N° 1115

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME I
FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME de L’ÉTAT
et DÉCENTRALISATION
FONCTION PUBLIQUE

PAR M. CHRISTIAN PAUL,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 31).

Lois de finances.

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM.  Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.

INTRODUCTION 5

I. —  LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA FONCTION PUBLIQUE 6

II. — LA POLITIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE 10

A. LA POLITIQUE DES RÉMUNÉRATIONS : LE FRUIT D’UNE LARGE CONCERTATION 10

B. LA POLITIQUE DE GESTION DES PERSONNELS 11

1. La sélectivité croissante des concours d’entrée 11

2. La comptabilisation des effectifs 12

3. La gestion des corps 14

4. L’amélioration des carrières 16

5. La réglementation du passage des fonctionnaires dans le secteur privé 17

III. — LES DROITS DES FONCTIONNAIRES 19

A. L’ACQUISITION DE NOUVEAUX DROITS SOCIAUX 19

1. La prorogation du congé de fin d’activité 19

2. Le droit à un congé de formation-mobilité 20

3. Les droits sociaux des agents non-titulaires 21

B. L’AUGMENTATION DES CRÉDITS D’ACTION SOCIALE 21

IV. — LA RÉFORME DE L’ÉTAT 22

A. LA MÉTHODE 23

B. LES RÉFORMES EN COURS 24

C. LES RÉFORMES À VENIR : LA MODERNISATION DE L’ÉTAT 26

D. LES RÉFORMES ATTENDUES 29

1. La formation des hommes 30

2. Les conditions d’emploi 30

a) Les emplois précaires 30

b) La titularisation des agents de catégorie A 33

c) La notation des fonctionnaires 37

d) La durée du travail 37

e) La prise en compte de l’ancienneté professionnelle des élèves issus du troisième concours de l’E.N.A. et des I.R.A. 37

f) La revalorisation de la situation matérielle des hauts fonctionnaires 38

3. Les droits des usagers 38

AUDITION de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, sur les crédits de son ministère 39

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 47

MESDAMES, MESSIEURS,

Dans l’introduction au dernier rapport du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, le Premier président de la Cour des comptes soulignait que “ l’expérience a montré que, même si on y prétendait, on ne réformait pas en France l’Etat en quelques mois, en dehors de périodes de révolution ou de crise politique majeure ” mais il ajoutait que l’on peut “ par temps calme, réformer certaines administrations et certains services, à des rythmes d’ailleurs inégaux ”.

En renouant avec les partenaires sociaux le dialogue social, qui a débouché sur l’accord salarial du 10 février 1998, et en s’engageant progressivement mais résolument sur la voie de la rénovation de l’administration, le Gouvernement a montré qu’il faisait sienne cette doctrine. Des chantiers de réflexion sur la définition des missions de l’Etat, sur les circuits de décisions, sur la gestion des ressources humaines, sur les relations avec les usagers, sur le développement des nouvelles technologies de l’administration et de la communication ont été ouverts. La politique de titularisation des agents publics a été poursuivie, un projet de loi renforçant les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a été déposé devant le Parlement.

Ainsi ont été tracées peu à peu les perspectives d’une action de l’Etat résolument tournée vers le service des usagers et inspirée par un souci de constante efficacité. Mais si l’anticipation et la prise en compte des mutations technologiques est un impératif de bonne administration, tout le monde s’accordera à admettre que la gestion au quotidien, avec ses servitudes et ses lourdeurs, dans un monde où l’autorité de la puissance publique est souvent décriée et remise en cause, doit constituer une priorité dans le double intérêt des administrés et des agents publics.

Aiguillon d’une réforme aux multiples acteurs à tous les échelons de notre organisation administrative, le ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l’Etat et de la Décentralisation occupe, dans cette entreprise, un rôle d’autant plus central que, dans un contexte de redressement économique fragile, l’exigence de l’utilisation rationnelle des fonds publics doit être l’une des composantes de l’efficacité de notre administration.

Après la présentation classique des crédits budgétaires (I), l’évocation successive de la politique de la fonction publique (II), des droits des fonctionnaires (III) et de la réforme de l’Etat (IV) permettra de prendre la mesure des transformations en cours, à venir et attendues dans ce domaine.

I. — LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA FONCTION PUBLIQUE

La lecture du tableau n° 1 illustre la constance de la part des crédits de la fonction publique dans le budget de l’Etat. Le montant des dépenses induites provenant de l’addition des frais de personnel et des dépenses à la charge de l’Etat, telles que les rémunérations des personnels des établissements d’enseignement privé sous contrat et des pensions ou allocations versées aux anciens combattants et victimes de guerre, représente en 1998 691 milliards de francs, soit 39,4 % des dépenses du budget de l’Etat contre 38,4 % l’année précédente. S’agissant des dépenses indexées, on relèvera leur hausse de 2,76 % par rapport à l’année dernière, augmentation qui s’explique par la revalorisation des rémunérations.

Tableau n° 1

Fonction publique de l’Etat

(composantes de la dépense totale)

(en milliards de francs)

	1996		1997		1998
I
Rémunérations principales (1)	296,894	17,5 %	301,468	17,4 %	309,751	17,6 %
Indemnités résidentielles	7,090	0,4 %	7,094	0,4 %	7,265	0,4 %
Primes et indemnités	48,023	2,8 %	47,686	2,9 %	48,089	2,7 %
Supplément familial de traitement	4,778	0,3 %	4,792	0,3 %	4,918	0,3 %
Autres charges connexes	3,562	0,2 %	3,829	0,2 %	5,172	0,3 %
Provisions	0,267	0,0 %	3,579	0,2 %	3,701	0,2 %
Total (I) : rémunérations d’activité dont masse salariale (3)	360,614 349,292	21,3 % 20,6 %	368,449 357,267	21,3 % 20,7 %	378,896 367,544	21,6 % 20,9 %
II
Cotisations sociales (4)	64,790	3,8 %	70,505	4,1 %	71,685	4,1 %
Prestations sociales (5)	10,652	0,6 %	10,108	0,6 %	10,905	0,6 %
Pensions (6)	132,910	7,8 %	144,403	8,4 %	150,625	8,6 %
Divers (7)	1,756	0,1 %	1,979	0,1 %	1,663	0,1 %
Total (I+II) : frais de personnel	570,722	33,6 %	595,443	34,5 %	613,774	34,9 %
III
Taxes sur les transports et salaires	2,028	0,1 %	2,147	0,1 %	2,291	0,1 %
Frais de déplacement	7,548	0,4 %	7,682	0,4 %	7,336	0,4 %
Enseignement Privé	35,878	2,1 %	36,052	2,1 %	37,156	2,1 %
Pensions anc. combattants	25,793	1,5 %	24,508	1,4 %	23,689	1,3 %
Autres (8)	7,078	0,4 %	7,103	0,4 %	6,991	0,4 %
Total (I+II+III) : dépenses induites dont dépenses indexées (9)	649,047 591,751	38,3 % 34,9 %	672,935 615,923	38,9 % 35,6 %	691,237 632,439	39,4 % 36,0 %
(1) Rémunération brutes, c’est-à-dire y compris la part ouvrière des cotisations sociales. (2) C’est-à-dire : indemnités compensatrices, préavis et licenciements, pertes d’emploi, pécules, indemnités exceptionnelles de mutation de C.P.A., ainsi que les revenus de remplacement (C.A.A.). (3) Masse salariale : rémunérations d’activité versées aux personnels occupant un emploi permanent à temps complet ou sur crédits, et qui sont rétribués sur la base de la grille indiciaire (cela exclut les ouvriers et les vacataires). (4) Part employeur. (5) Prestations sociales obligatoires (CE 18) et facultatives (CE 19), ainsi que prestations familiales et provisions. (6) Après rétablissement de 6,731 milliards de francs dans les pensions au titre du Fonds de Solidarité Vieillesse, en 1995. (7) Dépenses de personnel non ventilées et vacations (CE 10 et CE 137). (8) Indemnités représentatives de frais, primes d’alimentation (militaires), aides sociales, secours et prêts. (9) Dépenses indexées : dépenses directement liées à la valeur du point. Hors La Poste et France Télécom à partir de 1991. Source : Lois de finances initiales (crédits votés).

Tableau n° 2

Crédits spécifiques à la direction générale de l’administration
et de la fonction publique

Les crédits totaux de la fonction publique pour 1999, inscrits au fascicule “ services généraux du Premier ministre ”, s’élèvent, à périmètre constant, à 1.467,5 millions de francs contre 1.435,8 millions de francs en 1998, soit une hausse de 2,20 %. Celle-ci dissimule une évolution contrastée, puisque les dépenses ordinaires diminuent de 15,90 % alors que les dépenses en capital augmentent de 260 millions de francs. Si la présentation des crédits budgétaires dans l’agrégat 02 “ fonction publique ” fait état d’un montant de 1.412 millions de francs pour 1999, cet agrégat ne saurait toutefois être appréhendé comme couvrant l’intégralité des crédits de la fonction publique. Il convient en effet d’y ajouter des crédits de l’agrégat 1 “ administration générale ”, répartis entre les chapitres afférents aux rémunérations des secrétariats généraux pour les affaires régionales (chap. 31.02, art. 41), au corps unique des administrateurs civils (chap. 31.90, art. 28 ; 31.02, art. 28 ; 33.90, art. 28 ; 33.90, art. 28) et à la subvention au Centre de hautes études sur l’Afrique et l’Asie moderne (chap. 36.21, art. 10).

La progression des crédits de rémunérations et des indemnités de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, qui passent respectivement de 15.491 millions de francs à 20.522 millions de francs (+ 32,4 %) et de 7.055 millions de francs à 8.955 millions de francs (+ 27,4 %) s’explique par la prise en charge par cette direction des rémunérations de 18 emplois émanant du commissariat à la réforme de l’Etat dont le mandat venait à échéance en septembre dernier.

On observe une diminution sensible des crédits de fonctionnement pour l’action sociale interministérielle qui, en passant de 900 millions de francs à 650 millions de francs, enregistrent une baisse de 27,7 %, celle-ci étant cependant compensée par l’inscription de 255 millions de francs en crédits de paiement au titre V (chap. 57.06). Les crédits d’études et de communication figurant au chapitre 37.04 sont marqués par une réduction de 6,7 % tandis que les sommes prévues pour financer les dépenses de fonctionnement de la réforme de l’Etat, tant à l’échelon central qu’à l’échelon local, qu’il s’agisse de restructurations de services, d’actions de formation, d’amélioration du service rendu à l’usager ou de la mise en place de nouvelles méthodes de gestion, accusent un recul de 1,95 %. Les subventions aux écoles (E.N.A., I.I.A.P., I.R.A.) progressent, quant à elles, de 4,4 %.

