|
N° 1115
——
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),
TOME VIII
OUTRE-MER
TERRITOIRES D’OUTRE-MER
PAR M. FRANÇOIS CUILLANDRE,
Député.
——
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.
INTRODUCTION 5
I. — L’EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER EN FAVEUR DES TERRITOIRES D’OUTRE-MER 8
A. L’EDUCATION NATIONALE, L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE 8
B. LA DÉFENSE 9
C. L’ÉCONOMIE, LES FINANCES ET L’INDUSTRIE 9
II. — LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999 : LE BUDGET DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT À L’OUTRE-MER 10
A. L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE 10
B. LES COLLECTIVITÉS LOCALES 14
C. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET ÉCONOMIQUE 16
III. — LA NOUVELLE-CALÉDONIE 18
A. L’ÉVOLUTION POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE : DE L’ACCORD DE NOUMÉA AU RÉFÉRENDUM DU 8 NOVEMBRE 1998 19
B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT 27
C. LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES 29
IV. — LA POLYNÉSIE FRANÇAISE 31
A. L’ÉVOLUTION POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE : LA MISE EN ŒUVRE DU STATUT DE 1996 EN ATTENDANT UNE NOUVELLE ÉTAPE VERS PLUS D’AUTONOMIE 31
B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT 36
C. LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES 39
V — WALLIS-ET-FUTUNA 44
A. L’ÉVOLUTION POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE 44
B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT 47
C. LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES 48
VI — LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES 51
A. UN TERRITOIRE D’OUTRE-MER MÉCONNU 51
B. LE STATUT DES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES 53
C. LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT 55
MESDAMES, MESSIEURS,
L’année 1999 apparaît à bien des égards comme une année de transition pour les territoires d’outre-mer. En effet, le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie va progressivement se mettre en place après le vote définitif de la loi organique prévue par le titre XIII de la Constitution. En outre, la Polynésie française connaîtra sans doute l’an prochain une évolution institutionnelle ainsi qu’une nouvelle organisation communale. L’année qui s’achève aura amorcé le mouvement vers une nouvelle forme de relations entre l’Etat et les territoires d’outre-mer qui se verraient reconnaître une plus large autonomie et une plus grande responsabilité dans l’exercice de compétences étendues.
Pour beaucoup, le projet de loi de finances pour 1999 qui vous est soumis transcrit ce caractère transitoire qui marquera l’année qui vient.
Le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer est fixé pour 1999 à 5,59 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Il bénéficie de la sorte d’une augmentation importante, de l’ordre de 7 %, par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Pourtant, ces chiffres ne permettent pas d’appréhender de manière totalement satisfaisante l’effort budgétaire entrepris en faveur des territoires d’outre-mer, dont le présent avis se préoccupe plus particulièrement. En effet, leur champ est à la fois trop large et trop précis.
Trop large, ce champ l’est en effet puisqu’il couvre non seulement les territoires, mais aussi les départements d’outre-mer. A l’inverse, il ne permet pas de disposer d’une vision globale des crédits affectés aux territoires d’outre-mer, dont le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer ne représente pas finalement la part essentielle.
Pour atteindre cette vision d’ensemble il convient que les parlementaires puissent disposer en temps utile du document récapitulant l’effort budgétaire et financier consacré aux territoires d’outre-mer, comme le prévoit la loi (1). Lors de l’examen du budget pour 1998, votre rapporteur pour avis avait fait part de son regret de ne pas disposer de ce document. Et pour cause, il n’avait alors été produit que l’avant-veille de l’examen du budget en séance publique.
Cette année, les services du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer ont répondu aux attentes de votre rapporteur pour avis puisque ce document lui a été fourni en temps utile. On appréciera donc cette diligence qui – on l’espère – se renouvellera d’année en année.
Au regard de l’augmentation de 7 % du budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer, les territoires d’outre-mer semblent, une fois de plus, moins bien lotis que les départements d’outre-mer. C’est en effet vers ces derniers qu’est orientée la majeure partie des crédits supplémentaires. Cet effort financier porte sur deux secteurs en particulier : l’emploi et le logement avec une augmentation respective de 6,4 % et 58 %. Ainsi, le Fonds pour l’emploi dans les départements d’outre-mer (F.E.D.O.M.) voit son budget porté à 1,808 milliard de francs, soit le tiers du budget du secrétariat d’Etat. Pour le logement social, la ligne budgétaire unique d’aide au logement dans les départements d’outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (L.B.U.) voit sa dotation passer de 568,5 à 897,4 millions de francs. En crédits de paiement, la part de la ligne budgétaire unique passe de 10 % à plus de 16 % du budget de l’Outre-mer.
Projet de loi de finances pour 1999 du Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer
par secteurs prioritaires
(en millions de francs)
 Autres dotations : 758
14 %
 Emploi : 1.808
32 %
 Logement : 1.508
27 %
 Actions économique
(FIDOM FIDES 68-93) : 719
13 %
 Actions d’insertion : 801
14 %
Ce récapitulatif rapide montre que les départements d’outre-mer sont les principaux bénéficiaires de cette loi de finances pour 1999. Les territoires d’outre-mer – pour ce qui est du budget du secrétariat d’Etat – subissent, à l’inverse, une baisse apparente de leur dotation en crédits.
Il est normal que les départements d’outre-mer bénéficient de manière plus large des crédits d’Etat. En effet, dans les territoires d’outre-mer, compte tenu de la répartition des compétences, le champ d’intervention de l’Etat est plus limité par rapport à celui qui prévaut dans les départements d’outre-mer, notamment en matière d’emploi et de logement. Dans les territoires, l’Etat intervient essentiellement par voie contractuelle et incitative alors que dans les départements il peut mener des politiques et des actions plus directement. C’est pourquoi la part “ territoires d’outre-mer ” du budget de l’Outre-mer ne connaît pas la même évolution que ce budget dans son ensemble.
La répartition des crédits entre les départements et les territoires d’outre-mer ne constitue d’ailleurs pas un exercice facile. Le projet de loi de finances n’isole pas de manière toujours explicite les crédits affectés aux territoires. La répartition qui apparaît dans le “ jaune ” n’est pas suffisamment précise pour déterminer clairement la clé de répartition a posteriori. C’est pourquoi, faute d’informations plus fines, votre rapporteur pour avis – comme l’an passé – a pris le parti de raisonner à partir des crédits du secrétariat d’Etat clairement affectés aux territoires d’outre-mer tels qu’ils apparaissent dans le “ bleu ”. De fait, le montant total de ces crédits selon cette grille de lecture peut être sensiblement différent du chiffre évoqué dans le “ jaune ”. Néanmoins, en tendance, les variations apparaissent nettement.
Dans un premier temps, sera examiné l’effort budgétaire et financier consenti par la Nation à l’égard des territoires d’outre-mer (I). Puis, on s’attachera plus précisément au budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer (II). Enfin, on s’intéressera à chacun des quatre territoires d’outre-mer en tenant compte de leurs spécificités propres : la Nouvelle-Calédonie (III), la Polynésie française (IV), Wallis-et-Futuna (V) et les Terres australes et antarctiques françaises (VI).
En 1999, l’effort budgétaire et financier en faveur des territoires d’outre-mer sera en dépenses ordinaires et crédits de paiement de 10,753 milliards de francs, soit une très légère hausse de 0,34 % par rapport à 1998, année pour laquelle l’effort s’élevait à 10,716 milliards de francs.
En dehors du secrétariat à l’Outre-mer qui fera plus loin l’objet d’une attention toute particulière, les trois ministères qui fournissent l’effort le plus soutenu en direction des territoires d’outre-mer sont :
— l’ Education nationale, la Recherche et la Technologie avec 43 % ;
— la Défense avec 16 % ;
— l’Economie, les Finances et l’Industrie avec 13 % ;
Les territoires d’outre-mer connaissent une natalité plus dynamique que la métropole. Il convient, par conséquent, de faire face à cette forte pression démographique et l’éducation est l’un des domaines qui est le plus affecté par ce phénomène. Il faut, en effet, gérer un nombre important d’enfants et de jeunes en âge d’aller à l’école ou à l’université mais aussi rattraper un certain retard de scolarisation qui, par rapport à la métropole, est encore trop prononcé dans les territoires d’outre-mer.
Il va de soi que seuls trois territoires sur quatre sont intéressés par cette question, les Terres australes et antarctiques françaises n’ayant pas de population. Si la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation est applicable, pour certaines de ses dispositions, aux territoires d’outre-mer, le ministère de l’Education nationale, de la Recherche et de la Technologie prend en considération les spécificités locales de chacun des territoires. L’effort de l’Etat en ce domaine consiste en particulier en l’affectation dans ces collectivités de moyens en emplois d’enseignants, de personnels de direction et d’encadrement, d’agents administratifs, techniques, ouvriers et de services ainsi que de moyens financiers.
L’Etat participe au financement des constructions scolaires du premier degré et met en œuvre des contrats de plan et des conventions qui seront reconduites en 1999. En 1998, pour ce type de construction, les moyens suivants ont été engagés : 2,7 millions de francs à Wallis-et-Futuna et 60 millions de francs pour la Polynésie.
Pour la Nouvelle-Calédonie, depuis 1988, plus de 338 millions de francs ont été consacrés à la construction de trois lycées et un quatrième est actuellement en construction à Nouméa, sachant que la réalisation et l’entretien des collèges relèvent des provinces.
Au total, le ministère de l’Education nationale, de la Recherche et de la Technologie consacrera 4,603 milliards de francs aux territoires d’outre-mer en 1999.
La part consacrée aux territoires d’outre-mer par le ministère de la Défense atteindra 1,673 milliard de francs en 1999. Ces crédits concernent l’entretien des forces stationnées dans les territoires d’outre-mer. Ils correspondent aux rémunérations et charges sociales des militaires de carrière, sous contrat et des appelés. Sont également comprises dans ce budget les dépenses de fonctionnement courant des unités, des états-majors et des services de même que les dépenses d’investissement du titre V qui, pour l’essentiel, concernent les constructions et les réhabilitations des emprises immobilières. L’effort du ministère de la Défense à l’égard des territoires d’outre-mer connaît une baisse sensible de l’ordre de 4 %.
Les crédits consacrés aux territoires d’outre-mer par ce département ministériel seront portés à 1,406 milliard de francs, soit une hausse de 6,8 %. 1,175 milliard de francs sont inscrits dans les charges communes et concernent les charges de pensions des personnels civils et militaires qui prennent leur retraite dans les territoires d’outre-mer. Pour la partie industrie, l’essentiel des crédits, soit 9 millions de francs, va à l’exécution des contrats de développement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et surtout au fonctionnement de la cellule des postes et télécommunications de Polynésie placée auprès du Haut-commissaire.
Au total, si l’on considère l’ensemble de l’effort budgétaire et financier vers les territoires d’outre-mer, on constate qu’il bénéficie d’une hausse certes modeste mais néanmoins réelle. On peut donc nuancer le constat que l’on fait en examinant le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer consacré aux territoires d’outre-mer et qui apparaît en baisse. La raison de cette diminution est d’ailleurs parfaitement identifiable. Elle est liée à un problème d’ordre technique et non à une volonté de pénaliser les territoires d’outre-mer dans le projet de loi de finances pour 1999.
La structure de présentation des crédits consacrés aux territoires d’outre-mer sont regroupés depuis 1996 autour de trois agrégats : le premier est celui de l’administration générale qui représente 33 % des crédits ; le deuxième est celui des collectivités locales, soit 6 % ; le troisième est celui du développement social et économique, soit 61 %.
Si l’on se réfère à la répartition en agrégat telle qu’elle apparaît dans le projet de loi de finances, l’évolution de la loi de finances initiale pour 1998 et du projet pour 1999 est la suivante :
|
|
|
|
|
(en francs)
|
|
|
1998
|
1999
|
Evolution en %
|
Rapport de
l’agrégat au total
en 1999
|
01. Administration générale
|
318.797.236
|
327.902.439
|
2,89 %
|
33 %
|
02. Collectivités locales
|
115.661.000
|
61.425.030
|
– 46,89 %
|
6 %
|
03. Développement économique et social
|
605.560.000
|
600.977.848
|
– 0,76 %
|
61 %
|
TOTAL
|
1.040.018.236
|
990.305.317
|
– 4,78 %
|
|
Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement de l’administration centrale et des services déconcentrés, les crédits consacrés à l’action sociale et à la formation des agents, le financement du parc immobilier de l’administration et les crédits consacrés à l’assistance et à la solidarité. Le volume de cet agrégat est en hausse de 2,89 % par rapport à 1998 avec un montant total de 328 millions de francs. On peut distinguer au sein de cet agrégat, sept catégories de dépenses :
Elles couvrent à la fois les rémunérations, les charges et les prestations sociales des personnels de l’Etat affectés en administration centrale ou dans les services déconcentrés. La plupart des postes budgétaires sont maintenus dans une progression faible, soit moins de 2 % par rapport à la loi de finances de 1998. Fait seule figure d’exception l’article 61 du chapitre 31-90 qui augmente de plus de 10 %. Cet article est relatif à la rémunération des personnels en poste en Nouvelle-Calédonie et cette augmentation de crédits est induite par la création de cinq postes d’attachés d’administration auprès du Haut-commissaire. Cette mesure est la conséquence indirecte de l’accord de Nouméa signé en mai dernier. Au 1er janvier 2000, le Haut-commissaire cessera d’exercer les fonctions de chef de l’exécutif du territoire, ce qui était le cas jusqu’à maintenant. Un certain nombre de services rattachés administrativement au Congrès calédonien assistaient également le Haut-commissaire dans ses missions. Tel ne pourra plus être le cas après 1999. C’est pourquoi il a été décidé de renforcer les effectifs du haut-commissariat afin de lui permettre d’exercer pleinement ses fonctions, notamment d’expertise et de contrôle dans ce nouveau cadre institutionnel. Au total, les effectifs en Nouvelle-Calédonie seront désormais de 61 personnes. On constate, en revanche, que pour la troisième année consécutive, les effectifs en Polynésie française diminuent, passant de 285 à 282. A Wallis-et-Futuna, ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises, ils demeurent identiques à 1998 avec, respectivement, 16 et 15 postes.
