N° 1116
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),
PAR M. FRANÇOIS PATRIAT,
Député.
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 1111 (annexe 4)
La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Laurent Fabius, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Alain Veyret, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
INTRODUCTION 5
I. PRÉSENTATION DENSEMBLE DU PROJET DE BUDGET 7
II. LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE 8
A. LA MISE EN UVRE DU PROJET DE LOI « DORIENTATION AGRICOLE » 8
1. Les contrats territoriaux dexploitation 8
2. Le renforcement de la sécurité sanitaire 11
B. LENCOURAGEMENT À LINSTALLATION DES JEUNES 12
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LENSEIGNEMENT, DE LA FORMATION ET DE LA RECHERCHE AGRICOLES 15
1. Lévolution des effectifs de lenseignement technique agricole 15
2. Lenseignement agricole public 16
3. Lenseignement agricole privé 17
4. Les bourses scolaires 18
5. Les actions de formation en milieu rural 18
6. La recherche en agriculture 19
III. LA POURSUITE DES EFFORTS EN FAVEUR DE LÉLEVAGE ET DE LAGRICULTURE EN DIFFICULTÉ, DU DÉVELOPPEMENT DUNE AGRICULTURE RESPECTANT MIEUX LENVIRONNEMENT, DE LA VALORISATION DE LA FORÊT 20
A. LA PRIME À LA VACHE ALLAITANTE 20
B. LE SOUTIEN À LAGRICULTURE DE MONTAGNE ET DE ZONE DÉFAVORISÉE 22
C. LES ACTIONS EN FAVEUR DES AGRICULTEURS EN DIFFICULTÉ 23
D. LA MAÎTRISE DES POLLUTIONS DORIGINE AGRICOLE 25
E. LES MESURES AGRI-ENVIRONNEMENTALES 27
F. LA VALORISATION DE LESPACE FORESTIER 30
IV. LÉVOLUTION CONTRASTÉE DES AUTRES ACTIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE 32
A. LES DOTATIONS EN HAUSSE 32
1. La promotion des produits 32
2. Les indemnités viagères de départ 33
3. Les crédits de bonification 33
B. LES DOTATIONS EN DIMINUTION 34
1. La garantie contre les calamités agricoles. 35
2. La préretraite agricole. 36
3. Les subventions aux industries agro-alimentaires 37
4. Lhydraulique agricole 38
TRAVAUX DE LA COMMISSION 39
Le projet de budget de lagriculture pour 1999 prend place dans un contexte difficile ; il doit répondre aux exigences habituelles de maîtrise des finances publiques, mais aussi à des demandes nouvelles de la société et à ce défi désormais permanent que représente la mondialisation des activités et des échanges agricoles. Lannée, les années qui viennent verront se préciser par ailleurs de grands « rendez-vous » internationaux, réforme de la politique agricole commune, négociations de lOrganisation mondiale du commerce.
Dans ce cadre complexe, notre pays dispose de grands atouts, en premier lieu, la créativité et le dynamisme de ses agriculteurs et laptitude du Gouvernement à défendre loriginalité de notre agriculture et à promouvoir son développement.
Votre rapporteur a eu le privilège dêtre aussi le rapporteur du projet de loi dorientation agricole adopté en première lecture par lAssemblée nationale le 13 octobre 1998. Il estime, quavec lucidité et détermination, ce texte sest attelé à plusieurs grands problèmes posés à notre agriculture et à ceux qui en vivent : mauvaise occupation du territoire, insistance insuffisante mise sur la politique de sécurité et de qualité des produits et sur lorganisation économique du secteur agricole. Le projet de loi dorientation agricole sest efforcé de concilier deux nécessités : la promotion des territoires et lorientation vers les marchés extérieurs. Il sest attaché à donner toute leur importance à deux notions davenir, celles dune agriculture « multifonctionnelle » et « durable ».
Le projet de budget de lagriculture pour 1999 traduit au plan financier les orientations retenues par le projet de loi ; il en retient les innovations majeures, dune part, la mise en place des contrats territoriaux dexploitation, nouveau mode de gestion, qui a notamment pour but de mettre fin aux grandes inégalités existant dans les aides publiques allouées à lagriculture et, dautre part, le renforcement de la sécurité sanitaire. Les grandes priorités de la politique agricole sont par ailleurs maintenues, celles qui concernent les actions qui engagent le plus lavenir, linstallation des jeunes et le développement de lenseignement, de la formation et de la recherche agricoles.
Dans un contexte financier quon a dit difficile, le projet de budget maintient par ailleurs les efforts menés les années précédentes en matière daide aux agriculteurs.
Les choix ainsi faits justifient, de lavis de votre rapporteur, un soutien très large de la représentation nationale.
I. PRÉSENTATION DENSEMBLE DU PROJET DE BUDGET
Le projet de budget du ministère de lagriculture et de la pêche sélève pour 1999 globalement à 33,547 milliards de francs (33,360 milliards de francs hors budget de la pêche), enregistrant ainsi une diminution de 2,1 milliards de francs, soit de 6,03 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.
Si lon exclut cependant la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, (BAPSA), laquelle correspond au solde dajustement supporté par le budget général pour équilibrer le régime social agricole (66,448 milliards de francs), subvention qui diminue dailleurs de 2,9 milliards de francs, soit 37 % par rapport à 1998, le projet de budget de lagriculture se monte à 28,2 milliards de francs, saccroissant ainsi de 3 % par rapport à son niveau de 1998.
Il faut noter que cette hausse de 3 % est supérieure à celle du budget général, qui est elle même, de 2,3 % et quil y a là une rupture avec la tendance à la baisse du poids relatif du budget de lagriculture dans lensemble des crédits de lEtat (1,7 % du budget global hors BAPSA). Il faut noter aussi que laccroissement observé pour 1999 vient après celui de 1998 (+ 1,2 %).
Dans un contexte financier toujours contraint, cet effort budgétaire mérite dêtre souligné. Il devrait aider à répondre aux grands défis imposés à notre agriculture : risques sanitaires, compétition mondiale accrue, exigences croissantes des consommateurs, désertification de certaines parties du territoire.
Remarquons que, comme chaque année, les dotations du budget ne représentent quune partie en définitive réduite des concours publics apportés au secteur agricole.
Lensemble des dépenses nationales et communautaires bénéficiant à lagriculture pour 1999 avec 173,099 milliards de francs (101,292 milliards de francs hors BAPSA) est dailleurs en légère hausse (+ 0,76 % par rapport à 1998, et + 1,41 % hors BAPSA) ; quant aux concours communautaires à lagriculture française estimés pour 1999 à 66,812 milliards de francs, ils saccroissent de 0,72 % par rapport à 1998.
Leffort global ainsi mené par le projet de budget de lagriculture pour 1999 saccompagne dun renforcement de la priorité donnée aux actions qui engagent le plus lavenir, ainsi quà la sécurité des consommateurs. Il permet par ailleurs la mise en uvre des mesures prévues dans le projet de loi « dorientation agricole » adopté par lAssemblée nationale le 13 octobre 1998 et en premier lieu des « contrats territoriaux dexploitation » (CTE).
Trois grands axes sont définis dans le projet de budget de lagriculture pour 1999 :
les priorités de la politique agricole se trouvent affirmées ou réaffirmées, quil sagisse de traduire en termes financiers les engagements pris dans le projet de loi « dorientation agricole », dencourager linstallation des jeunes ou encore de renforcer notre appareil denseignement, de formation et de recherche agricoles ;
les principaux programmes daide aux agriculteurs voient leurs crédits maintenus pour le nouvel exercice ;
pour un dernier groupe dactions, les évolutions de crédits apparaissent plus contrastées.
II. LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE
Trois priorités sont au coeur du projet de budget de lagriculture pour 1999 :
la mise en uvre des principaux apports du projet de loi « dorientation agricole » adopté en première lecture par lAssemblée nationale le 13 octobre dernier, apports qui sont linstitution des contrats territoriaux dexploitation et le renforcement de la sécurité sanitaire ;
lencouragement à linstallation des jeunes ;
le développement de lenseignement, de la formation et de la recherche agricoles.
A. LA MISE EN UVRE DU PROJET DE LOI « DORIENTATION AGRICOLE »
La mise en place de contrats territoriaux dexploitation (CTE) constitue évidemment la « mesure phare » du projet de loi « dorientation agricole » adopté en première lecture par lAssemblée nationale le 13 octobre 1998. Votre rapporteur ne peut que renvoyer pour lanalyse de ce nouvel instrument de la politique agricole aux développements quil lui a consacrés dans son rapport (n° 1058) sur le projet de « loi dorientation agricole ».
La démarche contractuelle nest pas inconnue actuellement en agriculture, où existent les « plans de développement durable » (PDD), les « mesures agri-environnementales » ou les « opérations groupées daména-gement foncier » (OGAF). Mais ces formules demeurent limitées, au lieu que la technique du contrat territorial dexploitation, qui sera toutefois facultative, a pour ambition de sappliquer à tous les types dexploitations agricoles, quels que soient les secteurs de production et les régions concernés, que ces exploitations soient individuelles ou de forme sociétaire.
Larticle 2 du projet de loi prévoit que les CTE comportent « un ensemble dengagements portant sur les orientations de la production de lexploitation, lemploi, la contribution de lactivité de lexploitation à la préservation des ressources naturelles, à loccupation de lespace ou à la réalisation dactions dintérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole ».
Laide financière de lEtat interviendra désormais en contrepartie de ces engagements, qui visent avant tout à répondre aux attentes de la société, en matière damélioration de lenvironnement, de qualité des produits comme daménagement du territoire et à relégitimer ainsi le soutien public accordé au monde agricole. La technique du contrat territorial dexploitation a pour but aussi datténuer les graves inégalités qui existent actuellement en matière de répartition des aides allouées entre secteurs de production et entre régions.
Le grand nombre des départements qui se sont portés volontaires pour des préfigurations des CTE au second semestre de 1998 dit assez le succès que rencontre ce nouveau moyen daction sur le terrain et son adaptation aux demandes du monde agricole et rural.
Larticle 3 du projet de loi crée un fonds de financement des contrats territoriaux dexploitation. Il précise que « ce fonds a pour vocation de regrouper notamment les crédits destinés à la gestion territoriale de lespace agricole et forestier ainsi que ceux destinés aux contrats territoriaux dexploitation, à lexception des concours éventuels des régions et des départements ».
En cohérence avec ce dispositif, le projet de budget de lagriculture pour 1999 crée un nouveau chapitre, 44-84 doté de 300 millions de francs. Cette création est opérée par redéploiement total ou partiel de certaines dotations. Cest ainsi que les lignes budgétaires relatives au fonds de gestion de lespace rural (FGER 140 millions de francs pour 1998) et aux opérations groupées daménagement foncier (OGAF 45 millions de francs en 1998) sont intégrées en totalité dans ce chapitre. Y sont également transférées une partie des crédits du fonds pour linstallation en agriculture (FIA 15 millions de francs, soit 9 % de la dotation pour 1998) et de ceux destinés aux offices dintervention (100 millions de francs, soit 3 % de la dotation pour 1998).
