorisaient même laugmentation des coûts, les dépenses nétant pas toutes rattachées de façon précise à une autorisation dengagement selon quelles correspondent à des achats directs ou indirects. Il a enfin indiqué que, dans un tel système, le compte de résultat de la DCN, que la loi organique lui fait obligation de tenir, navait aucune signification économique. Il a rappelé que la Cour des comptes avait déjà relevé cette situation en 1990.
Il a ensuite présenté le plan DCN 2000 qui vise à permettre à la DCN de fonctionner réellement comme une entreprise. Il a indiqué que ce plan prévoyait, outre la mise en place doutils de gestion fiables, un recours au principe de contractualisation, la DCN établissant des devis, à partir dune évaluation a priori des coûts, et fonctionnant de ce fait sous enveloppe globale pour chaque commande.
M. Loïc Bouvard a jugé que, si cette réforme allait dans la bonne direction, elle ne répondait pas, toutefois, à la question des limites inhérentes aux règles budgétaires du compte de commerce et à linadaptation des activités de la DCN à ce mode de gestion.
Sagissant des limites inhérentes aux règles régissant les comptes de commerce, il a fait observer, dune part, que la DCN navait pas de personnalité juridique propre, et ne disposait de ce fait que dune très faible autonomie de gestion, et, dautre part, quelle ne pouvait ni emprunter, ni exécuter des opérations dinvestissement financier, ce qui, pour une activité génératrice dun fort besoin en fonds de roulement comme la construction navale, était pour le moins paradoxal. Il a souligné que la souplesse du compte de commerce était donc toute relative et que, comparé à un régime dentreprise publique, le compte de commerce était au contraire une source de rigidités très lourdes.
Reconnaissant que dautres comptes de commerce, comme celui qui retrace les opérations de maintenance aéronautique, fonctionnent bien, il a rappelé que là où le Service de maintenance aéronautique (SMA) gérait une activité dont le budget sélevait à 1,7 milliard de francs, avec des effectifs limités à 3 400 personnes, et dans un environnement national fortement concurrentiel qui le contraignait à sadapter, la DCN, quant à elle, devait gérer plus de 11 milliards de francs et plus de 17 000 personnes régies par 25 statuts, dans un environnement qui navait jusqualors pas favorisé les adaptations. Il a conclu, faisant écho au constat fait par la Cour des comptes dès 1990, que la gestion en compte de commerce nétait pas adaptée à tous les services industriels de lEtat.
Il sest demandé sil fallait, pour autant, faire évoluer rapidement le statut de la DCN et a jugé utile, pour répondre à cette question, de faire le bilan de lexpérience de Giat Industries, démarche comparative quavait dailleurs adoptée le groupe de travail dirigé par M. Henri Conze sur lavenir de la DCN en 1996. Il a estimé que cette comparaison incitait à la prudence, étant donné la situation préoccupante de la société Giat Industries. A cet égard, il a jugé quil ne fallait pas incriminer le statut de société nationale choisi en 1989, mais quen revanche, les modalités de mise en place de cette société avaient créé, dentrée de jeu, des handicaps dont elle ressentait tout le poids aujourdhui.
Il a souligné tout dabord linsuffisante capitalisation initiale de Giat Industries, qui sélevait à trois milliards de francs, dont 2 milliards de francs en nature sous la forme dactifs dune valeur largement surévaluée qui rendait aujourdhui leur cession très difficile, sous peine de faire apparaître des pertes importantes. Il a relevé ensuite que la complexité de la gestion des ressources humaines, due à la multiplicité des statuts du personnel, constituait un deuxième handicap. Enfin, il a jugé que labsence persistante dune véritable culture dentreprise constituait la principale entrave à ladaptation de lentreprise dans un environnement international extrêmement concurrentiel.
Il a expliqué que cette analyse le conduisait à porter un jugement prudent sur la question du statut de la DCN, même si lon pouvait craindre quelle ne soit posée à nouveau, à plus ou moins long terme, par la nécessité de son redéploiement international. Il a jugé quil était visible que la procédure dexportation des matériels navals souffrait de handicaps majeurs et quil était révélateur quon ait ressenti le besoin de créer DCN International, en 1991, société de droit privé possédée à 100 % par lEtat et chargée de commercialiser à létranger les produits de la DCN. Sagissant enfin des partenariats, il a fait valoir que, même si la DCN réalisait des opérations de coopération ponctuelles, elle nétait pas en mesure pour autant de participer à des rapprochements « structurants », alors que cette possibilité est déterminante pour son avenir. Il a cité, à ce propos, le programme Horizon ainsi que léventuel porte-avions franco-britannique.
