N° 1115

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME III
INTÉRIEUR
SÉCURITÉ CIVILE

PAR M. JEAN-ANTOINE LÉONETTI,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 32).

Lois de finances.

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM.  Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.

INTRODUCTION 5

I. — UN BUDGET CENTRÉ SUR LE MAINTIEN DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE LA SÉCURITÉ CIVILE 6

II. — L’ORGANISATION ET LES MOYENS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES 16

A. LA FUSION DES SERVICES DU HAUT FONCTIONNAIRE DE DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILE 16

B. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DU SERVICE DE DÉMINAGE 18

C. LE POIDS DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES SUR DES UNITÉS MILITAIRES DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN COURS DE PROFESSIONNALISATION 19

D. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DE LA FLOTTE AÉRIENNE 20

III. — L’ORGANISATION LOCALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE 23

A. LA MISE EN PLACE DE LA NOUVELLE ORGANISATION DES SERVICES D’INCENDIE ET DE SECOURS 23

1. Un texte qui s’efforce de rationaliser les moyens de secours 23

2. La mise en œuvre progressive de la réforme 25

B. LES RÉFORMES RELATIVES AUX PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 26

1. La mise en œuvre de la loi relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers 28

2. Les sapeurs-pompiers professionnels : un processus d’harmonisation inachevé 31

3. Les personnels militaires : les conséquences de la professionnalisation des armées 33

IV — LA GESTION DES RISQUES MAJEURS : LE RÔLE DÉTERMINANT DE LA PRÉVENTION 34

A. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS 35

1. Un dispositif de prévention hétérogène 35

2. Les propositions du rapport de l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels 37

B. LES MOYENS DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LES FEUX DE FORÊT 40

1. Le bilan des surfaces incendiées en 1997 et au cours du premier semestre 1998 40

2. Des incendies trop souvent dus à l’imprudence et qui nécessitent la mobilisation de moyens importants. 42

3. La prévention composante déterminante de la lutte contre les incendies 43

C. UNE NÉCESSAIRE VIGILANCE LIÉE AU DÉVELOPPEMENT DU TRANSPORT DE MATIÈRES DANGEREUSES 44

1. La prévention des risques industriels 44

2. Le transport de matières dangereuses 46

V. — LA PLACE CROISSANTE DES SECOURS AUX VICTIMES 47

A. LE SERVICE DE SANTÉ ET DE SECOURS MÉDICAL ET L’ORGANISATION DE LA COLLABORATION ENTRE LES SERVICES CHARGÉS DE L’URGENCE 48

B. L’ORGANISATION DES SECOURS LIÉE À LA PRATIQUE DE SPORTS DE LOISIRS 49

EXAMEN EN COMMISSION 52

AUDITIONS AUXQUELLES LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ 54

MESDAMES, MESSIEURS,

“ Gouverner c’est prévoir ” : ce principe prend tout son sens lorsqu’il s’agit de sécurité civile. En effet, ce service public ne se limite pas aux moyens de secours dont le coût est essentiellement à la charge des collectivités locales, mais concerne un champ d’intervention de plus en plus large incluant la prévention des risques et la gestion de “ l’après-crise ”.

Directement liées à l’évolution économique et sociale du pays, les missions de la sécurité civile ont connu, ces dernières années, une importante mutation. Les soldats du feux dont le Président de la République et le ministre de l’intérieur ont récemment salué le courage et le dévouement, lors de leurs visites respectives sur les sites de Brignole et de Valabre, sont désormais très souvent sollicités pour porter secours à des victimes d’accidents.

Qu’il s’agisse de catastrophes naturelles ou technologiques, d’accidents de la route ou d’accidents liés à la pratique de sports de loisirs, les sapeurs-pompiers, dont 85 % sont volontaires, assurent désormais des missions très diverses dans un contexte parfois difficile. Alors que leurs effectifs n’ont guère évolué et que les volontaires ne peuvent s’abstraire des contraintes des entreprises auxquelles ils appartiennent, les sapeurs-pompiers doivent répondre aux exigences d’une population qui a du service d’urgence une conception de plus en plus large.

Ce nouveau contexte suscite des interrogations quant à l’évolution et au contenu de la sécurité civile dont l’organisation connaît une mutation historique. Tandis que les collectivités locales sont confrontées aux problèmes de réorganisation des services de secours, la direction de la défense et de la sécurité civiles s’efforce, pour l’essentiel, de maintenir sa capacité d’intervention par la prise en charge de moyens opérationnels lourds. Il serait pourtant opportun d’engager une réflexion sur l’organisation et le contenu de ce service, ainsi que sur la participation de l’Etat à son financement. Il conviendrait également de s’interroger sur l’évolution de la demande des citoyens à l’égard des services d’urgence et sur la responsabilité de chacun en matière de prévention des risques.

I. — UN BUDGET CENTRÉ SUR LE MAINTIEN DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Avec 1.220.578.692 F, les crédits affectés à la sécurité civile occupent une place modeste au sein du budget du ministère de l’intérieur. En effet, si, comme le rappelle un récent arrêt du Conseil d’Etat (C.E. 20 mai 1998, syndicat des compagnies aériennes autonomes, req. n° 179784, 180959), “ (...) les services rendus par les services de sécurité d’incendie et de sauvetage (...) correspondent à des missions d’intérêt général qui incombent, par nature, à l’Etat (...) ”, ce sont les collectivités territoriales qui assurent la plus large part du coût de ce service public. Le budget de la sécurité civile représente ainsi, pour l’essentiel, les moyens en matériels et en personnels affectés à la direction de la défense et de la sécurité civiles, chargée de la coordination et du renfort des moyens locaux de secours.

Les crédits du projet de loi de finances pour 1999 relatifs à la sécurité civile s’inscrivent en hausse par rapport à l’année précédente, tendance qui recouvre toutefois des évolutions contrastées : les crédits du titre III doivent essentiellement leur augmentation aux moyens militaires de la sécurité civile que la réforme des armées contraint à renforcer ; les crédits d’intervention (titre IV) connaissent une traditionnelle diminution tandis que la hausse des crédits d’investissement s’inscrit dans le cadre de la poursuite de la modernisation des moyens aériens.

LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE Evolution des crédits du ministère de l’Intérieur au titre de la sécurité civile

	Dotations 1998	Mesures acquises	Services votés	Mesures nouvelles	Total pour 1999	Evolution 1998/1999
Dépenses ordinaires · Titre III Personnel Fonctionnement · Titre IV Total dépenses ordinaires Dépenses en capital · Titre V TOTAUX GÉNÉRAUX	806.071.214 280.222.697 525.848.517 89.147.879 895.219.093 218.500.000 1.113.719.093	- 121.998 + 2.319.002 - 2.441.000 -15.800.000 -15.921.998 - - 15.921.998	805.949.216 282.541.699 523.407.517 73.347.879 879.297.095 86.500.000 965.797.095	+ 74.781.597 + 39.973.996 + 34.807.601 + 4.000.000 + 78.781.597 + 176.000.000 + 254.781.597	880.730.813 322.515.695 558.215.118 77.347.879 958.078.692 262.500.000 1.220.578.692	+ 9,26 % + 15,09 % + 6,15 % - 13,24 % + 7,02 % + 20,14 % + 9,59 %
Autorisations de programme 1998 et 1999	239.000.000	243.000.000				+ 1,67 %

Les crédits de personnels s’élèvent à 322.515.695 F pour 1999, soit une augmentation de 15 %, essentiellement imputable à la professionnalisation des armées, la création d’emplois au sein de la Direction de la défense et de la sécurité civile étant liée au remplacement des appelés du contingent.

Les subventions inéluctables évoluent dans le même sens avec 422.965.897 F contre 392.866.033 F inscrits en 1998, en raison de la participation de l’Etat aux dépenses des services de secours de la ville de Paris (+ 28.921.379 F) dont les formations militaires sont également concernées par la réforme des armées. En revanche, la subvention à l’Institut national d’études de la sécurité civile diminue de 300.000 F, tandis que les crédits affectés aux secours d’extrême urgence et les pensions et indemnités versées aux sapeurs-pompiers victimes d’accident connaissent une quasi stabilité.

Les crédits de fonctionnement et les subventions destinées aux services d’incendie et de secours restent modestes ; en effet, avec une progression de 1,66 %, les moyens des services opérationnels sont, pour l’essentiel, maintenus mais la trop faible progression de ces crédits ne permettra pas le renouvellement de certains matériels des unités militaires. Si la priorité est toujours donnée à la modernisation du service de déminage, les moyens de fonctionnement globalisés (195.191.400 F) représentent un seuil incontournable qui, cette année encore, ne saurait être diminué sans reconsidérer l’activité opérationnelle.

Les subventions allouées aux services d’incendie et de secours diminuent de manière significative et traditionnelle (– 49,6 %) ce qui correspond à la non reconduction de crédits d’origine parlementaire.

Les crédits d’investissement augmentent de plus de 20 % en crédits de paiement et de 1,6 % en autorisation de programme. 81 millions de francs sont ainsi inscrits au titre de la modernisation des moyens aériens (renouvellement de la flotte d’hélicoptères et remotorisation d’un tracker) tandis que les crédits affectés à la maintenance (– 12,2 % en autorisation de programme) devraient, une fois encore, s’avérer insuffisants.

Les crédits d’équipement immobilier et informatique diminuent très sensiblement : les premiers ne représentent plus que 9 millions de francs contre 18 l’année précédente tandis que les seconds diminuent de 2 millions de francs.

LA RÉPARTITION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE

(en francs)

322.515.695
Dépenses
en personnels
(chap. 31-30 ; 31-31 ; 31-95
31-98 ; 33-90 et 33-91)

343.770.018
Participation aux
services de secours
de la ville de Paris
(chap. 36-51)

14.848.000
I.N.E.S.C.
(chap. 36-40)

262.500.000
Investissements (moyens aériens, maintenance
et acquisition...)
(chap. 57-40 ; 57-50
et 57-60)

64.347.879
Secours d’extrême urgence, pensions et indemnités aux victimes d’accidents
(chap. 46-91 et 46-92)

13.000.000
Subventions aux
services d’incendie
et de secours
(chap. 41-31)

199.597.100
Dépenses de fonctionnement
(chap. 34-31, 34-82
et 34-98)

LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE — agrégat 03 Titre III.  —  Moyens des services
Chapitres	Articles	Crédits votés 1998	Mesures acquises 1999	Services votés 1999	Mesures nouvelles 1999	Total pour 1999
31 – 30 = Défense et sécurité civiles : Rémunérations principales	10 Personnels militaires 20 Personnels techniques 70 Remboursement des soldes et indemnités 80 Nouvelle bonification indiciaire	4.413.526 47.820.060 121.362.137 72.365	+ 57.167 + 635.024 + 1.302.250 + 941	4.470.693 48.455.084 122.664.387 73.306	+ 82.575.934 + 92.445 – 74.196.760 + 323	87.046.627 48.547.529 48.467.627 73.629
Total du chapitre		173.668.088	+ 1.995.382	175.663.470	+ 8.471.942	184.135.412
31 – 31 = Défense et sécurité civile : Indemnités et allocations diverses	10 Personnels militaires indemnités 40 Personnels non militaires indemnités diverses 60 Personnels des services techniques	1.877.876 42.954.399 3.359.735	+ 24.431 + 39.885 + 7.629	1.902.307 42.994.284 3.367.364	+ 21.718.434 + 2.913.675 + 140.918	23.620.741 45.907.959 3.508.282
Total du chapitre		48.192.010	+ 71.945	48.263.955	+ 24.773.027	73.036.982
31 – 95 = Personnels ouvriers. Salaires et accessoires de salaire	10 Défense et sécurité civiles	29.738.408	—	29.738.408	+ 3.290.069	33.028.477
31 – 98 = Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations	50 Défense et sécurité civiles	5.339.038	—	5.339.038	—	5.339.038
33 – 90 = Cotisations sociales. Part de l’Etat	74 Défense et sécurité civiles : personnels techniques 75 Défense et sécurité civile : personnels militaires	17.400.708 4.712.458	+ 1.126 —	17.401.834 4.712.458	– 70.778 + 3.117.237	17.331.056 7.829.695