La dotation prévue pour 1999 paraît suffisante, étant donné que, selon les indications transmises par le ministère de lagriculture et de la pêche, les premiers contrats territoriaux dexploitation ne devraient entrer en application quau dernier trimestre de lannée. A cela sajoute le fait que la dotation prévue de 300 millions de francs pourrait être complétée par des fonds communautaires au titre des « actions agri-environnementales ». Le ministère estime ainsi quenviron la moitié des CTE pourraient bénéficier dun cofinancement à 50 % (soit 150 millions de francs), ce qui porterait lensemble des moyens de financement pour 1999 à 450 millions de francs.
Le financement des CTE au-delà de 1999 semble soulever plus de difficultés, dans la mesure où lon devrait assister à une importante montée en puissance de cette technique. Ainsi que le ministre de lagriculture et de la pêche la indiqué lors de lexamen en première lecture du projet de loi « dorientation agricole » par lAssemblée nationale, le fonds de financement a vocation à être abondé grâce à la modulation des aides communautaires, modulation qui fait partie des données de la négociation actuelle sur la nouvelle politique agricole commune, qui devrait entrer en vigueur en lan 2000.
Le redéploiement de crédits nationaux auquel donne lieu le financement du fonds pour les CTE en 1999 appelle plusieurs remarques. Certains ont regretté la disparition programmée du fonds de gestion de lespace rural (FGER) et des opérations groupées daménagement foncier (OGAF).
Il est de fait que les crédits du FGER qui ont dailleurs connu bien des vicissitudes ont répondu à de nombreuses attentes du milieu rural en matière dentretien et de réhabilitation despaces aussi bien agricoles que ruraux. Les travaux correspondants ont souvent été réalisés dans des zones défavorisées (dans 50 % des cas) et conduits le plus souvent par les agriculteurs eux-mêmes ou leurs groupements (70 % des travaux). Mais, il apparaît que les objectifs même des CTE sont très proches de ceux du FGER et quune continuité de préoccupation est ainsi assurée. Une même observation peut être faite dailleurs pour les opérations groupées daménagement foncier, technique qui reposait, en dépit de son caractère collectif, essentiellement sur des contrats individuels passés avec les agriculteurs, ce que précisément propose le contrat territorial dexploitation.
Les prélèvements opérés sur les crédits des offices dintervention et du fonds dinstallation en agriculture (FIA) paraissent de la même façon cohérents, laction de ce fonds et des offices poursuivant des objectifs très comparables à ceux des CTE.
Pour 1999, les dotations des offices, qui jouent un rôle irremplaçable en matière de modernisation des filières et de stabilisation des marchés, rôle dont le projet de loi « dorientation agricole » a rappelé limportance, sélèvent à 2,959 milliards de francs (chapitre 44-53, article 10).
Profondément sensibilisés à ces problèmes du fait de la survenance de la crise de lencéphalopathie spongiforme bovine, nos concitoyens attachent à lhygiène des produits un prix croissant, à lheure où apparaissent sur les marchés les premières variétés « dorganismes génétiquement modifiés », à lheure aussi où simposent définitivement les préoccupations didentification et de traçabilité.
Les exigences liées à la qualité des produits alimentaires se font quant à elles chaque jour plus fortes.
Lexistence dun appareil de production en bon état sanitaire et offrant des produits de qualité permet de fait de répondre aux souhaits des consommateurs, déviter des pertes à nos producteurs, de conforter enfin la place de premier exportateur mondial de produits agro-alimentaires acquise par notre pays depuis plusieurs années.
Le projet de loi dorientation agricole a retenu de multiples initiatives au plan de la sécurité sanitaire : surveillance renforcée « dorganismes génétiquement modifiés » par les services de la protection des végétaux, mise en place toujours pour les OGM dun comité de biovigilance, instauration dun registre délevage permettant de renforcer le suivi sanitaire des animaux, renforcement enfin des pouvoirs des vétérinaires inspecteurs.
Le projet de budget de lagriculture traduit certaines de ces innovations et conduit un effort particulier en matière de sécurité sanitaire.
85 emplois sont créés ainsi dans le secteur de léquarrissage et de la biovigilance, les dotations de « promotion et de contrôle de la qualité » retracées au chapitre 44-70, enregistrent avec 488 millions de francs une croissance de 10,2 %, laccent étant mis sur la protection et le contrôle des végétaux avec la mise en place dun système de biovigilance pour les « organismes génétiquement modifiés » (OGM), laccroissement de 107 % des crédits didentification animale, permettant la constitution dune base de données nationale du cheptel et la promotion des signes de qualité, dont les dotations augmentent de 16 %.
Il est prévu également que lAgence française de sécurité sanitaire des aliments, créée par la loi du 1er juillet 1998 bénéficiera dune subvention de 11,7 millions de francs du ministère de lagriculture. Enfin, les moyens du Centre national détudes vétérinaires et alimentaires saccroissent de 5 %, passant de 191,4 à 201 millions de francs.
Votre rapporteur tient à saluer particulièrement cet effort renouvelé en faveur de la sécurité et de la qualité des aliments, désormais véritable exigence nationale.
Linstallation demeure une grande priorité dans le projet de budget de lagriculture pour 1999. Dun flux dinstallations suffisant dépendent de fait le dynamisme et la pérennité de notre agriculture et donc en particulier une occupation correcte du territoire national comme une présence suffisante de notre pays sur les marchés alimentaires mondiaux.
Les jeunes qui veulent aujourdhui sinstaller en agriculture sont confrontés à de multiples difficultés : ils doivent en premier lieu parvenir à mobiliser des capitaux très importants, le coût moyen dune installation étant évalué à 1 million de francs ; ils se heurtent ensuite aux dysfonctionnements de la politique des structures, qui paraît parfois privilégier lagrandissement des exploitations existantes, ce que le projet de loi « dorientation agricole » récemment examiné en première lecture par lAssemblée nationale entend précisément combattre ; ils butent enfin souvent sur le manque dattractivité du métier dagriculteur, rendu dailleurs plus difficile par les contraintes lourdes imposées à notre agriculture par certaines règles communautaires ou par la mondialisation des marchés.
Dans le projet de budget pour 1999, les crédits de la dotation dinstallation aux jeunes agriculteurs (DJA) sont maintenus à leur niveau de 1997 et 1998 soit 645 millions de francs (chapitre 44-41, article 21). Cette dotation budgétaire inchangée est complétée par un cofinancement de lUnion européenne à hauteur de 345 millions de francs au titre de lobjectif 5 a des fonds structurels, ce qui permet au Gouvernement de programmer pour 1999 10 000 installations, soit un objectif supérieur à la tendance constatée de 9 300 installations en 1998.
Autre moyen traditionnel daide à linstallation, les crédits des stages préparatoires à linstallation (les « stages de 6 mois » qui permettent aux jeunes dacquérir une expérience professionnelle et donnent lieu au versement dune bourse par lEtat, les « stages de 40 heures » qui les aident à mettre au point leur projet) connaissent en 1999 un mouvement inhabituel de diminution passant de 100 à 86,7 millions de francs (chapitre 43-23, article 10). Cette évolution ne doit pas être interprétée comme traduisant un affaiblissement de lintervention de lEtat (ces crédits saccroissaient de 26,6 % en 1998), mais est due, selon les informations communiquées par le ministère de lagriculture et de la pêche, à une moindre demande, du fait de la possibilité offerte par la Charte nationale de linstallation signée en novembre 1995 de valider des acquis antérieurs. Rappelons que les « stages de 40 heures » bénéficient dun remboursement du « FEOGA-Orientation », cependant que les « stages de six mois » font lobjet dun cofinancement du Fonds social européen.
Créé par la loi de finances pour 1998, le Fonds pour linstallation en agriculture (FIA) bénéficie en 1999 dune dotation prévue au chapitre 44-41, article 27 de 145 millions de francs (au lieu de 160 en 1998), un prélèvement de 15 millions de francs étant destiné, comme on la vu précédemment, au fonds de financement des contrats territoriaux dexploitation.
Le FIA a eu en réalité deux objets : le recentrage des programmes pour linstallation des jeunes en agriculture sur les mesures les plus innovantes, la possibilité dobtenir un cofinancement communautaire pour conduire certaines actions nouvelles, en particulier laide à la transmission de lexploitation agricole (ATE). Celle-ci dont les modalités dattribution ont été précisées dans le décret n° 98-142 du 6 mars 1998 est destinée à encourager les exploitants sans successeur, qui favorisent linstallation dun jeune ; laide est versée en une seule fois au cédant au moment où il prend sa retraite, son montant étant fixé en fonction des efforts conduits pour trouver un successeur. Laide est ainsi modulée entre 30 000 et 70 000 francs dans le cas général, entre 45 000 et 75 000 francs en zone de montagne.
Une concertation a été menée au plan local pour la mise en oeuvre de ce nouvel outil financier avec les représentants des collectivités territoriales et les organisations professionnelles.
Selon les services du ministère de lagriculture et de la pêche, le dispositif du FIA mis en oeuvre dès le début de lexercice 1998 ne devrait, comme toute mesure nouvelle, produire ses premiers effets que lentement, soit au cours du second semestre de 1998, ainsi quà partir de 1999. Le FIA devrait permettre de financer plus dun millier de transmissions en faveur de nouvelles catégories de candidats.
Le FIA a repris également la plupart des actions précédemment financées par lEtat dans le cadre du FIDIL (fonds pour linstallation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales créé en 1996 et supprimé en 1998) : aides au « repérage » des exploitations sans successeur, parrainages de jeunes, aides au remplacement pendant la période de formation, diagnostics des exploitations à reprendre.
Votre rapporteur souligne la poursuite des efforts menés en matière dinstallation, observant dailleurs que le soutien financier public en la matière emprunte de nombreuses autres formes : dégrèvement de 50 à 100 % de la taxe sur le foncier non bâti pendant cinq années, abattement de 50 % sur le montant des bénéfices imposables réalisés au cours des soixante premiers mois dactivité, réduction des droits denregistrement lors de lacquisition dimmeubles ruraux, exonération partielle de cotisations sociales pendant trois années.
Ajoutons à cela que les règles applicables aux prêts à moyen terme spéciaux aux jeunes agriculteurs ont été modifiées en mars 1994 : le prêt désormais global peut financer non seulement la reprise, mais aussi lacquisition du foncier ainsi que les besoins en fonds de roulement ; son montant peut de surcroît atteindre 720 000 francs. Les jeunes qui sinstallent ont également accès aux prêts de modernisation consentis à des taux particulièrement avantageux : 2,55 % sur 15 ans en zone défavorisée et de montagne, 3,80 % sur 12 ans en zone de plaine.
Le relevé des constatations provisoires de la Cour des comptes sur le régime des aides à linstallation a permis ainsi détablir quun jeune agriculteur qui sinstalle obtient en moyenne une aide de 360 000 francs.