Concluant son intervention, il a estimé que ce premier rapport pour avis de la Commission de la Défense sur les comptes spéciaux du Trésor mettait fin à une lacune et permettait daborder, sous un nouvel angle, des questions déterminantes pour la réforme du secteur public de larmement. Il a indiqué que, sur le fond, il était conduit à formuler un jugement nuancé, tant sur la pertinence de certains de ces comptes que sur les modalités de leur fonctionnement. Sagissant des comptes de commerce, et plus particulièrement du principal dentre eux, celui des constructions navales de la marine militaire, il a douté que la réforme actuelle soit suffisante, tout en estimant que, si elle conduisait la DCN à acquérir un véritable esprit dentreprise, un certain progrès aurait toutefois été accompli. Sagissant enfin du compte daffectation spéciale qui retrace notamment laffectation du produit des cessions des participations financières de lEtat à des dotations en capital en faveur dentreprises du secteur public, il a noté, pour prendre le seul cas de Giat Industries, quil était nécessaire de lui accorder lautonomie dont il avait besoin, en faisant observer que, sil était normal que lEtat actionnaire exerce son pouvoir de contrôle, ses interférences, parfois arbitraires, dans le fonctionnement de la société lui paraissaient à la fois inefficaces et contraires aux principes de la réforme opérée en 1989.
Au vu de ces observations, il a invité la commission de la Défense à donner un avis défavorable à ladoption des comptes spéciaux du Trésor.
Rappelant que la DCN navait pas actuellement la capacité détablir des devis cohérents et évoquant la réforme en cours de cette entreprise, M. Didier Boulaud a demandé sil ne serait pas possible daffecter dans ses services de comptabilité et de gestion des personnels qualifiés et spécialisés, issus dhorizons divers, qui permettraient daméliorer ses méthodes.
M. Guy-Michel Chauveau, après sêtre félicité de la décision de la Commission de se saisir pour avis des articles du projet de loi de finances relatifs aux comptes spéciaux du Trésor intéressant la défense, a regretté que la DCN ne dispose pas actuellement des moyens adaptés à ses missions et a souhaité que des mesures soient prises pour corriger les insuffisances de sa gestion. Il a remarqué que lune des causes majeures de ses dysfonctionnements provenait de la réunion, dans un même service de lEtat, des fonctions de maître duvre et de maître douvrage. Reconnaissant que certaines réserves du rapporteur pour avis pouvaient être admises, il a fait valoir cependant que les services industriels de la DGA disposeraient globalement, avec la réforme de la DCN, de réels moyens dadaptation. Il a alors indiqué que le groupe socialiste se prononcerait en faveur des articles 54 à 57 du projet de loi de finances relatifs aux comptes spéciaux du Trésor.
M. André Vauchez a souligné lintérêt du rapport pour avis qui permettait danalyser les dysfonctionnements des activités industrielles du ministère de la Défense et a approuvé la démarche dont procédait lactuelle réforme de la gestion de la DCN. Il a fait remarquer que, si dans le passé lEtat était le principal, voire lunique client de la DCN, la réforme en cours devait à présent prendre en compte la nécessité dalliances industrielles dans le domaine des constructions navales. Il a alors demandé quelles étaient les possibilités de renforcer laction commerciale de la DCN, quil sagisse de sa présence au sein de partenariats industriels ou du renforcement de la compétence de ses personnels. Il a indiqué quil était nécessaire de donner un avis favorable à ladoption du compte de commerce géré par la DCN pour encourager les réformes entreprises.