Après une augmentation en 1998 de plus de 20 % en raison de transferts de crédits, les dépenses en personnels de statut local connaissent une progression beaucoup moins soutenue puisqu’elle se limite à 1,44 %, soit un montant de 54,2 millions de francs contre 53,5 en 1998. Les seules mesures nouvelles bénéficient à la Nouvelle-Calédonie puisque 4 postes d’agents titulaires des cadres territoriaux y sont créés. Ils passent ainsi de 103 à 107.
Dans les territoires d’outre-mer, le service militaire adapté est composé du groupement du S.M.A. de Nouvelle-Calédonie dont les effectifs de 220 hommes sont répartis sur les sites de Koumac et Koné et du groupement du S.M.A. de Polynésie française dont les effectifs répartis sur les sites de Mahina (Tahiti), Hiva-Oa (Marquises), Hao (Tuamotu) et Tubuaï (Australes) sont passés de 55 hommes en 1996 à 216 hommes en 1997.
La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national prévoit la fin de l’appel obligatoire sous les drapeaux. La possibilité d’un volontariat dans les armées est instituée et les jeunes de l’outre-mer peuvent effectuer ce volontariat au sein des unités du service militaire adapté.
Le service militaire adapté va évoluer en conséquence selon quatre orientations principales. Peu à peu, les appelés vont être remplacés par des volontaires, sous enveloppe budgétaire constante. De fait, les effectifs vont être réduits d’un tiers d’ici 2002 pour tenir compte d’un coût individuel supérieur puisqu’à l’évidence un volontaire coûte plus cher qu’un appelé. En application de la nouvelle loi, le service militaire adapté sera féminisé. Seront par ailleurs distingués les volontaires stagiaires et les volontaires de soutien aux rémunérations différenciées.
L’incorporation des premiers volontaires aura lieu à compter de janvier 1999. 500 postes sont prévus dans le projet de loi de finances pour 1999 en compensation de la suppression de 1.000 postes d’appelés et 31 postes de cadres. Puis de 2000 à 2002, la transformation initiée en 1999 sera poursuivie et d’un effectif global de 3.840 militaires, on passera à environ 2.600. Cette diminution n’affectera que les seuls départements d’outre-mer, les unités des territoires d’outre-mer étant préservées en raison de leur volume réduit actuel.
Pour les territoires d’outre-mer, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une augmentation de 9,29 % des rémunérations en personnels militaires, ce poste passant de 50.891.396 à 55.620.610 francs. Mécaniquement, les charges sociales s’accroissent en conséquence. Elles s’élèveront à 1.559.022 francs contre 1.289.248 francs en 1998, soit 21 % de plus. En revanche, le poste relatif à l’alimentation diminuera (– 5,78 %) atteignant 8.056.439 francs. Il en est de même pour les équipements du service militaire adapté. Ce poste s’établira à 1.000.000 de francs en crédits de paiement contre 1.430.000 francs en 1998, soit 30 % en moins.
Au total, le principe du service militaire adapté, qui prépare les volontaires des départements d’outre-mer à leur retour à la vie active par une formation professionnelle adaptée, est préservé, ce dont se réjouit votre rapporteur pour avis.
Les crédits stagnent avec un montant total de 32.973.444 francs alors que l’année précédente, ils avaient légèrement diminués.
Les frais de justice liés à la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat se maintiennent avec un montant de 1.001.746 francs. Les dépenses imputées sur ce chapitre sont, par définition, imprévisibles, c’est pourquoi l’ajustement entre le montant initial et les dépenses réalisées a lieu dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année.
Ces crédits restent stables comme chaque année. Ils peuvent toutefois être augmentés en cours d’année en cas de nécessité.
Comme l’an passé, ces crédits sont maintenus à un niveau élevé, soit 3,3 millions de francs en autorisation de programme et en crédits de paiement, l’objectif étant de poursuivre l’effort de rénovation des bâtiments administratifs dans les territoires d’outre-mer.
|
|
|
|
|
Crédits consacrés à l’administration générale
|
(en francs)
|
|
|
1998
|
1999
|
Évolution en
pourcentage
|
Personnels de l’Etat
|
142.992.008
|
147.234.323
|
+ 2,97 %
|
Personnels de statut local
|
53.496.486
|
54.267.382
|
+ 1,44 %
|
Service militaire adapté
|
84.839.552
|
88.931.544
|
+ 4,82 %
|
Moyens de fonctionnement des services
|
32.973.444
|
32.973.444
|
0
|
Frais de justice
|
1.001.746
|
1.001.746
|
0
|
Calamités publiques
|
194.000
|
194.000
|
0
|
Equipements administratifs
|
3.300.000
|
3.300.000
|
0
|
TOTAL (DO + CP)
|
318.797.236
|
327.902.439
|
+ 2,86 %
|
Source : projet de loi de finances pour 1999
|
Cet agrégat regroupe les subventions aux budgets locaux des territoires d’outre-mer et au F.I.D.E.S. (Fonds d’investissement pour le développement économique et social). Il s’élève à un total de 61.425.030 francs dans le projet de loi de finances pour 1999, ce qui correspond à une baisse très importante (– 49 %) par rapport à la loi de finances pour 1998.
Comment expliquer une telle diminution ?
Elle tient essentiellement au fait que la subvention au budget de Polynésie de 52.050.000 francs n’a pas été reconduite. Cette subvention était versée l’an dernier et en 1997 dans le cadre de la loi du 5 février 1994 d’orientation pour le développement de la Polynésie française. Elle consistait en la prise en charge par l’Etat des deux quinzièmes de la quote-part des ressources fiscales que le territoire reverse aux communes dans le cadre du fonds intercommunal de péréquation. Or, la loi de 1994 n’a prévu cette prise en charge que jusqu’à la fin de 1998. Pour l’année qui vient, le versement d’une telle subvention n’a donc plus de base légale. Il faudra attendre le vote du projet de loi organique consacré aux communes polynésiennes, soumis actuellement au Sénat, pour que ce dispositif puisse être rétabli en cours d’année 1999. Le projet de loi le prévoit. L’absence de reconduction de cette subvention explique la baisse apparente de la partie du budget du secrétariat d’Etat consacrée aux territoires d’outre-mer. Il est patent que cette diminution résulte d’une difficulté d’ordre technique en voie de résolution et non d’une volonté politique de réduire le budget affecté aux territoires d’outre-mer.
La subvention au budget de Wallis-et-Futuna connaît une progression notable puisqu’elle double. De 1.588.409 francs, elle passe à 3.323.719 francs, soit une augmentation de 109,25 %. Il s’agit de rééquilibrer les comptes d’un territoire qui souffre d’un manque de ressources fiscales et qui doit, de ce fait, endosser des déficits récurrents. Votre rapporteur pour avis est satisfait de cet effort qui est conforme à la solidarité dont la République doit faire montre à l’égard de nos compatriotes d’outre-mer.
La subvention au budget local de Nouvelle-Calédonie se maintient à 5.900.000 francs.
Enfin, la subvention pour les Terres australes et antarctiques françaises diminue légèrement. Elle s’élève à 46.701.311 francs, soit une baisse de 1,06 %.
Les crédits affectés aux travaux d’intérêt local, quant à eux, connaissent une baisse substantielle puisqu’ils passent de 6.818.000 francs en crédits de paiement à 2.500.000 francs soit une diminution des deux tiers. La sous-consommation structurelle de ce chapitre explique la baisse constatée.
Les autorisations de programme de la section des territoires du fonds d’investissement pour le développement économique et social (F.I.D.E.S.) sont maintenues à hauteur de 3 millions de francs. Quant aux crédits de paiement ils subissent une baisse significative. Ils s’élèveront à 3 millions de francs en 1999 contre 6,45 millions de francs en 1998. La répartition entre les territoires, identique à celle de 1997, est la suivante :
|
|
(Autorisations de programme en francs)
|
Polynésie française
|
1.260.000
|
Nouvelle-Calédonie
|
1.140.000
|
Wallis-et-Futuna
|
600.000
|
Total
|
3.000.000
|
Source : Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer
|
Notons que l’essentiel des crédits du F.I.D.E.S. ressortissent à la section générale qui figure à l’agrégat n° 3 relatif au développement social et économique.
|
|
|
|
|
CRÉDITS CONSACRÉS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
|
(en francs)
|
|
|
1998
|
1999
|
Evolution
en %
|
Subvention aux budgets locaux
Wallis-et-Futuna
T.A.A.F.
Nouvelle-Calédonie
Polynésie française
|
1.588.409
47.202.218
5.900.000
52.050.000
|
3.323.719
46.701.311
5.900.000
0
|
+ 109,25 %
- 1,06 %
0 %
- 100 %
|
Travail d’intérêt local dans les T.O.M. (C.P.)
|
6.818.000
|
2.500.000
|
- 63,33 %
|
Subvention F.I.D.E.S. (C.P.)
|
6.450.000
|
3.000.000
|
- 53,49 %
|
Total (D.O. + C.P.)
|
120.008.627
|
61.425.030
|
- 49 %
|
Source : projet de loi de finances pour 1999
|
Comme l’an passé cet agrégat qui s’élève à 600.977.848 francs subit une baisse qui correspond pour 1999 à – 1,08 %.
Les subventions aux établissements publics d’Etat en Nouvelle-Calédonie demeurent stables pour deux d’entre elles, la troisième subissant une baisse notable. La subvention à l’agence de développement rural et d’aménagement foncier (A.D.R.A.F.) se maintient à 7.400.623 francs. Cet établissement public d’Etat créé par la loi référendaire du 9 novembre 1988 acquiert des terres pour les rétrocéder ensuite à titre gratuit dans le cadre des attributions aux groupements de droit particulier local ou à titre onéreux dans le cadre de projets individuels. La dotation versée à l’institut de formation des personnels administratifs (I.F.P.A.) demeure au même niveau qu’en 1998 soit 1.951.322 francs. En revanche, l’agence de développement de la culture canaque (A.D.C.C.) voit sa subvention baisser de 27 %, passant de 7.355.631 francs en 1998 à 5.355.631 francs pour 1999. Cette diminution est liée à l’achèvement du centre culturel Jean-Marie Tjibaou inauguré en mai dernier au moment de la signature de l’accord de Nouméa.
Les crédits d’action culturelle subissent une légère érosion de 0,8 %. En 1998 ils s’élevaient à 69,427 millions de francs. Pour 1999 ils sont arrêtés à 68,862 millions de francs. C’est le poste relatif aux activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les territoires d’outre-mer qui provoque cette évolution puisqu’il passe de 1.564.621 à 1.000.000 francs pour 1999, soit – 36,09 %.
Au sein de ces crédits consacrés à l’action sociale et culturelle, le dispositif des chantiers de développement local, mis en place par circulaires du ministère chargé du travail et de l’emploi des 22 décembre 1971, 12 février 1978 et 10 juin 1983, au titre de l’aide aux travailleurs sans emploi et rénové par la circulaire du 15 juillet 1991, voit sa dotation maintenue à hauteur de 35.387.000 francs. Ce dispositif, qui concernait l’ensemble de l’outre-mer, est actuellement limité aux trois territoires du Pacifique sud et à la collectivité territoriale de Mayotte, les départements n’en bénéficiant plus depuis 1990, compte tenu du développement des actions d’insertion menées dans le cadre du R.M.I. et de la création des contrats emploi-solidarité (C.E.S.). Il permet aux services de l’Etat, aux collectivités locales et à leurs établissements publics de donner à des catégories de population particulièrement défavorisées et rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi, une activité rémunérée, en contrepartie d’un travail d’intérêt général, pendant une durée déterminée limitée à trois mois par an. Il donne aussi la possibilité d’apporter une aide à la réinsertion sociale et professionnelle des travailleurs privés d’emploi. Les chantiers de développement local s’adressent à la fois aux adultes et aux jeunes, ces derniers bénéficiant de dispositions leur permettant de compléter leur formation initiale. Un réaménagement de la circulaire “ chantiers de développement local ”, est intervenu en 1991. Depuis cette date, deux types de chantiers peuvent être organisés :
— les chantiers pour adultes, continuant à obéir aux règles ci-dessus énoncées ;
— les chantiers pour les jeunes de moins de vingt-six ans ; ouverts pour une période pouvant varier de trois à douze mois sur la base d’une activité à mi-temps rémunérée à 80 % du salaire minimum, ces chantiers permettent de proposer aux jeunes les plus défavorisés, en complément de leur activité, une formation d’accompagnement spécifique.
Parmi les activités pratiquées dans ces chantiers, on trouve des travaux d’entretien, d’assainissement, et de remise en état du patrimoine public (bâtiments, routes, voies d’eau, forêts), des actions sociales, de service de l’usager, des activités culturelles et sportives et de lutte contre la pauvreté.
Les crédits de l’action sociale en Nouvelle-Calédonie restent stables avec 30,2 millions de francs.
La section générale du fonds d’investissement pour le développement économique et sociale (F.I.D.E.S.) subit une fois de plus une diminution des autorisations de programme – de 135,875 millions de francs à 132 millions de francs – et des crédits de paiement – de 131,426 millions de francs à 127,408 millions de francs, soit – 3,06 %.