Les crédits d’équipement pour leur part regroupent deux chapitres : le chapitre 57.04 destiné au fonds pour la réforme de l’Etat, auquel sont alloués 5 millions de francs et le chapitre 57.06 affecté à l’action sociale interministérielle, crédité de 255 millions de francs dont 230 millions de francs de provision exceptionnelle non reconductible au titre de certaines mesures prévues par l’accord salarial du 10 février 1998. Ces crédits sont destinés à financer les opérations d’équipement d’action sociale interministérielle (restauration administrative, crèches, construction et réservation de logements). On relève enfin que les chapitres budgétaires relatifs aux dépenses liées aux réimplantations d’administrations ne sont pas dotés en 1999, la poursuite des opérations nécessitant toutefois un abondement en loi de finances rectificative pour 1998 à hauteur de 62 millions de francs.

II. — LA POLITIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Pour porter une appréciation sur la politique de la fonction publique, il convient d’analyser l’action menée sur le terrain des rémunérations et de la gestion du personnel.

A. LA POLITIQUE DES RÉMUNÉRATIONS : LE FRUIT D’UNE LARGE CONCERTATION

L’année en cours a été marquée par la relance de la négociation salariale qui a débouché sur la signature d’un accord le 10 février dernier portant sur les années 1998 et 1999.

Des revalorisations du point ont été appliquées le 1^er avril par le décret n° 98-143 du 4 mars 1998 (0,8 %) et recevront application le 1^er novembre (0,5 %) ainsi qu’en 1999 (0,5 % le 1^er avril et 0,8 % le 1^er novembre). En outre, des attributions de points ont été prévues tant en 1998 (décret n° 98-462 du 10 juin 1998) – 2 points de plus jusqu’à l’indice majoré 316 et 1 point jusqu’à l’indice majoré 412 le 1^er juillet – qu’en 1999
– 1 point uniforme le 1^er avril et le 1^er décembre ainsi que 2 points jusqu’à l’indice majoré 294 et 1 point jusqu’à l’indice majoré 374 le 1^er juillet –. Le coût de la revalorisation du point en 1999 est estimé à 1.625 millions de francs.

Après l’entrée en vigueur de cet accord salarial, la rémunération moyenne des personnels devrait progresser de 4 % en 1998 sans prendre en compte l’impact (0,2 %) de l’indemnité exceptionnelle attribuée aux fonctionnaires, en compensation des effets négatifs sur leur rémunération du transfert de la cotisation maladie sur la contribution sociale généralisée, le taux d’inflation hors tabac étant évalué, rappelons-le, à 0,8 % par l’I.N.S.E.E. Quant à la hausse du salaire moyen par tête, elle devrait être de l’ordre de 2,7 %.

Enfin, un effort particulier a été fourni en direction des bas salaires. Ainsi les cinq échelles de traitement de la catégorie C ont été améliorées, afin qu’aucun traitement indiciaire brut dans la fonction publique ne soit inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance. Dans le même temps, entre un et quinze points d’indice majoré ont été attribués le 1^er avril 1998 aux six premiers échelons des échelles 2 à 5 de la catégorie C et, à la même date, l’échelle 1 a été redéfinie sur la base de 8 échelons et de 23 ans de carrière. Les perspectives de carrière des fonctionnaires appartenant aux corps ou cadres d’emploi de la catégorie C doivent également être améliorées par un repyramidage du nouvel espace indiciaire et des échelles E4 et E5. Au total, le coût des mesures en faveur des bas salaires est évalué à 1.586 millions de francs.

B. LA POLITIQUE DE GESTION DES PERSONNELS

La gestion des emplois au cours de l’exercice a fait ressortir plusieurs faits saillants qui doivent retenir l’attention : la sélectivité croissante des concours d’entrée, le défaut de transparence de la comptabilisation des effectifs, la création d’emplois et de grades de débouchés, le morcellement des corps et les limites du dispositif législatif encadrant le passage des fonctionnaires dans le secteur privé.

1. La sélectivité croissante des concours d’entrée

Les chiffres qui transparaissent à la lecture du tableau ci-dessous sont assez éloquents pour traduire le taux de sélection de plus en plus élevé des candidats aux concours d’entrée de la fonction publique.

	Inscrits			Présents			Admis sur liste principale			Sélectivité (présents/admis)
	1985	1990	1997	1985	1990	1997	1985	1990	1997	1985	1990	1997
Inspecteurs des impôts	8.795	4.174	11.72 9	4.237	1.751	6.608	471	229	247	9,0	5,9	24,3
Elèves des instituts régionaux d’administration	2.358	1.706	8.225	874	807	3.966	285	405	332	3,1	2,0	11,9

Parallèlement les candidats ont un niveau d’études de plus en plus élevé. Ainsi, si l’on recensait, en 1985, 50 diplômés de l’Institut d’études politiques et un diplômé de troisième cycle pour 285 élèves des instituts régionaux d’administration, ces chiffres étaient, en 1997, respectivement de 134 et de 65 pour 332 élèves.

Ce phénomène a deux conséquences : non seulement il favorise une surqualification des fonctionnaires qui, dans leur carrière, peut ultérieurement être source de déception mais il conduit également parfois à mettre en place des procédés de sélection, tels que les questionnaires à choix multiple, qui ne sont sans doute pas les outils de recrutement les plus adaptés aux besoins de la fonction publique.

2. La comptabilisation des effectifs

L’examen des effectifs budgétaires de la fonction publique figurant dans le tableau n° 3 amène à constater que l’année 1999 se caractérisera apparemment par un strict maintien des effectifs.

Les créations d’emplois constatées correspondent aux priorités gouvernementales, à savoir la justice avec un solde net de 930 emplois, l’enseignement supérieur avec un solde équivalent de 615 emplois, l’emploi qui affiche 215 nouveaux postes et l’environnement bénéficiaire de 140 créations d’emplois.

Tableau n° 3

Suppressions et créations d’emploi prévues par le projet de loi de finances pour 1999

2. PROFESSIONNALISATION DES EMPLOIS MILITAIRES
Défense (hors appelés et volontaires)	410.613	- 6.514	11.713	5.199	415.812
Flux d’engagés dans les ministères civils (1)			207	207	207
Appelés et volontaires (2)	- 149.059	- 44.120	5.435	-38.685	110.374

(1) Mer (police maritime) et Intérieur (sécurité civile)

(2) Défense, Mer (police maritime), Intérieur (police et sécurité civile), Outre-mer et S.G.D.N.

Cependant on sait que la comptabilisation des emplois budgétaires est un exercice difficile où la transparence n’est pas toujours la règle, ce qui justifie le chantier en cours ouvert sur ce sujet par la Cour des comptes. L’exercice budgétaire 1999 n’échappe pas, à cet égard, aux interrogations et aux doutes que l’on peut avoir sur la sincérité des chiffres officiels des emplois budgétaires et, par là même, suscite quelques questions sur la réalité du contrôle parlementaire.

Ainsi le solde des effectifs budgétaires de l’enseignement scolaire est apparemment identique entre 1998 et 1999 alors que le budget de l’enseignement scolaire enregistre la création de 3.300 emplois dans le personnel enseignant du second degré et de 616 emplois dans le personnel administratif, technique et de santé des établissements scolaires. Si ces créations d’emplois ont été rendues possibles par un redéploiement des crédits d’heures supplémentaires, une réimputation des crédits de rémunération des maîtres auxiliaires, financées jusque là par des crédits d’emploi de titulaires, l’absence effective de leur prise en compte dans les emplois budgétaires illustre l’opacité des documents fournis en la matière à la représentation nationale et justifie, par là même, l’intérêt de la mission de la Cour des comptes

De même, si le tableau des effectifs de l’enseignement supérieur affiche un solde positif de 615 emplois, la réalité est plus complexe puisque 1.598 emplois sont créés au titre des enseignants chercheurs, 150 emplois au titre des personnels des bibliothèques et 650 emplois au titre du personnel non enseignant.

3. La gestion des corps

Personne ne conteste que la multiplicité des corps de la fonction publique, par ministère, par service ou par type de structures, constitue une entrave à la gestion rationnelle des ressources humaines et au processus de déconcentration. On recense ainsi 1.700 corps répartis de la manière suivante : 600 à statut interministériel, 300 régis par des statuts communs, 300 propres aux établissements publics ou aux offices et 190 environ en voie d’extinction.

Même si l’homogénéisation des règles d’organisation des carrières, ne serait-ce que par le recrutement et le détachement, en limite les inconvénients, la multiplicité des corps demeure excessive. Certes une double évolution de fusion de corps ministériels et de création de statuts interministériels a été opérée ces dernières années.

S’inscrivent ainsi dans la politique de fusion des corps les effets du regroupement structurel des services chargés de la mer, qui s’est traduit par le rapprochement de trois corps de catégorie B (contrôleurs, techniciens et personnels embarqués) et de quatre corps de catégorie C (personnels embarqués, syndics, agents et adjoints). Quatre corps de catégorie B des services du travail et de l’agriculture ont été également intégrés dans une seule structure de carrière par le décret du 18 avril 1997, alors que les inspecteurs de la formation professionnelle ont accédé au corps de l’inspection du travail par le décret n° 98-624 du 20 juillet 1998.

On constate, par ailleurs, la création de statuts interministériels. Ce choix a été réalisé, en 1990, en faveur des personnels de catégorie C, en 1994, en faveur des secrétaires administratifs d’administration centrale et des services déconcentrés, en 1996, en faveur des techniciens de laboratoire et enfin en 1998 (décret n° 98-188 du 13 mars 1998), en faveur des chargés d’études documentaires.

Il convient également de rappeler qu’une mission d’inspection générale avait été diligentée en 1997 afin d’analyser les questions soulevées par le regroupement des corps administratifs de la catégorie B, rangés sous statuts communs depuis 1994. Ses conclusions débouchaient sur cinq recommandations : le développement des fusions à l’intérieur de chaque administration ; l’élargissement de la déconcentration de leur gestion ; l’ouverture des échanges entre corps de même niveau dans les services déconcentrés ; l’étude des formules de fusion par pôle de rattachement de quelques corps identiques autour d’un ministère pilote ou d’une structure ministérielle commune et la création de procédures de recrutement déconcentrées interministérielles.

Parallèlement, les directions de personnel des administrations de l’Etat ont été chargées d’expertiser différentes procédures de fusions. Ont été envisagées, dès lors que les fonctions sont identiques, celles qui seraient pratiquées au sein d’un même service entre le corps de l’échelon central et celui de l’échelon déconcentré ou entre ministères. Une troisième piste consistant à favoriser l’émergence de corps interministériels s’appuyant sur des filières aux missions comparables, comme celles des corps d’administration générale des catégories C et B, a été un moment mise à l’étude. Elle apparaît cependant peu praticable car elle suppose la création de structures nouvelles de gestion aux échelons central et local, ce qui reviendrait à dessaisir les services déconcentrés de l’Etat d’une partie de leurs responsabilités en matière de gestion du personnel.

Compte tenu de ces contraintes, le Gouvernement a décidé de donner une nouvelle impulsion à la politique des fusions ou des regroupements de corps. Un haut fonctionnaire a été chargé de mener en ce sens une réflexion dont les conclusions devraient être communiquées au ministre chargé de la fonction publique dans le courant de l’automne.

4. L’amélioration des carrières

Participe de cette politique d’amélioration des carrières la création de grades et d’emplois de débouchés.