Il est intéressant de noter que linstallation des jeunes reste concentrée aujourdhui sur trois régions : Bretagne, Midi-Pyrénées et Pays de Loire. Le niveau de formation des jeunes qui sinstallent saméliore rapidement, puisquen 1997, plus de 63,5 % des bénéficiaires de la dotation dinstallation aux jeunes agriculteurs (DJA) étaient au moins titulaires du brevet de technicien agricole (BTA), au lieu de 59 % en 1996 et de 43 % en 1994. Lâge moyen des bénéficiaires quant à lui se maintient à 28 ans. De la même façon, le nombre des installations en société demeure stable à 53 % de lensemble, dont 34 % en groupement agricole dexploitation en commun (GAEC) et 16 % en exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL).
De nouveaux défis sont lancés pour les années qui viennent à la politique dinstallation : celle-ci devra de plus en plus favoriser linstallation de personnes non issues du milieu agricole ; elle devra tenir compte aussi de la réduction du nombre des départs, du fait de la disparition du régime de préretraite et de larrivée à lâge de la retraite de classes dâge moins nombreuses. Gageons que, dans ce contexte difficile, les perspectives ouvertes avec la loi « dorientation agricole » et la nouvelle réforme de la politique agricole commune, qui devra préserver loriginalité et le dynamisme de notre agriculture, inciteront au développement de nouvelles installations en nombre suffisant.
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LENSEIGNEMENT, DE LA FORMATION ET DE LA RECHERCHE AGRICOLES
Le projet de budget de lagriculture pour 1999 renforce la priorité donnée au cours des années précédentes à lenseignement et à la recherche agricoles. Les crédits qui y sont consacrés atteignent, en effet, 7,035 milliards de francs, au lieu de 6,610 milliards de francs en 1998, enregistrant ainsi une augmentation de 6,4 %.
La rentrée de septembre 1997 a été, comme les précédentes, caractérisée par une augmentation significative des effectifs de lenseignement agricole. Ceux-ci atteignaient ainsi 174 362 élèves de la quatrième aux classes préparatoires aux grandes écoles et au brevet de technicien supérieur agricole (BTSA), soit un accroissement de 5 579 élèves (+ 3,3 %) par rapport à 1996.
Les élèves sont répartis pour 40,4 % dans le secteur public et 59,6 % dans le secteur privé. Leur nombre augmente pour tous les niveaux de formation (certificats daptitude professionnelle agricole, mais aussi baccalauréats technologiques, formations de technicien supérieur agricole). Cest dans les établissements privés à rythme approprié que le nombre des élèves saccroît le plus (+ 8,2 %).
Les formations technologiques et professionnelles rassemblent près des trois quarts des effectifs. Ceux-ci y sont en augmentation, le secteur de la production conservant la première place (40 % environ de lensemble), cependant que celui de laménagement progresse rapidement (près de 20 % des effectifs globaux).
Les succès enregistrés par lenseignement technique agricole se confirment donc. La petite taille des établissements, leur répartition sur lensemble du territoire, le recours à des méthodes pédagogiques originales, la possibilité surtout dune insertion professionnelle ultérieure, tous ces éléments ont contribué à la faveur dont bénéficie ce type denseignement, particulièrement depuis le début de la décennie.
Le troisième schéma prévisionnel national des formations, approuvé en avril 1998 et qui couvre la période 1998-2002 sefforce dapprofondir, mais aussi dencadrer ce mouvement. Il prévoit notamment un effort de maîtrise de la croissance des effectifs, ainsi quune valorisation des filières de formation de la production, de la transformation ou de laménagement paysager, au détriment de celles des activités forestières, de protection de la nature ou encore de services en milieu rural, qui connaissent un réel engouement, mais ne garantissent pas les mêmes possibilités dinsertion professionnelle.
Il semble que les effectifs de lenseignement agricole aient connu une hausse de 2 % à la dernière rentrée, celle de 1998, le nombre des élèves ayant atteint 177 900. Les objectifs dévolution fixés par les protocoles signés en février 1997 avec les trois fédérations de lenseignement privé, protocoles qui ont prévu une croissance raisonnée des effectifs (+ 3 % à la rentrée de 1997, + 2,5 % à celle de 1998, + 2 % à celle de 1999) semblent ainsi respectés.
Pour autant, la nécessaire maîtrise du nombre des élèves de lenseignement agricole ne doit pas inciter à une vision restrictive et faire oublier que la vitalité de cet enseignement est le gage de progrès futurs pour notre agriculture et nos industries agro-alimentaires.
Le projet de budget de lagriculture pour 1999 prévoit un effort exceptionnel de création demplois dans lenseignement technique agricole public, de façon à répondre tout à la fois à laccroissement du nombre des élèves et à lélévation des niveaux de formation : 180 emplois sont ainsi créés.
Parmi ces 180 emplois, 60 concernent des personnels non enseignants, infirmières et ATOSS (personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service et de sécurité), ce qui traduit là aussi un effort significatif dadaptation à des besoins toujours très importants.
En outre, la poursuite de la politique de résorption de lemploi précaire se traduit par la transformation en 1999 de 128 de ces emplois en emplois stables.
Au-delà de ces efforts de créations demplois, les dépenses de fonctionnement de lenseignement technique agricole public atteignent un niveau global de 3,4 milliards de francs, connaissant ainsi une hausse de 6 % par rapport à 1998.
Cet accroissement de crédits permet pour la première fois, la prise en charge partielle des frais de stage des élèves, tout particulièrement dans les filières technologiques, où le coût de ces stages est particulièrement lourd pour les familles.
Quant à lenseignement supérieur agricole public, ses dotations augmentent de 2 %, ce qui permet notamment de prendre en compte la quasi totalité des effectifs présents dans les formations doctorales.
Les dotations de lenseignement agricole privé sélèvent à 2,781 milliards de francs, enregistrant ainsi une hausse importante, de 8,2 % par rapport à lannée 1998.
Les crédits ainsi prévus doivent évidemment permettre de répondre à laccroissement des effectifs de cet enseignement, mais aussi de poursuivre leffort daugmentation des subventions à lélève, de manière à satisfaire au principe de « parité » avec les moyens du secteur public, principe retenu dans la loi n° 84-1285 du 31 décembre 1984 « portant réforme des relations entre lEtat et les établissements denseignement agricole privés », dite « loi Rocard ».
La progression de 211,7 millions de francs observée pour 1999 par les dotations de lenseignement agricole privé recouvre les évolutions suivantes :
à larticle 10 du chapitre 43-22, où figure la rémunération des enseignants des établissements agricoles privés du temps plein, lon observe une augmentation très sensible, de 72,7 millions de francs (1,151 milliard de francs), qui prend en compte la revalorisation des rémunérations ainsi que louverture de nouvelles classes ;
à larticle 20 de ce même chapitre, sont prévues les subventions de fonctionnement aux établissements denseignement agricole privés, les crédits correspondants, qui sélèvent à 1,528 milliard de francs saccroissent de 139 millions de francs ;
sur larticle 30 enfin, simputent les subventions allouées à lenseignement supérieur agricole privé, maintenues pour 1999 à leur niveau de 1998 (101,3 millions de francs).
Les crédits de bourses scolaires retracés au chapitre 43-21 pour les enseignements technique et supérieur agricoles et les bourses à létranger enregistrent, si lon y ajoute les dotations de ramassage scolaire un accroissement de plus de 4 % (520,5 millions de francs).
Si les crédits sont maintenus pour les bourses à létranger (6,9 millions de francs, soit le niveau de 1998 où ces crédits avaient crû de 40 %) et ceux de ramassage scolaire (1,3 million de francs), ils augmentent en revanche sensiblement pour lenseignement technique agricole (462,53 millions de francs, soit + 4 %) et pour lenseignement supérieur agricole (39,75 millions de francs, soit + 1,9 %).
Notons surtout que les moyens du fonds social lycéen institué dans le budget pour 1998, mais mis en place dès la rentrée 1997 pour venir en aide aux familles défavorisées, passent de 7 à 10 millions de francs. Notons également que lenseignement supérieur agronomique et vétérinaire bénéficiera du plan social étudiant mis en uvre par le ministère de léducation nationale, de la recherche et de la technologie.
Ces actions visent elles aussi à répondre aux mutations de lagriculture et du milieu rural et à préparer lavenir.
Inscrits au chapitre 43-23, les crédits correspondants passent de 178 à 164,7 millions de francs. Cette diminution est due principalement au recul des crédits de stages de préparation à linstallation, les « stages de six mois » et les « stages de 40 heures » (article 10) qui diminuent comme on la vu précédemment (de 100 à 86,7 millions de francs), cette évolution ne devant toutefois pas être analysée comme traduisant un désengagement de lEtat.
Les autres actions de formation professionnelle sont maintenues ou pratiquement maintenues dans le projet de budget pour 1999 à leur niveau de 1998. Il en va ainsi pour la formation et linformation des cadres syndicaux et professionnels de lagriculture (34,8 millions de francs, article 50), pour lanimation en milieu rural (17,4 millions de francs, article 30), la formation en milieu rural (14,6 millions de francs, article 40) ou encore lapprentissage (11,1 millions de francs, article 20).
Pour 1999, lensemble des crédits publics de recherche consacrés au secteur agricole et agroalimentaire atteignent 5,043 milliards de francs, enregistrant ainsi une hausse de 2,05 % par rapport à 1998.
La quasi totalité des dotations correspondantes figure au budget de la recherche et concerne laction de grands établissements publics de recherche à caractère scientifique et technologique liés à lEtat par des contrats dobjectifs pluriannuels.
Linstitut national de la recherche agronomique (INRA) représente près de 90 % de lensemble. Sa dotation budgétaire globale sélève à 2,998 milliards de francs. La subvention allouée par le ministère de lagriculture et de la pêche, qui nen constitue quune très faible partie et concerne les seules actions dappui technique, sélève, comme en 1998, à 20 millions de francs en 1999 (chapitre 36-22, article 12).
Le centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts (CEMAGREF) voit ses dotations passer à 250,1 millions de francs.
Cette dotation provient là aussi presquexclusivement du budget de la recherche ; la subvention versée par le ministère de lagriculture et de la pêche au CEMAGREF, qui vise, comme pour lINRA, les seules actions dappui technique, sélève à 30,1 millions de francs, augmentant ainsi de 3,2 % par rapport à 1998.
Enfin, les crédits de lassociation de coordination technique agricole (ACTA) comme ceux de lassociation de coordination technique des industries agroalimentaires (ACTIA) sont strictement reconduits à leur niveau de 1997 et 1998, respectivement à hauteur de 6,8 et 4 millions de francs.
Votre rapporteur se félicite de cette évolution qui doit favoriser la compétitivité de nos produits et de nos filières, une meilleure gestion des ressources naturelles, une meilleure occupation du territoire.