M. Loïc Bouvard a apporté les éléments de réponse suivants :
lexcellence technique est longtemps restée le seul critère de gestion de la DCN. Sil a permis datteindre des résultats qui font à juste titre lorgueil des services industriels de la DGA, les critères de rentabilité financière ont été négligés ;
le plan DCN 2000, élaboré avec la collaboration d'un consultant extérieur, vise à donner à la DCN les moyens dune réelle gestion dentreprise et prévoit la formation de 6 000 personnels à ce type de gestion. Cette formation a été jugée prioritaire mais elle ne sera pas suffisante car la contrainte majeure provient de limpossibilité de rapprochements « structurants » avec dautres sociétés européennes de construction ou de réparation navales ;
les règles de fonctionnement du compte de commerce interdisant de lui imputer directement les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités des agents de lEtat, la DCN ne peut gérer ses ressources humaines dans les mêmes conditions que tout opérateur industriel. Dans la pratique, en effet, les crédits déquipement du titre V du budget de la Défense qui concernent les activités de la DCN sont virés sur le compte de commerce qui, par rétablissements de crédit, rembourse le titre III de ce même budget. Ces difficultés de gestion du personnel sont accentuées par la culture dautonomie propre aux établissements de la DCN et par la multiplicité des statuts existants ;
la réforme de la DCN nest pas assez ambitieuse puisquaucune disposition ne modifie son statut, qui constitue pourtant une entrave au développement, vital pour lavenir de lentreprise, des partenariats industriels et des exportations darmements navals. Laction de la société DCN International, qui joue le rôle dune direction commerciale, est limitée par la faiblesse de ses fonds propres, dun montant de 400 millions de francs, et la difficulté de passer des contrats à lexportation dun montant élevé ;
il est nécessaire daccompagner les réformes en cours car, si les contraintes de gestion ne sont pas levées, la DCN sera exclue des rapprochements industriels en cours au niveau européen.
Le Président Paul Quilès a souligné que le débat sur les comptes spéciaux du Trésor permettait dengager utilement une réflexion sur la situation de la DCN et dinsister auprès du Ministre de la Défense pour quil provoque un réel changement dapproche dans les modes de gestion de cette entreprise. Il a fait cependant observer que les réformes de gestion nécessitaient des délais et quil fallait tenir en compte, non seulement des traditions des services industriels de la DGA qui pouvaient rendre leur application difficile, mais aussi de leurs conséquences sur la situation des personnels. Il a estimé que ce premier avis de la Commission de la Défense permettrait dillustrer de manière concrète les difficultés de ladaptation dune entreprise telle que la DCN et de prendre date pour apprécier lamélioration de sa situation.
La Commission de la Défense a alors donné un avis favorable à ladoption des articles 54 à 57 du projet de loi de finances pour 1999 relatifs aux comptes spéciaux du Trésor, le groupe DL votant contre.
ANNEXE I
|
|
|
|
|
|
|
DÉPENSES, RECETTES ET SOLDE DES COMPTES DE COMMERCE
DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE EN 1997
|
(en millions de francs)
|
|
Solde de trésorerie
au 01/01/1997