Les perspectives de promotion de certains fonctionnaires ont été améliorées grâce à la création de grades de débouché au sein de plusieurs corps de catégorie A, qui, de ce fait, ont fait l’objet d’un repyramidage.

Parmi les corps ayant bénéficié depuis septembre 1997 de nouvelles dispositions statutaires élargissant les perspectives d’avancement, notamment par l’augmentation de l’indice terminal de carrière à 966, on relève les officiers de protection de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (décret n° 97-1130 du 9 décembre 1997), les ingénieurs d’études des établissements publics scientifiques et technologiques (décret n° 97-1276 du 29 décembre 1997), les ingénieurs d’études du ministère de l’éducation nationale (décret n° 97-1277 du 29 décembre 1997) et les personnels d’administration et d’intendance des services extérieurs de l’administration pénitentiaire (décret n° 98-42 du 9 janvier 1998).

Par ailleurs, dans le cadre des mesures retenues lors de la conclusion de l’accord salarial du 10 février 1998, il a été décidé d’élargir les perspectives d’avancement des corps situés sur les échelles 4 et 5 et sur le nouvel espace indiciaire de la catégorie C, dans la filière administrative. La proportion des emplois des échelles 5 et de ce nouvel espace indiciaire serait ainsi portée de 25 à 30 % et de 10 à 15 % en 1999 et 2000, permettant ainsi 17.000 promotions sur deux ans.

Dans le même ordre d’idées, une mesure spécifique a été mise en œuvre au profit des aides techniques de laboratoire, faisant passer le pourcentage du grade d’avancement de 10 à 20 %, l’indice terminal du corps enregistrant de son côté une hausse de 21 points d’indice majoré.

S’agissant des emplois de débouchés, un effort particulier, qui s’inscrit dans une logique de gestion fonctionnelle des personnels, a été mené aussi en faveur de deux corps de catégorie A. Il s’agit, en vertu du décret n° 97-995 du 28 octobre 1997, de l’emploi de conseiller d’administration pour les personnels de l’équipement et, en application du décret n° 98-260 du 3 avril 1998, de l’emploi de chef de mission pour les fonctionnaires de l’Office national des forêts.

5. La réglementation du passage des fonctionnaires dans le secteur privé

S’inspirant largement du décret du 17 janvier 1991, le décret n° 95-168 du 17 février 1995, pris pour l’application de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l’Etat et aux modalités d’accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées, définit les activités privées qu’un fonctionnaire en disponibilité ou ayant cessé ses fonctions ne peut exercer et fixe les modalités du contrôle de compatibilité.

Le champ de l’interdiction couvre, conformément à l’article 432-13 du code pénal, non seulement les départs vers les entreprises privées mais également ceux vers les entreprises publiques exerçant leur activité dans le secteur concurrentiel et selon les règles de droit privé. Sont également proscrites les activités qui compromettent le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service auquel appartenait le fonctionnaire ainsi que celles portant atteinte à la dignité de ses anciennes fonctions. Les administrations gestionnaires sont tenues de consulter la Commission sur toute demande d’exercice d’une activité extérieure à l’administration, quelle que soit cette activité, que cet exercice soit envisagé au titre d’une disponibilité ou à titre définitif.

La même obligation de saisine persiste lorsque le fonctionnaire concerné change d’activité pendant sa disponibilité ou pendant le délai de cinq ans à compter de la cessation de ses fonctions. Toutefois, il appartient toujours aux ministres d’autoriser ou éventuellement de refuser le départ dans le secteur privé ou le secteur public concurrentiel de fonctionnaires travaillant sous leur autorité, les avis de la Commission n’ayant qu’une portée consultative. Le dispositif de contrôle a été étendu aux agents non titulaires par le décret n° 95-833 du 6 juillet 1995 et s’applique également aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Installée le 16 mars 1995, la Commission compétente pour les agents appartenant à la fonction publique de l’Etat fonctionne depuis plus de trois ans et a, d’ores et déjà, établi trois rapports d’activité à l’attention du Premier ministre.

Elle a rendu depuis le 16 mars 1995 près de 1.800 avis. On ne dispose, cependant, de statistiques que sur 726 avis qui sont ainsi répartis : 86,36 % de compatibilité, 5,78 % de compatibilité sous réserve, 1,38 % d’incompatibilité, 1,38 % d’incompatibilité en l’état du dossier, 4,96 % d’incompétence et 0,14 % d’irrecevabilité.

Les saisines qui ont pour origine principale le ministère de l’économie et des finances (31,13 %) et le ministère de l’équipement, des transports et du logement (19,01 %) concernent essentiellement des agents de catégorie A (55,23 %) et des fonctionnaires en disponibilité (71,76 %). Enfin, près de 70 % des avis de compatibilité sous réserve ou d’incompatibilité visent des agents de catégorie A.

Après trois ans d’application de la loi, l’expérience de ce contrôle illustre les limites de l’autorité de la Commission. Incontestablement, le succès mitigé de cette procédure s’explique largement par son caractère déclaratif et les détournements auxquels elle peut donner lieu.

La Commission est, en effet, très tributaire des informations contenues dans les dossiers de saisine des administrations gestionnaires. Par la même, faute de pouvoirs d’investigation, elle ne peut que se fier aux informations qui lui sont communiquées. Par ailleurs, lorsqu’elle rend en dehors de toute prévision légale des avis favorables “ sous réserve ” – dont le nombre au demeurant augmente – elle n’accorde son autorisation qu’à condition que l’intéressé se refuse à exercer certaines fonctions. Or, une fois l’emploi occupé, cette restriction n’a qu’une valeur morale sans sanction possible.

En outre, il apparaît que l’administration ne saisit pas la Commission des cas où les fonctionnaires, après l’émission d’un avis d’incompatibilité, ont soit démissionné, soit demandé leur mise à la retraite pour occuper leurs nouvelles fonctions.

On peut donc se demander si la Commission a pleinement les moyens d’exercer le rôle qui lui a été imparti par le législateur de lutter contre la dégradation de l’éthique dans la fonction publique. Sans doute conviendrait-il de réfléchir au renforcement de la réglementation, fût-ce à travers l’instauration d’un avis conforme de la Commission, quand bien même les cas d’avis conforme de commissions sont peu répandus en droit administratif.

III. — LES DROITS DES FONCTIONNAIRES

En ce domaine deux évolutions méritent d’être soulignées : l’acquisition de nouveaux droits sociaux par les fonctionnaires et l’augmentation considérable des crédits d’équipement d’action sociale.

A. L’ACQUISITION DE NOUVEAUX DROITS SOCIAUX

Comme illustration de nouveaux droits sociaux, on évoquera la prorogation du congé de fin d’activité, la reconnaissance du congé de formation-mobilité et le renforcement des droits sociaux des agents non titulaires.

1. La prorogation du congé de fin d’activité

Instauré pour l’année 1997 par le titre II de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire, le congé de fin d’activité (C.F.A.) a été reconduit pour un an par l’article 111 de la loi de finances initiale pour 1998. On sait qu’il transpose et adapte, au bénéfice des fonctionnaires et agents publics, le dispositif de préretraite contre embauche, mis en place dans le cadre de l’U.N.E.D.I.C. en octobre 1995 au profit des salariés de droit privé.

Il est ouvert aux fonctionnaires et aux agents non titulaires en activité ou en détachement auprès d’une ou d’un établissement public à caractère administratif. Ces agents doivent être âgés d’au moins 58 ans. Pour les fonctionnaires, il est exigé, soit 37,5 années de cotisations tous régimes confondus et 25 ans de services en qualité d’agent public, soit 40 ans de cotisations tous régimes confondus et 15 ans de service en qualité d’agent public tandis que 40 ans de cotisations tous régimes confondus et 25 ans de service en qualité d’agent public sont requis des agents non titulaires. Il convient de rappeler que la condition d’âge n’est opposable ni aux agents qui comptent 40 ans de service au sens de l’article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite ni aux personnes justifiant de 172 trimestres de cotisations tous régimes confondus, dont 15 ans de services en qualité d’agent public. La rémunération du fonctionnaire est égale à 75 % du traitement brut correspondant à l’emploi, grade, classe, échelon ou chevron détenu pendant six mois au moins à la date du départ en congé de fin d’activité. Elle exclut toute prime ou indemnité même soumise à retenue pour pension. Quant aux agents non titulaires affiliés au régime général et au régime complémentaire de l’I.R.C.A.N.T.E.C., ils voient leur revenu de remplacement calculé sur la base de 70 % du salaire soumis à retenue pour pension. De plus, les décrets n^os 97-498 du 16 mai 1997, 97-758 du 10 juillet 1997 et 97-790 du 8 août 1997 ont étendu le bénéfice du C.F.A. aux ouvriers des établissements industriels de l’Etat, aux maîtres ou documentalistes contractuels ou agréés à titre définitif des établissements d’enseignement privé sous contrat relevant du ministère de l’Education nationale ainsi qu’aux agents contractuels de droit public des établissements d’enseignement agricole privé.

Alors que les pouvoirs publics escomptaient une application de ce dispositif à 10.000 agents, 12.479 agents sont effectivement partis en congé de fin d’activité en 1997. Parmi eux, 6.324 personnes étaient précédemment en cessation progressive d’activité, soit 56 % du total. Avec 7.446 agents, le ministère de l’Education nationale représente à lui seul près de 60 % du total.

L’accord salarial du 10 février 1998 a prévu la reconduction de ce dispositif en 1999. Celle-ci devrait être autorisée par la voie législative, sous forme d’amendement au projet de loi de finances pour 1999, qui l’ouvrirait aux agents de 56 ans, justifiant de 40 années de cotisations tous régimes confondus et de 15 années de services publics. Il serait précisé que le revenu de remplacement des agents non titulaires admis en C.F.A. est calculé sur la base des salaires perçus au cours des 12 derniers mois et qu’une bonification de 6 ans de la durée de services est accordée aux handicapés atteints d’un taux d’invalidité de plus de 60 % reconnu par une C.O.T.O.R.E.P.

Enfin, un groupe de travail paritaire sur l’articulation des dispositifs du C.F.A. et de la cessation progressive d’activité devrait être animé par la direction générale de l’administration et de la fonction publique.

2. Le droit à un congé de formation-mobilité

Le décret n° 97-1043 du 13 novembre 1997 a mis en place un congé de formation-mobilité pour les agents de la fonction publique de l’Etat. Il vise à permettre aux fonctionnaires qui le souhaitent d’accéder à un autre corps relevant éventuellement d’un autre ministère, de même niveau et classé dans la même catégorie, grâce à une formation professionnelle préalable. Accordé pour une durée maximale de six mois, ce congé peut être précédé d’un bilan professionnel, à la demande de l’intéressé, qui est pris en charge par l’administration. Pendant sa durée, le fonctionnaire reste en position d’activité dans son corps d’origine. Le temps passé en congé est pris en compte pour l’ancienneté de services, la promotion et la retraite.