En 1999, sous réserve de l’avis du comité directeur du fonds, la section générale financera le contrat de développement de Polynésie à hauteur de 76,66 millions de francs, la Convention de développement et le contrat de plan de Wallis-et-Futuna pour respectivement 10,13 millions de francs et 2,42 millions de francs. A cela s’ajoutent 42,80 millions de francs destinés à d’autres opérations non strictement identifiées.
|
|
|
|
Crédits consacrés au développement social et économique
|
(en milliers de francs)
|
|
|
1998
|
1999
|
Evolution en %
|
Subventions aux établissements publics de Nouvelle-Calédonie
· A.D.R.A.F.
· I.F.P.A.
· A.D.C.C.
|
16.706
7.400
1.951
7.355
|
14.706
7.400
1.951
5.355
|
– 11,9
0
0
– 27
|
Action sociale et culturelle
|
69.427
30.190
|
68.862
30.190
|
– 0,81
|
F.I.D.E.S. (section générale)
|
135.875
131.426
|
132.000
127.408
|
– 2,85
– 3
|
Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie
|
390.000
390.000
|
390.000
390.000
|
0
0
|
TOTAL (DO + CP)
|
607.559
|
600.976
|
– 1,08
|
Source : projet de loi de finances pour 1999
|
Dix ans après la signature des accords de Matignon qui mirent fin à un cycle de violence sans précédent, l’année 1998 marque un nouveau tournant dans l’histoire non seulement de la Nouvelle-Calédonie mais aussi de la République française.
En organisant la vie de ce territoire pour une période transitoire au terme de laquelle les populations intéressées se prononceront sur l’avenir du territoire, l’accord de Nouméa, signé le 5 mai dernier par le Premier ministre, M. Lionel Jospin, les représentants du F.L.N.K.S. et du R.P.C.R., consolide les acquis de 1988 et ouvre de nouvelles perspectives à la Grande Terre. L’année 1999 sera celle de la mise en place des nouvelles institutions.
Le projet de loi de finances pour 1999 traduit donc le caractère transitoire de l’année qui vient et, de fait, ne subit pas d’évolution remarquable.
Sans entrer dans le détail d’un historique présenté de manière exhaustive lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle au printemps dernier dans le rapport n° 972 présenté par Mme la Présidente Catherine Tasca, il convient cependant de retracer les grandes lignes des négociations ouvertes au début de 1998, de l’accord de Nouméa, ainsi que de la révision constitutionnelle adoptée par le Congrès le 6 juillet dernier.
La loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988, dans son article 2, prévoyait la tenue d’un référendum entre le 1er mars et le 31 décembre 1998. Cette consultation devait amener les populations intéressées à se prononcer sur le maintien dans la République ou l’accession à l’indépendance.
Or, à l’issue de la période de dix années ouverte par les accords de Matignon, aucune des parties en présence ne souhaitait véritablement que cette consultation référendaire d’autodétermination ait lieu. Le R.P.C.R., en la personne de M. Jacques Lafleur, craignait que ce “ référendum-couperet ” ne conduise uniquement à mettre en évidence la séparation de la population en deux camps hostiles, aux aspirations inconciliables. De leur côté, les représentants du F.L.N.K.S. estimaient que les dix années trop vite passées depuis les accords de Matignon, n’avaient pas permis de dégager une majorité favorable à l’indépendance, et ce malgré une croissance démographique de la population mélanésienne supérieure à celle de la population d’origine européenne. De la sorte, tant le F.L.N.K.S. que le R.P.C.R. ont cherché à atteindre un nouveau point d’équilibre institutionnel et politique qui permette de reporter la question de l’autodétermination.
Néanmoins, l’aboutissement de cette démarche conciliatrice supposait la levée d’un préalable lié aux questions minières si essentielles dans ce territoire. Il s’agissait de trouver un accord sur un projet de construction d’une usine de traitement dans la Province Nord gérée par le F.L.N.K.S. Est-il, à cet égard, besoin de rappeler que le nickel est la principale richesse du territoire, qu’il assure 90 % de ses exportations et que la Nouvelle-Calédonie fournit plus de 12 % de la production mondiale de ce minerai ?
La Province Nord demandait de longue date la construction d’une usine de traitement du nickel sur son territoire, le seul site de ce genre en Nouvelle-Calédonie étant situé dans le sud de l’île à Doniambo, dans la périphérie de Nouméa. En mars 1996, un projet de construction avait été élaboré avec le groupe canadien Falcon Bridge, par l’intermédiaire de la société minière du sud pacifique (S.M.S.P.) rachetée au groupe Lafleur en 1990 par la société de financement de la Province Nord (SOFINOR). Cependant le groupe nord-américain subordonnait sa participation à cette entreprise (à hauteur de 1,3 milliard de dollars) à la garantie d’accès à un gisement de qualité pour une durée d’au moins vingt-cinq années. La S.M.S.P. ne pouvait offrir cette garantie qu’en réalisant un échange avec Eramet, société dont l’Etat est détenteur à 55 % et qui, elle-même, détient 90 % de la société Le Nickel (S.L.N.). On saisira mieux la difficulté de la négociation quand on aura rappelé que la S.L.N. exploite le seul site de traitement du nickel existant en Nouvelle-Calédonie. In fine l’engagement intense de l’Etat dans ces âpres discussions a permis d’aboutir à un accord signé entre l’Etat, la S.M.S.P. et Eramet le 1er février 1998. Ce protocole appelé couramment “ accord de Bercy ” reprend les conclusions de la mission de M. Philippe Essig désigné par le Premier ministre et qui avait remis un rapport rendu public le 30 octobre 1997. Aux termes de cet accord, une entité indépendante rachètera des titres des massifs miniers de Doniambo et de Poum. Lorsque la décision de construire l’usine de la Province Nord sera arrêtée – c’est-à-dire en principe en 2005 – cette entité cédera ses titres miniers de Doniambo à la S.M.S.P. et ceux de Poum à Eramet.
Le préalable minier ainsi levé, les négociations purent s’ouvrir. Elles débouchèrent sur un accord conclu le 21 avril et signé solennellement le 5 mai 1998.
2. L’accord de Nouméa
Ce texte comporte deux parties.
Tout d’abord, un préambule qui reconnaît le fait colonial et le traumatisme durable subi par la population autochtone dont la culture et les traditions ont été niées, qui a été dépossédée de ses terres, et à laquelle tous droits politiques ont été refusés. Le préambule exprime ainsi la nécessité de faire mémoire des souffrances endurées par le peuple kanak et de lui restituer son identité confisquée. Pourtant, ce texte ne fait pas abstraction de la présence d’autres communautés qui vivent sur le territoire et ont contribué à son développement et à sa mise en valeur. Elles aussi disposent d’une légitimité à vivre sur cette terre. C’est pourquoi le préambule établit la nécessité de fonder une nouvelle citoyenneté calédonienne où les communautés dans leur diversité assumeront ensemble un destin commun.
Le deuxième pan du texte signé à Nouméa est un document d’orientation qui contient le dispositif de l’accord et se décline en six parties.
— L’identité kanake
La reconnaissance de cette identité passe par différentes mesures. Tout d’abord, les personnes qui ont perdu le statut civil de droit particulier, appelé désormais droit coutumier, pourront y être soumis à nouveau si elles le souhaitent. L’ouverture de cette possibilité supposait la révision de l’article 75 de la Constitution qui en interdisait le principe. La place de la coutume sera également pleinement reconnue dans le domaine de la justice. Ainsi sera donnée une définition juridique au procès-verbal de palabre qui pourra être frappé d’appel. Par ailleurs, le rôle des autorités coutumières comme acteur de la médiation pénale et sociale sera renforcé. Pour ce qui est de l’aménagement foncier, une meilleure prise en compte des aires coutumières est prévue, en particulier pour les délimitations des communes. Enfin, la création d’un Sénat coutumier est la manifestation institutionnelle de cette reconnaissance identitaire.
Celle-ci passe aussi par une valorisation du patrimoine culturel kanak. La création du Centre culturel Tjibaou inauguré à l’occasion de la signature de l’accord de Nouméa participe à ce dessein. Un recensement des noms de lieux parfois perdus, le retour – autant que faire se peut – des objets culturels kanaks dispersés de par le monde, la reconnaissance des langues kanakes, en particulier dans l’enseignement et dans les médias, seront autant d’actions qui contribueront à la valorisation de cette culture trop longtemps méprisée. Enfin, des signes identitaires, plus symboliques, pourront être adoptés comme un drapeau, un hymne ou une devise. Ils tiendront compte de l’identité kanake mais aussi des autres composantes de la communauté calédonienne.
— Les institutions
En premier lieu, l’accord du 5 mai prévoit que le Congrès du territoire pourra adopter des “ lois du pays ” qui n’auront pas le caractère d’acte administratif puisqu’elles ne seront susceptibles de recours qu’auprès du Conseil constitutionnel avant leur publication et non plus devant les juridictions administratives. Par ailleurs, l’exécutif du territoire ne serait plus le Haut-commissaire mais un conseil élu. En outre, une citoyenneté proprement calédonienne serait reconnue et se traduirait par une restriction du corps électoral. Aux termes de l’accord de Nouméa, les trois provinces sont maintenues ainsi que les trois assemblées qui les représentent. Le regroupement de ces assemblées, à l’exception de quelques-uns de leurs membres qui pourront n’exercer qu’un mandat provincial, continuera à former le Congrès du territoire. A côté de cette chambre sera adjoint un Sénat coutumier qui se substituera à l’actuel conseil consultatif coutumier. Cette instance pour le moins originale sera composée de seize membres – deux par aires coutumières – et sera obligatoirement saisie des lois du pays portant sur l’identité kanake. Lorsque l’avis émis par le Sénat coutumier sera défavorable, le Congrès devra à nouveau délibérer. En dehors de ces deux instances de nature parlementaire, sera institué un conseil économique et social qui, de manière classique, sera consulté sur les délibérations du Congrès présentant un caractère économique et social.
Se substituant au Haut-commissaire, un Gouvernement collégial assurera la fonction exécutive au sein du territoire, ce qui constitue une innovation. Elus par le Congrès, les membres du Gouvernement seront responsables devant lui. Leur fonction sera incompatible avec celle de membre du Congrès à l’instar de ce que prévoit l’article 23 de la Constitution pour les ministres. En revanche, les membres du Gouvernement calédonien pourront retrouver leur siège au Congrès en cas de départ du Gouvernement.
Les restrictions apportées au corps électoral sont régies par un dispositif complexe qui s’inscrit dans la continuité de ce qui avait été arrêté lors des accords de Matignon en 1988. Deux cas de figures doivent être distingués à ce titre.
Il s’agit tout d’abord de la consultation prévue au terme de la période transitoire qui pourra durer entre quinze et vingt ans. En effet, l’accord prévoit que les populations intéressées seront consultées pour choisir entre le maintien dans la République ou l’accession à l’indépendance. Pourront participer à cette votation les électeurs inscrits sur les listes électorales à la date de cette consultation, déjà inscrits en 1998 et résidant sur le territoire depuis le référendum du 6 novembre 1988. Cette dernière condition de résidence est cependant écartée si les interruptions dans la continuité du domicile résultent de raisons professionnelles ou familiales ou si, de statut coutumier ou nés en Nouvelle-Calédonie ou ayant un parent né sur le territoire, ils y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux. Par ailleurs, pourront également voter à cette occasion les jeunes ayant atteint leur majorité électorale, à la condition qu’ils aient eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998, s’ils sont nés avant 1988, ou que l’un de leurs parents ait rempli les conditions pour voter en 1998, dans le cas contraire. La dernière catégorie de personnes qui pourront participer à cette consultation sont celles qui pourront justifier de vingt ans de domicile continu dans le territoire en 2013.
Le deuxième cas de figure est celui des élections aux assemblées de province et au Congrès. Là encore, le dispositif juridique se révèle assez subtil. Pourront participer au vote les électeurs inscrits sur les listes électorales en 1998 et résidant sur le territoire depuis le 6 novembre 1988, ainsi que ceux qui rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection ou qui, atteignant leur majorité après 1998, auront été domiciliés en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998, ou auront un parent admis à voter en 1998 ou domicilié dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection.
En revanche, l’ensemble du corps électoral pourra, en principe, participer aux élections municipales ainsi, bien sûr, qu’aux consultations à caractère national.
Ce point constitue l’une des clés de l’accord de Nouméa. Au cours de la période transitoire de quinze à vingt ans, des compétences seront transférées de manière irréversible au territoire. A l’issue de cette période, seules les compétences régaliennes demeureront dans le giron de l’Etat, la consultation référendaire finale devant décider du transfert ou non de ces compétences au territoire.
Le transfert des compétences non régaliennes vers le territoire sera progressif. Certaines d’entre elles seront remises immédiatement aux institutions calédoniennes : la réglementation de l’accès à l’emploi, le droit au travail des ressortissants étrangers, le commerce extérieur, les communications extérieures en matière de postes et de télécommunications, hormis les communications gouvernementales et la réglementation des fréquences radioélectriques, la navigation, les dessertes aériennes qui ne concernent que la Nouvelle-Calédonie, les dessertes maritimes internationales, l’exploration, l’exploitation, la gestion et la conservation des ressources naturelles de la zone économique exclusive, les principes directeurs du droit du travail et de la formation professionnelle, la médiation pénale coutumière, la définition des peines contraventionnelles pour les infractions aux lois du pays, les règles relatives à l’administration provinciale, l’enseignement primaire et enfin le domaine public maritime.
Certaines autres compétences seront partagées entre l’Etat et le territoire. Celui-ci les exercera lorsqu’elles concernent directement la Nouvelle-Calédonie. Il s’agit des relations internationales et régionales, lorsque les intérêts particuliers de la Nouvelle-Calédonie sont concernés. Ainsi, le territoire pourra participer à certaines organisations internationales et sera représenté dans les pays de la région et auprès de l’Union européenne. De la même manière, la réglementation de l’entrée et du séjour des étrangers, la politique de communication audiovisuelle, le maintien de l’ordre, la réglementation minière, les dessertes aériennes pour ce qui ne relèvera pas de la compétence exclusive du territoire, l’enseignement supérieur et la recherche scientifique seront des domaines partagés entre le territoire et l’Etat.