Titre III.  —  Moyens des services
Chapitres	Articles	Crédits votés 1998	Mesures acquises 1999	Services votés 1999	Mesures nouvelles 1999	Total pour 1999
33 – 91 = Prestations sociales versées par l’Etat	74 Défense et sécurité civiles : personnels techniques	1.171.987	+ 250.549	1.422.536	+ 392.499	1.815.035
34 – 31 = Défense et sécurité civiles. Moyens de fonctionnement	10 Services centraux, soutien logistique et dépenses communes 20 Formations militaires 30 Autres services opérationnels	94.000.000 49.000.000 48.000.000	— — – 2.000.000	94.000.000 49.000.000 46.000.000	+ 191.400 + 6.000.000 —	94.191.400 55.000.000 46.000.000
Total du chapitre		191.000.000	– 2.000.000	189.000.000	+ 6.191.400	195.191.400
34 – 82 = Dépenses d’informatique et de télématique	41 Défense et sécurité civiles : informatique 42 transmissions 43 autocommutateurs	2.318.000 1.924.100 476.000	– 640.000 — + 199.000	1.678.000 1.924.100 675.000	+ 320.000 – 191.400 —	1.998.000 1.732.700 675.000
34 – 98 = Etudes générales	20 Sécurité civile	612.263	—	612.263	– 612.263	—
36 – 40 = Subventions à divers organismes	42 Institut national d’études de la sécurité civile	15.148.000	—	15.148.000	– 300.000	14.848.000
36 – 51 = Participation de l’Etat aux dépenses des services de police et d’incendie de la ville de Paris	30 Brigade des sapeurs-pompiers de Paris 60 Services de secours et de sécurité	304.171.499 10.198.655	— —	304.171.499 10.198.655	+ 28.921.379 + 478.485	333.092.878 10.677.140
Total du titre III		806.071.214	– 121.998	805.949.216	+ 74.781.597	880.730.813

Titre IV.  —  Interventions publiques
Chapitres	Articles	Crédits votés 1998	Mesures acquises 1999	Services votés 1999	Mesures nouvelles 1999	Total pour 1999
41 – 31 = Subventions pour les dépenses des services d’incendie et de secours	10 Services de lutte contre l’incendie et de secours	25.800.000	– 15.800.000	10.000.000	+ 3.000.000	13.000.000
46 – 91 = Secours d’extrême urgence aux victimes de calamités publiques	10 Secours d’extrême urgence aux victimes de calamités publiques	1.047.879	—	1.047.879	—	1.047.879
46 – 92 = Pensions, prestations rattachées et indemnités aux victimes d’accidents	10 Sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d’accidents	62.300.000	—	62.300.000	+ 1.000.000	63.300.000
Total du titre IV		89.147.879	– 15.800.000	73.347.879	+ 4.000.000	77.347.879

Titre V.  —  Investissements exécutés par l’Etat (en milliers de francs)

		Autorisations de programme		Crédits de paiement
Chapitres	Articles	Dotations 1998	Demandes pour 1999	Dotations 1998	Services votés 1999	Mesures nouvelles 1999	Total pour 1999
57 – 40 = équipement immobilier du ministère de l’Intérieur	41 – Sécurité civile	31.000	30.000	18.000	1.500	7.500	9.000
57 – 50 = équipement matériel du ministère de l’Intérieur	43 – Sécurité civile : groupement des moyens aériens – Acquisition et modernisation	—	30.000	—	51.000	30.000	81.000
	44 – Groupement des moyens aériens – Maintenance des aéronefs	205.000	180.000	195.000	32.000	137.000	169.000
57 – 60 = Informatique, télématique et transmissions – Dépenses d’équipement	44 – Défense et sécurité civiles	3.000	3.000	5.500	2.000	1.500	3.500
Total du titre V		239.000	243.000	218.500	86.500	+ 176.000	262.500

La diversité des missions de la sécurité civile se traduit par la participation financière de différents ministères. Ainsi, le ministère de l’agriculture et de la pêche participe à la prévention des risques naturels et à la lutte contre les incendies de forêt ; le ministère de l’équipement, du transport et du logement alloue notamment une subvention à Météo France et à la société nationale de sauvetage en Mer, ce ministère participant également au financement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer. Enfin, les crédits affectés au programme d’amélioration de la sécurité des aéronefs et des aéroports figurent au budget annexe de l’aviation civile tandis que le ministère de l’emploi et de la solidarité subventionne l’Office de protection contre les rayonnements ionisants.

Parallèlement aux crédits dont le détail, parfois surprenant, figure dans le tableau ci-contre, différents ministères assurent des missions de sécurité civile : le ministère de la défense met à la disposition du ministère de l’intérieur les personnels du commandement des formations militaires et des unités militaires d’intervention et d’instruction de la sécurité civile ; le ministère de l’agriculture et de la pêche, dans le cadre de sa compétence de protection et de gestion des massifs forestiers, élabore des dispositions réglementaires et conduit des missions opérationnelles ; le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement coordonne la politique menée en matière de risques naturels majeurs et participe, en liaison avec le ministère de l’industrie, à la prévention des risques technologiques. En aval des opérations de secours, d’autre départements ministériels sont amenés à intervenir ; c’est le cas du secrétariat d’Etat à la santé qui contribue à la modernisation des plans de secours ou du ministère de la justice qui travaille, en association avec le ministère de l’intérieur, à la mise en place d’un soutien administratif et social aux victimes de catastrophes.

La participation de différents départements ministériels souligne combien le champ d’intervention de la sécurité civile est étendu. L’évolution de ses missions, la complexité croissante des opérations de secours et l’exigence des citoyens à l’égard des services d’urgence rendent plus que jamais nécessaires la clarification des compétences et des financements. La dispersion des missions de sécurité civile entre différents services de l’Etat et entre structures locales et nationales ne facilite pas la vision d’ensemble de l’action et des besoins de ce service.

PARTICIPATION DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES AUX CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Quelques indications peuvent enfin être données sur la gestion du budget de la défense et de la sécurité civile en 1998 : ainsi, les moyens de fonctionnement (chapitre 34-31) ont dû supporter la location d’un avion gros porteur bombardier d’eau à la suite de la perte d’un Canadair. Cette opération a représenté un coût de 10 millions de francs.

La subvention destinée à l’Institut national d’études de la sécurité civile a été affectée par un gel de crédits. Enfin, 1 milliard de francs d’autorisations de programme et 90 millions de francs de crédits de paiement ont été transférés au ministère de la défense au titre du marché de renouvellement des hélicoptères.

II. — L’ORGANISATION ET LES MOYENS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES

La direction de la défense et de la sécurité civiles regroupe les moyens opérationnels de l’Etat et assure des fonctions de direction et de coordination des secours. Cette structure, dont l’organisation vient d’être revue, poursuit l’adaptation de ses moyens d’intervention : la modernisation de la flotte aérienne et du service de déminage sont en cours tandis que les unités militaires subissent les conséquences de la professionnalisation des armées.

A. LA FUSION DES SERVICES DU HAUT FONCTIONNAIRE DE DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILE

La fusion de ces deux structures ayant été décidée en août 1996, l’arrêté du 6 novembre 1997 en a défini les modalités. Le directeur de la sécurité civile est ainsi devenu haut fonctionnaire de défense, la fusion des deux services ayant pour objectif une meilleure adéquation entre les décisions et les moyens d’intervention. Les sous-directions de la défense et de la sécurité civiles ont ainsi pris en compte les missions relevant du haut fonctionnaire de défense. Les moyens de coordination et de commandement ont également été regroupés au sein d’un nouveau centre opérationnel et d’aide à la décision.

La direction de la défense et de la sécurité civiles est aujourd’hui dotée d’un effectif de 2.834 personnes réparties à l’échelon central en six services ou sous-directions regroupant 363 civils et militaires : l’inspection de la sécurité civile procède à des missions d’enquête et de contrôle ; le cabinet du directeur de la défense et de la sécurité civiles est notamment chargé de la politique de communication de la direction, des relations internationales et des dossiers liés à la reconnaissance de l’état de catastrophes naturelles ; une nouvelle mission “ défense et continuité de la vie nationale ” regroupe les missions de défense civile et a notamment un rôle de coordination avec le secrétaire général de la défense nationale, les hauts fonctionnaires de défense des différents départements ministériels, le ministère de la défense et les préfets de zone. Enfin, un service assure la sécurité des réseaux de transmissions et la protection des moyens informatiques.

Quatre sous-directions complètent cette structure :

—  la sous-direction de l’administration et de la modernisation, chargée de la gestion des ressources humaines, des questions financières et juridiques ainsi que de l’équipement ;

—  la sous-direction de la prévention et de la protection des populations où 41 personnes sont en charge de la prévention des crises, des risques naturels, technologiques et nucléaires ainsi que de la sécurité des constructions ;

—  la sous-direction des services de secours et des sapeurs-pompiers notamment chargée de l’élaboration des textes relatifs aux services de secours et aux sapeurs-pompiers ainsi que de la formation ;

—  la sous-direction de l’organisation des secours et de la défense civile responsable de la préparation et de la coordination des opérations de secours dont dépendent le bureau de déminage, le groupement des moyens aériens, le bureau des transmissions et les unités militaires.

Si la direction de la défense et de la sécurité civile a consacré une part importante de son activité à la coordination, au renfort des moyens locaux de secours et à l’élaboration des textes nécessaires à l’application des lois de 1996, elle a également assuré un certain nombre de missions de coopération internationales. A titre d’exemple, des missions de sécurité civile ont été effectuées au Congo à l’issue de la guerre civile, au Cameroun à la suite de l’explosion d’un wagon citerne, au Paraguay pour une identification de produits toxiques, au Brésil, en Malaisie, au Viêt-nam, en Espagne, en Grèce et en Croatie dans le cadre de la lutte contre les feux de forêt.

Les effectifs de la sécurité civile composés de 1.864 militaires et 970 civils sont ainsi répartis :

Asnières	363
Ecoles de formation : I.N.E.S.C., Ecole de Chaptal, Ecole de Valabre	115
Etablissements de soutien opérationnel et logistique (E.S.O.L.)	124
Centres de déminage	148
Base de Marignagne	141
Base d’hélicoptères	204
Etats-major de zone (E.M.Z.)	55
Unités d’instruction et d’invention de la sécurité civile (U.I.I.S.C.)	1.671
Mis à disposition ou non encore affectés	13
TOTAL	2.834

B. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DU SERVICE DE DÉMINAGE

Créé en 1945, ce service compte aujourd’hui 156 spécialistes répartis entre la direction de la sécurité civile, l’unité technique de Marly-le-Roi et 18 centres de déminage dont deux sont établis outre-mer ; il dispose d’une centaine de véhicules auxquels s’ajoutent des matériels d’intervention spécialisés. Le service de déminage est chargé de neutraliser les explosifs issus des derniers conflits, d’assister les fonctionnaires de police dans certaines missions de prévention et de désamorcer des objets suspects dans les zones dépourvues de spécialistes des services de police.