Le fonctionnaire conserve son traitement, l’indemnité de résidence et, le cas échéant, les prestations familiales ainsi que les primes et indemnités perçues à la date du départ en congé. A la fin de la période du congé, le détachement du fonctionnaire est prononcé d’office après avis de la Commission administrative paritaire du corps d’accueil. Le fonctionnaire est de droit, sur sa demande, intégré dans son corps d’accueil après au moins deux ans de service effectif.

3. Les droits sociaux des agents non-titulaires

Le décret n° 98-158 du 11 mars 1998 a modifié le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux non titulaires.

Outre l’octroi d’une indemnité de licenciement pour inaptitude physique, il reconnaît aux intéressés plusieurs droits et prestations. Il en est ainsi du versement, dans certains cas, d’une indemnité compensatrice de congés annuels ; du renforcement des droits à congé de maladie, pour grave maladie et pour accident du travail ; de l’extension du droit à congé parental en cas d’adoption d’un enfant de plus de trois ans ; de la réintégration de l’agent à l’issue du congé parental sur le précédent emploi ou sur un emploi similaire ; de l’attribution d’un congé non rémunéré d’une durée maximale de six semaines pour se rendre dans les D.O.M.-T.O.M. ou à l’étranger en vue d’une adoption, par parallélisme avec les droits équivalents reconnus aux fonctionnaires par la loi n° 96-504 du 5 juillet 1996 relative à l’adoption ; de la prorogation de l’expérimentation de l’annualisation du temps partiel pour deux ans ; enfin du versement de l’indemnité de licenciement en une seule fois à la fin du contrat.

B. L’AUGMENTATION DES CRÉDITS D’ACTION SOCIALE

On se souvient que la politique d’action sociale avait été largement amplifiée en 1998 par l’inscription d’une dotation exceptionnelle de 230 millions de francs inscrite à l’article 50 du chapitre 33.94 du budget des services généraux du Premier ministre, portant ainsi à 900 millions de francs les crédits d’action sociale contre 636,3 millions de francs l’année précédente.

Les crédits initiaux, soit 670 millions de francs ont permis de financer les actions suivantes : l’aide et le prêt à l’installation des fonctionnaires de l’Etat en région Ile-de-France (9,5 millions de francs) ; l’aide à l’amélioration de l’habitat des fonctionnaires civils et militaires retraités de l’Etat (13,5 millions de francs) ; l’aide ménagère à domicile des fonctionnaires retraités de l’Etat (13,5 millions de francs) ; les chèques-vacances (223,4 millions de francs) ; le remboursement de la prestation de service “ crèche ” à la Caisse nationale d’allocations familiales (254 millions de francs) ; des opérations d’action sociale (34,5 millions de francs). Après concertation dans le cadre du comité interministériel d’action sociale, la dotation exceptionnelle de 230 millions de francs a été ainsi répartie : 14,2 millions de francs ont été affectés à la revalorisation des prestations interministérielles à réglementation commune ; 17,6 millions de francs ont été destinés à la revalorisation de l’indice brut plafond d’attribution de la prestation-repas porté de l’indice brut 533 à l’indice brut 544 ; 1 million de francs a été alloué à la revalorisation de l’indice brut plafond d’attribution de l’aide et du prêt à l’installation des personnels de l’Etat en région Ile-de-France, qui est passé de 410 à 423 ; entre 100 millions de francs et 130 millions de francs ont été consacrés à la programmation de réservations hors logement dont 35 millions de francs pour des opérations situées hors Ile-de-France ; entre 40 millions de francs et 70 millions de francs ont représenté des crédits consacrés à des opérations de construction ou de rénovation de restaurants interadministratifs dont le financement a pu être porté pour l’année 1998 de 40 à 100 % ; enfin, 15 millions de francs ont assuré le financement d’actions en faveur de l’insertion des handicapés.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit que le total des crédits sociaux interministériels s’élèvera à 905 millions de francs, enregistrant ainsi une hausse de 0,5 % par rapport à 1998. Ces crédits font l’objet d’une nouvelle présentation qui traduit une réorientation de ces crédits. En effet, comme on l’a vu, si les crédits d’action sociale interministérielle inscrits au titre III (chapitre 33.94) accusent une baisse de 27,7 % en passant de 900 millions de francs à 650 millions de francs, un nouveau chapitre (5706) est en revanche ouvert au titre V pour financer des dépenses d’équipement d’action sociale interministérielle à hauteur de 255 millions de francs.

IV. — LA RÉFORME DE L’ÉTAT

Toujours à l’ordre du jour, la réforme de l’Etat a franchi une nouvelle étape en 1998 avec le dépôt devant le Parlement d’un projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration et la mise en place d’une nouvelle méthode pour mener à bien cette politique. Cependant, ces réformes en cours ne doivent occulter ni les réformes à venir ni les réformes attendues.

A. LA MÉTHODE

Créé par le décret n° 95-1007 du 3 septembre 1995 pour une durée de trois ans, le Commissariat à la réforme de l’Etat a vu son mandat s’achever. Un arrêté du 8 juillet 1998 l’a donc supprimé et remplacé par une délégation interministérielle à la réforme de l’Etat, tout en maintenant le comité interministériel pour la réforme de l’Etat.

Le comité interministériel et la délégation interministérielle sont placés auprès du Premier ministre. La délégation interministérielle est mise à la disposition du ministre chargé de la réforme de l’Etat, les autres ministres pouvant faire appel à elle en tant que de besoin. Le directeur général de l’administration et de la fonction publique exerce les fonctions de délégué interministériel à la réforme de l’Etat. Un arrêté du 13 juillet 1998 à fixé l’organisation de la délégation interministérielle. Elle comprend cinq missions placées sous l’autorité directe du délégué : la mission “ service à l’usager et management public ”, la mission “ fonctionnement, organisation et déconcentration de l’Etat ”, la mission “ utilisations des nouvelles technologies de l’information et de la communication par l’administration ”, la mission “ administrations régaliennes, économiques et financières ” et la mission “ administrations sociales, culturelles, scientifiques et techniques ”.

Si l’on peut s’interroger sur l’aptitude de cette nouvelle structure à s’imposer aux administrations pour engager la réforme de l’Etat, on ne saurait oublier que, de toutes façons, le Commissariat à la réforme de l’Etat n’avait qu’une vocation provisoire. La dévolution du rôle d’animation de la réforme de l’Etat au directeur général de la fonction publique doit, en outre, être perçue comme un facteur d’efficacité, ses compétences traditionnelles se voyant ainsi sensiblement renforcées.

Par ailleurs, cette nouvelle impulsion donnée à l’échelon central s’accompagne d’une action au niveau de chaque ministère. C’est dans ce cadre plus ouvert que par le passé que s’inscrit en effet la mission de modernisation et de déconcentration confiée dans chaque ministère à un haut fonctionnaire placé directement auprès du ministre. Ce haut fonctionnaire participe à l’ensemble des travaux interministériels relatifs à la réforme de l’Etat, qu’il s’agisse de l’association à l’élaboration des outils de modernisation à travers le plan pluriannuel de modernisation, qui sera évoqué plus loin, de la contractualisation et des moyens des services du contrôle de gestion. Il est notamment chargé de veiller à l’adéquation des objectifs ministériels et interministériels à la réalité, à la cohérence, à la coordination et à l’évaluation des projets de modernisation. On notera que le ministre de la Fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation est amené à rencontrer régulièrement ces hauts fonctionnaires.

Cette diversification des actions en faveur de la modernisation de l’Etat ne fait pas obstacle à l’éclosion d’initiatives ministérielles allant dans la même direction. Plusieurs exemples méritent d’être cités à cet égard.

Ainsi, un comité pour la réforme et l’innovation administrative a été créé au ministère de la défense par un arrêté conjoint du 22 juin 1998 du ministre de la défense et du ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation. Ce comité est chargé d’étudier et de proposer au ministre des mesures relatives à la modernisation et à l’administration du ministère. Composé du chef d’état-major des armées, des chefs d’état-major des trois armes et des directeurs d’administration centrale du ministère, il est présidé par le secrétaire général pour l’administration et peut faire appel à toute personne qualifiée pour conduire des travaux de modernisation au sein du ministère de la défense.

Le champ d’application de la déconcentration de la gestion des ressources humaines des personnels du ministère de l’emploi et de la solidarité a été, par ailleurs, étendu. Ainsi, le corps des techniciens sanitaires a été annexé à la liste des fonctionnaires des catégories A et B visés par le décret n^o 92-737 du 27 juillet 1992, par le décret n^o 98-4 du 5 janvier 1998. Par ailleurs le décret n^o 98-5 du 5 janvier 1998 autorise le ministre chargé de la santé à déléguer dans les limites fixées les pouvoirs de gestion qu’il exerce sur les personnels des corps de catégorie C, à savoir les agents et adjoints sanitaires.

Par ailleurs, il faut évoquer, dans ce mouvement de modernisation initié par des ministères, les décrets n^o 98-915 et 98-916 du 13 octobre 1998 portant déconcentration en matière de gestion des personnels de l’éducation nationale, qui concernent respectivement le personnel enseignant et d’autres personnels relevant du ministère de l’éducation nationale.

B. LES RÉFORMES EN COURS

Parmi les réformes en cours, le dépôt devant le Parlement du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration occupe incontestablement une place éminente. Ce texte qui étend, pour une large part, aux collectivités locales les obligations de la procédure administrative non contentieuse applicable à l’Etat, comporte essentiellement cinq séries de dispositions ; il s’agit : du raccourcissement des délais des décisions administratives et du développement à venir des décisions implicites d’acceptation ; du rapprochement des autorités administratives des usagers ; de l’amélioration de l’information administrative ; de l’encadrement de l’action des maisons des services publics et du renforcement du statut de Médiateur de la République.

—  Actuellement, le silence de l’administration vaut décision implicite de rejet à l’expiration d’un délai de quatre mois ; sans remettre en cause ce principe qui restera le droit commun, le projet de loi a pour effet de réduire ce délai à deux mois et de créer les conditions d’un développement des décisions implicites d’acceptation.

—  L’objectif de rapprochement de l’administration des usagers revêt plusieurs formes : leurs droits dans la procédure contradictoire non contentieuse sont renforcés ; ce texte marque également une rupture avec la tradition d’anonymat des fonctionnaires ; toute demande devra faire l’objet d’un accusé de réception en l’absence duquel aucun délai ne sera opposable à l’usager ; enfin, toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai dans ses relations avec l’administration y satisfera par un envoi effectué au plus tard à la date prescrite, le cachet de la poste faisant foi.

—  Conformément aux recommandations du Conseil d’Etat, le projet de loi veille à assurer une meilleure articulation entre la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. La Commission d’accès aux documents administratifs reçoit compétence pour connaître de l’ensemble des problèmes d’accès aux documents administratifs, quel que soit leur régime. Le projet de loi clarifie également la définition des documents administratifs et les conditions de leur communication.

—  La possibilité donnée aux administrations, soit de passer une convention, soit de créer un groupement d’intérêt public, pour créer des maisons des services publics constitue aussi l’un des volets de ce texte, qui confère par ailleurs une base légale aux conventions contractées entre deux administrations en vue de maintenir la présence du service public en milieu rural et urbain.