III. LA POURSUITE DES EFFORTS EN FAVEUR DE LÉLEVAGE ET DE LAGRICULTURE EN DIFFICULTÉ, DU DÉVELOPPEMENT DUNE AGRICULTURE RESPECTANT MIEUX LENVIRONNEMENT, DE LA VALORISATION DE LA FORÊT
Parmi les missions assignées à la politique agricole, figurent depuis maintenant plusieurs décennies, le soutien au secteur de lélevage, les productions animales apparaissant souvent les plus fragiles et celui qui est apporté aux agriculteurs situés en zone défavorisée ou de montagne ou encore aux agriculteurs en difficulté ; plus récemment, se sont totalement imposés lencouragement donné à une agriculture respectant mieux lenvironnement ainsi que la valorisation de lespace forestier.
Pour ces différentes actions, toutes importantes, les efforts sont poursuivis, les dotations de 1999 étant reconduites à leur niveau de 1998.
On présentera successivement les crédits :
de la prime à la vache allaitante ;
du soutien à lagriculture de montagne et de zone défavorisée ;
des actions en faveur des agriculteurs en difficulté ;
du programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole ;
des mesures agri-environnementales ;
de la politique forestière.
Les crédits finançant la part nationale de la prime à la vache allaitante sont maintenus dans le projet de budget pour 1999 à leur niveau de 1997 et 1998, soit 650 millions de francs (chapitre 44-55, article 30). Selon votre rapporteur, on peut se satisfaire de cette évolution, le financement national de cette prime ayant connu dans les années passées de sensibles ponctions budgétaires.
Le versement de la prime à la vache allaitante, qui a concerné en 1997 152 500 de nos éleveurs est essentiel pour notre pays, dont le cheptel allaitant, avec près de 4 millions danimaux, représente 40 % de lensemble communautaire, 70 % de ce cheptel se trouvant dailleurs dans des zones défavorisées. La prime à la vache allaitante joue ainsi un rôle très important pour la valorisation de notre élevage de races à viande et pour loccupation du territoire.
Instituée par le règlement du Conseil n° 1357-180 du 5 juin 1980, cette prime a eu pour objet le soutien du revenu des producteurs spécialisés dans la viande bovine de qualité ainsi que celui des petits producteurs de lait possédant des vaches allaitantes. Sa logique profonde a toujours été de réduire la commercialisation des produits laitiers et de privilégier la production danimaux allaitants. Elle nest ainsi allouée quaux producteurs qui ne livrent ni lait ni produits laitiers au jour de leur demande et qui sengagent à ne pas en livrer pendant douze mois à compter de ce même jour comme à maintenir sur leur exploitation le même effectif de vaches allaitantes pendant six mois. Le bénéfice de la prime est accordé également aux éleveurs du cheptel allaitant des troupeaux mixtes (lait-viande), dès lors que leur quota est au plus égal à 120 000 kg par an.
Les règles applicables ont été modifiées avec la réforme de la politique agricole commune et la baisse des prix intervenues en 1992, qui ont nécessité une augmentation du montant de la prime. Les modalités dattribution de cette dernière, qui a toujours fait lobjet dun cofinancement national et communautaire, sont aujourdhui les suivantes :
la part communautaire versée par le « FEOGA-Garantie », qui était de 50 écus (soit 325 francs) en 1992 est aujourdhui de 145 écus (soit 942,50 francs) par animal éligible sans plafonnement de leffectif primable ; afin déviter une concentration excessive et de favoriser un élevage extensif, laide est accordée sur la base de critères de chargement à lhectare et ainsi plafonnée en densité pour les exploitations de plus de 15 UGB (unité de gros bétail, 1 vache allaitante correspondant à 1 UGB) à 2 UGB par hectare de surface fourragère et ce, depuis 1996 ; les droits à primes sont par ailleurs limités par producteur sur la base dune référence historique ;
les Etats membres ont, depuis la campagne 1993-1994, la possibilité daccorder sur financement national une prime complémentaire, au maximum de 30 écus (soit 195 francs) pour les 40 premières vaches ; cette prime complémentaire est dailleurs cofinancée par le « FEOGA-Garantie » pour les exploitations situées dans les régions en retard de développement ou dans les Etats membres dont le troupeau allaitant présente une forte spécialisation bouchère (24,1 écus peuvent être financés en ce cas par le « FEOGA-Garantie »).
122 955 exploitants agricoles ont en 1997 perçu des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) dont les règles actuellement applicables sont contenues dans le règlement du Conseil n° 950/97 du 20 mai 1997. Ces indemnités qui donnent lieu à un cofinancement par le « FEOGA-Orientation » sont versées aux exploitants dans quatre grands types de zones défavorisées, lesquels représentent environ 45 % de la surface agricole utilisée en France et font lobjet dune définition aux plans communautaire et national : haute montagne, montagne, piedmont et zone défavorisée simple.
Les indemnités modulables sont allouées principalement aux éleveurs de cheptel herbivore (bovin, ovin, caprin et équin) en fonction du nombre dUGB (unités de gros bétail, 1 vache allaitante ou laitière correspondant à 1 UGB, un bovin mâle à 0,6 UGB, un ovin ou caprin à 0,15 UGB) détenues en permanence pendant la période dhivernage. Le nombre maximum dUGB susceptibles dêtre primées est de 50 par exploitation. Cest ainsi, quen 1997, 4,112 millions dUGB ont été primées. Notons que le minimum dindemnité est alloué pour une UGB « bovin-viande » en zone défavorisée simple, le maximum létant pour une UGB ovine en zone de haute montagne.
Il est également prévu une indemnité spéciale pour certaines productions végétales des zones de montagne sèche et des départements doutre-mer, dans la limite cette fois de 40 hectares.
On peut remarquer que près des trois quarts des indemnités compensatoires de handicaps naturels sont réservés aux agriculteurs de montagne et, par ailleurs, que le nombre des bénéficiaires des indemnités diminue depuis plusieurs années (131 800 en 1995, 127 700 en 1996 et donc 122 955 en 1997), alors que leffectif des troupeaux se maintient.
La dotation budgétaire prévue pour 1999 (chapitre 44-80, article 30) sélève à 1,560 milliard de francs, soit un montant égal à celui de 1998. Cette évolution permettra comme en 1998 une revalorisation de 1,5 % du montant unitaire des indemnités ; elle saccompagnera en outre dun retour communautaire prenant en compte les avances et les soldes de cofinancement.
Votre rapporteur approuve là aussi cette reconduction de crédits, observant que les indemnités compensatoires de handicaps naturels sont un moyen décisif de sauvegarde des revenus des agriculteurs dans les zones de montagne et défavorisées ainsi que dentretien et doccupation du territoire. Il veut réaffirmer que la pérennité de cette politique spécifique est le gage du maintien dans ces régions fragiles dune activité agricole durable, à lheure notamment où les propositions de la Commission européenne touchant au développement rural laissent craindre un affaiblissement des efforts communautaires dans les zones de montagne et défavorisées.
Il faut rapprocher de ces dotations les subventions allouées à la construction et à la rénovation des bâtiments délevage et dexploitation ainsi quà la mécanisation, lesquelles sont depuis le 1er janvier 1991 réservées aux zones de montagne et qui sont retracées au chapitre 61-40 conjointement avec dautres aides de lEtat à la modernisation des exploitations, en lespèce celles qui visent à la mise aux normes environnementales des bâtiments délevage. Ces subventions qui intéressent essentiellement les bâtiments délevage pour les bovins, les ovins et les caprins ainsi que certains gros matériels spécifiques à la montagne sont maintenues pour 1999 à leur niveau de 1998 (49 millions de francs). Votre rapporteur regrette, qualors que plusieurs déclarations du ministre de lagriculture et de la pêche le laissaient escompter, une dotation plus importante nait pas été prévue, étant donné notamment le rôle exemplaire que joue lagriculture de montagne en matière de multifonctionnalité, étant donné aussi la baisse continue que ces crédits enregistrent depuis plusieurs années.
Il est vrai quune part importante de laide publique aux zones de montagne et défavorisées passe par les prêts spéciaux de modernisation (PSM), accordés dans le cadre des plans damélioration matérielle (PAM) des exploitations. Cest ainsi que les bâtiments délevage comme les matériels peuvent bénéficier de prêts bonifiés au taux de 3,35 % en zone de montagne, voire de 2,25 % pour les jeunes agriculteurs de ces zones. En outre, dans le cadre de conventions régionales, les éleveurs peuvent percevoir des subventions de lOFIVAL.
Rappelons enfin, quen plus dindemnités et de prêts spécifiques, les agriculteurs de montagne et de zone défavorisée peuvent bénéficier de modulations des aides de droit commun. Tel est tout particulièrement le cas pour la dotation dinstallation aux jeunes agriculteurs (DJA). Celle-ci sélève à 82 700 francs en zone de plaine, mais à 106 800 francs en zone défavorisée et à 171 700 francs en zone de montagne.
Les actions spécifiques en faveur des agriculteurs en difficulté (« Agridif ») enregistrent elles aussi une reconduction de leurs crédits pour 1999.
Ces actions mises en place au début des années 80 et dont les règles ont été modifiées en dernier lieu en 1988 visent, dans le contexte de modernisation accélérée que connaît notre agriculture depuis plusieurs décennies, contexte qui a fragilisé la situation de nombre de nos exploitations, à aider au redressement de celles de ces exploitations qui sont reconnues viables ainsi quà la sortie dactivité.
Elles ont ainsi un aspect social évident, mais constituent aussi un important outil économique de restructuration des exploitations agricoles.
Dans le dispositif « agriculteurs en difficulté », il est procédé, sous lautorité du préfet, à une analyse préalable de la situation économique et financière de lexploitation par un expert agréé, à la suite de laquelle la commission départementale dorientation de lagriculture (CDOA) compétente se prononce sur la viabilité de ladite exploitation. En cas dexamen positif, la CDOA établit un plan de redressement avec prise en charge de frais financiers en synergie avec laction du fonds dallégement des charges (FAC) créé en 1990 par une convention signée entre lEtat et le Crédit agricole et géré par ce dernier ; sont assurés également une aide au maintien de la couverture sociale de lagriculteur ainsi quun suivi de lexploitation. Les dotations budgétaires correspondant à ces actions (analyses, plans de redressement, suivis) sont inscrites au chapitre 44-53, article 80.
Mais la procédure « agriculteurs en difficulté » peut prévoir également des aides à la réinsertion professionnelle dagriculteurs devant cesser leur activité et se réinsérer dans un autre secteur de production (primes de départ, prises en charge des frais de formation et de la rémunération des stagiaires) ; les dotations budgétaires correspondantes figurent en ce cas au chapitre 44-41, article 28.
Il faut noter que les échéanciers de cotisations sociales, qui relevaient auparavant de la technique « agriculteurs en difficulté » sont aujourdhui financés sur une rubrique spécifique du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) et que des mesures de désendettement peuvent intervenir en complément du dispositif national au plan des départements (prises en charge dintérêts, prêts à court terme).