Injustement méconnue, l’activité de l’unité de déminage présente pourtant un bilan impressionnant : 13,5 millions de mines, 23 millions d’obus ou autres explosifs et 650.000 bombes ont été neutralisés ou détruits entre 1945 et 1985. Le prix du travail ainsi réalisé, pendant cette période, est néanmoins particulièrement lourd : 596 démineurs sont décédés durant cette même période.

On doit rappeler que quelque 250 tonnes de munitions anciennes continuent à être collectées, chaque année, en Picardie et dans le Nord-Pas-de-Calais. La situation critique des conditions de stockage et de destruction des explosifs a conduit les pouvoirs publics à revoir le dispositif existant. En effet, après l’arrêt de la destruction de munitions en baie de Somme, le stock des engins explosifs s’est accru tandis qu’un accident intervenu sur un site de stockage a nécessité le transfert des munitions sur un autre site dans des conditions difficilement compatibles avec les normes de sécurité.

Au-delà de mesures ponctuelles telle que la destruction de 50 tonnes de munitions dans un camp militaire, une réorganisation de ce service a été engagée : une convention signée entre les ministères de la défense et de l’intérieur a permis la mise à disposition de ce dernier d’un dépôt de munitions adapté ; les conditions de stockage des munitions chimiques ont également été améliorées.

Ces dispositions doivent être suivies de la remise en service de deux sites de stockage adaptés dans un délai de deux ans ; par ailleurs, l’aménagement d’un site de destruction permet d’envisager la résorption des stocks et la reprise de la collecte des munitions qui avait été interrompue. Il est enfin prévu de renforcer la sécurité de l’ensemble des dépôts de munitions et de créer, dans un délai de deux ans, un site pour les munitions chimiques, lesquelles seront ensuite détruite dans une structure relevant du ministère de la défense. Il serait souhaitable de réaliser rapidement les aménagements destinés au stockage et à la destruction des munitions afin que la sécurité de ces installations soit assurée dans les plus brefs délais.

C. LE POIDS DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES SUR DES UNITÉS MILITAIRES DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN COURS DE PROFESSIONNALISATION

Les unités militaires de la sécurité civile subissent de plein fouet les conséquences de la réforme des armées : outre le coût du remplacement des appelés, la sécurité civile doit, en effet, effectuer un recentrage de ses effectifs sur deux unités d’instruction et d’intervention.

Les formations militaires de la direction de la défense et de la sécurité civile sont constituées d’une structure de commandement regroupée dans les locaux de la défense et de la sécurité civile et de trois unités militaires d’instruction et d’intervention respectivement basées à Nogent-le-Rotrou, Corte et Brignoles ; l’unité de Nogent-le-Rotrou administre également deux détachements, l’un à Chartres, l’autre à Rochefort-sur-Mer. Ces unités regroupent 1.668 militaires mis à disposition par le ministère de la défense ; 1.622 appelés ont été incorporés, en 1997, au sein de ces formations.

La professionnalisation des armées et la suspension du service national auront de lourdes conséquences sur l’organisation de ces unités dont les interventions constituent un renfort indispensable pour les moyens locaux de secours.

Ainsi, pendant une période transitoire, et compte tenu de la suspension du service national à compter de 1997, les sursitaires se substitueront aux appelés, ce qui ne manquera pas de poser des difficultés de gestion des ressources humaines. Par ailleurs, alors que la création d’une unité supplémentaire spécialisée dans la prévention des risques technologiques fut, un temps, envisagée, il est aujourd’hui prévu de ne maintenir que deux unités, l’une à Nogent-le-Rotrou, l’autre dans le sud de la France (Brignoles - Corte). Le ministre de l’Intérieur a d’ores et déjà annoncé la dissolution de l’unité de Rochefort-sur-Mer pour 1999.

Au moment où la diversification des risques nécessiterait la formation d’équipes spécialisées et où la prévention est unanimement considérée comme une composante déterminante de l’efficacité des secours, on ne peut que regretter la faiblesse de l’engagement de l’Etat au regard des charges croissantes liées à la couverture des risques. A titre d’exemple, ces unités, outre leurs missions d’assistance à des pays étrangers, sont intervenues cette année dans le cadre d’incendies de forêt en Ariège, en Corse et dans le Languedoc, ont procédé à une opération de traitement des eaux à Epernay et sont intervenues à la suite d’inondations ; elles ont également réalisé de nombreuses opérations de prévention et ont été mobilisées durant la coupe du monde de football. Enfin, un détachement spécialisé de 250 militaires est intervenu à l’occasion du dernier cyclone “ Georges ” dans les Antilles.

D. LA MODERNISATION PROGRESSIVE DE LA FLOTTE AÉRIENNE

Les moyens opérationnels lourds dont la direction de la défense et de la sécurité civiles a la charge sont gérés dans le cadre du “ groupement des moyens aériens ”. Celui-ci regroupe une cellule centrale de coordination, une base d’avions à Marignane et un groupement d’hélicoptères.

Composition de la flotte d’avions :

Ø11 Canadair CL 415

Ø2 Fokker F 27

Ø11 Grumann tracker ( + un en attente de remotorisation)

Ø2 Beechcraft King Air 200

Les avions de la sécurité civile sont regroupés à Marignane, toutefois, des bases temporaires sont constituées durant la saison estivale à proximité des zones à risques.

Douze Canadair de la sécurité civile ont été acquis dans le cadre d’un marché passé en 1991 avec la société canadienne Bombardier, pour un montant d’environ 1.530 millions de francs. Si, après un retard de seize mois, l’ensemble des bombardiers d’eau ont enfin été livrés, le règlement de ce marché dont les conditions de passation ont, semble-t-il, fait l’objet d’observations de la Cour des comptes, n’est pas achevé. En effet, la reprise des anciens Canadair CL 215 fait aujourd’hui l’objet d’un contentieux avec le constructeur.

La perte d’un Canadair à la suite d’un accident qui a fait deux victimes, dont l’une est décédée, a été compensée par la location d’un avion Loockeed C 130 susceptible de transporter de grandes quantités d’eau. Cette situation conduit à s’interroger sur l’opportunité de certains choix, une location d’un appareil de grande capacité considéré comme très efficace succédant à l’achat de Canadair dont la mise au point technique semble difficile et dont les problèmes de maintenance altèrent la disponibilité.

La sécurité civile dispose également de 12 avions bombardiers d’eau de type Tracker utilisés pour le guet aérien armé. Ces avions acquis d’occasion en 1982 et dont l’ancienneté dépasse trente ans, ont fait l’objet - à partir de 1986 - d’une remotorisation progressive. Des crédits sont prévus dans le cadre du présent projet de loi de finances pour procéder à une des deux dernières remotorisation restant à accomplir.

Le groupement d’hélicoptères, délocalisé à Nîmes en septembre 1997, dispose de vingt bases permanentes et de sept bases temporaires à proximité de sites touristiques.

Composition de la flotte d’hélicoptères :

Ø25 Alouette III ( dont un a été perdu en août 1997)

Ø3 Dauphin C

Ø5 Ecureuil AS 350 B

Le remplacement des hélicoptères Alouette III et Dauphin s’est avéré indispensable, la vétusté des appareils se traduisant par une indisponibilité croissante des appareils et des coûts de maintenance exponentiels. Ce projet s’est concrétisé avec l’inscription d’un milliard de francs d’autorisation de programme au titre de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 et par l’engagement d’une procédure d’appel d’offre restreint en avril 1997. Le marché de 32 appareils identiques a été conclu en juillet dernier avec la société Eurocopter ; la livraison des hélicoptères devrait s’échelonner entre le printemps 2000 et l’été 2005. Le coût de cette opération correspond à l’équipement strictement nécessaire des appareils. 51 millions de francs de crédits de paiement ont été inscrits à ce titre dans le projet de loi de finances pour 1999 ; ces crédits font suite aux 189 millions de francs ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1996.

Les opérations de maintenance de la flotte d’avions était jusqu’à présent assurées, par le G.I.E.-CERBERE dans le cadre d’un marché passé par la direction de constructions aéronautiques du ministère de la défense. Ce marché arrivant à échéance le 1^er janvier 1998, un appel d’offre a été lancé par la direction de la défense et de sécurité civiles et s’est conclu par le choix de la société A.O.M.-Industrie à qui la maintenance des avions est confiée depuis le 1^er octobre dernier.

La maintenance des hélicoptères est assurée par Eurocopter pour les visites d’entretien majeur, la direction de la défense et de la sécurité civiles se chargeant des interventions de moindre importance.

La dotation initiale affectée à la maintenance correspond, cette année, à 180 millions de francs en autorisation de programme et 169 millions de francs en crédits de paiement. Ces crédits, en baisse de 12,2 % en autorisation de programme et de 13 % en crédits de paiement, devraient, une nouvelle fois, s’avérer insuffisants dans la mesure où les besoins annuels en autorisation de programme sont actuellement de l’ordre de 230 à 240 millions de francs.

III. — L’ORGANISATION LOCALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

L’organisation locale de la sécurité civile connaît une mutation historique à travers la réforme des services d’incendie et de secours dont la mise en oeuvre suscite des inquiétudes liées à ses conséquences financières. Force est de constater que les collectivités locales supportent désormais la charge d’un service sur lequel, en raison de l’évolution des risques, elles ont un pouvoir de décision relativement limité.

A. LA MISE EN PLACE DE LA NOUVELLE ORGANISATION DES SERVICES D’INCENDIE ET DE SECOURS

1. Un texte qui s’efforce de rationaliser les moyens de secours

Issu d’une longue concertation, ce texte de compromis a pour objet d’adapter la gestion des moyens de secours à l’évolution des risques, sans affecter le partage de compétences défini par le code général des collectivités territoriales et la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile.

Les services d’incendie et de secours, jusqu’alors régis par le décret n° 88-623 du 6 mai 1988, ont connu une évolution contrastée, certains départements favorisant la gestion centralisée des secours, d’autres conservant une organisation essentiellement communale.

La loi du 3 mai 1996 précise les missions des services d’incendie et de secours, le statut et l’organisation du service départemental ainsi que les modalités de transferts de biens et de personnels. Désormais établissement public territorial commun au département et aux communes, le service départemental, doté d’un corps départemental de sapeurs-pompiers, comprend des centres de secours principaux, des centres de secours et des centres de première intervention.

Le corps départemental de sapeurs-pompiers regroupe les sapeurs-pompiers professionnels du département, les volontaires relevant des centres de secours et des centres de secours principaux ainsi que les sapeurs-pompiers auxiliaires. Le rattachement au corps départemental des volontaires relevant des centres de première intervention est, en revanche, laissé à l’appréciation de l’organe délibérant de la commune ou de la structure intercommunale concernée.

Etablissement public de droit commun, le service départemental dispose d’un conseil d’administration dont les membres, élus pour trois ans, représentent le département, les communes, les établissements publics intercommunaux. Le conseil d’administration où le préfet siège de plein droit, gère le service départemental, dont il adopte le budget à la majorité des deux tiers des membres présents. Le directeur départemental du service d’incendie et de secours, le médecin chef du service de santé et quatre représentants des sapeurs-pompiers siègent, à titre consultatif, au conseil d’administration, lequel peut solliciter sur des questions d’ordre technique ou opérationnel, l’avis d’une commission administrative et technique.