—  Enfin, les dispositions du projet de loi relatives au Médiateur de la République ont pour objet de consacrer l’existence de ses délégués départementaux, d’accroître son pouvoir de proposition de réforme législative et de lui donner le pouvoir de suggérer toute mesure susceptible de remédier aux dysfonctionnements de l’administration.

C. LES RÉFORMES À VENIR : LA MODERNISATION DE L’ÉTAT

Il est évident cependant que ce projet de loi ne constitue qu’une étape de l’entreprise de modernisation de l’Etat, qui reste une œuvre de longue haleine.

La circulaire du Premier ministre du 3 juin dernier traduit, à cet égard, la volonté du gouvernement de s’engager dans cette voie. Il invite en effet chaque ministre à élaborer, d’ici la fin de l’année, un programme pluriannuel de modernisation de son administration, dont la mise en œuvre pourrait s’étendre sur une période de trois à cinq ans. Moyens d’impulsion, ces programmes auront pour fonction essentielle d’assurer une cohérence dans les efforts de rénovation de l’action administrative.

La réflexion sur les futurs programmes pluriannuels de modernisation est appelée à s’articuler autour de cinq axes majeurs, à savoir : les missions de l’Etat, les procédures de travail ainsi que les circuits de décision et d’organisation des services, l’amélioration de la gestion des ressources humaines, la modernisation des outils et des méthodes de la gestion publique et le développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication.

—  S’agissant des missions de l’Etat, la réflexion menée au sein de chaque ministère devra s’appuyer sur une analyse des besoins des usagers de l’administration, être conduite en tenant compte des conséquences de la construction européenne et de la décentralisation et porter sur l’ensemble des missions du ministère, qu’elles soient assurées au plan central ou déconcentré ou par des organismes distincts de l’Etat placés sous la tutelle ou le contrôle du ministère.

—  Quant aux procédures de travail, aux circuits de décision et d’organisation, la circulaire incite à la mise en œuvre, en tant que de besoin, d’une réforme de l’administration centrale de chaque ministère en fonction des principes posés dès 1992 par les textes relatifs à l’administration territoriale de la République et par la circulaire du 9 mai 1997. Il ne s’agit pas d’effectuer de simples ajustements d’organigrammes mais de favoriser la responsabilisation des différents échelons hiérarchiques, dont le nombre pourra être réduit. Ce programme pluriannuel devra préciser les mesures destinées à permettre à l’administration d’assurer au mieux sa fonction de pilotage des services déconcentrés.

—  L’amélioration de la gestion des ressources humaines est appelée à favoriser la rénovation des méthodes et des outils de gestion, la déconcentration de la gestion et le développement des actions de formation des personnels. Les mesures envisagées devront renforcer la mobilité géographique et fonctionnelle des personnels et l’alternance entre les responsabilités exercées en administration centrale et dans les services déconcentrés. Dans cet esprit, les corps de l’administration centrale et des services déconcentrés exerçant des missions voisines ou identiques devraient être regroupés. Le ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation a par ailleurs chargé M. Serge Vallemont, ingénieur général des ponts et chaussées honoraire, de présider un groupe de travail auquel a été confiée la mission d’examiner le contenu d’une gestion des ressources humaines adaptée aux finalités et aux spécificités de l’administration ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour former les fonctionnaires.

—  S’agissant de la modernisation des outils et des méthodes de la gestion publique, le programme pluriannuel devrait avoir pour objectif de rendre un meilleur service à l’usager, en développant la qualité des services, la mise en place d’outils de contrôle de gestion, de connaissance du coût de l’activité des services et de développement de la contractualisation interne.

—  Enfin, dans la perspective tracée par le programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (P.A.G.S.I.) le 16 janvier 1998, le programme pluriannuel doit préciser les orientations et les modalités d’action en matière de technologies de l’information et de communication. A cet égard, la numérisation et la mise en ligne des données publiques, la dématérialisation des procédures et le développement des réseaux Internet constituent des objectifs qui participent de cette politique de modernisation et méritent une attention particulière.

Rappelons en effet que le programme d’action gouvernemental sur la société de l’information prévoyait, dans son troisième chapitre consacré à la modernisation des services publics, de confier à M. Jean-Paul Baquiast, contrôleur d’Etat, une mission pour accompagner la stratégie de déploiement de l’utilisation d’Internet par l’administration.

Dans la lettre de mission qui lui avait été adressée le 18 février 1998, M. Baquiast avait été invité à remettre un rapport sur ce sujet au ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, en s’attachant à formuler :

—  des propositions sur les apports d’Internet à la modernisation de l’Etat, notamment pour améliorer son fonctionnement (travail en réseau et/ou à distance, courrier électronique, numérisation) ;

—  des recommandations pratiques pour la mise en réseau de l’administration (recours à des solutions de type Intranet et messageries compatibles avec les standards Internet) ;

—  des suggestions pour sensibiliser les personnels, notamment d’encadrement, aux enjeux de l’utilisation d’Internet, pour mieux former l’ensemble des agents et pour améliorer l’organisation de la fonction informatique.

Remis en juin dernier et publié en ligne sur le site du Premier ministre, ce rapport a fait l’objet de nombreux échanges sur un forum accessible au public. Il identifie les enjeux et les difficultés rencontrées par les administrations dans leur adaptation à la société de l’information et trace plusieurs pistes pour conforter le travail en cours dans les ministères.

Sept orientations sont proposées pour les cinq ans qui viennent, afin de préparer les services publics et, en premier lieu, leurs agents, à entrer efficacement dans la société de l’information :

—  développer les services offerts sur Internet aux citoyens et aux entreprises sous la forme d’informations publiques, de procédures dématérialisées et de services interactifs ;

—  combler le retard des ministères en matière d’équipement, afin d’offrir aux agents de l’Etat des matériels, des logiciels et l’accès aux réseaux correspondant à leurs besoins ;

—  élaborer, maintenir et faire respecter un cadre de cohérence technique interministériel minimal pour faciliter les échanges interministériels ainsi que les échanges de l’Etat avec ses partenaires et usagers ;

—  adapter le cadre juridique pour permettre la dématérialisation, la signature électronique, la cryptologie dans les échanges internes et externes ; à cet égard, on relèvera que le Conseil d’Etat effectue un travail important de réflexion sur l’adaptation de notre droit aux nouvelles technologies ;

—  construire un dispositif de sensibilisation, d’information et de formation interne pour faciliter l’appropriation des nouvelles technologies de l’information et de la communication et la compréhension de leurs enjeux par tous les fonctionnaires, utilisateurs et décideurs ;

—  enrichir la réflexion méthodologique sur les liens entre les nouvelles technologies et l’organisation du travail administratif, pour mieux analyser les dysfonctionnements, évaluer les besoins et concevoir des solutions techniques et organisationnelles pertinentes ;

—  rénover la coordination interministérielle en matière de nouvelles technologies, par la mobilisation des compétences techniques, d’organisation, budgétaires et juridiques indispensables.

Le ministre chargé de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation a indiqué, dans le cadre de l’université de la communication organisée à Hourtin à la fin août 1998, qu’il retenait la plupart de ces orientations. Celles-ci seront prochainement traduites en actions et projets concrets. Un débat sera par ailleurs organisé au sein de la commission de modernisation des services publics. Enfin, un tableau de bord sur l’entrée de l’administration dans la société de l’information sera élaboré et mis en ligne sur Internet à l’automne.

D’ores et déjà, dans le cadre de l’application du P.A.G.S.I., plusieurs des mesures préconisées dans le rapport Baquiast sont en cours de mise en œuvre : inventaire des données publiques à numériser, développement des intranets ministériels, création d’un réseau inter-administrations, systèmes d’information territoriaux reliant entre eux les services déconcentrés d’une même circonscription, définition d’un cadre juridique et formation aux nouvelles technologies.

On peut enfin signaler que le cadre institutionnel d’une meilleure coordination des nouvelles technologies au sein de l’administration est désormais en place, avec la création récente, d’une part, au sein de la délégation interministérielle à la réforme de l’Etat, d’une “ mission sur l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication par l’administration ” (arrêté du 13 juillet 1998) et, d’autre part, auprès du Premier ministre, d’une “ mission interministérielle de soutien technique pour les développements des technologies de l’information et de la communication dans l’administration ” (décret n^o 98-751 du 27 août 1998).

D. LES RÉFORMES ATTENDUES

A côté de la rénovation en cours et à venir, qui témoigne de la détermination de l’engagement du Gouvernement en faveur de la réforme de l’Etat, d’autres réformes restent attendues.

Sans prétendre à l’exhaustivité, on évoquera la formation des hommes, les conditions de leur emploi et les droits des usagers.

1. La formation des hommes

Sans doute ne faut-il pas céder à la facilité qui consisterait à voir dans l’E.N.A. la source de tous les maux de l’administration française. Cependant, c’est certainement une institution qui mérite d’être rénovée ; la chute du nombre des candidats au dernier concours d’entrée constitue, à cet égard, un signal que l’on ne peut occulter de ce débat. Des réflexions sont en cours sur le contenu de la scolarité et devraient prochainement déboucher sur des propositions. L’année dernière, lors du débat budgétaire sur les crédits de la fonction publique pour 1998, votre rapporteur s’était ému du surcoût de la double localisation de l’établissement, qui avait été estimé par la Cour des comptes à 17 millions de francs. Non seulement cette charge apparaît en effet injustifiée pour la collectivité mais son évocation doit fournir l’occasion de mener une réflexion approfondie sur l’organisation des enseignements, l’adaptation de l’école aux besoins d’aujourd’hui de la fonction publique, sur son statut d’école d’application, sur son ouverture vers l’extérieur, qu’il s’agisse de l’Europe, de ses partenaires de la fonction publique territoriale, des collectivités locales ou du monde économique. C’est en ce sens que votre rapporteur a déposé un amendement réduisant les crédits de l’école à hauteur du surcoût de sa double localisation (cf. infra p. 47).

2. Les conditions d’emploi

Autour de la question des conditions d’emploi dans la fonction publique, on évoquera cette année les thèmes suivants : les emplois précaires en général, la titularisation des agents de catégorie A en particulier, la notation des fonctionnaires, la durée du travail, la prise en compte de l’ancienneté professionnelle des élèves de l’E.N.A. et des I.R.A. issus du troisième concours et la revalorisation des traitements des fonctionnaires de catégorie A.

a) Les emplois précaires

Conformément aux engagements pris par le gouvernement dans le cadre du protocole d’accord du 14 mai 1996, le titre I^er de la loi du 16 décembre 1996 a institué dans les trois fonctions publiques des concours d’accès à des corps ou cadres d’emplois de fonctionnaires réservés à des agents non titulaires, pour une période maximale de quatre ans. On rappellera que, dans la fonction publique de l’Etat, ces concours s’adressent aux personnels recrutés à titre temporaire sur des emplois ou des crédits inscrits au budget de l’Etat, pour assurer des missions de service public, dévolues aux agents titulaires dans des fonctions d’enseignement, d’éducation, d’information ou d’orientation dans les établissements d’enseignement ainsi que dans des fonctions du niveau de la catégorie C. Ces concours visent également les agents non titulaires des établissements publics administratifs autres que ceux inscrits sur la liste prévue au 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 et remplissant les conditions fixées à l’article 1^er.