|
Dépenses
nettes
|
Evolution
1997/1996
(en %)
|
Recettes
nettes
|
Evolution 1997/1996
(en %)
|
Solde de trésorerie
au 31/12/97
|
Compte 904-01
Subsistances militaires
|
207,56
|
753,34
|
- 20,15
|
753,89
|
- 17,9
|
217,7
|
Compte 904-03
Exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de lEtat
|
125,24
|
1 623,09
|
- 1,6
|
1 901,67
|
+ 21,62
|
403,82
|
Compte 904-05
Construction navale de la Marine militaire
|
213
|
16 480
|
+ 1,2
|
16 667
|
+ 4,4
|
400
|
Compte 904-20
Approvisionnement des armées en produits pétroliers
|
- 256,32
|
2 216,88
|
- 0,94
|
2 384,13
|
+ 7,33
|
- 89
|
Total
|
289,48
|
21 073,31
|
- 0,22
|
21 706,69
|
- 5,02
|
932,52
|
ANNEXE II
BUDGET VOTÉ ET RÉALISATIONS DES COMPTES DE COMMERCE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE (1993-1997)
Les tableaux ci-après retracent les budgets votés et les réalisations des comptes de commerce de la Défense de 1993 à 1997.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
COMPTE N° 904-01
SUBSISTANCES MILITAIRES
|
(en francs)
|
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations*
|
Recettes
|
725 000 000
|
839 890 865
|
725 000 000
|
839 787 238
|
785 000 000
|
918 101 372
|
800 000 000
|
753 887 551
|
710 000 000
|
424 966 851
|
Ligne n° 1 : vivres
|
720 300 000
|
834 682 728
|
719 800 000
|
834 832 979
|
780 350 000
|
914 734 632
|
795 900 000
|
751 365 006
|
707 900 000
|
423 754 983
|
Ligne n° 2 : fourrages
|
4 500 000
|
4 391 746
|
5 000 000
|
3 671 639
|
4 500 000
|
3 073 873
|
4 000 000
|
2 092 936
|
2 000 000
|
1 091 366
|
Ligne n° 3 : combustibles
|
100 000
|
36 106
|
100 000
|
30 553
|
50 000
|
27 251
|
30 000
|
9 298
|
30 000
|
631
|
Ligne n° 4 : exploitations
|
100 000
|
780 284
|
100 000
|
1 252 068
|
100 000
|
265 616
|
70 000
|
420 311
|
70 000
|
119 871
|
Dépenses
|
725 000 000
|
830 788 359
|
725 000 000
|
817 106 278
|
785 000 000
|
948 298 017
|
800 000 000
|
753 342 453
|
710 000 000
|
294 166 526
|
Chapitre 01 : vivres
|
678 100 000
|
785 141 506
|
676 900 000
|
766 390 863
|
780 350 000
|
902 583 438
|
750 760 000
|
713 507 599
|
668 960 000
|
285 368 519
|
Chapitres 02 : fourrages
|
4 300 000
|
4 394 887
|
5 000 000
|
4 337 893
|
4 500 000
|
2 028 872
|
4 200 000
|
1 561 747
|
2 000 000
|
1 140 126
|
Chapitre 03 : combustibles
|
100 000
|
0
|
100 000
|
0
|
50 000
|
0
|
40 000
|
0
|
40 000
|
0
|
Chapitre 05 : exploitations
|
42 500 000
|
41 251 966
|
43 000 000
|
46 377 522
|
100 000
|
43 685 708
|
45 000 000
|
38 273 107
|
39 000 000
|
7 657 882
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Découvert autorisé
|
100 000 000
|
|
100 000 000
|
|
100 000 000
|
|
50 000 000
|
|
50 000 000
|
|
Solde au 31.12.N
|
|
215 002 881
|
|
237 703 708
|
|
207 559 315
|
|
217 696 641
|
|
ND
|
* Au 31 juillet 1998
|
COMPTE N° 904-03
EXPLOITATIONS INDUSTRIELLES DES ATELIERS AÉRONAUTIQUES
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(en francs)
|
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations*
|
Recettes
|
1 786 000 000
|
1 849 224 353
|
1 880 000 000
|
1 616 530 499
|
1 880 000 000
|
1 563 551 399
|
1 880 000 000
|
1 901 674 363
|
1 710 000 000
|
613 258 661
|
Ligne n° 1 : Cessions à lArmée de lair
|
1 002 000 000
|
836 148 651
|
1 090 000 000
|
1 033 844 192
|
1 100 000 000
|
983 029 769
|
1 100 000 000
|
989 216 748
|
1 010 000 000
|
258 047 949
|