La loi définit certaines obligations au service départemental : ainsi, un schéma d’analyse et de couverture des risques (S.D.A.C.R.), arrêté par le préfet sur avis conforme du conseil d’administration, doit être élaboré dans un délai de deux ans ; de même, un centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (C.O.D.I.S.) et des centres de traitement de l’alerte (C.T.A.), déjà prévus par le décret du 6 mai 1988, doivent être mis en place dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi.

Le transfert de gestion des personnels et des matériels de secours fait l’objet de conventions signées entre le service départemental et la structure locale concernée et doit être réalisé dans un délai de cinq ans suivant la promulgation de la loi.

Deux structures définies par la loi et deux décrets d’application concernent la mise en place des nouveaux services départementaux. Ainsi, les conventions de transfert peuvent être élaborées avec l’assistance juridique d’une commission consultative départementale ou nécessiter l’intervention d’un arbitre. Le défaut de signature des conventions précitées six mois avant échéance se traduira par l’intervention, sur saisine du préfet, d’une commission nationale chargée de statuer.

Les décrets des 22 novembre et 26 décembre 1996 déterminent respectivement les conditions de mise en place des premiers conseils d’administration et les modalités de transfert des personnels et matériels au service départemental. Le premier décret définit les conditions de la réalisation d’une évaluation financière des dépenses de secours des collectivités locales, afin de procéder à une répartition des sièges préalable à l’élection du premier conseil d’administration. Le second décret précise la composition et les conditions de fonctionnement des commissions consultatives départementales et de la commission nationale ainsi que les conditions de recours à la procédure d’arbitrage.

2. La mise en œuvre progressive de la réforme

L’organisation des services de secours, telle qu’elle est définie par la loi du 3 mai 1996, se met progressivement en place ; en effet, alors que certains départements géraient déjà leurs services de secours de façon centralisée, d’autres conservaient une gestion largement communale ou intercommunale.

Si les décrets consacrés à la période transitoire ont été publiés rapidement, le décret relatif à l’organisation des services d’incendie et de secours, indispensable à l’application de la réforme a fait l’objet d’une longue négociation, avant d’être soumis à un examen interministériel, en septembre 1997, et présenté au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, le mois suivant.

Le titre I^er du décret du 26 décembre 1997 est ainsi consacré au fonctionnement des services départementaux. Il détermine les conditions d’élection au conseil d’administration et à la commission administrative et technique ainsi que le fonctionnement de ces deux instances, précise les missions du service de santé, l’organisation des personnels et l’organisation comptable et financière du service départemental.

Ainsi, le directeur départemental, qui a autorité sur l’ensemble des personnels du service départemental d’incendie et de secours, est notamment assisté d’un directeur adjoint, officier de sapeurs-pompiers professionnels et d’un responsable des affaires administratives et financières. Le service de santé et de secours médical assure le suivi médical et la formation des sapeurs-pompiers, le soutien sanitaire des interventions des services d’incendie et de secours et la surveillance des équipements médicaux du service ; il participe également aux missions de secours d’urgence et de prévention. Composé de médecins, pharmaciens, infirmiers, vétérinaires, ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires, ce service est dirigé par un médecin-chef qui exerce sa mission sous l’autorité du directeur départemental. Une commission consultative du service de santé, présidée par le médecin-chef, peut être sollicitée, pour avis, par le directeur départemental.

Le décret précise l’organisation opérationnelle des services d’incendie et de secours : un règlement opérationnel, arrêté par le préfet, après avis de différentes instances départementales, fixe les consignes opérationnelles, l’effectif et les matériels correspondant aux différentes missions des services d’incendie et de secours. Le commandement des opérations de secours est assuré par le directeur départemental, sous l’autorité du maire ou du préfet, tandis que les centres de traitement de l’alerte, dotés d’un numéro d’appel unique, sont dirigés par un sapeur-pompier professionnel, comme c’est le cas du centre opérationnel département. Le C.O.D.I.S. assure la coordination de l’activité opérationnelle et les relations avec les autorités et structures participant aux opérations de secours.

Si ce texte constitue un élément essentiel pour la mise en oeuvre de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996, la gestion centralisée et la modernisation des services de secours suppose l’adaptation de la situation des personnels. Cette étape n’a été que partiellement réalisée.

B. LES RÉFORMES RELATIVES AUX PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

A l’occasion de leur visite respective à l’unité d’intervention de la sécurité civile de Brignole et au centre opérationnel de la zone de défense sud à Valabre, le Président de la République et le ministre de l’intérieur ont rendu hommage au travail des sapeurs-pompiers, particulièrement sollicités durant la saison estivale. Ils sont aujourd’hui environ 240.000 (dont 204.600 volontaires, 29.000 professionnels, et plus de 8.000 pompiers des services de santé) répartis dans les centres de secours principaux, des centres de secours et des centres de première intervention ; un peu plus de 9.000 militaires sont également répartis entre la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le Bataillon des marins pompiers de Marseille.

La réforme des services d’incendie et de secours et l’élargissement du champ d’intervention de la sécurité civile ont motivé l’adaptation des textes concernant les différentes catégories de sapeurs-pompiers. La relative stagnation de leurs effectifs conjuguée à l’augmentation du nombre et de la difficulté des interventions (passées de 1 à 3 millions par an entre 1975 et 1995) imposait l’évolution des conditions d’exercice des missions de sécurité civile.

Variation depuis dix ans des effectifs de sapeurs-pompiers

Sapeurs-pompiers civils

Années	Professionnels	Permanents	Volontaires	Service de santé	TOTAL
1986	19.635	2.308	204.771	5.717	232.431
1990	20.866	1.504	205.741	6.842	234.953
1992	22.906	1.638	201.190	7.511	233.245
1993	23.203	544	199.534	7.837	231.118
1994	26.845	208	195.798	7.931	230.782
1995	26.853	156	196.960	8.063	232.032
1996	28.954	98	204.599	8.378	242.063

Sapeurs-pompiers militaires

Années	Brigades des sapeurs-pompiers de Paris (y compris les personnels à l’instruction et hors les personnels détachés)	Bataillons des marins-pompiers de Marseille (non compris les personnels à l’instruction et les douze personnels administratifs “ Ville de Marseille ”)
1989	7.157	1.535
1990	6.848	1.537
1991	6.848	1.540
1992	6.848	1.555
1993	6.848	1.555
1994	7.307	1.542
1995	6.848	1.542
1996	7.326	1.719

RÉPARTITION DES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS ET VOLONTAIRES SELON LEUR GRADE ET LEUR AFFECTATION EN 1996
	PROFESSIONNELS				VOLONTAIRES
Centres	Officiers	Sous-officiers	Gradés et sapeurs	TOTAL	Officiers	Sous-officiers	Gradés et sapeurs	TOTAL
C.P.I.	8	57	111	176	1.417	9.229	82.433	93.079
C.S.	241	1.268	2.826	4.335	3.421	10.485	64.727	78.633
C.S.P.	1.376	5.201	9.164	15.741	977	3.613	21.560	26.150
C.U.	517	1.686	2.843	5.046	177	657	3.171	4.005
D.D.S.I.S.	1.205	1.301	1.150	3.656	134	268	2.330	2.732
TOTAL	3.347	9.513	16.094	28.954	6.126	24.252	174.221	204.599
C.P.I. : Centre de première intervention. C.S. : Centre de secours. C.S.P. : Centre de secours principaux. C.U. : Communautés urbaines. D.D.S.I.S. : Direction départementale des services d’incendie et de secours.

1. La mise en œuvre du texte relatif au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers

La loi du 3 mai 1996 s’efforce de tirer les enseignements d’une crise du volontariat susceptible d’affecter l’organisation même de la sécurité civile : elle tend à mieux organiser les relations entre les volontaires et leurs employeurs, donne un cadre législatif au fonctionnement et à l’indemnisation du volontariat et tient compte de l’élargissement des missions de la sécurité civile en organisant la formation des sapeurs-pompiers volontaires.

Le texte relatif au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers donne une traduction législative à l’exercice du volontariat, clef de voûte de la sécurité civile. Il définit les missions pour lesquelles les volontaires bénéficient d’autorisations d’absence ; les modalités de leur disponibilité peuvent faire l’objet de conventions entre l’employeur et le service départemental. Les absences de volontaires ne sont refusées que lorsqu’elles mettent en cause le bon fonctionnement de l’entreprise et ne peuvent donner lieu à sanctions ou à licenciement ; en revanche, les employeurs peuvent avoir communication de la programmation des gardes.

La formation des sapeurs-pompiers volontaires, définie par la loi, comporte une formation initiale d’au moins trente jours répartie sur les trois premières années d’engagement ainsi qu’une formation de perfectionnement d’au moins cinq jours par an.

La situation matérielle des volontaires fait l’objet d’une harmonisation consécutive à la réforme des services d’incendie et de secours : ainsi, les missions opérationnelles et les sessions de formation ouvrent droit à des vacations horaires dont le montant est défini par arrêté ministériel ; elles sont incessibles, insaisissables, non imposables et ne sont pas soumises à cotisations sociales. Le montant et les conditions de versement de l’allocation de vétérance sont également définies de même qu’est adapté le régime de la rente d’invalidité.

Ce texte a été récemment complété par un certain nombre de dispositions réglementaires mais certains ajustements semblent nécessaires.

•  Le décret du 4 septembre 1996 créé l’Observatoire national et les observatoires départementaux du volontariat. Présidé par le ministre de l’intérieur ou son représentant, l’Observatoire national, dont les membres ont été nommés par un arrêté ministériel du 6 mai 1997, est chargé d’évaluer l’incidence des textes relatifs aux sapeurs-pompiers volontaires, de suivre l’évolution du volontariat et d’établir des propositions destinées à son développement.

L’Observatoire national, composé de six représentants de l’Etat, six représentants des employeurs, six représentants des élus locaux et six représentants des sapeurs-pompiers volontaires, s’est réuni pour la première fois en septembre 1997, sous la présidence du ministre de l’intérieur. La deuxième réunion de l’Observatoire, tenue en septembre dernier, a été consacrée à la présentation de son premier rapport annuel, synthèse d’une enquête de portée générale, effectuée au cours de ces deux dernières années et à laquelle un tiers des sapeurs-pompiers volontaires issus de soixante départements ont répondu. Ces travaux ont pour objet de mettre en évidence les caractéristiques du volontariat afin de proposer des mesures nécessaires à son développement.

Cette enquête apporte ainsi de précieuses indications sur les sapeurs-pompiers volontaires, même si les résultats obtenus peuvent cacher d’importantes disparités géographiques.

Les volontaires, dont 84 % sont affectés dans les centres de secours ou les centres de première intervention, sont ainsi répartis :

—  hommes du rang 83 %

—  sous officiers 11 %

—  officiers 6 %

La durée de leur engagement varie d’une moyenne de 9 ans chez les sapeurs et les caporaux à 18 ans chez les sous officiers et les officiers.

Les réponses collectées auprès de sapeurs-pompiers volontaires âgés de 16 à 60 ans indiquent que les tranches d’âge 16-25 ans et 26-35 ans représentent respectivement environ un quart des effectifs tandis que près de la moitié des volontaires ont plus de 35 ans. Même si elles semblent désormais s’engager davantage, les femmes ne représentent que 5 % des effectifs.

Les employés et les ouvriers (55,6 % des volontaires) ainsi que les agriculteurs (5 %) sont mieux représentés qu’ils ne le sont au sein de la population active.