L’article 3 de la loi du 16 décembre 1996 a également prévu, sans qu’il s’agisse de concours réservés, que des concours puissent être ouverts, en tant que de besoin, aux agents non titulaires recrutés à titre temporaire remplissant des fonctions de catégorie A ou B ou répondant aux conditions de titres et d’ancienneté de service prévues par l’article 1^er de la loi. Celle-ci avait également précisé que certaines situations particulières devraient faire l’objet de mesures spécifiques définies par voie réglementaire. Il s’agit, d’une part, des enseignants non titulaires qui enseignent dans une discipline de formation aux métiers pour laquelle il n’existe pas de diplôme leur permettant l’accès aux corps enseignants du second degré et, d’autre part, des maîtres délégués des établissements d’enseignement privé sous contrat.

Les décrets créant les concours réservés d’accès aux corps d’enseignants et de personnels d’éducation ou d’orientation ont été publiés le 17 avril 1997 pour le ministère de l’éducation nationale, le 10 mai 1997 pour le ministère de l’agriculture et le 25 septembre 1997 pour le ministère de la jeunesse et des sports.

Sur l’ensemble du plan, environ 23.000 agents assurant des fonctions d’enseignement ou d’éducation sont susceptibles d’être concernés par ces concours.

S’agissant des maîtres auxiliaires du ministère de l’éducation nationale – qui représentent les effectifs les plus nombreux – plus de 2.100 d’entre eux ont été admis aux concours réservés organisés en 1997. Il convient d’ajouter à ce chiffre les 4.200 maîtres auxiliaires reçus aux autres concours (externes, internes et spécifiques) leur permettant d’accéder à un corps de professeurs du second degré. Au total, ce sont donc plus de 6.300 maîtres auxiliaires qui ont accédé en 1997 aux corps de personnels de l’enseignement du second degré par la voie des différents concours.

Par ailleurs, 3.300 maîtres auxiliaires ont été admis aux concours réservés organisés en début d’année au titre de la session 1998. Au total, ce sont plus de 5.000 agents qui, à l’issue des différents concours d’accès aux corps enseignants du second degré, devaient être nommés fonctionnaires stagiaires à la rentrée de l’année scolaire 1998-1999.

Au ministère de l’agriculture, 370 agents ont été reçus à chacune des sessions 1997 et 1998 des concours dont l’accès est réservé aux corps enseignants.

S’agissant des personnels du niveau de la catégorie C, trois décrets “ horizontaux ” du 25 avril 1997 ont créé des concours réservés pour l’accès des agents du niveau de la catégorie C dans les corps à statut commun des agents administratifs, des agents des services techniques et des ouvriers professionnels des administrations de l’Etat.

Pour tenir compte des populations d’agents non titulaires recrutés à titre temporaire recensés dans chaque département ministériel et des fonctions effectivement assurées, différents ministères ont été conduits, comme le permet la loi, à créer des concours d’accès à des corps à statut ministériel de catégorie C, de même niveau que les corps ayant fait l’objet des décrets du 25 avril 1997, dont l’accès est réservé aux agents non titulaires.

Sur l’ensemble du plan, environ 20.000 agents du niveau de la catégorie C sont susceptibles d’être concernés par ces concours.

La première session de ces concours a eu lieu à l’automne 1997. Elle a abouti à la titularisation d’environ 2.800 agents sur un total d’environ 12.270 ayants droit remplissant les conditions d’ancienneté requises dès 1997.

A l’occasion d’une réunion d’étape tenue le 13 mars 1998 en présence des organisations syndicales signataires de l’accord du 14 mai 1996, des efforts particuliers ont été demandés aux administrations gestionnaires afin d’accroître le nombre de postes offerts aux concours réservés pour l’année 1998. Ces efforts doivent tenir compte des possibilités de transformation des crédits de rémunération en emplois ainsi que d’une répartition équilibrée du nombre de postes offerts entre concours réservés, d’une part, et concours internes et externes, d’autre part.

Cependant, on peut craindre que ces efforts soient insuffisants pour mettre fin à la précarité pour deux raisons. D’une part, les conditions requises pour être candidat aux concours réservés sont restrictives pour nombre de vacataires. D’autre part, si des poches de précarité peuvent être supprimées, celle-ci a tendance à resurgir régulièrement sous la pression de l’urgence, certains ministères ayant tendance à recourir aux emplois contractuels pour pallier des défaillances momentanées ; ainsi le flot tari provisoirement est rapidement reconstitué.

On doit rapprocher d’ailleurs de ce problème lancinant la question des contractuels employés par un service public à caractère administratif. Ceux-ci s’étant vu reconnaître par le tribunal des conflits en 1996 le statut d’agents administratifs (25 mars 1996, préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres c/ conseil de prud’hommes de Lyon, req. n° 3000), le Gouvernement envisage, dans un projet de loi à venir, de leur accorder des contrats à durée indéterminée.

b) La titularisation des agents de catégorie A

Concrétisant le principe de la vocation des agents non titulaires à être titularisés dans un corps de la fonction publique de l’Etat prévu par l’article 73 de la loi n^o 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, les procédures de titularisation ont été engagées par une circulaire conjointe fonction publique-budget du 30 novembre 1994, qui marque le point de départ d’un processus qui n’a pas encore définitivement abouti. Ces orientations peuvent être ainsi résumées :

—  Les opérations de titularisation devaient prioritairement s’effectuer dans les corps de fonctionnaires existants et n’entraîner la création de corps spécifiques qu’en nombre limité. Il s’agissait du corps des attachés commerciaux de la direction des relations économiques extérieures créé en mai 1997, du corps des délégués au permis de conduire et à la sécurité routière, dont la création est intervenue en octobre 1997, ainsi que du corps interministériel des chargés d’études documentaires, géré par le ministère de l’équipement dont le statut a été publié en mars 1998.

—  La possession d’un diplôme équivalent à la licence pour les corps administratifs et d’un diplôme d’ingénieur pour les corps techniques exigeant un tel diplôme était requise.

—  La titularisation des agents était subordonnée à la réussite aux épreuves d’un examen professionnel, comme cela a été le cas pour les agents de catégorie B.

—  L’intégration des agents se faisait obligatoirement dans le grade de début du corps et leur reclassement s’effectuait selon les règles prévues par les statuts particuliers. L’ancienneté de services reprise lors de la titularisation n’était pas assimilée à des services accomplis dans le corps pour la promotion de grade. Une assimilation de services conduisait les agents ainsi titularisés à bénéficier de conditions de reclassement plus favorables que celles d’agents non titulaires qui avaient été précédemment lauréats d’un concours de recrutement.

—  La titularisation des intéressés ne se faisait qu’à l’expiration de deux délais d’un an. La première année permettait à l’administration de recenser les agents concernés et de recueillir leur accord sur les modalités de leur titularisation. La seconde année était consacrée à l’acceptation des propositions de reclassement faites aux agents souhaitant leur titularisation. Ces deux délais étaient incompressibles de manière, à ne pas générer de situations différentes entre les ministères, d’une part, et à donner la possibilité aux agents de se prononcer en toute connaissance de cause, d’autre part, sachant que certains corps étaient appelés à accueillir des agents de plusieurs ministères. Ils permettaient par ailleurs la coordination nécessaire des opérations de titularisation dans les corps recevant des agents d’autres ministères.

Sur la base de ces orientations, plusieurs départements ministériels avaient élaboré des projets de décrets relatifs aux opérations de titularisation dans les corps de la catégorie A.

Il était cependant nécessaire, pour que ces projets puissent aboutir, de préciser la nature des corps dans lesquels les agents non titulaires de catégorie A pouvaient être intégrés : c’est ce qu’a fait la loi n^o 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses dispositions d’ordre sanitaire, social et statutaire. Son article 45 précise que les corps dans lesquels les agents non titulaires de catégorie A peuvent être titularisés sont les corps au profit desquels interviennent des mesures statutaires prévues par le protocole d’accord du 9 février 1990, c’est-à-dire des corps équivalents aux corps d’attachés ou d’ingénieurs des travaux.

Cette disposition législative ayant permis de clarifier les conditions de la titularisation en A, la procédure d’élaboration des décrets a pu reprendre. C’est ainsi que, depuis le 31 décembre 1996, outre huit ministères pour lesquels les décrets sont d’ores et déjà publiés, les projets émanant d’autres départements ont été soumis à l’examen de la commission des statuts du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat et vont pouvoir être publiés dès que le Conseil d’Etat aura fait connaître son avis.

Dans les ministères où les décrets nécessaires ont déjà été pris, les opérations de titularisation sont engagées, les agents disposant d’un délai d’un an suivant la publication du décret, pour déposer leur demande de titularisation. Les mesures de titularisation décrites ci-dessus devraient potentiellement concerner 6.000 agents. Mais, comme l’indiquent les résultats du recensement retracé à travers le tableau n^o 4, le nombre des agents non titulaires du niveau de la catégorie A en application de la loi du 11 janvier 1984 s’élève à environ 8.000.

Il s’avère en effet qu’environ 25 % des intéressés – soit à peu près 2.000 personnes – ne peuvent bénéficier des mesures d’intégration prévues par les décrets ministériels car ils ne possèdent pas les titres et diplômes exigés par lesdits décrets.

Une étude interministérielle a donc été menée afin d’examiner les solutions qui pourraient permettre à ces personnels de profiter des dispositions de titularisation prévues par la loi du 11 janvier 1984. Cette étude a abouti à l’élaboration d’un projet de décret transversal commun à l’ensemble des ministères concernés, visant à autoriser lesdits personnels à se présenter à l’examen professionnel d’accès aux corps de catégorie A, à condition :

—  soit d’avoir accédé à un emploi du niveau de la catégorie A conformément aux règles de promotion prévues par les dispositions régissant leur catégorie de contractuels ;

—  soit d’avoir obtenu la validation des services accomplis dans un emploi du niveau de la catégorie A en équivalence des titres requis par les décrets d’intégration propres à chaque ministère.

Le projet prévoit que les services précités seront validés par des commissions ministérielles créées par arrêtés conjoints du ministre chargé de la fonction publique et des ministres intéressés.

Ces commissions seront composées d’un président, représentant du ministre dont relèvent les corps d’accueil des personnels non titulaires concernés, d’un représentant des ministres chargés de la fonction publique et de l’éducation nationale, de représentants des services assurant la gestion des fonctionnaires des corps d’accueil et, le cas échéant, de représentants des services au sein desquels les agents concernés exercent leurs fonctions. Elles se prononceront compte tenu des titres, travaux et qualifications détenus par les candidats et de leur expérience professionnelle. Pourront notamment être pris en compte non seulement les diplômes obtenus par les candidats mais aussi les formations auxquelles ils ont participé.