Ligne n° 2 : Cessions à laéronavale
|
560 000 000
|
699 425 996
|
550 000 000
|
383 676 488
|
550 000 000
|
446 290 236
|
550 000 000
|
654 114 869
|
510 000 000
|
265 047 349
|
Ligne n° 3 :Cessions à lALAT
|
47 000 000
|
35 953 018
|
50 000 000
|
44 030 528
|
50 000 000
|
34 911 252
|
50 000 000
|
77 425 667
|
45 000 000
|
14 000 000
|
Ligne n° 4 : Cessions à la DGA
|
102 000 000
|
68 986 907
|
115 000 000
|
61 734 841
|
110 000 000
|
53 531 861
|
110 000 000
|
81 456 116
|
50 000 000
|
20 974 087
|
Ligne n°5 : Cessions à dautres directions ou services du ministère de la défense
|
0
|
216 000
|
0
|
523 000
|
0
|
98 000
|
|
472 000
|
1 000 000
|
0
|
Ligne n° 6 : Cession à des départements ministériels hors ministère de la défense
|
0
|
1 701 592
|
0
|
1 845 000
|
0
|
1 669 000
|
|
2 165 000
|
2 000 000
|
520 000
|
Ligne n° 7: Ventes à des clients français hors départements ministériels
|
65 000 000
|
28 988 144
|
65 000 000
|
35 962 390
|
60 000 000
|
38 528 120
|
60 000 000
|
61 129 486
|
30 000 000
|
45 562 627
|
Ligne n° 8 : Ventes à des clients étrangers
|
1 000 000
|
5 630
|
1 000 000
|
99 884
|
1 000 000
|
33 940
|
1 000 000
|
6 678 447
|
55 000 000
|
3 365 565
|
Ligne n° 9: Recettes diverses ou exceptionnelles
|
9 000 000
|
177 798 415
|
9 000 000
|
54 814 176
|
9 000 000
|
5 459 221
|
9 000 000
|
29 016 030
|
7 000 000
|
5 765 087
|
Dépenses
|
1 786 000 000
|
1 802 132 982
|
1 880 000 000
|
1 677 720 938
|
1 880 000 000
|
1 649 338 145
|
1 880 000 000
|
1 623 088 975
|
1 710 000 000
|
962 248 810
|
Chapitre 01 : Achats de matières premières et fournitures, rechange et sous-traitance
|
683 000 000
|
689 616 070
|
711 000 000
|
550 217 405
|
716 000 000
|
518 699 679
|
716 000 000
|
519 397 352
|
563 000 000
|
307 813 619
|
Chapitre 02 : Services extérieurs
|
115 000 000
|
108 742 730
|
118 000 000
|
106 644 508
|
116 000 000
|
107 646 289
|
116 000 000
|
99 662 500
|
121 000 000
|
65 226 938
|
Chapitre 03 : Autres services extérieurs
|
49 000 000
|
52 920 768
|
55 000 000
|
52 319 038
|
56 000 000
|
48 825 299
|
56 000 000
|
40 909 433
|
55 000 000
|
37 810 901
|
Chapitre 04 : Impôts et taxes
|
62 000 000
|
43 111 188
|
45 000 000
|
53 916 846
|
50 000 000
|
64 091 611
|
50 000 000
|
49 866 043
|
65 000 000
|
34 400 000
|
Chapitre 05 : Personnel
|
743 000 000
|
776 105 774
|
770 000 000
|
780 495 068
|
755 000 000
|
778 121 552
|
755 000 000
|
808 217 070
|
784 000 000
|
463 897 352
|
Chapitre 06 : Autres dépenses de gestion courante
|
6 000 000
|
4 561 127
|
5 000 000
|
868 136
|
5 000 000
|
0
|
5 000 000
|
|
0
|
500 000
|
Chapitre 07 : Intérêts moratoires et différences de change
|
1 000 000
|
3 515 485
|
1 000 000
|
1 104 529
|
2 000 000
|
1 036 304
|
2 000 000
|
1 603 615
|
1 000 000
|
900 000
|
Chapitre 08 : Dépenses exceptionnelles
|
|
1 287 570
|
0
|
570 907
|
|
276 135
|
|
2 782 462
|
1 000 000
|
1 000 000
|
Chapitre 09 : Renouvellement des immobilisations
|
127 000 000
|
122 272 270
|
175 000 000
|
131 584 501
|
180 000 000
|
130 641 276
|
180 000 000
|
100 650 500
|
120 000 000
|
50 700 000
|
Découvert autorisé
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
Solde au 31.12.N
|
|
272 217 428
|
|
211 026 989
|
|
125 240 243
|
|
403 825 631
|
|
ND
|
* Au 31 juillet 1998
|
COMPTE N° 904-05
CONSTRUCTIONS NAVALES DE LA MARINE MILITAIRE
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(en millions de francs)