L’enquête apporte également des éléments d’information fort utiles pour l’analyse de la disponibilité des volontaires ; en effet, 60 % d’entre eux exercent leur activité professionnelle dans le secteur privé (dont 30 % dans une entreprise de plus de cinquante salariés) tandis que 20 % appartiennent au secteur public. Ils effectuent, en moyenne, six sorties opérationnelles mensuelles, ce chiffre masquant, là encore, d’importantes disparités.

L’enquête souligne enfin le rôle décisif de l’environnement relationnel et familial sur la décision d’engagement des volontaires.

En 1999, l’Observatoire national centrera ses travaux sur le nombre et l’efficacité des conventions relatives à la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires passées entre les services départementaux et les employeurs ; il analysera les causes de la désaffection des jeunes à l’égard du volontariat et proposera des mesures destinées à infléchir le nombre d’accidents de service.

Les observatoires créés dans les départements ont également une mission d’étude, d’évaluation et d’encouragement du volontariat de même qu’ils peuvent exercer des missions de conciliation dans le cadre des conventions passées entre les employeurs et les services départementaux. Composés du président du conseil d’administration et du directeur départemental du S.D.I.S., de représentants des collectivités territoriales, des employeurs et des sapeurs-pompiers, ces instances, présidées par le préfet, ont commencé leurs travaux ; certains observatoires départementaux ont en effet déjà adressé un rapport annuel au ministère de l’intérieur.

•  Un deuxième décret d’application, daté du 22 novembre 1996, détermine les conditions de versement des vacations horaires. Ainsi, celles perçues au titre des missions opérationnelles, calculées en fonction du temps passé, voient leur taux majoré si les missions sont réalisées les dimanche et jours fériés ou entre minuit et sept heures. Les vacations correspondant aux périodes de formation représentent 50 à 70 % du taux de base sans pouvoir dépasser huit vacations quotidiennes ; elles sont en revanche majorées de 20 % pour le formateur. Enfin, les gardes effectuées dans les centres opérationnels, les centres de traitement de l’alerte ou dans les services d’incendie et de secours ouvrent droit à des vacations. Le taux des vacations horaire de base a été fixé par un arrêté du 17 mars 1998 (41,92 F et 63,06 F selon les grades, indexés sur la valeur du point de la fonction publique), les modalités de calcul des vacations ayant été précisées par une circulaire du 4 mai 1998.

L’allocation de vétérance, dont la loi du 3 mai 1996 a précisé qu’elle était due à tout sapeur-pompier atteignant la limite d’âge de son grade à l’issue de vingt ans de service, se compose d’une part forfaitaire, fixée par un arrêté ministériel du 17 mars 1998 à 1927,86 F, et d’une part variable définie par décret. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ce dispositif devrait donner lieu à un projet de loi simplifiant les conditions d’attribution et les modalités de financement de l’allocation de vétérance. Le coût de ces mesures pour les collectivités locales ne devrait, là encore, pas être négligeable.

Consécration législative longtemps attendue, la loi du 3 mai 1996 constitue une étape importante pour la reconnaissance du volontariat ; toutefois, il est indispensable de suivre avec attention l’application de ce texte qui devra sans doute être complété. A ce titre, une adaptation et une mise en cohérence des différentes dispositions réglementaires concernant les sapeurs-pompiers volontaires est envisagée. Des textes relatifs au recrutement, au déroulement de carrière et à la cessation d’activité des volontaires sont ainsi en cours d’élaboration. Dans cette perspective, il conviendrait de porter une attention particulière à la formation qui, dans la mesure où elle correspond à des missions de même nature, devrait être équivalente, quel que soit le statut des sapeurs-pompiers.

2. Les sapeurs-pompiers professionnels : un processus d’harmonisation inachevé

La gestion centralisée des services d’incendie et de secours nécessite l’harmonisation et l’adaptation du statut des sapeurs-pompiers. Deux types de réformes concernent ainsi les professionnels. Il s’agit de l’harmonisation du régime indemnitaire et du régime de travail, d’une part, de la réforme de l’encadrement, d’autre part.

L’harmonisation des régimes indemnitaire et de travail a fait l’objet d’une réflexion engagée dès novembre 1994 dans le cadre d’un groupe de travail présidé par le préfet Inizan et composé de représentants des sapeurs-pompiers professionnels et d’associations d’élus. Les propositions issues de ces travaux ont été suivies d’une évaluation financière ; des projets de textes, après avoir été soumis aux représentants des personnels au cours du premier semestre 1997, ont donné lieu à de longues négociations. Celles-ci ont abouti sur la question indemnitaire avec la publication du décret n° 98-442 du 5 juin 1998 ; le régime de travail n’a, en revanche, pas été modifié.

Le décret du 5 juin 1998 simplifie le régime indemnitaire fort complexe jusqu’alors applicable aux sapeurs-pompiers professionnels : les indemnités de feu et de logement sont maintenues tandis que les indemnités de responsabilité et de spécialité se substituent aux nombreuses indemnités existantes.

L’indemnité de responsabilité, consécutive à la nature des missions assurées par les sapeurs-pompiers, sera versée à l’ensemble des professionnels, et modulée au sein de chaque grade afin de tenir compte de l’évolution des responsabilités exercées. L’indemnité de spécialité sera, quant à elle, versée en fonction de la qualification des sapeurs-pompiers et des spécialités réellement exercées.

Ce décret détermine ainsi un cadre de référence pour le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels, lequel est fixé par le conseil d’administration du service départemental.

Si cette réforme clarifie et harmonise le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels, elle devrait néanmoins engendrer une augmentation de la masse salariale de l’ordre de 5 %.

Le régime de travail demeure, en revanche, inchangé, le texte établi à l’issue de la mission confiée par le ministre de l’intérieur à un conseiller d’Etat ayant été rejeté lors d’une réunion du Conseil supérieur de la fonction publique le 4 mars 1998.

Le ministre de l’intérieur a pris acte de l’absence de consensus sur ce dossier : l’Etat ne pouvant prendre une décision unilatérale dans ce domaine, il appartiendra, par conséquent, à chaque collectivité locale de déterminer la durée de travail de ses agents. Cette situation extrêmement préjudiciable ne facilite pas la tâche des collectivités locales.

La réforme de l’encadrement supérieur, indissociable de la réforme des services de secours, a également donné lieu à une réflexion engagée dans le cadre d’un groupe de travail composé de fonctionnaires et de représentants des professionnels et à laquelle les présidents des conseils d’administration des services départementaux ont été associés. Plusieurs propositions ont fait l’objet d’un consensus et pourraient constituer les fondements de la réforme. Elles concernent l’adaptation du mode de recrutement et de formation des officiers, la définition de postes d’encadrement supérieur constituant une filière “ de direction ”, l’établissement de parcours professionnels incluant une certaine mobilité, la gestion centralisée des carrières à partir d’une classification des emplois. Le processus de réflexion et de concertation doit se poursuivre et sera suivi de l’élaboration des projets de textes.

La mise en œuvre de la réforme des services d’incendie et de secours va de pair avec l’adaptation du statut des sapeurs-pompiers volontaires et des sapeurs-pompiers professionnels. Toutefois, s’il est indispensable de permettre aux sapeurs-pompiers d’exercer leurs missions dans des conditions satisfaisantes, il convient de prendre en compte les contraintes financières des collectivités locales qui craignent une augmentation substantielle des charges de sécurité civile.

3. Les personnels militaires : les conséquences de la professionnalisation des armées

Outre les unités militaires de la sécurité civile, les services de secours de deux villes de France sont constitués de personnels militaires ; il s’agit du Bataillon des marins-pompiers de Marseille et de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris directement concernés par la réforme des armées.

Le bataillon des marins pompiers de Marseille est chargé des secours de la ville de Marseille et ses ports, de quatre communes limitrophes, de l’aéroport de Marseille-Provence, des bassins ouest du port autonome et du complexe industriel de Fos. La quasi totalité du budget du Bataillon des marins pompiers est à la charge de la ville de Marseille, l’Etat ayant mis fin à sa participation annuelle en 1992. Les effectifs du Bataillon sont constitués de 1853 personnes dont près de 440 appelés du contingent que l’abandon du service national contraint à remplacer. Le recours à des volontaires sous statut militaire est actuellement envisagé et devrait représenter un important surcoût.

La Brigade des sapeurs-pompiers de Paris est chargée des secours pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Elle dispose de trois détachements permanents au centre d’essai de Biscarrosse, à Lacq Artix et au centre spatial de Kourou. Cette unité militaire du Génie, mise à disposition du préfet de police a réalisé, en 1997, 396.023 interventions. Les conditions de son financement sont prévues par les articles L. 2512-19, L. 2522-2 et L. 3421-2 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, l’Etat prend à sa charge 25 % des dépenses de fonctionnement, les départements de la petite couronne financent, au prorata de leur population, 45 % des dépenses de fonctionnement et 37,5 % des dépenses d’investissement liées au casernement, la ville de Paris et les communes de la petite couronne assurant le financement du solde.

Plus de 6.800 militaires sont affectés à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris dont 5.744 professionnels et 1.098 appelés du contingent. De ce fait, cette unité est directement concernée par la réforme des armées. En effet, la mensualisation des soldes des militaires du rang, est entrée en vigueur en juin 1997, ce qui représente un coût de 104,23 millions de francs en 1998. Après avoir été pris en charge par l’Etat en 1997, le Gouvernement a décidé le transfert progressif de ce surcoût aux collectivités locales selon la répartition prévue par le code général des collectivités territoriales, sur la période 1998-2002. Par ailleurs, le remplacement des appelés doit intervenir à partir de 1999 ; il pourrait se traduire par le recrutement d’engagés à hauteur de 70 % et de volontaires du service national à hauteur de 30 % des effectifs à remplacer, disposition qui, là encore, aura d’importantes conséquences financières.

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La nouvelle organisation des services d’incendies et de secours nécessite plus que jamais une formation efficace de tous les sapeurs-pompiers et l’organisation d’une collaboration satisfaisante entre les différents corps.

Le principe de la formation initiale et continue des sapeurs pompiers volontaires a été défini par la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, de même que plusieurs arrêtés récents ont défini les conditions de formation de différentes catégories de professionnels. S’il convient désormais d’adapter ces formations à l’évolution des missions de la sécurité civile et d’en définir l’organisation, il serait opportun d’en évaluer le coût, celui-ci incombant, une fois de plus, essentiellement aux collectivités locales.

IV — LA GESTION DES RISQUES MAJEURS : LE RÔLE DÉTERMINANT DE LA PRÉVENTION

A. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS

1. Un dispositif de prévention hétérogène

Qu’ils soient d’origine géologique ou atmosphérique, les risques naturels nécessitent, en raison de leur diversité, l’intervention de structures multiples. La prévention s’articule autour de l’analyse des risques, la réalisation et l’entretien d’ouvrages de protection, l’information et l’alerte. La spécificité de chaque risque se traduit tant par une multiplicité d’intervenants publics ou privés (structures d’analyses ou de recherche, dépendant des ministères de l’intérieur, de l’environnement, de l’agriculture, de l’industrie et intervenant sous le contrôle du préfet) que par une réglementation abondante (prescriptions en matière d’occupation des sols ou obligations des propriétaires de zones exposées ...). Cet ensemble hétérogène pèche parfois par défaut de coordination et manque de lisibilité.

Le maire, par ses pouvoirs de police définis par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, dispose d’une compétence générale dans la mesure où il est responsable du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité et de la salubrité publiques. Il est ainsi chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de “ prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels (...) ”. Il revient, en revanche, au préfet, en vertu de l’article L. 2215-1 du même code, de “ prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques (...) ”. Ce dernier est également compétent pour prendre les mesures précitées lorsque leur champ d’application excède le territoire d’une commune, disposition qui, naturellement, le conduit à intervenir fréquemment en matière de risques naturels.