Demeureront compétences exclusives de l’Etat, les compétences régaliennes que sont la justice, l’ordre public, la défense, la monnaie, y compris le crédit et les changes, et les affaires étrangères, sous réserve du partage évoqué précédemment.
— Le développement économique et social
Il va de soi que l’avenir politique de la Nouvelle-Calédonie est étroitement lié au développement économique et social du territoire. C’est pourquoi les accords de Matignon avaient fait de cette question un point central ; c’est également pour ce motif que l’accord de Nouméa en fait l’une de ses principales orientations. Le volet formation de l’accord de 1988 sera prolongé avec le souci constant d’un rééquilibrage en faveur des Kanaks.
L’université du Pacifique-Sud sera associée à cet effort. L’Institut de formation des personnels administratifs sera, quant à lui, rattaché au territoire. Une attention particulière sera portée à la formation des Kanaks à l’exercice des responsabilités et un programme spécifique prendra la suite de celui des “ 400 cadres ” mis en œuvre par les accords de Matignon.
L’accord de Nouméa prévoit également le maintien des contrats de développement conclus par l’Etat avec le territoire, les provinces et les communes. L’accent sera mis sur la valorisation des ressources minières dans le cadre d’un schéma élaboré à cet effet. La politique énergétique sera, quant à elle, conduite en vue d’assurer au territoire une plus grande autonomie. La modernisation des modes de financement de l’économie est également un point de passage obligé pour assurer au territoire un développement équilibré. A ce titre, l’Institut calédonien de participation poursuivra sa mission qui consiste, depuis sa création en 1989, à prendre des participations au capital de sociétés afin de leur faciliter l’accès au crédit bancaire.
En matière sociale enfin, l’accent sera mis sur le logement, l’Etat apportant en particulier sa contribution à cet effort. De plus, une couverture généralisée sera mise en place.
— L’avenir politique du territoire
A l’issue de la période transitoire, les Calédoniens auront à faire un choix clair et définitif pour ou contre l’indépendance.
On notera que la durée de cette période n’est pas figée. En effet, c’est au cours du quatrième mandat du Congrès, dont la durée est de cinq années, qu’une consultation sera organisée. Il appartiendra au Congrès de fixer précisément cette date par une délibération adoptée à la majorité des trois cinquièmes, ou, à défaut, par l’Etat au cours de la dernière année de ce quatrième mandat.
Comme on l’a indiqué précédemment, ce référendum portera sur le transfert ou non des compétences étatiques régaliennes au territoire. Si l’indépendance est rejetée à cette occasion, le Congrès aura loisir de provoquer une nouvelle consultation, à l’initiative d’un tiers de ses membres, et ce dans la deuxième année suivant le premier référendum. Si, une fois encore, le résultat est négatif, les parties en présence se réuniront pour évaluer la situation née de ces deux votes.
En tout état de cause, les transferts de compétence réalisés lors de la période transitoire, en vertu de l’accord de Nouméa, ne pourront être remis en cause. Par ailleurs, la scission du territoire n’est pas envisageable contrairement à ce qu’on observa aux Comores en 1974.
— L’application de l’accord
La dernière partie de l’accord de Nouméa établit les conditions d’entrée en vigueur de l’accord.
Il appartiendra à l’Etat de préparer les textes nécessaires à son application, avec en premier lieu la révision de la Constitution, puis une loi organique et une loi simple, qui préciseront le cadre institutionnel du territoire, la répartition des compétences entre l’Etat, le territoire, les provinces et les communes et les instruments du développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie.
Il a été prévu que les populations intéressées seraient consultées à la fin de 1998 pour approuver l’accord, la Constitution révisée autorisant ce référendum.
Puis, dans les six mois suivant l’adoption définitive de la loi organique, auront lieu des élections aux assemblées de province et au Congrès.
Enfin, l’accord de Nouméa prévoit la création d’un comité de signataires chargé de suivre l’application de ce texte. D’abord consulté sur le projet de loi organique pour s’assurer de sa conformité avec l’accord du 5 mai, le comité constituera ensuite une instance de concertation précieuse pour éviter d’éventuels conflits.
Comme on l’a observé, le préalable à la mise en œuvre de l’accord de Nouméa était la révision de la Constitution. Il y fut procédé au printemps dernier.
3. La révision constitutionnelle
Sans entrer dans le détail d’une procédure dont chacun aura sans doute encore le souvenir, on rappellera simplement les raisons pour lesquelles une telle révision s’imposait. Il s’agissait tout d’abord d’autoriser la tenue d’un référendum à la fin de 1998 pour approuver l’accord de Nouméa, aucune disposition constitutionnelle ne prévoyant ce cas de figure.
Ensuite, il était nécessaire de prévoir la possibilité pour l’Etat de transférer de manière irréversible une partie de ses compétences. En attribuant à la Nouvelle-Calédonie un pouvoir normatif autonome, on rompait avec le principe d’indivisibilité de la République reconnu par l’article 1er de la Constitution. Il fallait également s’affranchir des principes constitutionnels d’égalité et d’universalité du suffrage puisque des restrictions au corps électoral sont prévues dans le texte du 5 mai.
Par ailleurs, il était aussi nécessaire de mentionner dans la norme fondamentale qu’une loi organique nécessaire à la mise en œuvre de l’accord interviendrait pour organiser les transferts de compétence, les règles d’organisation et de fonctionnement des institutions de Nouvelle-Calédonie et en particulier les modalités d’examen par le Conseil constitutionnel des lois du pays, les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l’emploi et au statut civil coutumier – sachant que certaines d’entre elles assureraient, par exemple, une priorité d’embauche aux Calédoniens par rapport aux Métropolitains, ce qui est manifestement contraire au principe d’égalité – et, enfin, les conditions et les délais dans lesquels les populations de Nouvelle-Calédonie pourraient se prononcer sur l’accession à l’indépendance.
Le 6 juillet dernier, le Congrès a adopté à Versailles un titre XIII portant “ dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ” permettant de lever ces obstacles juridiques. Peu nombreux furent ceux qui s’opposèrent à cette réforme nécessaire à la poursuite de l’évolution pacifique du territoire entamée en 1988. Dès lors, il a été possible de préparer le projet de loi organique qui sera soumis, en principe, à l’Assemblée nationale au mois de décembre prochain, si le vote du 8 novembre – date du référendum – se révèle positif.
B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT
Pour la période 1993-1997 des accords de développement ont été conclus conformément aux dispositions de la loi référendaire du 9 novembre 1988. Il s’est agi tout d’abord de trois contrats de développement Etat-provinces signés le 4 février 1993, puis d’une convention de développement Etat-territoire signée le 9 juin 1993. Ces contrats de développement que l’on peut qualifier de deuxième génération ont suivi une première série d’accords Etat-provinces élaborés dans le cadre des accords de Matignon pour la période 1990-1992. Ces premiers contrats ont été engagés à hauteur de 97 % par l’Etat sur les trois provinces. Aujourd’hui ils ne sont pas encore soldés.
Pour 1993-1997, le montant total contractualisé atteint 3,9 milliards de francs avec une contribution de l’Etat à hauteur de 1,65 milliard de francs dont près de 1,07 milliard à la charge du budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer. 68 % des crédits de l’Etat ont été engagés et 50 % des paiements effectués. On observe néanmoins des disparités entre provinces.
|
|
|
|
|
Engagement
par rapport au contrat
%
|
Paiement/Engagements
%
|
Territoire
|
82,07
|
81,48
|
Province Nord
|
60,81
|
71,66
|
Province Sud
|
70
|
62,15
|
Province des Iles
|
71,15
|
84,26
|
Opération inter-provinciales
|
100
|
84,81
|
Source : Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer
|
Si l’exécution des contrats de développement des Provinces connaît quelques retards, c’est que la Province Nord rencontre des difficultés pour mobiliser ses fonds propres. En Province Sud les opérations relatives au logement ont pris du retard, et dans la Province des Iles les problèmes fonciers sont complexes et ralentissent l’avancée des projets.
Ce constat étant fait, il a été décidé de prolonger les contrats de développement pour 1998, ce qui correspond à une participation de l’Etat de 318 millions de francs.
Le 18 février 1993 a été signé un contrat de ville entre l’Etat et la ville de Nouméa. Son objectif est d’y réduire les inégalités sociales et économiques. Sur cinq ans, il représente une charge globale pour l’Etat de 377 millions de francs. Deux axes principaux émergent dans ce contrat. En premier lieu, il s’agit de reconquérir certains quartiers par la construction de logements sociaux, la résorption de l’habitat insalubre, les aménagements urbains et de transport. Ce premier volet représente pour l’Etat 342 millions de francs, dont 160 au titre du logement social inclus dans le contrat de développement de la Province Sud. Le second objectif est de prévenir la violence urbaine par des actions éducatives, culturelles et sportives. Ce second volet correspond à un montant de 24 millions de francs.
Enfin, le contrat de ville fait l’objet d’un avenant pour 1998 qui étend les programmes d’amélioration des conditions de vie et de développement social urbain aux autres communes de l’agglomération : Dumbéa, Mont-Dore, Païta.
La loi référendaire du 9 novembre 1988 a doté le territoire d’une compétence d’attribution alors que les trois provinces détiennent la compétence de droit commun. Parmi les domaines qui ressortissent au territoire, l’un des plus importants est sans nul doute celui de la fiscalité. Non seulement le territoire définit le régime fiscal de l’île mais, de plus, il établit la grille de redistribution des ressources fiscales vers les collectivités provinciales et communales qui sont presque totalement dénuées de ressources propres.
La création en Nouvelle-Calédonie de l’impôt sur les sociétés en 1975 et de l’impôt sur le revenu en 1981 n’a pas empêché que, plus encore qu’en métropole, la fiscalité indirecte demeure la plus pourvoyeuse de ressources. Elle représente en effet environ 65 % des recettes fiscales. Le budget du territoire est alimenté pour l’essentiel par des taxes sur les marchandises et les produits importés. A elle seule, la taxe générale à l’importation représente 56 % des recettes douanières. Alors que la pression fiscale (2) est en métropole d’environ 18 %, elle ne dépasse pas 9 % en Nouvelle-Calédonie. Globalement, la Nouvelle-Calédonie présente un régime fiscal plus favorable puisque le taux marginal de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est de 40 %, l’impôt sur les sociétés est de 30 %, sauf pour les mines et la métallurgie où il atteint 35 %. En outre, les revenus de l’épargne sont également soumis à une imposition plus réduite. En revanche, les droits et taxes applicables aux importations sont particulièrement élevés.
Le budget primitif pour 1998 du territoire de la Nouvelle-Calédonie s’élève à 3,95 milliards de francs. Sa progression en 1998 est plus lente qu’en 1997. L’an dernier, elle atteignait 4 % dans le cadre du budget primitif ; en 1998, elle est de 3 %. Certes les contributions, directes ou non, ont connu une hausse de 4,3 % (2.958 millions de francs attendus contre 2.835 millions de francs en 1997) mais parallèlement les dotations de l’Etat ont diminué de 320 millions de francs, soit 12 %.
Pour ce qui est des dépenses de fonctionnement, près de 62 % d’entre elles, soit 2.290 millions de francs sur un total de 3.693 millions de francs sont des dépenses de transfert aux provinces et aux communes par le biais du fonds intercommunal de péréquation ou des dotations d’équipements et de fonctionnement des provinces. Les articles 33 et 35 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 définissent les règles de répartition des dotations allouées aux provinces. Elles représentent au total 1.838,7 millions de francs répartis comme suit :
|
|
|
|
|
Montant en millions de francs
|
Evolution par rapport à 1997
|
Province Nord
|
552,1
|
+ 6 %
|
Province Sud
|
861,9
|
+ 6 %
|
Province des Iles Loyauté
|
310,2
|
+ 5,8 %
|
Les trois provinces *
|
114,5
|
+ 5 %
|
* En application de l’article 35 de la loi référendaire
Source : Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer
|
La répartition entre le fonds intercommunal de péréquation-fonctionnement et le fonds intercommunal de péréquation-équipement est de 429,6 millions de francs pour le premier et de 21,9 millions de francs pour le second. Alors que généralement dans les budgets locaux ultra-marins, la part des frais de personnel est élevée, elle demeure contenue et faible en Nouvelle-Calédonie à hauteur de 8,5 % des dépenses de fonctionnement.
Les dépenses d’investissement connaissent en 1998 une légère augmentation (+ 1 % en 1998 contre – 8 % en 1997). Elles représentent 257,4 millions de francs. Les principaux postes sont :
— les travaux de voirie : 50 millions de francs soit 19 % des dépenses d’équipement ;
— les bâtiments et équipements territoriaux : 23,24 millions de francs soit 9 % de ces dépenses ;
— les transports et les communications : 13,7 millions de francs soit 5 % des dépenses d’équipements.
Ces postes demeurent pourtant loin derrière le remboursement en capital de la dette, le poste le plus volumineux des dépenses d’investissement : 106,3 millions de francs, ce qui équivaut à 41 % de ces dépenses. On rappellera que ce remboursement de la dette représentait 49 % en 1997. Les annuités de la dette diminuent donc. De 184,6 millions de francs en 1997 elles passent à 155,3 millions de francs. On observe la même tendance pour le taux d’épargne brute. Il était de 216 millions de francs en 1997 ; il s’élève à 194,4 millions de francs en 1998 soit 4 %, ce qui est faible. Quant à l’épargne nette, elle s’établit à 1 % des recettes de fonctionnement soit 91 millions de francs. La dette représente une faible part dans l’utilisation des ressources de fonctionnement. En effet, on constate que le ratio annuités de la dette sur recettes de fonctionnement est de 4,2 % et le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement – c’est-à-dire l’épargne brute à laquelle s’ajoutent les intérêts de la dette – est de 79 %. A titre de comparaison, le taux prudentiel généralement admis est de 90 %.