|
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations*
|
Recettes
|
21 345
|
16 401
|
18 980
|
17 274
|
18 534
|
15 965
|
18 094
|
16 667
|
11 100
|
6 284
|
Ligne n° 1 : Constructions neuves de la flotte
|
13 241
|
9 683
|
10 778
|
9 259
|
10 850
|
8 552
|
10 824
|
8 953
|
6 540
|
3 539
|
Ligne n° 2 : Constructions aéronautiques
|
34
|
14
|
33
|
33
|
33
|
15
|
30
|
30
|
30
|
0
|
Ligne n° 3 :Constructions douvrages divers
|
100
|
62
|
96
|
124
|
50
|
43
|
65
|
29
|
60
|
0
|
Ligne n° 4 : Confections de munitions
|
550
|
460
|
497
|
411
|
510
|
288
|
401
|
385
|
300
|
60
|
Ligne n°5 : Etudes diverses
|
1 499
|
1 306
|
1 345
|
1 485
|
1 550
|
1 030
|
1 160
|
1 143
|
470
|
120
|
Ligne n° 6 : Equipement militaire
|
261
|
230
|
229
|
245
|
241
|
166
|
192
|
208
|
150
|
70
|
Ligne n° 7 : Entretien des navires et matériels militaires
|
125
|
85
|
93
|
82
|
70
|
94
|
70
|
48
|
50
|
0
|
Ligne n° 8 : Entretien de la flotte
|
3 085
|
2 914
|
3 113
|
3 027
|
3 050
|
3 030
|
3 022
|
2 936
|
1 700
|
1 180
|
Ligne n° 9 : Entretien des matériels aériens
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
Ligne n° 10 : Entretien des munitions
|
300
|
299
|
276
|
296
|
280
|
276
|
280
|
255
|
140
|
100
|
Ligne n° 11 : Cessions aux administrations
|
350
|
284
|
580
|
417
|
400
|
360
|
400
|
556
|
400
|
130
|
Ligne n° 12 : Cessions extérieures aux administrations :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 290
|
721
|
1 370
|
1 516
|
850
|
1 452
|
1 150
|
1 793
|
1 050
|
1 005
|
|
440
|
165
|
420
|
330
|
500
|
568
|
350
|
278
|
200
|
62
|
Ligne n° 13 : Recettes diverses ou accidentelles
|
70
|
178
|
150
|
49
|
150
|
91
|
150
|
53
|
10
|
19
|
Dépenses
|
21 345
|
18 589
|
18 980
|
16 818
|
18 534
|
16 285
|
18 094
|
16 480
|
11 100
|
5 815
|
Chapitre 01 : Achats de matières et prestations de services directes
|
12 304
|
9 569
|
11 030
|
8 651
|
10 700
|
7 881
|
10 573
|
9 728
|
5 500
|
2 800
|
Chapitre 02 : Charges de personnel
|
5 383
|
5 285
|
5 150
|
5 034
|
5 120
|
5 268
|
5 070
|
5 228
|
4 450
|
2 530
|
Chapitre 03 : Impôts, taxes et versements assimilés
|
179
|
201
|
180
|
240
|
180
|
13
|
180
|
227
|
180
|
5
|
Chapitre 04 : Autres charges externes
|
2 681
|
2 753
|
1 892
|
2 083
|
1 769
|
2 404
|
1 606
|
900
|
700
|
349
|
Chapitre 05 : Autres charges de gestion courante
|
14
|
11
|
14
|
11
|
|
|
|
|
0
|
0
|
Chapitre 06 : Frais de gestion
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0
|
0
|
Chapitre 07 : Renouvellement des immobilisations
|
770
|
609
|
700
|
783
|
750
|
649
|
650
|
344
|
270
|
131
|
Chapitre 08 : Versement au budget général au titre des activités dexportation
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0
|
0
|
Chapitre 09 : Dépenses diverses ou accidentelles
|
14
|
161
|
14
|
16
|
15
|
70
|
15
|
53
|
0
|
0
|
Découvert autorisé
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
0
|
|
Solde au 31.12.N
|
|
77
|
|
533
|
|
213
|
|
400
|
|
400
|
* Au 30 juin 1998
|
COMPTE N° 904-20
APPROVISIONNEMENT DES ARMÉES EN PRODUITS PÉTROLIERS
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(en francs)
|
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations
|
Budget voté
|
Réalisations*
|
Recettes
|
3 009 200 000
|
2 361 086 650
|
2 780 000 000
|
2 266 833 792
|
2 450 000 000
|
2 221 134 725
|
2 350 000 000
|
2 384 129 162