Outre l’indispensable entretien des ouvrages de protection et l’aménagement des sites à risques, le contrôle de l’urbanisation a une importance décisive en matière de prévention des risques majeurs.

La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement s’est efforcée d’améliorer un dispositif peu satisfaisant en matière de définition des périmètres à risques, en lui donnant plus de cohérence. Elle a ainsi substitué aux plans d’exposition aux risques (P.E.R.), aux plans de surfaces submersibles (P.S.S.), aux plans de zones sensibles aux incendies de forêt (P.Z.I.F.) et aux périmètres définis par l’article R. 111-3 du code de l’urbanisme, un cadre unique, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (P.P.R.), définis par le décret du 5 octobre 1995.

Ces plans sont élaborés par les services de l’Etat dans les zones exposées aux risques naturels, afin de définir les prescriptions correspondant aux constructions et aménagements réalisés au sein des périmètres à risques, voire d’interdire toute construction. Ces plans précisent également les mesures de protection et d’aménagements qu’il convient de réaliser. Après enquête publique et consultation des conseils municipaux concernés, le préfet du département approuve les P.P.R. et peut, le cas échéant, en attendant l’approbation définitive d’un plan, prendre les mesures conservatoires appropriées après avoir sollicité l’avis des maires. La procédure d’élaboration des plans, désormais déconcentrée, se veut plus souple afin d’éviter les écueils des dispositifs précédents.

Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques naturels, en augmentation très sensible par rapport aux années précédentes, représentent 67 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 ; ces crédits devraient permettre la réalisation de 2000 Plans de prévention des risques avant l’année 2000.

SITUATION DES PLANS RELATIFS À LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS AU 15 JUILLET 1998
	DOCUMENTS	APPROUVÉS	EN COURS
	Plan d’exposition aux risques (P.E.R.)	396	182
Plans antérieurs à la loi	Périmètres de risques (art. R. 111-3 du code de l’urbanisme)	1.065	34
de 1995	Plan de zones sensibles aux incendies de forêt (P.Z.S.I.F.)	0	17
Plan défini par la loi de 1995	Plan de prévention des risques (P.P.R.)	370	1.550
	Total	1.831	1.783

Le récent rapport de l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels a mis en évidence la nécessité de doter près de 10.000 communes d’un P.P.R. au cours des dix prochaines années ; dans cette perpective, chaque préfet a établi un programme de cinq ans pour la mise en place de P.P.R. dans les communes les plus vulnérables.

La loi du 2 février 1995 a également introduit un nouveau motif d’expropriation fondé sur l’existence de risques naturels, que précise le décret du 17 octobre 1995 relatif à l’expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs (mouvements de terrain, avalanches ou crues torrentielles) menaçant gravement des vies humaines. L’expropriation ne peut toutefois être envisagée que dans l’hypothèse où le coût des moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avérerait supérieur aux indemnités à verser aux personnes concernées. A cette fin, un fonds de prévention des risques majeurs a été créé ; il est alimenté par un prélèvement de 2,5  % du produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d’assurance et représente environ 125 millions de francs.

Au 1^er août 1998, 102,4 millions de francs ont été prélevés sur ce fonds de prévention à destination de trois opérations importantes : le projet d’expropriation de 94 habitations, de constructions et de terrains dans la vallée de Séchilienne dont l’utilité publique a été reconnue par décret en Conseil d’Etat le 31 mai 1997 ; l’effondrement de carrières souterraines dans les Yvelines, qui menace 23 propriétés ; enfin, un glissement de terrain dans les Alpes Maritimes, qui concerne vingt propriétés. Une vingtaine de dossiers sont en cours d’instruction au titre de cette nouvelle procédure d’expropriation.

2. Les propositions du rapport de l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels

Commandé par le ministre de l’environnement après la catastrophe de Vaison la Romaine, le rapport d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels a été remis au premier ministre en février dernier. Leurs auteurs ont procédé à une large enquête afin d’analyser les obstacles rencontrés pour la prévention des risques naturels et d’établir des propositions.

Celles-ci définissent trois priorités : le développement des moyens de prévention, la définition de programmes prioritaires, la coordination des intervenants de la sécurité civile.

Les membres de l’instance d’évaluation soulignent, en premier lieu, la nécessité d’améliorer le dispositif de prévention à travers la communication, la participation et la responsabilisation. Ils rappellent, en effet, que la gestion des crises privilégie l’urgence au détriment d’études et de travaux souvent longs, coûteux et démobilisateurs. Ils relèvent également que la mémoire des risques constitue un élément clé de la prévention de même qu’une évaluation précise du coût des risques conditionne une meilleure cohérence des choix des pouvoirs publics. Par ailleurs, la prévention, trop souvent imposée, est perçue comme une contrainte par la société tandis que la connaissance des sites à risques reste imparfaite. Enfin, le régime d’indemnisation privilégie la réparation au détriment de la prévention, déresponsabilisant ainsi élus et assureurs.

Le constat établi sur les insuffisances de la prévention des risques naturels se traduit par les propositions suivantes :

—  la constitution, après une catastrophe naturelle, d’une structure locale de propositions et de suivi des actions de prévention afin de tirer les enseignements d’une crise et de maintenir la vigilance collective ; la création, au niveau national, d’une agence indépendante d’analyse des accidents où interviennent toutes les parties concernées ;

—  la comptabilisation annuelle, par risque, des dépenses de prévention, ventilées par type de programme et par source de financement ;

—  l’amélioration de la connaissance des risques en créant des groupes d’expertise spécifiques à chaque aléa et l’élaboration de normes d’évaluation des zones à risques et de dispositifs de sécurité correspondants ;

—  le développement du rôle des intervenants non institutionnels par la participation des assurances à la gestion globale des risques et la responsabilisation des citoyens par une répartition plus claire des compétences, une meilleure gestion de l’information et l’ouverture de débats publics sur ces questions.

Le rapport énumère, en deuxième lieu, six programmes sur lesquels devraient porter les efforts de la collectivité. Soulignant les progrès techniques intervenus pour le recueil et le traitement de l’information, le rôle de l’alerte comme élément réducteur des conséquences des crises, les auteurs relèvent qu’une meilleure prévention nécessite la prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire. Dans cette perspective, ils proposent six axes prioritaires :

—  la réorganisation des dispositifs d’alerte grâce, notamment, à la mise en cohérence d’un réseau allant de la surveillance à l’information de la population, la mise en place d’une coordination entre systèmes d’information et d’alerte et d’une coopération entre les différents intervenants ;

—  la prise en compte des risques naturels dans la politique d’aménagement du territoire et l’adaptation des plans de prévention des risques naturels dans la perspective d’une mise en cohérence avec les plans d’occupation des sols afin d’obtenir un seul outil de référence ;

—  la mise à niveau et l’entretien, après diagnostic, des ouvrages de protection et la réalisation d’études, d’aménagements, l’élaboration d’une planification des secours et d’une information adaptées aux sites particulièrement exposés ;

—  le développement de programmes de recherche ciblés sur certains types de risque et certaines étapes de la prévention.

Le troisième volet des propositions concerne les conditions d’intervention de l’Etat, des collectivités locales et des opérateurs de la vie civile. En effet, l’instance d’évaluation rappelle que la prévention doit mobiliser l’ensemble des personnes concernées et souligne qu’il convient de surmonter le morcellement de l’organisation des collectivités locales et le manque de lisibilité de l’action de l’état. Dans cette perspective, il est proposé :

—  d’inciter les concessionnaires d’aménagements ou de services à prendre en compte les risques naturels, les agences de l’eau à percevoir une compensation financière auprès des générateurs de risques et les opérateurs fonciers à informer leurs interlocuteurs ;

—  de développer l’intercommunalité dans le domaine de la prévention des risques à l’image de ce qui a été entrepris pour l’environnement et la gestion des crises, de mieux utiliser les structures départementales ou régionales et d’encourager les échanges et transferts de compétences ;

—  de mieux organiser l’intervention de l’Etat en créant un pôle interministériel de coordination et de mobilisation ;

—  de nommer un délégué aux risques majeurs responsable d’un fonds de prévention et de la commission chargé des catastrophes naturelles, chargé, en liaison avec les services concernés, d’élaborer des propositions en matière de surveillance, d’alerte, ou d’occupation des sols.

Au-delà de ces propositions, chacune accompagnée d’une analyse des moyens juridiques, techniques, matériels ou humains à mettre en œuvre, l’instance d’évaluation souligne qu’une prévention efficace doit tenir compte de la décentralisation et associer la société civile. Il est, en effet essentiel de procéder à un partage de responsabilités lisible et de favoriser une coopération satisfaisante entre les différentes structures nationales ou locales. Rappelant que la prévention des risques naturels se situe au confluent de la politique de sécurité et de celle de l’environnement, les auteurs du rapport suggèrent que l’intervention de l’Etat porte sur des engagements clairement définis, tels que la politique de l’urbanisme, les réseaux de surveillance et d’alerte, ou l’entretien des ouvrages de protection.

B. LES MOYENS DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LES FEUX DE FORÊT

Les incendies de forêt, composante des risques naturels, mobilisent, chaque année, d’importants moyens locaux et nationaux de la sécurité civile. En dépit d’une année 1997 plus difficile, on relève une tendance à l’amélioration largement imputable aux efforts de prévention.

1. Le bilan des surfaces incendiées en 1997 et au cours du premier semestre 1998

Le bilan annuel des incendies souligne le rôle déterminant de la prévention et des interventions immédiates sur les feux naissants. Il met également en évidence la nécessité d’une vigilance constante, un nombre non négligeable de feux intervenant en hiver et au printemps (des moyens aériens ont été mobilisés à cette fin cette année dans les régions du centre et du sud-ouest).

SURFACES BRÛLÉES ET NOMBRE DE FEUX DEPUIS 1984

Année	Départements méditerranéens		Aquitaine Massif landais		Autres départements	Total
	Surfaces brûlées	Nombre de feux	Surfaces brûlées	Nombre de feux	Surfaces brûlées	Surfaces brûlées	Nombre de feux
1984	14.491	2.622	2.939	715	9.773	27.203	5.672
1985	46.628	3.732	3.986	696	6.754	57.368	6.249
1986	46.122	2.646	1.189	767	4.549	51.860	4.353
1987	10.393	2.115	1.173	384	1.942	14.108	3.043
1988	5.171	2.200	643	264	887	6.701	2.837
1989	56.896	3.318	7.838	1.369	10.831	75.566	6.743
1990	54.671	3.296	10.062	1.058	7.963	72.696	5.877
1991	6.540	2.392	810	865	1.750	9.100	3.888
1992	13.000	2.865	554	307	4.446	18.000	5.381
1993	11.745	2.963	390	1.008	4.978	17.113	5.850
1994	21.330	2.600	352	902	2.520	24.200	4.600
1995	9.933	2.346	1.919	1.697	6.648	18.500	7.060
1996	3.100	1.789	580	1.350	7.720	11.400	6.401
1997	12.230	2.784	1.868	1.495	7.325	21.423	7.643

SURFACES BRÛLÉES ET NOMBRE DE FEUX
DU 1^ER JANVIER AU 31 AOÛT 1998

	Surfaces brûlées		Nombre de feux
	période 1e/1–31/8	saison estivale	période 1e/1–31/8	saison estivale
Zone Sud	8.270	5.210	1.876	1.010
Autres zones	10.850	5.110	6.210	2.390
TOTAL	19.120	10.320	8.086	3.400

2. Des incendies trop souvent dus à l’imprudence et qui nécessitent la mobilisation de moyens importants.

L’analyse de l’origine des incendies permet d’organiser un dispositif de prévention adapté. A ce titre, une collaboration entre les organismes de prévention, les services de secours, les services de police et les substituts concernés par cette question a été organisée dans les départements méditerranéens. Une cellule de recherche a également été constituée en 1997, afin de faciliter la recherche de l’origine des feux ; ses travaux ont permis l’élaboration et la diffusion par le préfet de la zone de défense Sud, d’un “ guide de l’enquêteur ” relatif aux incendies de forêt.