Les crédits finançant les actions en faveur des agriculteurs en difficulté font donc lobjet pour 1999 dune stricte reconduction par rapport à leur niveau de 1998 (100 millions de francs, soit 70 millions de francs pour les plans de redressement et le suivi des exploitations en difficulté et 30 millions de francs pour les aides à la réinsertion professionnelle).
Ces crédits enregistrent, il faut le noter, depuis plusieurs années, un mouvement de baisse ou de stagnation (ils atteignaient ainsi 200 millions de francs en 1996), mouvement qui ne doit toutefois pas être analysé comme le signe dun désengagement de lEtat.
Il sexplique, selon les informations communiquées à votre rapporteur par les services du ministère de lagriculture et de la pêche, par la clôture en 1996 de deux actions mises en place au début des années 90, les programmes nationaux daide au revenu agricole (PARA) développés essentiellement dans les secteurs délevage bovin et ovin et la procédure menée en Corse, mais aussi par la réduction sensible au cours des deux dernières années de lendettement des agriculteurs, ce que confirment dailleurs les banques, qui ont constaté une baisse régulière du nombre des incidents de paiement.
De fait, le nombre de plans de redressement payés était de 11 526 en 1989, mais de 4 147 en 1995, de 3 960 en 1996 et de 2 818 en 1997 ; quant aux exploitants ayant bénéficié daides à la réinsertion professionnelle, ils étaient au nombre de 2 002 en 1989, mais de 989 en 1995, de 924 en 1996 et de 750 en 1997.
Ajoutons que le soutien aux agriculteurs en difficulté passe également par le régime de préretraite agricole maintenu depuis le décret du 23 avril 1998 au profit des agriculteurs en difficulté contraints de cesser leur activité en raison de problèmes économiques ou de santé mettant en cause le bon fonctionnement de leur exploitation. 20 millions de francs sont prévus à ce titre dans le projet de budget pour 1999.
Il faut rappeler également que la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum dinsertion sapplique aux exploitants agricoles. Au 31 mars 1998, 6817 non salariés agricoles bénéficiaient ainsi de lallocation de RMI ; 40 % dentre eux étaient âgés de 50 ans et plus.
Signe dune politique agricole soucieuse de préservation de lenvironnement, le programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole (PMPOA) a pour objet daméliorer le traitement des effluents des élevages bovins, porcins et avicoles, de manière à préserver la qualité des eaux. Mis en place à la fin de lannée 1993, alors que les contrats du XIe Plan allaient être conclus, ce programme apporte une aide financière aux études préalables ainsi quaux investissements réalisés par les éleveurs.
Les aides sont financées suivant une clé de répartition précise : un tiers à la charge des collectivités publiques (soit un sixième pour lEtat et un sixième pour les collectivités territoriales), un tiers à la charge des agences de leau, le dernier tiers étant supporté par les éleveurs eux-mêmes.
Le PMPOA fait lobjet dun suivi régulier par un comité national et il est décliné au plan local, de façon à déterminer en particulier le mode dapplication du principe de financement à parité entre lEtat et les collectivités territoriales. Le suivi des procédures de financement est par ailleurs assuré à partir dun « guichet unique » mis en place en 1994 dans chaque département.
Le financement de lEtat a été inscrit dans les contrats de plan Etat-régions pour le XIe Plan à hauteur de 553,3 millions de francs pour les cinq années du XIe Plan (1994-1998). Une somme au moins équivalente était prévue pour les collectivités locales, certaines dentre elles apportant des financements complémentaires hors contrat de plan. Le coût global des investissements, lesquels devaient concerner environ 60 000 éleveurs, avait été estimé à 6 milliards de francs.
Or, pour les quatre premières années du XIe Plan, les lois de finances nont apporté, après régulations budgétaires, que 382,7 millions de francs. En outre, le lancement du PMPOA a subi des retards, la mise au point des modalités de réalisation des études préalables, la formation de 1 000 techniciens, lorganisation des « guichets uniques » départementaux et linstruction des premiers dossiers ayant toutes nécessité des délais importants.
Le PMPOA, qui avait commencé par les plus gros élevages, le coût moyen des travaux par exploitation pour les quatre premières années ayant atteint 300 000 francs pour une aide moyenne de lEtat de 45 000 francs, a mobilisé par ailleurs un nombre déleveurs beaucoup plus élevé que prévu et lobservation des premières demandes a révélé que les investissements de mise en conformité étaient plus importants que ce qui était attendu ; des difficultés budgétaires sérieuses sont dès lors apparues durant lannée 1996. Il a été alors décidé dallonger de trois années la période dexécution du programme et daccroître les crédits affectés à ce dernier.
La loi de finances pour 1997 dans son article 65 a ainsi étendu le champ dintervention du fonds national pour le développement des adductions deau (FNDAE) à l« attribution de subventions en capital aux exploitations agricoles pour lexécution de travaux de maîtrise des pollutions dorigine agricole destinés à assurer la protection de leau ». Pour lannée 1997, une enveloppe de 150 millions de francs a été réservée au financement de cette action, ce qui a notamment permis aux collectivités locales, confrontées à des problèmes de teneurs en nitrates élevées, de réduire leurs investissements dans le traitement de leau potable.
Lintervention du FNDAE ne sest pas substituée aux crédits budgétaires classiques du ministère de lagriculture et sest opérée dans le respect des règles de parité globale entre les financements de lEtat et des collectivités locales.
Pour le budget de 1998, les crédits prévus atteignaient 175 millions de francs en autorisations de programme sur la ligne budgétaire 61-40, article 30 et 150 millions de francs en provenance du FNDAE.
Il faut remarquer que, pour 1997 et 1998, une enveloppe globale de 606,3 millions de francs (306,3 millions de francs au titre du chapitre 61-40, article 30 et 300 millions de francs pour le FNDAE) ont été apportés par lEtat, alors que 251,4 millions de francs avaient été engagés pour les trois premières années du programme. Une nouvelle impulsion a ainsi été donnée, accompagnée dailleurs par les collectivités locales.
Pour 1999, il est suggéré de reconduire les montants prévus en 1998, soit 175 millions de francs en autorisations de programme sur le chapitre 61-40, article 30 et 150 millions de francs pour le FNDAE. Notons cependant que les crédits de paiement du chapitre 61-40, article 30 passent de 141 à 126 millions de francs.
De nombreux intervenants ont regretté cette diminution en crédits de paiement ; dautres ont émis des critiques sur le prélèvement opéré sur les crédits du FNDAE, alors que certaines collectivités peinent parfois pour conduire les travaux dadduction nécessaires.
Il demeure selon votre rapporteur, que le rythme donné depuis 1997 à lévolution du programme est satisfaisant. Votre rapporteur souhaite néanmoins que lon réfléchisse à laccès des petits élevages au PMPOA, suivant en cela un souhait fort des professionnels et une demande du ministère de lenvironnement, que lon réfléchisse également aux moyens de pérenniser les ressources affectées à ce programme, si essentiel pour la valorisation de lenvironnement et la préservation de la qualité des eaux.
Depuis le 1er janvier 1993, le ministère de lagriculture et de la pêche a mis en uvre deux grands types de mesures en matière de protection des eaux, des sols et des paysages ainsi que de promotion de pratiques culturales respectueuses de lenvironnement : au plan national, la prime au maintien des systèmes délevage extensif (PMSEE) ou « prime à lherbe » et, dans les régions, les programmes « agri-environnementaux » établis par les préfets avec le concours des collectivités locales.
Ces mesures ont suivi lexpérimentation menée initialement dans le cadre de larticle 19 du règlement communautaire n° 797/85 et se sont inscrites dans le dispositif du règlement communautaire n° 2078/92 du 30 juin 1992 « relatif à la protection de lenvironnement ». Elles ont donné lieu à un cofinancement communautaire à hauteur de 50 % (de 75 % pour la Corse et les départements doutre-mer).
Les agriculteurs volontaires pour la mise en uvre de ces mesures perçoivent chaque année une prime (à lhectare ou suivant le nombre dUGB) ou des aides à ladaptation de leurs pratiques, en contrepartie dun engagement pluriannuel portant précisément sur ces pratiques. Les primes allouées ont pour objet de compenser les pertes de revenus ou les surcoûts subis.
Les crédits de la « prime à lherbe » et des programmes « agri-environnementaux » inscrits au chapitre 44-41, article 22 passent pour 1999 de 835,25 à 819 millions de francs, subissant ainsi une légère diminution de 1,9 %.
· La « prime à lherbe » régie donc par le règlement du Conseil n° 2078/92 du 30 juin 1992 prend place dans une logique, qui vise à promouvoir des modes de production moins intensifs ; elle vise également au maintien des surfaces herbagères en régression constante depuis de nombreuses années. Elle a été réservée en 1993 aux éleveurs sengageant à maintenir un système délevage extensif pendant une période de cinq années et à veiller à lentretien de leurs prairies et a concerné les élevages dont le taux de chargement nexcède pas 1,4 UGB (unité de gros bétail) par hectare.
Le montant de la prime à lhectare a été fixé à 120 francs puis 200 francs en 1993, 250 francs en 1994 et sélève à 300 francs depuis 1995. 5,39 millions dhectares et 94 732 éleveurs ont été concernés en 1997. La prime sapplique à tous les types de production et à lensemble du territoire, mais il apparaît quelle est versée principalement dans les faits dans les zones de montagne et défavorisées et quelle sadresse essentiellement aux éleveurs de vaches allaitantes.
La technique de la « prime à lherbe » arrivée à échéance à la fin de 1997 a été reconduite pour une période de cinq années par la Commission européenne. Les modifications apportées nont eu quune portée limitée : elles permettent une désignation plus précise des parcelles engagées ainsi que la définition par les préfets de pratiques à respecter (usages en matière de pâturage par exemple ou contraintes complémentaires justifiées par la présence de zones humides). Mais le montant unitaire de la prime reste fixé à 300 francs.
Votre rapporteur observe que les crédits de la « prime à lherbe » marquent une légère tendance à la baisse, due pour lessentiel à la sortie des exploitants du dispositif (départs à la retraite, difficultés à respecter les engagements souscrits).
Votre rapporteur souligne néanmoins lintérêt de cette technique de la « prime à lherbe », qui a sensiblement contribué à freiner la disparition des superficies herbagères depuis 1993 et ainsi à assurer une meilleure occupation du territoire.
La crise de la « vache folle » comme la mise en uvre des contrats territoriaux dexploitation auront engagé, et cest heureux, notre agriculture de façon irréversible sur la voie de méthodes délevage plus extensives.
· Les programmes régionaux agri-environnementaux, conduits depuis juillet 1993 ont pour objet dencourager la contractualisation de méthodes de production agricoles compatibles avec la protection de lenvironnement et lentretien de lespace naturel.
Ils font lobjet dun cofinancement communautaire à hauteur de 50 % au titre du règlement européen n° 2078/92 du 30 juin 1992, mais peuvent être complétés par les collectivités locales ; établis par les préfets avec le concours de ces dernières, ils sadaptent ainsi aux conditions du terrain.