|
2 350 000 000
|
1 625 615 772
|
Ligne n° 1 : Cessions de produits pétroliers aux clients relevant du ministère
de la défense
|
2 705 000 000
|
2 123 247 230
|
2 580 000 000
|
1 898 511 418
|
2 280 000 000
|
2 075 658 057
|
2 180 000 000
|
2 247 678 510
|
2 180 000 000
|
1 545 203 948
|
Ligne n° 2 : Cessions de produits aux autres clients
|
150 700 000
|
113 698 028
|
150 000 000
|
136 709 118
|
120 000 000
|
124 560 164
|
120 000 000
|
112 013 729
|
120 000 000
|
68 438 264
|
Ligne n° 3 : Versement du Trésor américain
(exploitation du système doléoducs DONGES-METZ)
|
0
|
21 849 868
|
|
31 108 315
|
|
883 537
|
|
|
0
|
|
Ligne n° 4 : Produits de lexploitation civile de loléoduc DONGES-METZ
|
|
79 585 323
|
|
70 367 340
|
|
7 160 108
|
|
7 027 718
|
0
|
4 405 344
|
Ligne n°5 : Recettes diverses
|
153 500 000
|
22 706 201
|
50 000 000
|
130 137 601
|
50 000 000
|
12 872 859
|
50 000 000
|
17 409 205
|
50 000 000
|
7 568 216
|
Dépenses
|
3 009 200 000
|
2 502 699 885
|
2 780 000 000
|
2 223 965 991
|
2 450 000 000
|
2 237 893 613
|
2 350 000 000
|
2 216 876 981
|
2 350 000 000
|
1 311 140 241
|
CHAPITRE 60 : Approvisionnement de produits pétroliers
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 554 200 000
|
1 604 447 894
|
2 230 000 000
|
1 652 423 937
|
1 850 000 000
|
1 757 971 017
|
1 750 000 000
|
1 728 673 494
|
1 750 000 000
|
981 269 213
|
|
410 000 000
|
553 847 889
|
500 000 000
|
463 550 328
|
550 000 000
|
430 107 220
|
550 000 000
|
439 961 045
|
550 000 000
|
231 497 869
|
CHAPITRE 61 : Utilisation du système doléoduc DONGES-METZ
(dépenses ordinaires)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
104 046 901
|
|
53 250 053
|
|
6 715 699
|
|
8 011 656
|
|
5 149 910
|
|
|
12 260 398
|
|
1 856 583
|
|
378 090
|
|
|
|
|
CHAPITRE 62 : Remboursement au budget général de la défense de certaines
dépenses liées à la livraison de produits pétroliers
|
45 000 000
|
53 088 340
|
50 000 000
|
52 885 090
|
50 000 000
|
42 714 512
|
50 000 000
|
|
50 000 000
|
43 223 249
|
CHAPITRE 68 : Utilisation du système doléoducs DONGES-METZ
(dépenses en capital)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
175 008 463
|
|
|
|
7 075
|
|
110
|
|
0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Découvert autorisé
|
300 000 000
|
|
300 000 000
|
|
300 000 000
|
|
300 000 000
|
|
300 000 000
|
|
Solde au 31.12.N
|
|
- 282 435 175
|
|
- 239 567 374
|
|
- 256 326 262
|
|
- 89 074 081
|
|
ND
|
* Au 31 juillet 1998
|
1 Voir annexe II p. 54
2 Voir annexe II p. 55
3 Voir annexe II p. 56
4 Voir annexe II p. 57
5 Y compris le centre de Brétigny qui devrait fermer très prochainement ses portes.
6 JO débats, Assemblée nationale, 2ème séance du 8 décembre 1989, p. 6189.
7 Jean-Philippe COLSON, Droit public économique, LGDJ, 1995.
8 Le SPN correspondait à la partie étatique de la DCN et navait, de ce fait, pas à être géré en compte de commerce.
9 La DCE est la direction des centres dexpertise et dessais de la Délégation générale pour lArmement.
10 JO débats, Assemblée nationale, 2ème séance du 8 décembre 1989, p. 6192.
11 Ces données sont extraites du rapport précité.
12 Ce chiffre est fondé sur une évaluation des contrats selon la méthode du coût complet.
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© Assemblée nationale
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