Une nouvelle nomenclature des causes des incendies devrait enfin permettre d’affiner la connaissance de l’origine des feux, la proportion de ceux dont la cause n’a pu être identifiée ayant, d’ores et déjà fortement diminué (40 % en 1997 contre 70 % jusqu’en 1995).

RÉPARTITION DE L’ORIGINE DES INCENDIES EN 1997
¨ imprudence ¨ malveillance ¨ installations (électricité, chemins de fer, dépôts d’ordure) ¨ foudre ¨ autres	47 % 31 % 7 % 2,5 % 12,5 %

Il convient de rappeler que les auteurs d’incendies volontaires s’exposent à de lourdes sanctions : cinq à dix ans d’emprisonnement assortis de 5.000 à 200.000 F d’amende peuvent être requis à leur encontre, voire des peines plus lourdes si l’infraction a été commise en bandes organisées ou si elle a entraîné la mort ou l’incapacité permanente d’une victime. Lors de sa visite à l’unité de sécurité civile de Brignoles en juillet dernier, le Président de la République a rappelé combien il était nécessaire que la justice s’exerce sans faiblesse à l’égard de ces délinquants.

Cette année encore, les incendies de forêt ont mobilisé d’importants moyens opérationnels ; la flotte aérienne de la sécurité civile et les unités militaires sont ainsi venues renforcer les moyens locaux de secours. Par ailleurs, l’entente interdépartementale en vue de la protection de la forêt méditerranéenne, établissement public regroupant les quinze départements du sud-est les plus exposés, a disposé d’un budget de 14,5 millions de francs pour réaliser ses missions de prévention et de lutte contre les feux de forêt (dont 6,7 millions de francs en provenance des départements, 3,25 millions de francs de l’Etat et 2,485 millions de francs des régions).

Les moyens consacrés cette année par le ministère de l’intérieur à la prévention et la lutte contre les feux de forêt, sont ainsi répartis :

(en millions de francs)
¨ moyens nationaux mis à disposition : moyens aériens moyens militaires moyens de commandement ¨ subventions allouées aux collectivités territoriales	265,5 131,1 6,6 12,1

3. La prévention composante déterminante de la lutte contre les incendies

La prévention des incendies s’organise autour de missions opérationnelles ponctuelles et de la surveillance des zones exposées.

Tandis que la prévention au sens strict du terme relève du ministère de l’agriculture et de la pêche (205 millions de francs en 1998), le ministère de l’intérieur finance des missions opérationnelles de surveillance destinées à réduire les délais d’alerte et d’intervention. Ainsi plus d’un quart de l’activité des avions bombardiers d’eau a été consacrée à des opérations de guet armé tandis que les unités militaires ont essentiellement procédé à des missions de surveillance et d’aménagement des zones exposées.

Plusieurs bases d’avions bombardiers d’eau ont été établies, l’été dernier, à Cannes, Carcassonne, Bastia, Perpignan et Figari afin d’assurer des missions de guet aérien armé, permettant ainsi une intervention rapide sur quelques 150 départs de feux. 1800 militaires des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile sont venus renforcer les effectifs locaux pour des opérations de surveillance. Enfin, un protocole d’accord avec le ministère de la défense permet, le cas échéant, la mobilisation de moyens supplémentaires. Une telle organisation évite le développement de grands feux : 95 % d’entre eux ne dépassent pas 5 hectares.

Le conservatoire de la forêt méditerranéenne participe également aux missions de prévention ; il a disposé pour cela d’un budget de 62 millions de francs en 1998, en progression sensible par rapport à l’année précédente mais très en-deçà de l’enveloppe de 100 millions de francs allouée annuellement entre 1987 et 1992.

Différentes structures contribuent également, par leurs recherches, à la lutte contre les incendies de forêt : à ce titre, le centre d’essai et de recherche de l’Entente interdépartementale, en liaison avec la direction de la défense et de la sécurité civiles, procède à l’expérimentation de produits et de matériels ; cet organisme bénéficie de la collaboration de différents établissements publics, tels que Météo France, l’Office national des forêts, l’Institut national de la recherche agronomique et le centre national du machinisme agricole du génie rural et des forêts.

Les opérations de formation, de sensibilisation ou d’aménagement de terrain sont partie intégrante de la lutte contre les incendies. Une diminution des efforts de prévention aurait des conséquences directes sur les résultats de la lutte contre les incendies. Il est donc indispensable de poursuivre la politique menée depuis plusieurs années dans ce domaine et d’y consacrer des moyens suffisants.

C. UNE NÉCESSAIRE VIGILANCE LIÉE AU DÉVELOPPEMENT DU TRANSPORT DE MATIÈRES DANGEREUSES

Les risques technologiques sont inhérents à un grand nombre d’activités industrielles fort diverses mais aussi au transport de matières dangereuses. Leur prévention relève ainsi de différents ministères : le ministère de l’environnement pour les installations classées et les installations nucléaires, le ministère de l’industrie pour les installations nucléaires, le stockage souterrain de gaz et les canalisations de transports d’hydrocarbures et de gaz, le ministère des transports pour le transport de matières dangereuses et les ports. Chaque ministère, en charge de la réglementation liée à ces risques, dispose de structures spécialisées et de corps de contrôle.

S’il appartient, le plus souvent, à l’exploitant concerné de combattre un sinistre intervenant dans les limites de son établissement, la responsabilité de l’organisation des secours revient, en revanche, au maire, au préfet ou à la Direction de la défense et de la sécurité civiles si l’accident s’étend au domaine public.

1. La prévention des risques industriels

La prévention des risques industriels est organisée dans le cadre de Plans particuliers d’intervention (P.P.I.) dont doivent être dotés les installations ou sites industriels dangereux. Définis par le décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d’urgence, ces plans déterminent les mesures incombant à chaque acteur et sont arrêtés par le préfet du département. Toute installation dangereuse d’une autre nature peut faire l’objet, à l’initiative du préfet, d’un plan de secours spécialisé (P.S.S.).

A l’heure actuelle, 27 P.P.I. concernent des installations nucléaires, soit 20 sites de centrale électronucléaire, 4 centres d’études nucléaires, 3 sites liés au cycle du combustible. Par ailleurs, 550 sites industriels sont tenus de réaliser un P.P.I. ; il s’agit de 376 installations classées couvertes par la directive dite Seveso, de 77 installations pyrotechniques et de 104 installations d’hydrocarbures d’une capacité supérieure à 10 000 tonnes. Au 1^er août 1998, 229 P.P.I. étaient recensés, certains concernant plusieurs sites industriels ; toutefois, le champ d’application de cette réglementation pourrait se trouver sensiblement modifié dans le cadre de la directive dite “ Seveso II ” du 9 décembre 1996. Une réflexion est également en cours afin de définir une planification d’urgence d’ordre général, commune à tous les plans et susceptible d’être complétée par des dispositions correspondant à la spécificité de chaque risque.

Les P.P.I. intègrent les moyens de lutte contre les risques industriels mis en place dans les départements. Ainsi, 56 cellules mobiles d’intervention chimique (C.M.I.C.) sont stationnées à proximité des sites à risques et 28 cellules mobiles d’intervention radiologique (C.M.I.R.) ont été réparties près des installations nucléaires et des grands axes de transport. 5 C.M.I.R plus spécialement équipés pour procéder à des mesures précises de contamination ont vocation à intervenir en cas d’accidents graves. Ce dispositif essentiellement local est complété par des structures relevant d’Électricité de France ou du Commissariat à l’Energie Atomique. Enfin, les moyens nationaux constitués du détachement d’intervention technologique appartenant à l’unité militaire de Nogent-le-Rotrou ou les équipements de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants sont susceptibles d’intervenir en cas d’accidents.

BILAN DES INTERVENTIONS EFFECTUÉES PAR LES C.M.I.R. AU COURS DES 5 DERNIÈRES ANNÉES

1993 1994 1995 1996 1997

9 9 16 30 25

L’augmentation constante des interventions effectuées par les C.M.I.R. conduira sans doute, à moyen terme,à poser le problème des moyens destinés à faire face à ce type de risques et celui de leur financement.

2. Le transport de matières dangereuses

Si le risque inhérent aux installations industrielles peut être facilement identifié, le risque lié au transport de matières dangereuses est beaucoup plus aléatoire. A cette fin, le système TRANSAID élaboré avec l’aide des industriels de la chimie, consiste à recenser les matières dangereuses et à les faire figurer sur un serveur télématique à la disposition des services préfectoraux et des services de secours. La consultation du dispositif TRANSAID par les services de secours a été évaluée, en 1996, à 26 consultations mensuelles.

Les sapeurs-pompiers bénéficient d’une formation correspondant à l’utilisation de cellules mobiles d’intervention chimique ou radiologique. Leur contenu a été défini par deux circulaires du ministère de l’intérieur datant de janvier et avril 1987. La redéfinition de ces modules de formation a fait l’objet d’une étude dans le cadre de la modernisation de la formation des sapeurs-pompiers.

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L’information du public est une composante essentielle de la gestion des risques majeurs. Le droit à l’information des citoyens est défini par la loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs et le décret du 11 octobre 1990 précise les missions du maire et du préfet dans ce domaine. Il leur appartient, en effet, d’informer la population sur les risques auxquels elle est exposée et de préciser la conduite à tenir en cas de crise, ces informations étant synthétisées dans des dossiers communaux. Actuellement, les préfectures ont mis en place une cellule d’analyse des risques et d’information préventive et la plupart d’entre elles ont élaboré un dossier de sensibilisation regroupant les informations correspondant aux risques majeurs recensés dans le département, ces informations étant diffusés auprès des élus, des administrations, de médias ou d’associations.

Plusieurs départements ont commencé l’élaboration de documents communaux synthétiques ; 512 ont été réalisés et diffusés auprès des maires en 1996, 894 l’ont été en 1997 et 1998, 1066 sont, par ailleurs, en cours de réalisation. En 1998, 12 millions de francs ont été consacrés à l’information préventive.

La politique de prévention des risques majeurs connaît une évolution constante ; sa réalisation dans des conditions satisfaisantes nécessite la participation de tous, la définition claire des missions de chaque intervenant et des budgets suffisants. Dans le secteur des risques technologiques et chimiques, où l’intervention de personnels et de matériels spécialisés est indispensable, le soutien des services de l’Etat s’avère plus que jamais nécessaire.

V. — LA PLACE CROISSANTE DES SECOURS AUX VICTIMES

Si la mission des sapeurs-pompiers a pendant longtemps consisté à lutter contre les incendies, ceux-ci ne représentent plus désormais que 10 % des interventions de secours ; en revanche, le secours à des victimes d’accidents tient désormais une place prépondérante. Cette évolution va de pair avec l’exigence croissante des citoyens à l’égard des services de l’urgence : les appels de détresse constituent une composante à part entière de la demande de secours tandis que les contentieux liés à la prévention et à la gestion des risques font leur apparition.