Le décret doit préciser enfin que les agents répondant aux conditions précitées et appartenant aux catégories d’agents non titulaires visées par des décrets ministériels déjà publiés, pourront être titularisés dans les conditions prévues par lesdits décrets. Ceux-ci offriront la possibilité d’intégrer le corps d’accueil correspondant à leur catégorie et aux fonctions qu’ils exercent après succès aux épreuves de l’examen professionnel d’accès à ce corps.

Pour ce faire, ils bénéficieront d’un nouveau délai d’un an pour présenter leur candidature, celui-ci courant à compter de la date de publication du décret transversal ; un autre délai d’un an leur est accordé pour accepter leur titularisation à compter de la date à laquelle ils reçoivent notification de la proposition de classement dans le corps d’accueil.

Par ailleurs, les décrets d’intégration qui interviendront postérieurement à la publication du présent projet de décret devront expressément faire référence aux dispositions de son article 1^er, afin que les personnels concernés desdits ministères puissent bénéficier du dispositif présenté ci-dessus.

Le projet, qui a été soumis à l’avis de la commission des statuts du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat le 16 juillet 1998, a été envoyé pour examen au Conseil d’Etat.

Tableau no 4
Titularisation en catégorie A : répartition des agents en fonctions des diplômes et des promotions
Ministères	Agents détenant les	Agents ne détenant pas les diplômes requis		Total
	diplômes requis	Promotion de B en A	Recrutés directement en A
Affaires étrangères	185	25	7	217
Affaires sociales	195	33	26	254
Agriculture	312	77	231	620
Aviation civile	25	5	29	59
Coopération	68	3	19	90
Culture	441	29	93	563
Défense	912	221	10	1.143
Education nationale	346	143	51	540
Equipement	2.309	349	392	3.050
Finances	676	75	24	775
Finances (C.D.C.)	1	0	3	4
Industrie	230	10	0	240
Intérieur (hors personnels techniques)	152	20	21	193
Intérieur (D.G.P.N.)	54	3	12	69
Jeunesse et sports	22	4	1	27
Justice	71	15	16	102
Outre-mer	5	0	0	5
S.G.P.M.	57	0	11	68
TOTAL	6.061	1.012	946	8.019

c) La notation des fonctionnaires

Si l’article 55 de la loi n^o 84-16 du 11 janvier 1984 a laissé à un décret en Conseil d’Etat le soin de fixer le régime de la notation des fonctionnaires et les modalités de mise en œuvre de cette règle, on sait que ce décret n’est toujours pas pris et que les règles de la notation continuent d’être régies par le décret n^o 59-308 du 14 février 1959. Celui-ci prévoit que la note comporte un élément chiffré suivi d’une appréciation générale. Or, comme l’observait le commissaire du gouvernement Rougevin-Baville dans ses conclusions sur une affaire ministre de la santé publique et de la sécurité sociale c. D^elle Bruguière (CE, 19 novembre 1971), on est en présence d’un système d’appréciation globale et en grande partie subjective. Par là même la pratique de la notation est vécue aussi bien par les supérieurs hiérarchiques des agents notés que par ces derniers comme un exercice théorique sans portée réelle. Aussi importe-t-il dans la perspective de modernisation de l’Etat qu’une réforme soit conduite sur ce terrain, afin à la fois de valoriser les performances individuelles et d’assurer le développement de la gestion personnalisée des carrières.

d) La durée du travail

On sait que parallèlement aux négociations engagées dans le secteur privé en vue de réduire la durée du travail, le gouvernement a chargé M. Jacques Roché, conseiller maître à la cour des comptes, de déterminer les implications de la perspective des 35 heures dans chacune des trois fonctions publiques. Ses conclusions devraient être connues avant la fin de l’année. De leur contenu pourra dépendre la définition d’orientations en faveur d’une nouvelle organisation des services et de leurs missions.

e) La prise en compte de l’ancienneté professionnelle des élèves issus du troisième concours de l’E.N.A. et des I.R.A.

Si le recrutement de fonctionnaires issus du troisième concours de l’E.N.A. et des I.R.A. a permis d’élargir l’accès à ces écoles, l’absence de prise en compte de leur ancienneté, lors de leur intégration dans leur corps à l’issue de la scolarité, est un frein à ce recrutement qu’il convient de supprimer. Aussi serait-il souhaitable que cette inéquité soit corrigée par voie réglementaire en procédant à leur reclassement.

f) La revalorisation de la situation matérielle des hauts fonctionnaires

Il est indéniable que la mobilisation de l’encadrement supérieur de l’Etat constitue une des conditions de l’entreprise de rénovation du service public. Elle nécessite que soient simultanément examinées, notamment pour les administrateurs civils, les questions relatives à la gestion de leurs carrières, à leurs débouchés et à leurs rémunérations.

Comme l’avait constaté le rapport Prada en avril 1994, les débouchés de seconde carrière et les possibilités d’accès à un emploi de direction interne à l’administration sont aujourd’hui moins nombreux et plus tardifs qu’auparavant.

Parmi les pistes offertes pour élargir les débouchés de la haute fonction publique, trois méritent de retenir plus particulièrement l’attention : le développement des fonctions d’encadrement dans les services déconcentrés de l’Etat, la redéfinition du rôle des corps d’inspection générale et l’élargissement de l’accès à des fonctions de prospection, d’expertise et de coopération administrative internationale, aujourd’hui peu ou mal assurées.

S’agissant des rémunérations, trois solutions sont également à l’étude : l’alignement des primes sur le haut, sachant que celles-ci n’entrent pas dans le champ de l’assiette des pensions de retraites ; la revalorisation de certains postes qui pourrait toutefois constituer un frein à la mobilité et enfin la revalorisation des traitements indiciaires pour une population de 6.000 personnes écartée des accords Durafour en 1990.

3. Les droits des usagers

De même que la rénovation de l’administration ne peut se faire sans l’adhésion des fonctionnaires, la reconnaissance de la place des usagers dans la concertation sur l’action administrative est essentielle. A ce titre, on ne peut que se réjouir que ce souci soit pris en compte avec l’élargissement de leur représentation au sein de la Commission de modernisation des services publics du Conseil supérieur de la fonction publique. La préoccupation de consultation des usagers gagnerait fortement à recevoir des prolongements à l’échelon local, l’expérience montrant que les commissions départementales d’organisation et de modernisation des services instituées par la loi n^o 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire et qui comprennent pour un quart des représentants d’associations d’usagers, de syndicats, d’organismes consulaires ou professionnels et d’associations ou organismes assurant des missions de service public ou d’intérêt général, sont loin d’être réunies systématiquement par les préfets.

Enfin, si prochainement la Commission pour la simplification des formalités administratives est appelée à être réformée et à fusionner avec le Centre d’enregistrement et de révision des formulaires administratifs, cette réponse ne saurait être l’occasion de réduire en son sein la présence des usagers dont l’expérience peut s’avérer précieuse.

*

* *

Avant de procéder à l’examen des crédits, la Commission a procédé à l’audition de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation ⁽¹⁾.

Avant de présenter le budget de son ministère, dont la modestie s’explique par l’importance de ses missions transversales, le Ministre a souhaité présenter les grandes orientations définies dans les domaines de la fonction publique et de la réforme de l’Etat.

S’agissant de la fonction publique, il a indiqué que la priorité avait été donnée au dialogue social et rappelé qu’un accord salarial avait été signé en février dernier avec cinq organisations syndicales représentant la majorité des fonctionnaires. Il a déclaré que cet accord, qui concerne 5 millions d’actifs et 4,2 millions de retraités, donnait la priorité aux bas salaires et préservait le pouvoir d’achat de l’ensemble des fonctionnaires grâce à une revalorisation des traitements de 1,3 % par an pour les années 1998 et 1999. Il a précisé qu’il permettait également d’améliorer l’action sociale interministérielle, notamment grâce à une augmentation des dotations destinées aux crèches, à l’aide ménagère, aux logements sociaux ou aux chèques vacances, de reconduire le congé de fin d’activité et de l’étendre aux fonctionnaires âgés de 56 ans ayant cotisé pendant 40 ans, 12.500 agents de l’Etat ayant bénéficié de cette disposition en 1997. Il a ajouté que cet accord prévoyait la constitution de plusieurs groupes de travail sur les pensions d’invalidité, les frais de déplacement et l’articulation du congé de fin d’activité avec la cessation progressive d’activité et évoquait la question de temps de travail, sur laquelle M. Jacques Roché, conseiller maître à la Cour des comptes, doit rendre prochainement un rapport, l’objectif dans ce domaine étant de resserrer les écarts avec le secteur privé.

S’agissant de la résorption de l’emploi précaire, le Ministre a indiqué que deux années après la loi du 16 décembre 1996, près de 16.000 agents sur les 43.000 prévus avaient été titularisés, des retards ayant cependant été constatés parmi les agents de catégorie C. Il a annoncé que des réflexions étaient engagées sur l’insertion des personnes handicapées, sur la mobilité des fonctionnaires, notamment entre les différentes fonctions publiques et sur la gestion des ressources humaines. Il a enfin évoqué le rapport demandé à Mme Colmou sur la parité entre les hommes et les femmes dans la fonction publique.

Evoquant la réforme de l’Etat, le Ministre a précisé que les orientations sur ce sujet avaient été définies lors du Conseil des ministres du 5 novembre 1997 et du comité interministériel du 26 février dernier.

Il a indiqué que les conclusions du groupe de deux cents hauts fonctionnaires chargés de réfléchir à la manière de rendre l’Etat plus proche des citoyens lui avaient été remises en juillet dernier, soulignant que l’un des thèmes principaux était l’amélioration de la coordination des services déconcentrés de l’Etat. Il a annoncé que les préfets auraient la possibilité de choisir les modalités de déconcentration les plus adaptées à leur département et fait état de la volonté du Gouvernement de poursuivre la déconcentration des décisions individuelles.

Evoquant le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le Ministre a souligné qu’il contribuerait à rendre l’Etat plus accessible. Observant qu’il se situait dans le prolongement du projet de loi déposé lors de la précédente législature, il a indiqué que ce texte permettrait de réduire la complexité des normes, d’accélérer les décisions administratives, d’accroître les pouvoirs du Médiateur de la République et de renforcer l’assise juridique des maisons des services publics et précisé qu’il impliquait l’ensemble des administrations et pas seulement les services de l’Etat.

Abordant les politiques mises en œuvre pour améliorer l’efficacité de l’Etat, il a annoncé que chaque ministère devait remettre avant la fin de l’année un programme pluriannuel de modernisation qui rendrait possible une contractualisation sur plusieurs années des moyens de chaque ministère, ce qui permettrait de sortir du cadre trop étroit de l’annualité budgétaire. Il a fait état d’une relance des procédures d’évaluation, indiquant qu’un décret prévoyant la création d’un conseil national de l’évaluation composé de quatorze membres, parmi lesquels on comptera des élus locaux, sera prochainement publié. Il a précisé que ce conseil proposera un programme d’évaluation qui sera définitivement arrêté par le Premier ministre et déterminera les organismes habilités à procéder à de telles évaluations.