Les programmes en question concernent la diminution des intrants, lextensification du cheptel, la protection de leau, de la faune, de la flore, la conversion à lagriculture biologique ainsi que la formation aux pratiques agricoles respectant mieux lenvironnement.
Ce dispositif a été récemment modifié, afin principalement de relancer la production dans le secteur de lagriculture biologique : leffort budgétaire y a été accru et les indemnités sont portées au plafond communautaire et ce, afin de faire face à la faveur que connaît en France aujourdhui ce type de produits et de rattraper le retard pris par notre pays sur ses partenaires européens.
Près de 40 000 agriculteurs avaient au 31 mars 1998 souscrit des contrats depuis la mise en uvre des programmes agri-environnementaux ; la surface totale primée dépassait alors les 700 000 hectares ; un montant moyen de 449,2 millions de francs a été versé annuellement depuis 1993 au titre de ces actions.
Votre rapporteur souhaite vivement que les aides à lagriculture biologique et, notamment, à la conversion des agriculteurs concernés soient maintenues à un niveau suffisant. Il observe également que la technique originale des « programmes agri-environnementaux » aura inspiré celle des contrats territoriaux dexploitation, qui prendront utilement le relais des mesures prises depuis 1993
Les dotations de la politique forestière connaissent elles aussi un mouvement de reconduction ou de légère hausse.
Cest ainsi que la contribution de lEtat aux frais de gestion des forêts publiques gérées par lOffice national des forêts (le « versement compensateur » à lONF), qui vise à compenser le déficit du régime forestier, connaît une augmentation de 28 millions de francs, sélevant à 875 millions de francs (chapitre 44-92, article 70).
Les crédits dintervention déconcentrés portant notamment sur la sauvegarde des espaces forestiers retracés à ce même chapitre budgétaire article 20, saccroissent de la même façon, de 5,59 millions de francs et passent à 77,39 millions de francs.
Quant aux dotations portant sur lamélioration de la productivité forestière qui comprennent les aides aux entreprises du secteur du bois (chapitre 61-44, article 40) et les travaux et acquisitions en forêt qui concernent le boisement et le reboisement ainsi que la restauration des terrains en montagne (chapitre 61-44, article 30) elle sont maintenues en autorisations de programme (respectivement 15,4 et 88,9 millions de francs), mais régressent en crédits de paiement (de 22,5 à 20,2 millions de francs pour les premières, de 106,8 à 95,6 millions de francs pour les secondes).
Les subventions au Conservatoire de la forêt méditerranéenne retracées au chapitre 61-02, qui ont trait à la prévention et à la lutte contre les incendies de forêts en région méditerranéenne, en partenariat avec les collectivités locales, sont reconduites strictement en autorisations de programme comme en crédits de paiement (62 millions de francs).
Enfin, les subventions à lInventaire forestier national (chapitre 36-22, article 41) saccroissent de 5,8 %, sélevant à 30,86 millions de francs.
Le Gouvernement a annoncé le dépôt devant le Parlement en 1999 dun projet de loi de modernisation forestière et demandé en décembre 1997 à un parlementaire en mission, M. Jean-Louis Bianco, den esquisser les principales lignes.
Présenté le 25 août dernier, le rapport de M. Jean-Louis Bianco met laccent sur la nécessité de maintenir le caractère multifonctionnel de nos forêts et de mettre en place une gestion durable des espaces forestiers par la participation des différents acteurs.
Il demande également lélaboration dune stratégie forestière à lhorizon de dix années ainsi quun financement global supplémentaire pour la forêt dun milliard de francs.
Quatre axes enfin doivent, selon le rapport Bianco, caractériser la politique forestière :
un effort de productivité de la part de tous les éléments de la filière ;
la mise en place dune certification de la gestion durable ;
lélaboration dun plan bois ;
le développement enfin de lusage du bois comme source dénergie.
Votre rapporteur souhaite que le futur projet de loi sinspire de ces différentes suggestions et quil donne à la politique forestière les moyens correspondant à limportance de ce secteur dactivité pour nos équilibres économiques, sociaux et territoriaux.
IV. LÉVOLUTION CONTRASTÉE DES AUTRES ACTIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE
Sous cette rubrique, on présentera lévolution du financement dautres actions de la politique agricole, les unes enregistrant un mouvement de hausse, pour certaines inhabituel, un second groupe connaissant une évolution à la baisse, souvent entamée lors des exercices précédents.
Trois actions voient leurs crédits saccroître ; cette évolution, satisfaisante pour les crédits de promotion des produits, apparaît inhabituelle pour les indemnités viagères de départ et les crédits de bonification.
A linverse du projet de loi de finances pour 1998, qui prévoyait pour les crédits de promotion des produits une diminution importante (ils passaient de 197,8 à 157,8 millions de francs), diminution que votre commission de la production et des échanges avait vivement regrettée, le budget de lagriculture pour 1999 retient un accroissement de 10 millions de francs de ces crédits, qui passent ainsi de 157,9 à 167,9 millions de francs (chapitre 44-53, article 30).
Ce réajustement des crédits de promotion permet denrayer un mouvement à la baisse qui eût été à long terme préjudiciable à nos industries agro-alimentaires.
Rappelons, en effet, que les dotations de la promotion des produits correspondent pour lessentiel à la subvention allouée à la société pour lexpansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), organisme créé en 1961 à linitiative du ministère de lagriculture, du Centre français du commerce extérieur et des organisations professionnelles agricoles, qui apporte notamment une aide significative à nos petites et moyennes entreprises du secteur agro-alimentaire très souvent présentes sur les marchés étrangers.
Votre rapporteur rappelle que la place de premier exportateur mondial de produits agro-alimentaires acquise par la France dès 1988 impose un soutien fort de la collectivité.
Près des deux tiers du budget consacré par la SOPEXA à des actions de promotion concernent les marchés extérieurs ; de la même façon, les deux tiers des actions menées sappliquent à trois secteurs : vins et spiritueux, fruits et légumes et produits laitiers.
Les interventions de la SOPEXA consistent en campagnes publi-promotionnelles et en expositions internationales ; elle aide également à la prospection de nouveaux marchés et apporte un appui à limplantation commerciale des entreprises à létranger. Elle dispose à cet effet dun réseau de correspondants ainsi que de 39 antennes à létranger. Les offices dintervention peuvent sassocier pour les produits dont ils ont la charge aux campagnes de promotion de la SOPEXA.
Les crédits des indemnités viagères de départ (IVD) enregistrent pour 1999 un mouvement à la hausse de 56,4 % tout à fait inhabituel ; inscrites au chapitre 44-41, article 11, elles passent ainsi de 441,9 à 691 millions de francs, ce qui correspond à leur niveau dans le budget de 1997.
Il faut remarquer, en effet, que la dotation pour 1998 avait été exceptionnellement et artificiellement réduite, un prélèvement ayant été opéré sur la trésorerie du Centre national daménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).
La technique de lindemnité viagère de départ créée en 1962 a visé à aider à la constitution dexploitations dune taille critique et ainsi à linstallation de jeunes agriculteurs sur des unités vraiment compétitives. Entre 1962 et 1990, 724 000 IVD ont été ainsi attribuées, rendant possible la libération de 13,4 millions dhectares de terres agricoles. Cette politique dincitation à la cessation dactivité a pris fin le 1er janvier 1990, en application de la loi du 6 janvier 1986, qui a abaissé à 60 ans lâge de la retraite. Les crédits inscrits au chapitre 44-41, article 11 financent donc les versements dIVD allouées avant le 1er janvier 1990, concernant ainsi une action appelée à séteindre avec les années.
Les crédits de bonification dintérêts des prêts retracés au chapitre 44-42, article 10 enregistrent pour 1999 une augmentation de 5,1 % et atteignent 2,332 milliards de francs ; après plusieurs années de baisse sensible, le coût de la bonification sinscrit ainsi à son niveau de 1997, mais il sagit là dun mouvement largement mécanique, incorporant des prises en charge dintérêts en faveur des éleveurs bovins et de la filière bovine prévues en 1996 ; il faut noter également que les exercices 1996 et 1997 ont été caractérisés par une « surconsommation » des crédits.
Ce mouvement de hausse ne doit pas masquer ainsi une tendance de plus long terme à la réduction des charges de bonification pour lEtat. Ce dernier phénomène marqué depuis le début de la décennie est dû lui-même au rapprochement des taux des prêts bonifiés et de ceux des prêts non bonifiés ainsi quaux contraintes parfois très lourdes imposées aux agriculteurs pour laccès aux prêts bonifiés (plafonds stricts de réalisation et de revenus pour les prêts spéciaux de modernisation, limitations des objets finançables dans le cas des prêts aux viticulteurs), dans un contexte où, par ailleurs, les taux du marché sont bas.
Votre rapporteur veut manifester son attachement à leffort de bonification mené par lEtat, qui répond à de réels besoins des agriculteurs notamment en matière dinstallation et de modernisation des exploitations. Il souhaite également que soit revue la réglementation des différents prêts bonifiés, de manière à en promouvoir laccès. Il est regrettable à cet égard que les taux des prêts bonifiés accordés en cas de calamités aient pu en 1998 se révéler supérieurs aux taux du marché.
Rappelons quen 1997, les prêts bonifiés à lagriculture se sont élevés à 9,9 milliards de francs, dont 4,5 milliards de francs pour les prêts à moyen terme spéciaux aux jeunes agriculteurs (soit 44 % de lensemble) et 3,8 milliards de francs pour les prêts spéciaux de modernisation (soit 37 %).
En outre et, selon le Crédit agricole, qui octroie près de 80 % des crédits à lagriculture et 87 % des prêts bonifiés, la part relative des prêts bonifiés par lEtat dans le total des prêts nouveaux à lagriculture était de 65 % en 1980, mais de 50 % en 1990 et de 29 % en 1997.
Certains crédits poursuivent une évolution à la baisse, entamée dans les budgets antérieurs ; tel est le cas des moyens de la préretraite agricole, du soutien aux industries agro-alimentaires et à lhydraulique agricole ; mais on observe aussi, que dans le projet de budget de lagriculture pour 1999, la participation de lEtat à la garantie contre les calamités agricoles ne bénéficie daucune dotation.
Le chapitre 46-33, article 10, où figure traditionnellement la participation de lEtat à la garantie contre les calamités agricoles, (pour lessentiel, la sécheresse et le gel) ne bénéficie pour 1999 daucune dotation, alors que les crédits prévus en 1997 et en 1998 sélevaient à 225 millions de francs.
Cette situation se justifie, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de lagriculture et de la pêche, par le niveau de la trésorerie du fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), qui sest beaucoup amélioré et atteignait 1,553 milliard de francs au 30 juin 1998.
Rappelons que le FNGCA est légalement financé à parité par les agriculteurs, qui acquittent une contribution additionnelle à leurs primes de contrats dassurance et par lEtat, qui verse au titre de la solidarité nationale une subvention au moins égale au produit de la contribution des exploitants.