A. LE SERVICE DE SANTÉ ET DE SECOURS MÉDICAL ET LA COLLABORATION ENTRE LES SERVICES CHARGÉS DE L’URGENCE

La loi du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours consacre l’existence d’un service de santé et de secours médical au sein des services d’incendie et de secours dont l’organisation et les missions sont précisées par le décret n° 97-1225 du 26 décembre 1997 relatif à l’organisation des services départementaux.

Le développement des secours à des victimes d’accidents et les missions effectuées par les sapeurs-pompiers en matière de transports sanitaires suppose le développement d’une coopération entre les services chargés de l’urgence.

Sur ce point, une circulaire du 18 septembre 1992 relative à la passation de conventions soulevant quelques difficultés, une mission d’information associant les ministères de l’Intérieur, de la Santé, la F.N.S.P.F. et le S.N.A.M.U. a été mise en place en mars 1994 afin d’examiner les problèmes rencontrés.

Ces travaux se sont traduits par la publication, le 2 février 1996, d’une circulaire interministérielle relative aux relations entre le service départemental d’incendie et de secours et les établissements publics hospitaliers dans les interventions relevant de la gestion quotidienne des secours. Ce texte souligne la nécessité de mettre en œuvre une politique contractuelle entre les deux services et d’impliquer davantage l’Etat, dans les départements, sur cette question. La loi du 3 mai 1996, les décrets relatifs aux services départementaux d’incendie et de secours et à l’organisation des S.M.U.R. ainsi que le schéma régional d’organisation sanitaire et sociale, en cours d’élaboration, nécessiteront la modification de la circulaire précitée.

On ne peut que constater que la sécurité civile met de plus en plus souvent à la disposition des S.A.M.U. et des S.M.U.R. ses moyens techniques et humanitaires dont ne disposent pas les centres hospitaliers. Il s’agit là d’un exemple de transfert de charges d’une mission de l’Etat vers les collectivités territoriales.

Le comité d’expertise et d’évaluation des services de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers créé par le ministre de l’Intérieur en mars 1995, a entrepris, en 1997, une étude sur différentes questions liées au service d’urgence à savoir : le respect du secret médical chez les sapeurs-pompiers et l’information des autorités de police et de gendarmerie, la complémentarité des services concernés pour la mise en place de réseaux adaptés à l’urgence, le statut et la formation des personnels du service de santé et de secours médical.

B. L’ORGANISATION DES SECOURS LIÉE À LA PRATIQUE DE SPORTS DE LOISIRS

Si l’intervention des secours dans le cadre d’activités de loisirs ne mobilise pas d’effectifs importants au regard de ceux qui sont sollicités dans le cadre d’accidents de la route, ce type d’intervention mobilise parfois des moyens opérationnels lourds, et fait appel au sens de la responsabilité de chacun.

En 1997, 5.279 personnes ont été secourues en montagne (en dehors du domaine skiable), parmi lesquelles on dénombre 349 décès et 3.144 blessés. Ces opérations de secours se sont traduites par le décès de 5 sauveteurs.

12 hélicoptères de la sécurité civile, dont un intervient uniquement durant la période estivale, 7 hélicoptères de la gendarmerie nationale, auxquels s’ajoutent 3 hélicoptères en été et 2 en hiver, sont affectés à ce type de secours. Une centaine de médecins volontaires et quelques 300 sapeurs-pompiers sont également mobilisés. Par les moyens qu’il met en œuvre, l’Etat assure l’essentiel de la charge des secours en montagne, lesquels sont gratuits pour les personnes secourues.

Les secours sur le domaine skiable font l’objet d’une organisation différente : 90 % des pisteurs secouristes appartiennent au secteur privé et interviennent dans le cadre d’une convention de prestation de secours passée entre la commune et l’exploitant des remontées mécaniques. Une quinzaine d’hélicoptères privés complètent ce dispositif. La charge financière de ces secours incombe à la commune concernée qui peut en demander le remboursement à la personne secourue en vertu de l’article L. 2321 du code général des collectivités locales. Le décret précisant les activités sportives concernées par cette disposition ne mentionne en effet que le ski de fond et le ski alpin.

Aucune modification de la réglementation en vigueur n’est actuellement envisagée ; le ministre de l’Intérieur a ainsi rappelé, lors d’une visite au poste de secours de la Bérarde en août dernier, que le Gouvernement se situait plutôt, en la matière, “ sur la ligne du service public ”.

Il est donc de la responsabilité de chacun de ne pas sous-estimer les risques liés à la pratique de certains sports de loisirs afin d’éviter l’engagement de lourds moyens d’interventions et de mettre en danger la vie des sauveteurs. Là encore, la prévention joue un rôle déterminant : à ce titre, une campagne de prévention relative aux accidents de montagne a été lancée l’été dernier ; elle a donné lieu à la distribution de 650.000 dépliants et 7.000 affiches dans les offices de tourisme et centres de vacances. Par ailleurs, une campagne de prévention sera lancée, l’hiver prochain, afin d’encourager les enfants pratiquant le ski à porter un casque.

La pratique des sports nautiques nécessite principalement d’importants moyens de surveillance.

Chaque année, 500 à 600 personnes trouvent la mort à l’occasion de baignades ou de sports nautiques pratiqués, en mer, sur des rivières ou des plans d’eau, dans des piscines publiques ou privées.

En vertu de l’article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales, “ le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés ” dans une limite de 300 mètres.

Il lui appartient également de délimiter des zones surveillées par les baignades et les loisirs nautiques et d’informer le public sur la réglementation en vigueur pour les baignades et activités nautiques.

L’Etat est compétent au-delà de 300 mètres à compter de la limite des eaux ; la coordination des moyens de secours relève du préfet maritime, lequel dispose d’un pouvoir de police administrative, portant notamment sur la circulation des engins nautiques.

Les sapeurs-pompiers volontaires recrutés pour la surveillance des baignades et des activités nautiques ont vu leur condition d’emploi précisées par l’arrêté du 6 avril 1998. Le contenu de la formation destinée à l’obtention du brevet national de la sécurité et du sauvetage aquatique devrait également être actualisé. La pratique des loisirs nautiques a également fait l’objet d’une campagne de prévention en 1998 qui s’est traduite par un effort d’information, le contrôle d’entreprises de location de matériel, le renforcement des mesures de sécurité lors de manifestations nautiques, la poursuite du balisage des plages et des contrôles en mer.

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Les missions de la sécurité civile et le contexte dans lequel elles sont effectuées ont changé de nature. Le champ d’intervention de ce service a considérablement évolué, ce qui exige une formation technique des personnels, des moyens opérationnels adaptés et nécessite des efforts financiers non négligeables.

L’exigence croissante d’une société où le besoin de sécurité va de pair avec le recours de plus en plus fréquent à des procédures contentieuses rend la tâche des intervenants de la sécurité civile particulièrement difficile.

Une telle mutation ne saurait se satisfaire de la réforme de l’organisation des services de secours dont les collectivités locales supportent la charge. Il conviendrait, en effet, d’engager une réflexion sur le contenu de ce service et sur son financement.

S’il est clair qu’un alourdissement supplémentaire de la fiscalité ne saurait être envisagé, il serait opportun de réfléchir à une participation plus importante de l’Etat aux moyens de sécurité civile, par la prise en charge de secteurs bien spécifiques, tels que la formation ou le financement de moyens opérationnels interdépartementaux. Une participation des assurances qui bénéficient des efforts de prévention de la sécurité civile pourrait également être envisagée.

Le débat sur la mission des secours, l’organisation et la coordination des services d’urgence, devra immanquablement être ouvert dans les années à venir.

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A l’issue de la présentation des crédits par le rapporteur pour avis, plusieurs commissaires sont intervenus.

Après avoir indiqué que son groupe ne voterait pas les crédits de la sécurité civile, M. Jean-Luc Warsmann a insisté sur la nécessité de refonder les principes d’organisation des services d’incendie, la réforme fondatrice de 1996 ayant eu pour conséquence une mobilisation financière colossale pour les communes et les conseils généraux. Il a indiqué qu’il n’était pas rare qu’un pompier consacre une à deux semaines par an à sa formation en raison des demandes de plus en plus nombreuses et de plus en plus variées auxquelles doivent répondre les services de secours.

M. Jacques Floch a estimé que les difficultés rencontrées par les services d’incendie et de secours ne tenaient pas tant à la faiblesse du budget, si ce n’est pour le renouvellement d’appareils défectueux, qu’aux lacunes de la loi de 1996 qui n’était pas allée jusqu’au bout de la logique de départementalisation, laissant à la charge des communes des dépenses souvent considérables résultant de décisions prises au niveau départemental. Il a estimé inéluctable une évolution vers une semi-professionnalisation, voire une professionnalisation des cadres et une réforme de la loi sur les services départementaux d’incendie et de secours, la réflexion devant être engagée dans les meilleurs délais.

En réponse aux commissaires, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.

—  Il n’est pas admissible que l’Etat ne prenne pas en charge les risques dépassant l’échelle des collectivités locales, tels que de grandes catastrophes climatiques ou des attentats terroristes, la diversification des risques nécessitant une prise en charge conjointe.

—  Il serait souhaitable d’assurer la même formation à tous les personnels de sécurité, volontaires ou professionnels, tout en réfléchissant au fait que certains volontaires sont devenus, de fait, des professionnels en raison, notamment, de leur défraiement.

—  La dérive financière observée depuis la réforme de 1996 tient en partie à la position technique hégémonique de certains responsables des sapeurs-pompiers, qui sont parfois en situation d’imposer des matériels un peu disproportionnés par rapport aux moyens et aux risques. Une réflexion s’impose, en liaison avec les préfets chargés d’arrêter les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, sur la répartition de la prise en charge des moyens opérationnels.

—  Une réflexion sur les transferts de charge de l’Etat devient également indispensable dès lors que, dans certaines zones urbaines, les pompiers sont appelés à assurer les missions autrefois dévolues au S.A.M.U. et au S.M.U.R.

—  Il ne serait pas anormal que le secteur privé prenne en charge le coût de la “ sécurisation ” des bâtiments assurée par les personnels des services d’incendie et de sécurité.

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Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du ministère de l’Intérieur pour 1999 : sécurité civile.

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AUDITIONS AUXQUELLES
LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ

· Associations d’élus :

—  Association des maires de France.

(l’Association des présidents des conseils généraux a fait parvenir ses observations par écrit).

· Organisations représentatives des sapeurs-pompiers :

—  Fédération nationale des sapeurs-pompiers français ;

—  Association nationale des directeurs des services d’incendie et de secours ;

—  Syndicat national des officiers professionnels sapeurs-pompiers C.G.C. ;

—  Syndicat national des sapeurs-pompiers C.F.T.C. ;

—  Fédération des personnels des services publics et de santé F.O. ;

—  Fédération INTERCO-C.F.D.T. ;

—  Fédération autonome de la fonction publique territoriale et des services de santé.

(la Fédération C.G.T. des services publics a été dans l’impossibilité de se déplacer).

· Ministère de l’Intérieur :

—  M. Patrick LEVAYE, sous-directeur de l’administration et de la modernisation à la direction de la défense et de la sécurité civiles ;

—  M. Christian POIRET, chef du bureau des affaires financières et des questions juridiques à la direction de la défense et de la sécurité civiles ;

—  MM. Nicolas FOURRIER et Gérard CUREAU, conseillers au cabinet du ministre.

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