Evoquant l’intégration de l’Etat dans la société de l’information, il a reconnu que la fonction publique avait été très en retard face aux évolutions récentes, notamment dans le domaine informatique, et a annoncé que le paiement par carte bleue serait possible dès la fin 1999 dans les administrations.

Présentant le budget de son ministère pour 1999, le Ministre a indiqué que les crédits de la fonction publique étaient restés stables avec un montant total de 1,464 milliard de francs. Il a souligné que les crédits d’action sociale demeuraient à un niveau élevé, avec 905 millions de francs en 1999 contre 636 millions de francs en 1997, ce qui permettrait de consacrer une dotation spécifique aux sections régionales interministérielles qui favorise la déconcentration de l’action sociale, d’augmenter les sommes destinées aux chèques vacances et de prévoir 15 millions de francs pour l’insertion des personnes handicapées. Il a annoncé que les opérations interministérielles de formation déconcentrées bénéficieraient de 34 millions de francs, les subventions de fonctionnement des établissements de formation progressant quant à elles légèrement afin de prendre en compte l’augmentation du nombre des élèves. Il a enfin précisé que le fonds pour la réforme de l’Etat connaîtrait une progression de 112,5 à 115,3 millions de francs en crédits de paiement afin d’améliorer les services rendus aux usagers et les outils de gestion.

En conclusion, le Ministre a rappelé que son ministère avait avant tout un rôle d’impulsion et de coordination et que la réforme de l’Etat était encore loin d’être achevée. Il a souligné la nécessité de restaurer la confiance de l’administration et de vaincre les rigidités traditionnelles pour adapter les besoins exprimés à l’évolution de la société. Il s’est, enfin, engagé à poursuivre les efforts en vue d’un emploi plus efficient des fonds publics.

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus.

Le rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique, a tout d’abord mis l’accent sur la reprise du dialogue social de la fonction publique, attestée par la signature de l’accord salarial intervenu en février 1998. Après avoir estimé que la progression du budget pour 1999 était satisfaisante, il a souhaité que soit accentuée la réforme de l’Etat et notamment que soit amélioré le maillage territorial des services de l’Etat, de sorte que les besoins des usagers soient mieux satisfaits.

Mme Claudine Ledoux, rapporteuse du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, a rappelé que dans le cadre de ses fonctions elle avait déjà procédé à un vaste travail de concertation. Elle a ensuite interrogé le ministre sur le titre du projet de loi, estimant que la référence aux seuls citoyens pouvait apparaître comme réductrice dans la mesure où l’ensemble des usagers et administrés sont concernés. Elle a ensuite souhaité connaître la raison pour laquelle le projet de loi fait de la procédure des décisions implicites de rejet la procédure de droit commun alors que le précédent projet de loi avait choisi de substituer à ce principe celui des décisions implicites d’acceptation. Elle s’est ensuite interrogée sur la portée de l’article 8 du projet de loi, qui donne prééminence aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs, sur celle de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique et aux libertés. Constatant que le champ des documents exclusivement communicables aux intéressés est appelé à se réduire, elle a exprimé la crainte que certaines données protégées aujourd’hui soient susceptibles d’être demain communiquées à des tiers.

M. Robert Pandraud a tout d’abord souligné les limites du budget de la fonction publique, observant que les principales décisions sont de la compétence des administrations gestionnaires et surtout du ministère des finances. Tout en considérant que la France connaissait une suradministration dans des domaines d’activité en voie de régression, il s’est inquiété de la sous-administration effective observée dans les administrations en contact avec les usagers, évoquant en particulier les services préfectoraux. S’agissant de la réforme de l’Etat, M. Robert Pandraud a posé le problème de la superposition des échelons administratifs, considérant qu’il faudrait choisir à terme entre la région et le département. En ce qui concerne les réformes des horaires dans la fonction publique, il a estimé que celles-ci étaient faciles à mettre en œuvre dans les administrations centrales mais qu’elles posaient de redoutables problèmes d’application dans les services devant assurer des permanences, en particulier dans la police ou dans la fonction publique hospitalière. Après avoir interrogé le ministre sur le coût de l’ensemble des concours organisés dans la fonction publique, il s’est demandé si l’on ne pourrait envisager un système comparable aux juridictions prud’homales, ayant compétence à l’égard des fonctionnaires des catégories B et C, afin d’alléger la charge des tribunaux administratifs.

Précisant qu’il ne souhaitait pas la suppression de l’Ecole nationale d’administration, il a cependant indiqué qu’il était opposé au recrutement direct des membres des grands corps de l’Etat parmi ses élèves. Il a exprimé le souhait que ceux-ci soient recrutés directement dans les administrations, soulignant que, dans la situation actuelle, la plupart d’entre eux exerçaient leur activité à l’extérieur des corps auxquels ils s’étaient destinés.

M. René Dosière a évoqué la situation particulière de l’E.N.A., dont le site le plus récent semble être, selon la Cour des comptes, le moins utilisé et s’est demandé, en conséquence, s’il n’était pas temps d’appliquer effectivement la décision prise par Mme Edith Cresson de transférer cette école à Strasbourg.

Observant que le ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation jouait un rôle d’impulsion et de coordination, M. Bernard Derosier l’a interrogé sur la politique qu’il souhaitait conduire en matière de réduction du temps de travail dans la fonction publique.

Estimant à 10.000 le nombre de bénéficiaires potentiels, M. Jacky Darne a jugé très positif l’abaissement de l’âge du congé de fin d’activité de 58 à 56 ans. Il s’est toutefois interrogé sur le calendrier d’application de cette réforme. Il a d’ailleurs souhaité connaître l’état d’avancement des programmes pluriannuels de modernisation de l’administration et le sentiment des organisations syndicales sur ce sujet.

En réponse aux différents intervenants, le Ministre a apporté les éléments d’information suivants.

·   Sur la fonction publique

—  Le Gouvernement a réamorcé le dialogue social avec les fonctionnaires en leur rappelant leurs devoirs, notamment au regard de la nécessaire modernisation du service public, mais également en considérant qu’ils sont, par leur rôle, au cœur du pacte républicain.

—  Si l’on entend parfois dire que la France est suradministrée et souffre d’une hypertrophie de sa fonction publique, parallèlement, nombreux sont ceux qui considèrent qu’il n’y a pas suffisamment de professeurs, d’infirmières ou de policiers. Les besoins en matière de service public sont par nature illimités. C’est pourquoi face à ces aspirations contradictoires, le Gouvernement a choisi de stabiliser les effectifs, ce qui n’interdit pas néanmoins un certain nombre de redéploiements pour faire face à des missions ou des besoins nouveaux. Dans ce cadre, le Gouvernement entend en particulier améliorer la présence des fonctionnaires dans les administrations dites de guichet, c’est-à-dire celles qui sont directement au contact du public.

—  En matière de réduction du temps de travail, il est clair que l’on ne peut transposer le mécanisme de la “ loi Aubry ” à la fonction publique de manière totalement homothétique. Il est important de prendre en compte, au sein de la fonction publique, la diversité de situations et le principe d’équité doit présider à l’ensemble du mouvement de réduction du temps de travail dans le secteur public. Il est difficile, pour l’heure, de préciser la façon dont la réduction du temps de travail s’appliquera à l’administration et en particulier comment les collectivités locales pourront ou non bénéficier d’une aide de l’Etat pour financer cette réduction.

—  Concernant la délocalisation de l’E.N.A., la situation a pu apparaître à certains moments confuse et affectée par un climat passionnel. Certes, il faut constater quelques surcoûts regrettables relevés à bon droit par la Cour des comptes, mais la double localisation à Strasbourg et à Paris ne constitue pas une situation irrégulière. Un certain nombre de rapports ont été commandés sur les conditions de préparation des concours ou la scolarité. En attendant le résultat de ces études, il est difficile d’apporter une réponse plus précise à la question du transfert complet de l’E.N.A. à Strasbourg.

—  Les concours pour les catégories B, C et D seront, de plus en plus, organisés à un niveau interministériel afin d’abaisser leur coût.

—  Le financement de l’élargissement du congé de fin d’activité et de sa prorogation pour 1999 résultera d’amendements à la loi de finances pour 1999 et à la loi de financement de la sécurité sociale.

·   Sur la réforme de l’Etat

—  La modernisation de l’Etat doit s’accélérer, notamment dans les administrations déconcentrées qui représentent 95 % des effectifs de la fonction publique étatique, 75 % des décisions prises par l’Etat et 2/3 des crédits budgétaires.

—  L’évolution du service public doit être conduite dans la concertation en portant une attention particulière aux lieux où le tissu social est le plus fragilisé, notamment en milieu rural.

—  Dans le titre du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le terme de citoyen peut apparaître plus restrictif que celui d’usager ou d’administré. Néanmoins, le mot “ citoyen ” sous-tend une attitude moins passive et une implication plus forte vis-à-vis du service public. Pour ce qui concerne le principe du rejet implicite, ce projet de loi prévoit que des décrets permettront de faire évoluer la liste des cas dans lesquels le silence de l’administration vaut approbation, comme c’est actuellement le cas pour l’octroi des permis de construire. Le projet de loi ne porte nulle atteinte aux droits des personnes concernées par des données nominatives présentes dans des documents administratifs ou des fichiers informatiques, mais vise simplement à harmoniser les dispositions contenues dans la loi sur la C.A.D.A. et celle relative à la C.N.I.L.

—  Pour la mise en œuvre des programmes pluriannuels de modernisation, il est envisagé de permettre aux ministères d’étaler les crédits sur cinq ans.

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Procédant à l’examen pour avis des crédits du ministère de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation pour 1999, la Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur et des commissaires du groupe socialiste, réduisant la subvention de fonctionnement à l’E.N.A. de 16 millions de francs. Faisant valoir que ce chiffre correspondait à l’évaluation du surcoût de la double localisation de l’école par la Cour des comptes en 1997, le rapporteur pour avis a jugé cette charge injustifiée pour la collectivité et indiqué que cette initiative permettrait de relancer un débat, amorcé au cours du débat budgétaire l’année dernière, sur la réforme attendue de cette institution, qui devrait acquérir une dimension européenne plus affirmée, être un vecteur de la formation continue des cadres de la fonction publique et le lieu d’échanges accrus avec les fonctionnaires territoriaux.

Mme Christine Lazerges a estimé que si l’E.N.M. avait bien réussi sa délocalisation, il n’y avait pas de raison qu’il n’en aille pas de même pour l’E.N.A.

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La Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République a adopté cet amendement (amendement n° II-42) et, conformément aux conclusions de son rapporteur, a émis un avis favorable à l’adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, fonction publique, pour 1999.

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Article 44

TITRE III

Services généraux du Premier ministre

Amendement présenté par M. Christian Paul, rapporteur pour avis et les commissaires socialistes :

Réduire les crédits de 16 millions de francs (chap. 36.10 – art. 11).

1

) On retrouvera dans cet avis le compte-rendu de la partie de cette audition relative à la fonction publique et à la réforme de l’Etat, la partie de l’audition traitant de la décentralisation figurant dans l’avis relatif aux crédits du ministère de l’intérieur : collectivités locales (avis n° 1115, tome IV).

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