Votre rapporteur observe, quen toute hypothèse, le FNGCA joue un rôle irremplaçable dindemnisation de calamités parfois très importantes (on pense par exemple au gel du printemps 1998 en arboriculture et en viticulture dans le Sud de la France, qui a entraîné des pertes de production de 30 à 60 %), comme dincitation à lassurance (on pense sur ce point au régime daide à lassurance contre la grêle institué en 1994 pour les arboriculteurs, notamment au bénéfice des jeunes).
Les réflexions sur lindemnisation des calamités sont évidemment inséparables du dispositif récemment adopté par lAssemblée nationale lors de lexamen du projet de loi « dorientation agricole ». Larticle 12 du projet charge ainsi le Gouvernement de présenter au Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, un rapport « sur les conditions de mise en uvre dun mécanisme dassurance récolte et son articulation avec le régime des calamités agricoles ».
Un tel système largement réclamé par la profession semble donner des résultats satisfaisants dans des pays assez proches du nôtre par les cultures ou le climat (lEspagne en particulier) ; mais il est en toute hypothèse indispensable, selon votre rapporteur, de conserver un rôle significatif au FNGCA, qui doit fonctionner comme un « filet de sécurité », tous les risques nétant pas assurables.
M. Jean Glavany, ministre de lagriculture et de la pêche a, lors de son audition par la commission le 4 novembre 1998, indiqué précisément que lintervention de lEtat dans le financement de la garantie des calamités serait en toute hypothèse possible en cas de nécessité.
Il faut remarquer enfin que le dispositif de garantie contre les calamités a connu récemment de sensibles améliorations : les expertises menées sont plus précises et nombreuses quauparavant et les délais sécoulant entre la survenance dune calamité et son indemnisation, habituellement dune année sont désormais plus proches de 6 à 8 mois.
Les crédits de la préretraite agricole, inscrits au chapitre 44-41, article 12 passent de 657,5 à 555 millions de francs, subissant ainsi une diminution de 14,3 %.
Le régime de préretraite agricole, créé par la loi du 31 décembre 1991 au profit des agriculteurs âgés de 55 à 60 ans ayant été chefs dexploitation pendant au moins quinze années avant le dépôt de leur demande et régi également par le règlement n° 2079/92 du 30 juin 1992 sest achevé, en effet au 15 octobre 1997, comme lavait prévu la loi n° 95-95 du 1er février 1995 « de modernisation de lagriculture ». La dotation prévue pour 1999 assurera donc, comme en 1998, le financement des seuls dossiers agréés avant larrivée à échéance de ce régime.
La diminution observée sur cette ligne budgétaire apparaît ainsi logique.
Il semble a posteriori que le dispositif de préretraite qui sest donc appliqué pendant près de six années et a donné lieu à un cofinancement communautaire, à hauteur de 50 %, ait trop souvent constitué une incitation à lagrandissement des exploitations, se heurtant ainsi aux objectifs définis parallèlement par les pouvoirs publics en matière dinstallation de jeunes. Le souci manifesté dans la loi de « modernisation de lagriculture » du 1er février 1995 de réorienter la préretraite dans un sens plus favorable à linstallation et à lagrandissement dexploitants installés depuis moins de dix ans par le biais dune modulation partielle de lallocation versée naura pas suffi, malgré de réels progrès, pour infléchir cette situation .
Il faut remarquer quen 1999, comme en 1998, un régime de préretraite est maintenu pour les seuls agriculteurs en difficulté contraints de cesser leur activité en raison de problèmes économiques ou de santé mettant en cause le bon fonctionnement de leur exploitation.
Ce dispositif a été défini dans le décret du 23 avril 1998, qui en a réservé le bénéfice aux chefs dexploitation âgés de 55 à 60 ans ayant exercé à titre principal pendant les dix années précédentes.
Lallocation prévue comporte un forfait non modulable de 36 000 francs par an ; les terres libérées sont destinées prioritairement à linstallation des jeunes. Les crédits correspondants, qui figurent eux aussi au chapitre 44-41, article 12 sélèvent, comme en 1998, à 20 millions de francs.
Votre rapporteur approuve la reconduction de ce mécanisme spécifique, qui répond à de réels besoins.
Inscrites au chapitre 61-61, les subventions aux industries agro-alimentaires sont maintenues pour 1999 en autorisations de programme par rapport à leur niveau de 1998 (150,1 millions de francs), mais elles décroissent sensiblement (de 10,8 %) en crédits de paiement (elles passent de 173,1 à 154,5 millions de francs).
Les interventions de lEtat en soutien au secteur agro-alimentaire, telles quelles sont retracées au chapitre 61-61, prennent plusieurs formes : le versement dune prime dorientation agricole (POA) en appui aux investissements des entreprises, cette prime donnant dailleurs lieu à un cofinancement communautaire, laide au conseil dans le cadre des fonds régionaux daide aux investissements immatériels, qui visent à accompagner les actions des petites et moyennes entreprises en matière détude, de recherche et dinnovation et enfin la modernisation du réseau des abattoirs permettant à ces derniers de respecter les normes sanitaires européennes.
Il est intéressant de noter, quen 1997, le nombre de dossiers primés en POA a atteint 303, soit environ 117 millions de francs daides nationales pour soutenir 1579 millions de francs dinvestissements. A cette aide, sajoute une participation du « FEOGA-Orientation » de 317 millions de francs ; le montant total de laide accordée a atteint ainsi près de 1,4 million de francs par dossier.
Quant aux aides aux investissements immatériels, elles se sont élevées en 1997 à 23,2 millions de francs.
Votre rapporteur ne peut que regretter la baisse prévue des crédits de paiement sur les subventions aux industries agro-alimentaires. Il apparaît quest reprise ainsi, après trois années dinflexion, une tendance lourde au désengagement de lEtat, qui semble faire plus confiance pour le soutien à nos industries agro-alimentaires, à la réduction des charges pesant sur les entreprises.
Les crédits de lhydraulique agricole, qui figurent au chapitre 61-44, article 10 sont pour 1999 maintenus en autorisations de programme, à 108,9 millions de francs, mais régressent en crédits de paiement par rapport à 1998 de 10,5 % à 114,6 millions de francs.
Les subventions aux sociétés daménagement régional, dont 65 % concernent des projets hydrauliques et qui sont inscrites au chapitre 61-84, article 10 passent quant à elles de 80 à 46,2 millions de francs en autorisations de programme et de 80 à 68 millions de francs en crédits de paiement, ce qui devrait inciter très nettement ces sociétés à réduire leurs activités.
Votre rapporteur observe que la tendance à la réduction des crédits de lhydraulique agricole est marquée depuis plusieurs années. Il rappelle néanmoins que, dans nombre de nos régions, lhydraulique agricole (aide à lirrigation, mais aussi à lassainissement et au drainage) est un instrument daction indispensable, pour réduire leffet des problèmes climatiques, développer les productions et améliorer la compétitivité des exploitations.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 1998, la commission a entendu M. Jean Glavany, ministre de lagriculture et de la pêche, sur les crédits de son département pour 1999.
Le ministre a tout dabord indiqué que les deux projets de budget relevant de son département connaissaient une évolution favorable. En effet, le budget du ministère de lagriculture et de la pêche, dun montant de 28,2 milliards de francs, augmentera de 3 % en 1999, si lon exclut la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA. Après sêtre réjoui de la diminution de la subvention déquilibre du budget général au BAPSA, le ministre a précisé que ce budget annexe augmentera de 1,1 %, pour atteindre 89 milliards de francs.
Il a souligné ensuite que le projet de budget pour 1999 avait été établi en cohérence avec les grandes orientations de notre politique agricole, telles quelles sont définies dans le projet de loi dorientation agricole adopté par lAssemblée nationale le 13 octobre dernier. Il a relevé que cette cohérence lui paraissait dautant plus nécessaire que les aides à lagriculture devaient pouvoir retrouver, grâce à des objectifs clairement affirmés, une légitimité qui, à certains égards, leur est aujourdhui contestée.
Puis, il a présenté le projet de budget pour 1999 en soulignant quil reflétait les quatre priorités qui accompagnent la mise en uvre de ce nouveau contrat entre les agriculteurs et la Nation : mettre en place le contrat territorial dexploitation, assurer lavenir des jeunes, renforcer la sécurité sanitaire et revaloriser les retraites agricoles.
Sagissant de la première priorité, il a fait observer que le projet de budget prévoyait la création dun fonds de financement des contrats territoriaux dexploitation (CTE), doté par redéploiement de 300 millions de francs. Les premiers contrats ne seront vraisemblablement signés quau quatrième trimestre de lannée 1999, compte tenu du calendrier de discussion du projet de loi dorientation agricole dont ladoption définitive devrait intervenir au printemps prochain et des délais de mise en uvre de ces contrats sur le terrain. Il sagit là dune dotation de démarrage, qui devrait permettre de couvrir largement la demande. Cette enveloppe sera par ailleurs abondée dès 1999 par des crédits communautaires, à hauteur de 150 millions de francs pour des actions éligibles à ces crédits. Au total, la ressource attendue pour la première année dapplication du CTE est donc évaluée à 450 millions de francs.
Au-delà de 1999, le financement du CTE devra être établi en liaison avec deux autres grands chantiers : la négociation des contrats de plan Etat-régions, car il faudra rechercher la meilleure synergie de laction de lEtat avec celle des collectivités locales et la réforme de la politique agricole commune (PAC), parce que la logique de rééquilibrage des aides souhaitée en France doit aussi concerner les crédits européens, qui constituent la plus grosse part des aides à lagriculture.
Assurer lavenir des jeunes constitue la deuxième priorité du projet de budget pour 1999. Lenseignement agricole participe pleinement à la priorité affichée par le Gouvernement en faveur de la formation. Avec plus de 6 milliards de francs, les crédits qui lui sont destinés augmentent de près de 6 % et permettent la création de 180 emplois nouveaux, dont 115 emplois denseignants et 60 emplois de non enseignants. En outre, le projet de budget prend mieux en compte les inégalités sociales en abondant de 31 millions de francs les crédits destinés aux bourses, à la prise en charge des frais de stage et au Fonds social lycéen. Enfin, la dotation de lenseignement privé, dun montant de près de 2,7 milliards de francs, sinscrit dans le respect de la loi de 1984.
Assurer lavenir des jeunes, cest aussi leur permettre de sinstaller en nombre suffisant et dans de bonnes conditions. Le Fonds dinstallation en agriculture, mis en place en 1998, sera doté de 145 millions de francs en 1999, de sorte que les efforts menés par les aînés pour trouver un jeune successeur continueront à être encouragés. Bien entendu, les outils traditionnels de la politique dinstallation gardent toute leur pertinence. Les 645 millions de francs de la dotation aux jeunes agriculteurs permettront daider 10 000 installations lan prochain. Cet objectif traduit une démarche volontariste, puisquil est supérieur au nombre dinstallations constatées ces dernières années.