En 1998, le budget de la Province Nord a été arrêté à 727,8 millions de francs. La baisse des recettes d’investissement s’est poursuivie avec
– 14,7 % alors que les dépenses d’investissement augmentent (+ 10,4 %). Pour la section de fonctionnement, les dépenses sont en baisse de 0,7 % et les recettes en hausse de 3 %.
Le budget de la Province des Iles, avec un montant de 415,5 millions de francs est en diminution de 5 %. La section d’investissement ne représente qu’une faible part du budget (17,5 % pour les dépenses et 13,1 % pour les recettes). Elle est en baisse de 39 % pour les dépenses et de 45 % pour les recettes. En revanche, les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement sont en hausse d’environ 7 %.
Le budget de la Province Sud est en augmentation de 20 % avec un montant total de 1,32 milliard de francs. La section de fonctionnement, qui représente 90 % du budget pour les recettes et 82 % pour les dépenses, est en augmentation (13,6 % pour les recettes et 8,6 % pour les dépenses). Le budget prévoit pour la section investissement une baisse de 19,3 % des recettes et une hausse de 12,7 % pour les dépenses.
On regrettera que, faute de données actualisés, le secrétariat d’Etat à l’Outre-mer n’ait pas été en mesure de fournir un état à jour des budgets des communes calédoniennes.
IV. — LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
A. L’ÉVOLUTION POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE : LA MISE EN ŒUVRE DU STATUT DE 1996 EN ATTENDANT UNE NOUVELLE ÉTAPE VERS PLUS D’AUTONOMIE
Il y a deux ans le statut de la Polynésie française a été adapté par deux lois, dont l’une organique, en date du 12 avril 1996. Elles ont renforcé l’autonomie du territoire dans les limites permises par la Constitution en élargissant les compétences de ses autorités et en modernisant le fonctionnement de ses institutions. Les textes d’application ont été pris à la fin de 1996 et au début 1997 permettant au territoire de bénéficier d’un dispositif institutionnel en ordre de marche.
L’élargissement des compétences du territoire a connu d’ores et déjà de nombreuses applications. Le statut d’autonomie de 1996 reconnaît au président du Gouvernement de la Polynésie française le pouvoir de négocier mais aussi de signer, au nom de l’Etat, des accords internationaux dans la région Pacifique. Il est également plus étroitement associé aux négociations internationales se déroulant dans cette région. Cette association est facultative lorsque les discussions intéressent des compétences de l’Etat mais elle est, en revanche, de droit quand elles touchent le domaine de compétence du territoire. Dans les compétences ressortissant à celles de la Polynésie, le Président du Gouvernement peut négocier et signer des arrangements administratifs destinés à préciser des conventions internationales. Enfin, il peut également être autorisé à représenter la République au sein des organismes régionaux du Pacifique ou des organismes internationaux du Pacifique dépendant d’institutions spécialisées des Nations Unies.
Le Gouvernement français est favorable à l’insertion du territoire dans son environnement régional et il encourage les initiatives en ce domaine. Ainsi, en matière de transport aérien international, le président du Gouvernement de la Polynésie française a signé un accord avec l’Australie le 21 février 1997 pour développer les relations aériennes régionales. Par ailleurs, le conseil des ministres de la Polynésie française a approuvé le 1er avril 1998 les programmes d’exploitation et les tarifs proposés par les compagnies aériennes Air France, Quantas et A.O.M. S’agissant des accords pour autoriser des fréquences supplémentaires aux compagnies aériennes, des discussions sont engagées entre l’Etat et le territoire pour permettre à ce dernier de disposer d’un mandat de négociation selon des modalités à définir par une convention. L’élaboration de celle-ci est aujourd’hui en cours.
Dans un autre domaine et en application de l’article 40 de la loi organique du 12 avril 1996, le président du Gouvernement de la Polynésie française a signé au nom de la France les trois protocoles additionnels du traité de Rarotonga, établissant une zone exempte d’armes nucléaires dans le Pacifique Sud.
Le Gouvernement de Polynésie française entend également resserrer les liens du territoire et de la France avec les Etats et les organisations régionales du Pacifique Sud.
La Polynésie est représentée à la Communauté du Pacifique, du Programme régional océanien pour l’environnement (p.r.o.e.), à la Commission pour les sciences de la terre dans le Pacifique Sud (s.o.p.a.c.), à la Commission des Nations Unies pour l’Asie-Pacifique (c.e.s.a.p.), à l’Organisation mondiale de la santé (comité pour le Pacifique occidental) et au Pacific Economic Cooperation Council (p.e.c.c.) depuis avril 1997. Il est également envisagé d’amplifier la politique consistant à intégrer dans les délégations françaises des représentants du territoire voire à leur confier la direction de ces délégations comme c’est le cas pour la négociation des accords de pêche franco-coréens. Par ailleurs, le Gouvernement français a indiqué à ses partenaires du Forum du Pacifique Sud à Pohnpei, le 27 août dernier, que la Polynésie avait vocation à obtenir au Forum un statut identique à celui de la Nouvelle-Calédonie au terme du processus de réforme qui lui donnerait des capacités similaires en matière internationale.
La coopération du territoire, à dominante économique, s’exerce principalement au moyen de l’Institut des énergies renouvelables pour le Pacifique Sud (I.E.R.P.S.), un organisme semi-public dont les projets concernent plusieurs Etats océaniens : électrification solaire à Tonga, Kiribati, Fidji et Cook, projets éoliens à Fidji et en Nouvelle-Zélande ou coprahcarburants. En 1997, plusieurs actions de coopération ont été engagées. Un document d’orientation conclu le 13 mars 1997 entre le Gouvernement de la Polynésie française et la République de Vanuatu, jette les bases d’un accord de coopération commerciale, culturelle, médicale et technique.
Un mémoire d’intentions signé le 25 septembre 1997 entre le Gouvernement et la République du Kiribati prévoit les principes d’intervention de la Polynésie française dans les domaines économique et commercial s’agissant de l’huilerie de coprah, de la perliculture, de la pêche hauturière, du tourisme et des transports, des énergies renouvelables et de la coopération médicale. Par ailleurs, trois communes polynésiennes ont conclu un jumelage avec leurs équivalents étrangers. Il s’agit de Rurutu (Iles australes) avec Kauai (Etat de Hawaï aux Etats-Unis), Faa’a (Ile de Tahiti) avec Fujimi/Fuchimachi (Japon) et de Vairao (Ile de Tahiti) avec Washima (Japon).
On le voit, l’insertion de la Polynésie française au sein de son environnement régional va en s’intensifiant, ce qui paraît aux yeux de votre rapporteur pour avis particulièrement satisfaisant. Il conviendrait que ce mouvement se poursuive car il permet aux Polynésiens de faire face à leurs responsabilités et, parallèlement, à la France de mieux asseoir sa présence dans cette région du monde.
La loi organique de 1996, dans son article 91, a prévu la création d’une commission paritaire de concertation entre l’Etat, le territoire et les communes. Cet organe comprend six représentants de l’Etat désignés par le Haut-commissaire, six représentants du territoire désignés par l’assemblée polynésienne à la représentation proportionnelle des groupes et six représentants des communes à raison d’un représentant par archipel, élu par les maires de cet archipel. La Commission doit permettre aux communes de participer activement au développement économique et social du territoire. Réunie pour la première fois en août 1997, puis en novembre de la même année et en juin 1998, la commission a traité de nombreuses questions qui touchent à l’éducation, l’adduction d’eau, le traitement des déchets, l’assainissement, la circulation routière, le développement des archipels. De manière corollaire, le territoire a signé le 28 janvier 1998 une convention d’assistance financière avec la commune de Nuku Hiva aux Marquises pour la réalisation de travaux d’adduction d’eau. De plus, le territoire a créé une délégation au développement des communes qui a pour objet d’instruire les projets d’équipements communaux auxquels le territoire apporte sa contribution financière.
On le voit, avec ces quelques exemples, le statut de 1996 qui a organisé de manière nouvelle la répartition des compétences entre l’Etat et le territoire de Polynésie française est entré en application avec une certaine efficacité. Néanmoins, des conflits de compétence peuvent apparaître entre l’Etat et le territoire. C’est pourquoi les articles 113 et 114 de la loi organique du 12 avril 1996 ont prévu des procédures consultatives et contentieuses pour les régler.
L’article 113 de cette loi prévoit une procédure de saisine pour avis du Conseil d’Etat par le tribunal administratif de Papeete lorsque celui-ci est saisi d’un recours pour excès de pouvoir motivé par une inexacte application de la répartition des compétences entre l’Etat, le territoire et les communes. L’article 114 prévoit une procédure similaire lorsqu’une demande d’avis émanant soit du président du Gouvernement de la Polynésie française, soit du président de l’assemblée de ce territoire porte sur la répartition des compétences précitées.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi, trois dossiers ont été réglés, selon la procédure de l’article 113. Pour la réglementation des jeux de hasard proposés à l’occasion, pendant la durée et dans l’enceinte des fêtes foraines ou des fêtes traditionnelles, le Conseil d’Etat a estimé qu’elle était de la compétence du territoire pour ce qui est des règles applicables aux loteries proposées au public autres que les règles relatives au contrôle de leur installation et de leur fonctionnement qui, elles, relèvent de la compétence de l’Etat en application de l’article 65 de la loi organique du 12 avril 1996.
En matière de recherche et de constatation des infractions à la réglementation territoriale relative à la protection de végétaux, la haute juridiction a conclu à la compétence de l’Etat. Il en a été de même pour la création d’un service d’assistance et de sécurité du territoire chargé d’une mission de police et pour la délivrance des autorisations de port d’arme aux agents de ce service.
Actuellement deux nouveaux dossiers sont en cours de traitement. Le premier a trait à la procédure d’attestation de conformité et de marquage des équipements terminaux des télécommunications utilisant des fréquences radioélectriques. Quant au second, il porte sur l’autorisation de diffusion musicale publique.
Dans le cadre de la procédure consultative de l’article 114, quatre dossiers ont fait l’objet d’une demande d’avis du président du gouvernement de la Polynésie française. Sur la mission dévolue au service d’aide sociale à l’enfance en matière d’adoption, le Conseil d’Etat a conclu à la compétence du territoire. Pour ce qui est des mesures de saisies et de destruction opérées par les agents habilités et assermentés du service d’hygiène et de salubrité publique dans le cadre d’une police sanitaire, il a considéré qu’elles ressortissaient au domaine de compétence de l’Etat. Pour la fixation du taux d’alcoolémie dans le sang au-delà duquel le conducteur d’un véhicule se trouve en infraction et pour la fixation du taux de l’amende, il a conclu de même. Enfin, pour la création de groupements d’intérêt public dans les domaines de compétence du territoire et en particulier dans le domaine de l’insertion sociale des jeunes ainsi que pour la fixation de leurs règles d’organisation, la haute juridiction a également estimé que l’Etat était compétent.
Au total, la clé de répartition des compétences entre l’Etat et les institutions locales n’a pas, semble-t-il, suscité de difficultés majeures. Le statut de 1996 a constitué un pas important vers l’autonomie dans les limites autorisées par la Constitution. Mais la signature de l’accord de Nouméa a suscité un intérêt certain en Polynésie française. Le président du Gouvernement du territoire a fait part, à cet égard, de son souhait de voir la Polynésie bénéficier de certaines dispositions statutaires de même nature. L’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle qui a abouti à la création d’un nouveau titre XIII dans notre loi fondamentale avait d’ailleurs ouvert implicitement cette possibilité et des discussions ont déjà été engagées entre le Secrétaire d’Etat à l’Outre-mer et le président du Gouvernement du territoire pour élaborer un projet de loi constitutionnelle, dont le principe a été approuvé par le Président de la République.
En attendant cette grande réforme, un projet de moindre ampleur mais qui, concrètement, présente un intérêt indéniable a été proposé au vote du Parlement. En effet, en août 1997, le secrétaire d’Etat à l’Outre-mer avait annoncé une réforme communale pour la Polynésie. Une large concertation a alors été entamée et deux projets de loi ont été déposés sur le bureau du Sénat le 20 mai dernier. Ils n’ont pas été examinés par cette assemblée.
Cette réforme s’articule autour de cinq axes principaux : l’élargissement des compétences communales, l’émancipation juridique des communes, la démocratisation du mode de scrutin municipal, la consolidation des ressources financières des communes et la mise en place d’un statut de la fonction publique communale. L’idée défendue par ses deux projets de loi est de permettre aux communes de mieux remplir leur mission en disposant de moyens adaptés et de participer de la sorte au développement économique et social de la Polynésie française, aux côtés de l’Etat et du territoire.
Le contrat de développement entre l’Etat et le territoire de Polynésie française a été signé le 4 mai 1994 en application de l’article 8 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d’orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française. Il inclut les dispositions du contrat de ville de l’agglomération de Papeete et s’insère dans le XIe plan. Le contrat de développement s’articule autour de trois programmes d’intervention d’un coût contractuel de 3.012 millions de francs sur la période 1994–1998. 1.507 millions de francs sont à la charge de l’Etat, dont 683 millions sur le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer. Ces trois axes sont :
— le développement économique avec un effort particulier pour le tourisme, l’agriculture et la formation professionnelle, soit 776 millions de francs de crédits dont 306 millions de francs d’origine étatique ;
— l’équipement du territoire et le désenclavement des archipels, soit 1.448 millions de francs dont 700 millions de francs de crédits d’Etat ;
— l’insertion sociale, soit 658 millions de francs dont 425 millions de francs à la charge de l’Etat.
Au 31 décembre 1997, près de 898 millions de francs avaient été engagés sur 983 millions de francs délégués, soit des taux de délégation et d’engagement respectivement de 65,20 % et 59,50 % pour la partie à la charge de l’Etat. Ce taux d’engagement n’est pas très élevé. L’étalement sur une année supplémentaire du contrat de développement devrait permettre de redéployer des opérations dont la réalisation n’a pu être engagée pour cause de difficultés techniques ou financières. Ce fut le cas, en particulier, pour certaines opérations de logement social.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(en millions de francs)
|
|
|
Montant
contractualisé
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
Perspectives
1999
|
Reste
à
couvrir
|
Contrat de développement
Etat – Polynésie française
Part du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer
|
683
|
138,80
|
163,23
|
85,43
|
57,79
|
83,73
|
76,66
|
76,36
|
Signé le 30 août 1994 par les six communes de l’agglomération de Papeete, le contrat de ville de Papeete est intégré dans le contrat de développement. L’Etat voit sa participation s’élever à 100 millions de francs. Les communes et le territoire s’engagent, pour leur part, respectivement pour 23,4 et 0,8 millions de francs. Ce contrat de ville se concentre sur la prévention de la délinquance, l’insertion des jeunes, le logement social et l’aménagement urbain.
Les aides fiscales à l’investissement issues de la loi du 11 juillet 1986, dite “ loi Pons ”, ont connu un développement notable ces dernières années. En 1997, 72 dossiers ont été présentés pour agrément, ce qui constitue une baisse par rapport à 1996, année au cours de laquelle 91 dossiers avaient été soumis à l’administration. Les principaux secteurs concernés ont été l’hôtellerie, le bâtiment et les travaux publics, les transports avec l’acquisition de navires pour la desserte Tahiti–Moorea et d’avions pour la compagnie Air Tahiti.
La convention pour le développement de l’autonomie économique de la Polynésie française a été signée le 25 juillet 1996 par le Premier ministre et le Président du Gouvernement de la Polynésie française. Cette convention est destinée à compenser l’interruption des transferts liés au centre d’expérimentation du Pacifique Sud après l’arrêt définitif des essais nucléaires. Elle a fixé à 990 millions de francs le montant des flux financiers injectés en Polynésie française que l’Etat s’est engagé à maintenir pendant dix ans.
La convention prévoit tout d’abord un versement compensatoire des pertes de recettes douanières encaissées de 220 millions de francs, cette somme étant indexée. Au titre de 1997, le montant indexé a été de 223,52 millions de francs. Elle organise aussi les flux correspondant aux dépenses exposées pour le service militaire adapté. Ils ont atteint 57,3 millions de francs en 1997. Par ailleurs, la convention a également inclus les dépenses encore exposées au titre du centre d’essais du Pacifique (c.e.p.), c’est-à-dire le démantèlement des installations, les indemnités de départ au personnel de recrutement local ... Ces dépenses ont encore été importantes en 1997, atteignant 552 millions de francs. Aujourd’hui, le démantèlement des sites de Mururoa et Fangataufa est achevé. Ces deux atolls ne feront plus dorénavant que l’objet d’un recueil régulier de données radiologiques et écologiques. Enfin, le solde de la compensation consacrée à l’aide à des activités créatrices d’emplois, soit par le biais d’une commande semi-publique pour une part (comme pour le logement social) ou publique pour les équipements directement nécessaires à l’activité économique, soit par l’aide au développement d’activités privées compétitives dans l’ensemble des secteurs primaire, secondaire et tertiaire, s’est élevé, au titre de 1997, à 157,3 millions de francs. Ce dernier montant a été constaté par arrêté du Haut-commissaire en date du 30 juillet 1998. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 66-50 du budget du ministère de la Défense. Compte tenu des délais, ils n’ont pas encore été engagés mais le comité de gestion mixte Etat–Polynésie française, chargé d’arrêter les projets, a débuté l’examen des dossiers depuis le début de l’année. On peut considérer que l’ensemble du dispositif est pleinement opérationnel depuis le début du deuxième semestre de 1998, date qui coïncide avec la fermeture complète du centre d’essais du Pacifique fin juillet.
On ajoutera que la Polynésie française, comme les bassins économiques métropolitains devant faire face à la réduction ou au départ d’implantations militaires, a été rendue éligible en 1995 aux interventions du fonds pour les restructurations de défense. Ce fonds aide à financer des actions collectives renforçant les petites et moyennes entreprises. En 1997, 36 entreprises ont bénéficié de ce concours dont le montant total s’est élevé à près de 3,5 millions de francs.
Le 11 février 1997, l’Assemblée territoriale a adopté une délibération déterminant les modalités de perception de la taxe sur la valeur ajoutée, le Gouvernement polynésien souhaitant moderniser son régime fiscal en remplaçant progressivement le droit fiscal d’entrée par la T.V.A. Cette délibération est entrée en vigueur le 1er octobre 1997. Parallèlement, les taux de la taxe de solidarité pour la protection sociale et du droit fiscal d’entrée seront réduits sur une période de cinq ans.
Par ailleurs, depuis le 1er janvier 1995, a été mise en place une troisième version de la contribution de solidarité territoriale (c.s.t.). L’instauration de cette contribution a connu quelques péripéties. Par délibération, en juin 1993, la Polynésie a fixé les modalités et le taux de la contribution de solidarité territoriale sur les revenus salariés et ceux des activités indépendantes. Ainsi, a été instaurée la première contribution de solidarité territoriale (“ C.S.T. 1 ”). Mais des actions contentieuses portées devant le tribunal administratif de Papeete ont abouti en juillet et septembre 1994 à l’annulation des dispositions en question. Le Conseil d’Etat, par un arrêt du 30 juin 1995, a confirmé le jugement du tribunal administratif de Papeete et a imposé la restitution de toutes les sommes perçues au titre des dispositions annulées. L’Etat a écarté l’idée de les valider législativement mais a décidé, en revanche, d’assumer le remboursement de la “ C.S.T. 1 ” mis à la charge du territoire. A la date du 6 juillet 1998, l’Etat s’est acquitté de la somme de 101.697.629 francs.
Parallèlement à cette procédure contentieuse, le territoire avait adopté la “ C.S.T. 2 ” par délibération. Elles ont été, elles aussi, censurées par la juridiction administrative. Il fallait donc, une fois de plus, sur le métier remettre l’ouvrage.
C’est par délibération en date du 8 décembre 1994 modifiée le 24 août 1995 que l’assemblée polynésienne a instauré la “ C.S.T. 3 ”. Elle se compose de quatre contributions distinctes assises respectivement sur les salaires et pensions, les revenus des professions et activités non salariées, ceux des activités agricoles et assimilées ainsi que ceux des capitaux mobiliers. L’article 59 de la loi de finances rectificative pour 1996 qui avait pour objet de valider la délibération instituant la C.S.T. 3 a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 96-386 DC du 30 décembre 1996 en raison du caractère organique que cette disposition aurait dû revêtir. La base légale de la C.S.T. 3 avait donc disparu à cette date et le risque de voir la délibération de l’assemblée polynésienne annulée par la juridiction administrative était réel. M. Gaston Flosse, président du Gouvernement, a déposé une proposition de loi organique tendant à valider la C.S.T. 3. Adoptée par le Parlement, elle est devenue la loi organique n° 97-1074 du 22 novembre 1997 relative à la fiscalité applicable en Polynésie française. Aujourd’hui la C.S.T. 3, qui n’est plus sujette à caution d’un point de vue juridique, contribue au financement du régime de solidarité territorial à hauteur de 20 %, le solde étant supporté principalement par l’Etat et le territoire. Le régime de solidarité territoriale permet d’assurer aux Polynésiens les plus démunis une couverture sociale complète. Il concerne environ 60.000 personnes, soit près de 30 % de la population.
Le budget pour 1998 qui s’élève à 5.881 millions de francs est en forte hausse par rapport à 1997 soit + 7,5 %. Les recettes de fonctionnement s’élèvent à 4.369 millions de francs, la fiscalité indirecte représentant 66 % d’entre elles. Ces recettes sont en hausse de près de 7 %. En effet, 66 % de recettes supplémentaires sont provenues de la mise en place au 1er janvier 1998 de la T.V.A. qui doit rapporter 234 millions de francs en s’accompagnant toutefois d’une baisse de la taxe nouvelle de solidarité pour la protection sociale. La taxe de développement local devra rapporter en 1998 2,5 millions de francs.
Les subventions de l’Etat ont été en augmentation en 1998 de 2,34 % par rapport à 1997, du fait essentiellement de l’augmentation d’une part du versement forfaitaire C.E.A.-C.E.P. de 32,3 millions de francs et, d’autre part, de la participation de l’Etat au régime de solidarité territoriale de 195 millions de francs. Ces subventions de l’Etat, soit 530 millions de francs, représentaient en 1998 12 % des recettes de fonctionnement du territoire.
Les dépenses de fonctionnement représentent, quant à elles, 74 % du budget total. Les charges de personnel s’élèvent à 24 % de ce budget contre 23,5 % en 1997. La légère augmentation de ce poste est liée aux effets du glissement-vieillesse-technicité, de la création de nouveaux postes visant à renforcer les moyens des services territoriaux et de la mise en place d’un dispositif de départ volontaire.
Une somme de 494 millions de francs a été inscrite pour le fonds intercommunal de péréquation des communes. Les dépenses réelles de fonctionnement ont été budgétées à hauteur de 4,4 milliards de francs, l’autofinancement étant de 554,7 millions de francs.
La section d’investissement, avec 1,51 milliards de francs connaît une forte progression par rapport à 1997, soit + 16 %. Les recettes de la section investissement montrent une baisse relative des aides de l’Etat. Celles-ci représentent 28 % des recettes en 1998 au lieu de 36 % en 1997. Les emprunts équivalent à 26 % des recettes en 1998 contre 21 % en 1997 pour un montant de 330 millions de francs. On observe que les axes principaux des actions prévues dans le cadre du budget sont le logement social, les travaux d’infrastructures, l’aide à l’emploi et l’action en faveur des plus démunis.
Le budget pour 1998 a été voté en équilibre réel. Il semble que contrairement à 1997 où le territoire avait surestimé les recettes attendues au titre du fonds pour la reconversion économique (363 millions de francs inscrits alors que 10,5 millions de francs seulement ont été versés en 1997 au titre de l’exercice 1996), les prévisions pour 1998 (159,5 millions de francs) ont été proches de la réalité : 157,3 millions de francs ont en effet été versés en 1998 au titre de l’exercice 1997. Les annuités de la dette sont de 569,5 millions de francs répartis en 380,6 millions de francs en capital et 189,9 millions de francs en intérêts. Enfin on constate que le ratio annuités de la dette sur recettes de fonctionnement est de 13 %.
La Polynésie française compte 48 communes dont les budgets primitifs atteignent un montant total de dépenses pour 1998 de 1,3 milliards de francs. On observe ici une augmentation de 5,5 % par rapport à 1997. De 1996 à 1997, celle-ci était de 10 %.
Les dépenses de fonctionnement, soit 1 milliard de francs, représentent 76 % des dépenses totales contre 80 % en 1997. De manière classique, les frais de personnel constituent le premier poste de dépense des communes.
|
|
|
Frais de personnel
par rapport aux dépenses
de fonctionnement
|
1997
|
1998
|
Papeete
|
49,2 %
|
48,4 %
|
Punaauia
|
54 %
|
59 %
|
Uturoa
|
48 %
|
43 %
|
Source : Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer.
|
Même si l’évolution de ces frais n’est pas uniforme selon les communes, on constate des efforts pour diminuer ce poste qui demeure néanmoins prépondérant.
Les recettes de fonctionnement s’élèvent à environ 1 milliard de francs. Si, en moyenne, 70 % des recettes communales proviennent de ressources de transfert, ce pourcentage peut aller jusqu’à 90 % pour les communes des îles australes, des Marquises et des Tuamotu Gambier. Le Fonds intercommunal de péréquation (f.i.p.), d’une part, alimenté par un prélèvement sur les recettes fiscales, les droits et taxes à l’importation du territoire et la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.), d’autre part, représentent respectivement 44 % et 26 % des recettes de fonctionnement. A Papeete, ces pourcentages en 1997 étaient de 21 % pour le f.i.p. et 12 % pour la D.G.F.
Le montant du f.i.p. en 1997 s’est élevé à 524 millions de francs dont 52,05 millions à la charge du budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer ; en 1998, il devrait être de 550,2 millions de francs dont 52,05 millions à la charge de l’Etat. Pour 1999, l’incertitude demeure cependant sur la reconduction de ces crédits qui ne sont pas inscrits au budget. En effet, le dispositif de participation de l’Etat s’achève le 31 décembre 1998 et la loi relative aux communes de Polynésie n’a pas encore été adoptée par le Parlement, ce qui pourrait être le cas au premier semestre 1999. C’est alors que le Gouvernement devra débloquer des crédits destinés à prendre le relais pour alimenter le f.i.p.
La D.G.F. des communes a augmenté ces trois dernières années : 253,3 millions de francs en 1996 ; 277,35 millions de francs en 1997 du fait de la prise en compte des résultats du recensement ; 280,7 millions de francs en 1998.
L’assiette des centimes additionnels que peuvent lever les communes est limitées aux impôts territoriaux suivants : la contribution sur les licences, la taxe sur les propriétés bâties et les patentes. Au titre des comptes administratifs 1996, leur produit s’est élevé à 112 millions de francs.
A ces recettes fiscales s’ajoutent un certain nombre de taxes qui sont pour l’essentiel perçues dans les îles du Vent : taxes sur la valeur locative des locaux professionnels, sur l’électricité, sur l’eau, l’enlèvement des ordures ménagères, sur la publicité, le pavage, les concessions de cimetières, les amendes judiciaires, les actes d’état civil, les droits de place et d’étal. Le total de ces taxes a représenté 122 millions de francs en 1996.
Les communes n’utilisent pas pleinement leur potentiel fiscal et la plupart d’entre elles dans les archipels éloignés ont renoncé à mettre en place une taxe sur l’électricité, même si l’énergie électrique est fournie par des équipements communaux.
Pour contribuer au développement des investissements dans le territoire, plusieurs sources de financement interviennent en sus du F.I.P. qui couvre une partie des dépenses de cette nature.
La dotation globale d’équipement des communes est passée de 1997 à 1998 de 14,68 à 14,12 millions de francs. Pour 1998, elle s’est répartie de la manière suivante :
— pour les villes de plus de 20.000 habitants, Papeete 1,62 million de francs et Faa’a 1,63 million de francs ;
— pour les villes de moins de 20.000 habitants, 10,86 millions de francs.
Le Fonds d’aménagement et de développement des îles de la Polynésie française (F.A.D.I.P.) est alimenté exclusivement par les crédits de l’Etat ; son montant, qui était de 18 millions de francs, passerait à 15 millions de francs en 1998.
Rappelons qu’au titre du contrat de ville de la zone urbaine de Papeete, 100 millions de francs seront versés sur la durée complète du contrat et qu’au 31 décembre 1997, 21 millions de francs ont été engagés.
Enfin, pour le F.I.D.E.S., 13 millions de francs ont été versés en 1997 ; ce montant a été reconduit pour 1998.
Pour ce qui concerne l’endettement des communes, on constate qu’ayant fait appel au cours des années 1987 à 1990 à la solution de l’emprunt, les communes ont vu leur situation financière se dégrader. En conséquence, elles ont dû restreindre le recours à des emprunts nouveaux. L’encours de la dette des 48 communes est, en 1998, de 607,7 millions de francs. Quant aux annuités de la dette, elles s’élèvent à 77 millions de francs (49,1 millions de francs en capital et 27,9 millions de francs en intérêts), soit 7,7 % des recettes de fonctionnement. Les annuités de la commune de Papeete pour 1998 s’élèvent à 28,8 millions de francs (17,3 millions de francs en capital et 11,5 millions de francs en intérêts).
Au total, on remarque une légère amélioration des finances communales, en particulier en ce qui concerne la marge d’autofinancement. Les recettes de fonctionnement s’accroissant, les taux de charges de personnel plafonnent, ainsi que celles afférentes à l’intérêt de la dette. Par ailleurs, les annuités de remboursement en capital diminuent, en particulier pour les communes de plus de 20.000 habitants. La situation financière des communes reste cependant marquée par l’importance des dépenses de fonctionnement et la faiblesse notable de leurs ressources propres.
Le statut de ce territoire est empreint d’une remarquable originalité. La loi du 29 juillet 1961 qui l’organise a, en effet, établi dans son article 3 que “ la République garantit aux populations du territoire des îles Wallis-et-Futuna le libre exercice de leur religion ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu’elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit et aux dispositions de la présente loi ”. Le pouvoir coutumier des autorités locales de l’archipel est reconnu. Ainsi, si le préfet, administrateur supérieur, chef du territoire, préside le conseil territorial, les trois vice-présidents de cette instance sont, de droit, les trois chefs traditionnels des royaumes d’Alo, Sigave et Uvéa. Rappelons que ce conseil, qui comprend également trois autres membres désignés par le préfet, après accord de l’assemblée territoriale, examine tous les projets de délibération soumis à cette dernière. L’élection des trois conseils de circonscription – un pour chaque royaume – se fait dans les conditions prévues par la coutume. Ces organes délibèrent sur tous les projets préparés par le chef de circonscription pour Wallis (royaume d’Uvéa) et le délégué du préfet pour Futuna (royaumes de Sigave et d’Alo).
Pour compléter ce rapide tour d’horizon institutionnel on relèvera que l’assemblée territoriale est composée de vingt membres élus pour cinq ans au scrutin de liste (sans panachage ou liste incomplète) à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Les compétences de cette assemblée sont larges mais limitativement énumérées par la loi du 29 juillet 1961. Notons enfin que l’institution communale n’existe pas dans ce territoire, les circonscriptions en tenant lieu.
Il n’est pas envisagé, à court terme, de réformer le statut de 1961. Depuis sa mise en œuvre, celui-ci n’a connu que quelques adaptations. La loi de finances du 29 décembre 1971 a étendu la compétence de l’Etat à l’hygiène et à la santé publique ; la loi du 28 juin 1973 a concerné les règles relatives à l’indemnité de fonction des conseillers territoriaux ; celle du 18 octobre 1978 a porté sur les dispositions domaniales et foncières applicables au territoire ; quant au régime budgétaire et comptable, c’est la loi organique du 20 février 1995 qui l’a adapté.
Lors de son déplacement à Paris en juin 1996, le Président de l’assemblée territoriale avait fait savoir qu’après consultation des autorités coutumières et religieuses, il avait proposé aux élus d’engager une réflexion sur les propositions de réformes à apporter au statut de Wallis-et-Futuna. Cette question n’a pourtant pas été abordée lors de la mission de l’assemblée territoriale à Paris en novembre 1996, ni lors de la campagne électorale pour le renouvellement de l’assemblée en mars 1997. Lors de son déplacement dans l’archipel en mai 1998, le secrétaire d’Etat à l’Outre-mer a rappelé que le Gouvernement était à l’écoute des propositions qui pourraient être faites dans ce domaine, ajoutant qu’il y avait lieu de réfléchir à l’avenir du territoire de manière concertée, avec le double souci de respecter la tradition incarnée dans la coutume mais aussi d’apporter à la population les moyens d’assurer le progrès économique et social du territoire. Il a également évoqué l’objectif consistant à confier aux élus de Wallis-et-Futuna une plus large responsabilité dans les choix concernant l’avenir de ce territoire d’outre-mer et dans l’exécution des décisions prises par l’assemblée territoriale.
La signature de l’accord de Nouméa le 5 mai dernier a suscité des réactions à Wallis-et-Futuna. Il ne semble pas que les représentants du territoire, à l’instar de leurs collègues polynésiens, souhaitent voir étendre à Wallis-et-Futuna le dispositif qui serait mis en œuvre en Nouvelle-Calédonie en cas de référendum positif le 8 novembre prochain. Leur préoccupation naît plutôt de la présence en Nouvelle-Calédonie d’une communauté importante de Wallisiens et de Futuniens qui représentent 9 % de la population de la Grande Terre soit environ 18.000 personnes. Ce chiffre est à rapprocher de celui de la population de Wallis-et-Futuna qui, lors du recensement de 1996, était de 14.000 personnes. On comprend la préoccupation des élus de l’archipel à l’égard notamment des dispositions qui porteront sur l’accès à l’emploi en Nouvelle-Calédonie lorsque la loi organique prévue par le nouveau titre XIII de la Constitution sera entrée en vigueur. Le 2 juin 1998, une délégation de chefs coutumiers des trois royaumes a été reçue par le Président de la République qui les a assurés de l’attention toute particulière qu’il porterait à ce que Wallis-et-Futuna ait sa place dans les négociations et dans les développements de l’accord de Nouméa. De la même manière, le Premier ministre a rappelé à la délégation que les Wallisiens et les Futuniens avaient des droits identiques à ceux de tous les citoyens français et que leur territoire et celui de Nouvelle-Calédonie pourraient passer des conventions pour régler leur coopération. Votre rapporteur pour avis souhaite que dans le processus équilibré que connaît actuellement la Nouvelle-Calédonie l’on tienne effectivement compte de toutes les communautés et que les relations entre les trois territoires français du Pacifique demeurent sereines et fructueuses pour chacun d’eux.
Pour ce qui concerne la vie politique locale, outre le renouvellement du siège de sénateur, l’année 1998 a été marquée par les arrêts du Conseil d’Etat en date du 8 juillet 1998 qui ont confirmé les décisions d’annulation des opérations du 16 mars 1997 pour l’élection à l’assemblée territoriale dans les circonscriptions d’Alo (4 sièges), Hihifo (3 sièges) et Hahake (4 sièges). A l’inverse, l’élection dans le circonscription de Mua (6 sièges) a été validée par la haute juridiction. Des élections partielles se sont donc déroulées le 6 septembre dernier pour onze des vingt sièges de l’assemblée territoriale. L’équilibre politique de cette instance délibérante n’a pas été modifié de manière sensible.
C’est le 14 novembre 1994 qu’a été signé le contrat de plan associant l’Etat et le territoire des îles de Wallis-et-Futuna. Il vise à assurer le développement de l’archipel et représente 72,6 millions de francs, 58,03 millions de francs étant à la charge de l’Etat (soit 80 % du total) et le reste étant assumé par le territoire (15 %) et les trois circonscriptions (5 %). Ce contrat s’organise autour de quatre objectifs essentiels :
— l’éducation et le développement du sport (22,25 millions de francs de crédits d’Etat) ;
— l’emploi et la formation professionnelle (12,75 millions de francs de crédits d’Etat) ;
— les infrastructures (10 millions de francs de crédits d’Etat) ;
— l’environnement (13 millions de francs de crédits d’Etat).
Sur les 58 millions de francs de crédits d’Etat contractualisés, 34 millions de francs avaient été délégués et 24 millions de francs engagés au 31 décembre 1997.
On notera que les paiements par rapport aux engagements sont aujourd’hui exécutés à plus de 81 % ce qui constitue un taux particulièrement élevé, surtout si l’on considère que ce taux n’était que de 26,5 % au 31 décembre 1996.
De manière concrète, le contrat de plan a permis de financer l’amélioration des locaux des écoles primaires, la construction d’un quatrième collège ainsi que la rénovation de services de restauration. Des actions importantes ont été menées en matière d’assainissement de l’eau et de traitement des déchets.
Signée le 2 mars 1995, la convention de développement prévoit que l’Etat consentira un effort supplémentaire de 159 millions de francs sur cinq ans. Elle complète le contrat de plan, tout d’abord en permettant d’amplifier certaines opérations figurant dans ce contrat comme l’amélioration des équipements scolaires et sportifs, les infrastructures et les réseaux d’eau potable, mais aussi en autorisant la réalisation de projets qui n’avaient pas été intégrés dans le contrat de plan. Ainsi le financement du dispositif des chantiers de développement local est contractualisé à hauteur de 30 millions de francs, 25 millions de francs seront consacrés au logement social et 26 millions de francs seront affectés à la réfection du quai de Leava à Futuna et des phares et balises du chenal de Mata Utu. De même, le secteur sanitaire et social bénéficie d’une enveloppe de 16 millions de francs dont 5 millions de francs sont consacrés à des investissements pour l’hôpital du territoire.
Au 31 décembre 1997, 70 millions de francs soit 44 % des crédits d’Etat avaient été délégués et 62,70 millions de francs engagés ce qui représente 39 % de ces crédits. Les paiements par rapport aux engagements sont, quant à eux, exécutés à 95 %.
Le territoire de Wallis-et-Futuna souffre d’un manque de ressources fiscales patent qui engendre mécaniquement des difficultés financières pour le budget de cette collectivité. Si, à l’origine, la subvention d’équilibre versée par l’Etat avait pour objet de compenser le déficit lié à la desserte aérienne, elle finance aujourd’hui le budget général du territoire.
L’an passé, votre rapporteur avait déploré que cette subvention, après un bref redressement en 1994 et 1995, n’ai jamais cessé de diminuer. De 1997 à 1998, elle avait subi une baisse de près de 40 %. Face au déficit, en grande partie structurel, du budget territorial, le projet de loi de finances pour 1999 présente un sursaut dont on ne peut que se réjouir. En effet, la subvention d’équilibre passe de 1.588.409 francs à 3.323.719 francs (+ 109 %) pour l’année qui vient.
Le budget primitif du territoire de Wallis-et-Futuna pour 1998 s’est élevé à 103,37 millions de francs, soit un recul de 14 % par rapport au budget primitif pour 1997 et de 15 % si l’on tient compte du collectif 1997. Il est essentiellement un budget de fonctionnement. Ainsi, la part de cette section ramenée au montant budgétaire total représentait plus de 90 % en 1995 et 1996. En 1997, elle chutait et se stabilisait autour de 86 %. La part de la section de fonctionnement progresse de nouveau en 1998 et représente plus de 95 % du budget total.
L’équilibre budgétaire en 1998 tient notamment :
— à des augmentations de la fiscalité indirecte : + 2,4 millions de francs en 1998 par rapport à l’année précédente. Les recettes fiscales participent pour 55 % aux recettes de fonctionnement du budget ;
— à de substantielles économies réalisées sur le fonctionnement. Les dépenses de personnel ne croissent que de 4,7 % (11,7 % d’augmentation en 1997 par rapport à 1996), s’élevant à 39,215 millions de francs, soit 40 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’aide sociale sont plafonnées à 12,6 millions de francs, avec une proposition de révision des critères d’attribution des secours. Les dépenses d’enseignement sont reconduites à leur niveau du budget primitif pour 1997, soit 13,2 millions de francs ;
— à la prise en compte d’une subvention de fonctionnement de 1,588 millions de francs versée par le secrétariat d’Etat à l’Outre-mer. Subvention non affectée, elle était en diminution depuis 1995 : de 5 millions de francs en 1995, elle a été réduite à 3,045 millions de francs en 1996 et à 2,2 millions de francs en 1997 après annulation de crédits. En contrepartie des efforts consentis, le projet de loi de finances prévoit que cette subvention soit plus que doublée en 1999 par rapport à 1998 pour être portée à 3,32 millions de francs.
Cette subvention est complétée par la participation de l’Etat aux dépenses contractualisées au titre de l’aide sociale pour la petite enfance et les personnes âgées : l’aide de l’Etat à ce titre s’élève à 7,3 millions de francs. De plus, l’Etat assume la rémunération du personnel pénitentiaire (0,7 million de francs) à compter du 1er janvier 1998 et prend en charge le fonctionnement de la prison (0,16 million de francs) depuis la signature en 1997 d’une convention avec le territoire.
Toutefois, l’équilibre budgétaire devient de plus en plus difficile à réaliser : depuis bientôt dix ans, les recettes progressent peu et les dépenses, chaque année, augmentent dans des proportions qui varient de 10 à 15 %. Le budget primitif pour 1998 est fondé sur la recherche d’une certaine maîtrise des dépenses de fonctionnement et l’absence de recours à l’emprunt pour les opérations d’investissement. Cette orientation doit être maintenue.
Les dépenses d’investissement sont presque exclusivement composées par le remboursement de la dette. Les annuités de la dette évoluent peu : de 6,7 millions de francs en 1997 (2,32 millions de francs en intérêts et 4,36 millions de francs en capital), elles passent à 6,82 millions de francs en 1998.
La loi du 29 juillet 1961 qui a conféré à Wallis-et-Futuna le statut de territoire d’outre-mer a également prévu la création de trois circonscriptions administratives : Uvéa à Wallis, Alo et Sigave à Futuna. C’est un décret de 1980 qui a fixé le régime budgétaire actuel de ces entités. Le budget de chaque circonscription est établi par le chef de circonscription, représentant de l’administrateur supérieur et ordonnateur des dépenses, après avis du conseil de circonscription présidé par le roi de chacun des trois royaumes.
Les dépenses des institutions coutumières sont à la charge du budget des circonscriptions où il n’existe aucune fiscalité.
Dans la circonscription d’Uvéa, pour 1998, le budget primitif s’est élevé à 15,15 millions de francs, soit une hausse de 7,4 % par rapport à 1997. En 1997, le budget primitif présentait un montant équivalent à celui de 1996. Avec 11,3 millions de francs, la section de fonctionnement correspond, en 1998, à près de 75 % du budget, l’essentiel de cette section étant grevé par les dépenses en personnel. La section d’investissement représente 3,85 millions de francs en 1998, soit un quart du budget primitif.
Pour la circonscription d’Alo, le budget primitif de 1998 s’élève à 5,38 millions de francs alors que les budgets primitif et supplémentaire de 1997 atteignaient 9,2 millions de francs. Il se répartit de la manière suivante : la section de fonctionnement représente 4,49 millions de francs, soit 83 % et la section d’investissement 0,89 million de francs, soit 17 %.
Enfin, le budget primitif 1998 de la circonscription de Sigave atteint 3,4 millions de francs. Les budgets primitif et supplémentaire de 1997 étaient de 6,4 millions de francs. Avec 3,15 millions de francs, les dépenses de fonctionnement représentent 90,5 % du total. Les frais de personnel équivalent à plus de 58 % des dépenses de fonctionnement, contre 49 % en 1997. La dotation globale de fonctionnement est presque stable avec 3 millions de francs, soit une hausse de 0,16 %. Son poids dans les recettes de fonctionnement demeure prépondérant puisqu’il atteint 96,89 %. Les dépenses d’investissement s’élèvent à 327.512 F, soit un peu moins de 10 % du budget primitif.
Le secrétariat d’Etat à l’Outre-mer subventionne également les budgets des trois circonscriptions administratives par des financements de travaux de première nécessité, sur les crédits du chapitre 67.51 article 10 (subventions pour travaux divers d’intérêt local). A titre d’exemple, en 1996, les circonscriptions d’Alo et de Sigave ont reçu 700.000 F pour la reconstruction des églises d’Oru et de Nuku ; en 1997, la circonscription d’Uvéa a reçu 239.800 F pour l’achat d’une benne à ordures ménagères.
VI — LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES
Le sud de l’Océan indien est parsemé de quelques très rares terres émergées dont l’intérêt stratégique est apparu lors de la Seconde guerre mondiale. Les Terres australes et antarctiques françaises (T.A.A.F.) sont parmi elles. Que ce soit l’île Saint-Paul (7 km2), l’île Amsterdam (54 km2), les îles Crozet (115 km2), Kerguelen (7.215 km2) ou la Terre Adélie (432.000 km2), chacun de ces territoires est caractérisé par son isolement et sa nature pour le moins inhospitalière. Seuls quelques missions scientifiques et techniques y séjournent régulièrement.
Ces terres, d’une grande pauvreté florale, accueillent en revanche de vastes colonies d’animaux. Cette nature longtemps préservée par son isolement doit être aujourd’hui protégée par une gestion rationnelle des ressources.
L’économie du territoire est, en effet, fondée exclusivement sur l’activité de pêche, à l’exception de la philatélie. La création en 1978 d’une zone économique exclusive de 200 milles autour des Terres australes, a enrichi la France d’un domaine essentiellement maritime de 1.750.000 km2, soit une superficie sept fois supérieure à celle de la métropole. Les ressources halieutiques de ce vaste domaine sont encore cependant difficiles à évaluer.
La majeure partie de l’activité de pêche est l’œuvre d’armements français basés à la Réunion ou en métropole. Pour protéger les ressources, il est nécessaire de limiter le prélèvement annuel. Il appartient à l’administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques françaises de décider de ce prélèvement. Pour ce faire, il s’entoure d’avis compétents comme ceux du comité de l’environnement polaire. La fragilité des stocks, suivis par le Muséum national d’histoire naturelle, impose ces mesures de préservation. Des arrêtés annuels précisent en conséquence les quotas de prises par espèce et accordent les licences et les permis de pêche.
Actuellement dans la zone australe française, seuls les bateaux ukrainiens sont, en principe, autorisés à exercer une activité de pêche en vertu d’un accord ancien signé le 29 septembre 1978 entre la France et l’Union soviétique. Une autre convention plus récente passée avec l’Ukraine le 10 décembre 1992 concerne uniquement la zone économique des Kerguelen. Cet accord a été prorogé en novembre 1995 pour une période de trois ans à compter du 1er janvier 1996.
Ces accords autorisent quelques navires ukrainiens à pêcher dans les zones françaises australes moyennant le paiement par la Partie ukrainienne d’une redevance. Ainsi après des négociations à Kiev les 24 et 25 novembre derniers, les conditions accordées aux navires ukrainiens ont été reconduites pour 1998. La Partie française a fait montre, à cette occasion, d’un attachement renouvelé aux questions relatives à la sécurité des navires, à la diffusion des données scientifiques qui résultent de l’accord de pêche et au respect des recommandations et des mesures de conservation de la Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique.
Des négociations se sont tenues en septembre 1996 entre la France et le Japon en vue d’autoriser les navires de pêche nippons à accéder à la zone économique des Terres australes et antarctiques françaises. Ces discussions ont seulement conduit à la signature d’un projet conjoint de campagne exploratoire dans la zone des îles Crozet pour la période du 1er décembre 1996 au 30 avril 1997 sans déboucher sur un accord commercial pour la zone des Kerguelen. Lors des négociations de juillet 1997 sur la pêche dans les zones économiques françaises du Pacifique la question des îles australes a été évoquée à nouveau. Mais compte tenu de l’état de rareté de la ressource en poissons tel qu’il a été constaté par les experts dans cette zone pour la campagne de pêche 1997/1998, la Partie française a informé la Partie japonaise qu’elle n’était pas favorable à la conclusion d’un tel accord pour cette période tout au moins. Le Japon a renouvelé sa demande de négociation en vue de l’obtention de licences de pêche lors de la conférence multilatérale de Tokyo qui s’est déroulée du 22 au 26 juin 1998. Faute de données scientifiques disponibles sur l’état des ressources, ces discussions n’ont pas été engagées.
A côté de la pêche, la seule activité humaine qui existe dans ces contrées désolées est la recherche scientifique. Grâce au navire le Marion-Dufresne des explorations à finalité scientifique ont été menées. Par exemple, de nombreux sites de nodules polymétalliques ont été mis à jour. Plusieurs bases scientifiques sont implantées dans les Terres australes et antarctiques françaises. Elles sont employées, entre autres, à l’étude de l’atmosphère et de l’environnement terrestre, des phénomènes météorologiques, de la géologie, du volcanisme et de la glaciologie de la calotte glaciaire. Par ailleurs, des études en matière de biologie animale et végétale ainsi que des recherches en océanographie sont menées dans ces territoires.
Enfin, l’activité touristique reste extrêmement limitée, l’éloignement de ces îles les préservant. Quelques dizaines de touristes effectuent à bord du navire de desserte du territoire, le Marion-Dufresne II, des croisières autour des Terres australes et antarctiques françaises ; cette activité demeure néanmoins anecdotique.
Ce panorama succinct de ces territoires montre à quel point ceux-ci sont d’une nature particulière dans la catégorie des territoires d’outre-mer L’absence de population a conduit à des aménagements statutaires spécifiques, de même que pour le traitement budgétaire de ces Terres australes.
Les Terres australes et antarctiques françaises ont été érigées en territoire d’outre-mer par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955. Ce texte n’a jamais été modifié jusqu’à ce jour. Seul un décret n° 96-200 du 14 mars 1996 a transféré le siège du territoire de Paris à Saint-Pierre de la Réunion. Cette délocalisation a été décidée lors du C.I.A.T. à Troyes le 20 septembre 1994. Les opérations visant à créer un bâtiment neuf de 750 m2 pour accueillir ce siège n’ont pas encore débuté. La procédure de maîtrise d’œuvre vient d’être lancée et la fin des travaux est programmée pour le début de l’an 2000, ce qui ne constitue pas un retard au regard du calendrier initial.
Le statut de territoire d’outre-mer présente l’avantage de permettre d’appliquer aux Terres australes et antarctiques françaises un droit spécifique en vertu du principe de spécialité législative. Surtout, faute d’un tel statut, les Terres australes et antarctiques françaises seraient régies par le droit communautaire en matière de pêche. Conformément à l’article 72, alinéa 3 de la Constitution, dans les territoires d’outre-mer, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux. Pour ces territoires dont l’importance est avant tout stratégique, la présence d’un tel délégué, l’administrateur supérieur, permet à la souveraineté française sur ces territoires de s’affirmer pleinement.
Le rôle de l’administrateur supérieur est de coordonner la politique de toutes les administrations et organismes qui interviennent dans ces territoires (défense, équipement, recherche ...). Il est assisté dans sa tâche par un conseil consultatif. Cet organisme statutaire créé par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 est composé de sept membres nommés par arrêté du secrétaire d’Etat à l’Outre-mer sur proposition des ministres intéressés : défense, recherche et enseignement supérieur, équipement, agriculture et pêche, outre-mer. Le conseil est obligatoirement consulté sur le projet de budget du territoire. Il est tenu informé et consulté sur les programmes de campagnes et les projets de nouvelles missions scientifiques. De même les demandes de concessions et d’exploitation sont soumises à son examen. La dernière réunion du conseil consultatif s’est tenue le 23 juin dernier. A cette occasion, il a émis un avis favorable sur le compte définitif de l’exercice 1997 et a examiné l’exécution du budget de 1998. Il a également examiné favorablement le plan de financement de l’opération de délocalisation du siège des Terres australes et antarctiques françaises.
Enfin, le conseil a encouragé la poursuite de la réflexion interministérielle en vue de la valorisation scientifique du Marion-Dufresne II et d’une clarification des relations financières entre le territoire des Terres australes et antarctiques françaises et l’Institut français pour la recherche et la technologie polaires.
A titre subsidiaire, on évoquera le rôle du comité de l’environnement polaire créé par le décret n° 93-740 du 29 mars 1993 pris en application de la loi du 18 décembre 1992 autorisant l’approbation du protocole additionnel au traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement. Placé auprès du ministre de l’environnement, le comité est composé d’un président et de dix personnalités qualifiées nommées par le Premier ministre. Le rôle de ce comité est d’ordre consultatif. Il donne un avis sur les programmes d’activité, les grands projets et les études d’impact concernant toutes les activités humaines dans les zones polaires et subantarctiques.
Le comité de l’environnement polaire émet également des recommandations. Il a, par exemple, appelé à poursuivre les efforts de surveillance et a incité la marine nationale à accroître le nombre des patrouilles dans la zone économique de Crozet et de Kerguelen afin d’y juguler la recrudescence d’activités de pêches étrangères illicites. En outre, cet organe travaille depuis plusieurs années à un projet de création d’une réserve naturelle dans les Terres australes et antarctiques françaises. Ce projet a été transmis sous forme de recommandation par le ministère de l’environnement au secrétariat d’Etat à l’Outre-mer. Il fait actuellement l’objet d’une concertation interministérielle.
Les crédits délégués par le secrétariat d’Etat à l’Outre-mer au territoire des Terres australes et antarctiques françaises pour 1999 se répartissent comme suit :
— 5.936.818 francs au titre de la rémunération des personnels d’autorité (administrateur supérieur, secrétaire général et chefs de district) et de celle des personnels du siège. Ce poste ne connaît pas de variation significative (+ 1,89 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.
— 46.701.311 francs au titre de la subvention au budget local des Terres australes et antarctiques françaises (– 1,06 % par rapport à 1998).
De plus, est ajoutée à ces montants une délégation de 1,5 million de francs au titre du F.I.D.E.S. pour la délocalisation du siège du territoire à la Réunion. Une telle délégation avait déjà été organisée en 1998 pour un montant équivalent.
*
* *
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer pour 1999 consacrés aux territoires d’outre-mer.
1
) En vertu de l’article 85 de la loi de finances pour 1969, complété par l’article 100 de la loi de finances pour 1979. On appelle couramment ce document le “ jaune ”.
2 ) Rappelons que la pression fiscale correspond aux recettes fiscales rapportées au P.I.B.
- Cliquer
ici pour retourner au sommaire général.
- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis
© Assemblée nationale
|