Cependant, le fait de fixer des objectifs ambitieux ne suffit pas à traduire une politique dans les faits. A cet égard, le ministre sest déclaré très soucieux de lefficacité concrète de la politique dinstallation des jeunes agriculteurs. Rappelant que certains considèrent que cette politique sessouffle, ce quil a lui-même pu constater dans le département dont il est élu, il a indiqué quun bilan serait dressé à la fin de lannée 1998. Il a souligné que cette situation trouvait sa cause principale dans lincertitude quentraîne la renégociation de la PAC et estimé que tant que les jeunes ne connaîtront pas les futures règles du jeu, il ne faut pas espérer une reprise de linstallation en agriculture.
Abordant ensuite la troisième priorité du projet de budget pour 1999, le ministre a souligné que celui-ci prévoyait les moyens financiers nécessaires pour satisfaire les exigences légitimes des consommateurs et des citoyens en matière de sécurité alimentaire.
Les crédits affectés à la qualité et à la sécurité des aliments augmentent globalement de 71 millions de francs, auxquels il convient dajouter la création de 85 postes, soit 40 pour les services vétérinaires et 45 pour le contrôle des organismes génétiquement modifiés (OGM), ce qui constitue un effort très important dans le contexte de stabilisation globale des effectifs de lEtat. En outre, lannée 1999 sera celle du démarrage de lAgence française de sécurité sanitaire des aliments, créée par la loi relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à lhomme du 1er juillet dernier. Les services vétérinaires bénéficient dun soutien renforcé pour assurer, dans de bonnes conditions, la traçabilité des animaux et le contrôle du service public de léquarrissage, au coeur du dispositif de lutte contre la maladie de la « vache folle ». Enfin, un effort particulièrement important est consenti en faveur du contrôle des plantes transgéniques, ce quil est convenu dappeler la « biovigilance ».
La revalorisation des retraites agricoles constitue la quatrième priorité pour 1999. Il sagit là dun engagement fort du Gouvernement, qui fait lobjet dune programmation pluriannuelle et pour lequel les parlementaires, ceux de la majorité en tout cas, se sont particulièrement mobilisés.
Une première étape a déjà été réalisée en 1998. Elle a concerné 274 000 retraités, les plus modestes, qui ont vu leur retraite revalorisée de près de 500 francs par mois. Sur la base des conclusions du groupe de travail parlementaire constitué sur ce sujet, une importante mesure de revalorisation des petites retraites agricoles a été décidée. Elle représente 1,2 milliard de francs en 1999, soit 1,6 milliard de francs en année pleine. Ainsi, par exemple, la retraite minimale des chefs dexploitation, dun montant de 3 000 francs par mois, se rapprochera du minimum vieillesse ; les veuves toucheront 320 francs de plus par mois et les aides familiaux presque 500 francs de plus, soit une augmentation de 24 %. Cette revalorisation concernera 607 000 retraités agricoles. Sy ajoute une mesure de 28 millions de francs de revalorisation des carrières mixtes daide familial et de chef dexploitation pour 20 000 retraités supplémentaires. Il sagit là dune deuxième étape importante du plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles décidé par le Gouvernement.
Outre les quatre priorités quil reflète, le projet de budget pour 1999 poursuit deux grands objectifs : faire vivre lespace rural et renforcer les filières de production.
Lambition du Gouvernement à travers la loi dorientation agricole est de faire prévaloir une autre logique en agriculture, qui privilégie une occupation équilibrée de lensemble du territoire et sefforce de freiner voire darrêter le processus de concentration de la production sur des territoires toujours plus restreints.
Le contrat territorial dexploitation en sera bien sûr linstrument privilégié et fédérateur, mais les aides consacrées à laménagement de lespace rural, dont les moyens sont confortés dans le projet de budget, y contribueront également. Ainsi, les crédits de la prime à lherbe, ceux de la prime à la vache allaitante et ceux de lindemnité spéciale montagne sont reconduits. Ils contribuent globalement au maintien dune activité dynamique dans des zones menacées par la déprise agricole, en particulier en montagne et représentent une enveloppe de plus de 2,8 milliards de francs au titre de la simple part nationale.
Une autre série de dispositifs vise plus particulièrement la protection de lenvironnement. Ainsi, les opérations agri-environnementales se voient allouer une enveloppe de 140 millions de francs. En matière de lutte contre les pollutions dorigine agricole, la détermination du Gouvernement à faire respecter la réglementation est sans faille et lactualité de la crise porcine ne le détournera pas de cet objectif. Dans le même temps, les moyens daider les agriculteurs à sadapter seront maintenus : comme en 1998, le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 325 millions de francs pour le programme de mise aux normes des bâtiments délevage.
Quant au renforcement des filières de production, laction de lEtat passe essentiellement par les offices agricoles. La dotation prévue pour 1999 est reconduite à hauteur de 3 milliards de francs. Sa répartition entre les différentes filières fera lobjet, comme chaque année, dune concertation avec les professionnels.
Le ministre a enfin évoqué le changement de perspective concernant laide alimentaire aux pays en développement. Il a souligné que la dotation prévue pour 1999 sinscrivait en augmentation de 70 millions de francs, permettant ainsi à la France de respecter à nouveau ses engagements internationaux en la matière.
M. François Patriat, rapporteur pour avis des crédits de lagriculture, a fait part au ministre de la confiance quil place dans ses qualités et ses aptitudes à faire face aux défis qui sont lancés à notre agriculture.
M. François Patriat a estimé que le budget de lagriculture pour 1999 nétait ni de rupture, ni de reconduction, que ce budget allait bien au-delà, en maintenant les grandes priorités de la politique agricole. Rappelant que le projet de loi dorientation agricole avait précisément défini le type dagriculture que lon veut favoriser, il a fait remarquer que le projet de budget vise à promouvoir en premier lieu une agriculture riche en hommes et donc à encourager linstallation de jeunes agriculteurs, à prévoir des départs en retraite dans de bonnes conditions et à créer des emplois tenant compte du caractère multifonctionnel de lagriculture. Leffort accompli en faveur de linstallation, comme la mise en place des contrats territoriaux dexploitation ont par ailleurs pour but de valoriser la dimension territoriale que doit nécessairement avoir la politique agricole.
Quant aux actions menées en faveur dun renforcement de la sécurité alimentaire, elles sont en cohérence profonde avec le dispositif retenu par le projet de loi dorientation agricole. La tendance à la baisse que connaissaient les actions de promotion des produits est enrayée dans le budget de 1999 et plusieurs grands programmes daides aux agriculteurs voient leurs crédits reconduits : prime à la vache allaitante, soutien à lagriculture de montagne et de zone défavorisée, « prime à lherbe », « programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole ».
M. François Patriat a souhaité néanmoins savoir si un bilan des activités du fonds pour linstallation en agriculture, le FIA pouvait être établi après une année dexistence de ce fonds. Il a demandé également au ministre si un montant additionnel de 20 à 30 millions de francs ne pouvait être prévu pour la rénovation des bâtiments délevage en montagne et les aides à la mécanisation dans ces zones, le Gouvernement ayant effectivement laissé escompter une réévaluation de ces crédits.
Sagissant du fonds national de garantie des calamités agricoles, le rapporteur a fait remarquer que labsence de dotation prévue en 1999, certes explicable par lexistence de réserves de trésorerie appréciables risquait néanmoins, de lavis même de la profession agricole, de mettre à mal la situation de lagriculture sinistrée. M. François Patriat, rappelant les axes de réforme très positifs contenus dans le rapport récemment présenté par M. Jean-Louis Bianco, qui vise au développement dun espace forestier producteur et créateur demplois, a demandé si les moyens financiers nécessaires seraient effectivement mobilisés.
Le rapporteur a interrogé également le ministre sur les modalités de mise en place du système de biovigilance prévu dans le projet de loi dorientation agricole; il a demandé également des précisions sur leffort de revalorisation des retraites agricoles et souhaité savoir si les mouvements récents observés dans les lycées avaient touché aussi les lycées agricoles.
M. François Patriat a évoqué enfin trois questions qui paraissent demeurer en suspens : le soutien aux industries agro-alimentaires, qui permet de préserver limportant tissu de PME existant dans ce secteur, lévolution des crédits didentification permanente des produits animaux et le développement, en cohérence avec les orientations du projet de loi dorientation agricole de lagriculture biologique, qui répond aux demandes tant des consommateurs que des professionnels.
En réponse au rapporteur pour avis, le ministre de lagriculture et de la pêche a apporté les précisions suivantes :
létablissement dun bilan du fonds pour linstallation en agriculture est sans doute prématuré, mais laccueil réservé en 1998 à ce nouvel outil financier semble positif. Sagissant des aides accordées aux zones défavorisées et de montagne, il a admis la nécessité de les consolider, soulignant quil sefforçait dobtenir de la négociation avec nos partenaires européens la prise en compte de toutes les races de bovins pour le bénéfice de ces aides. Il a admis que les aides allouées aux bâtiments délevage en zone de montagne devaient évoluer sensiblement, soulignant néanmoins que lon doit parvenir dans ce secteur à une résorption du phénomène des « files dattente » en 1999 ;
en ce qui concerne lévolution de la subvention de lEtat au fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), il a rappelé que le fonds présentait actuellement un excédent de trésorerie de 1,4 milliard de francs et fait remarquer, en outre, que labsence de dotation du fonds dans le budget de 1999 ne devait pas être perçue comme portant atteinte au principe de parité du financement de ce fonds : lEtat lui-même a largement abondé le FNGCA jusquen 1994 ; en toute hypothèse, les dispositions indispensables seraient prises en cas de sinistre majeur ;
les suggestions contenues dans le rapport de M. Jean-Louis Bianco sur la politique forestière constituent une base très utile au futur projet de loi sur la forêt qui sera présenté au Parlement en 1999 ; ces suggestions sont actuellement soumises aux différents acteurs de la filière. LOffice national des forêts (ONF), quant à lui, est aujourdhui à un tournant de son histoire, voyant notamment sélargir ses missions à la prise en compte de lenvironnement ou à laccueil du public, ce qui impose dailleurs un renforcement de ses moyens. 1999 sera, par ailleurs, pour lONF lannée de la signature dun contrat dobjectif avec lEtat ;
le budget pour 1999 prévoit la mise en place dun système de « biovigilance » appelé à se pencher en particulier sur les problèmes que pose la mise sur le marché des organismes génétiquement modifiés (OGM). Une commission de surveillance biologique est appelée à donner des avis sur les mesures à prendre, cependant que doivent être définis des plans de surveillance pouvant conduire à terme à la définition de mesures de police et des sanctions. Les moyens budgétaires dégagés sélèvent à 19 millions de francs, enregistrant ainsi une hausse de 50 %, cependant que le projet de budget prévoit la création de 45 postes ;
il est de fait quune partie importante des élèves des lycées agricoles sest récemment mobilisée par solidarité avec le mouvement lycéen. Remarquons cependant que les programmes hebdomadaires dans ces établissements ont une durée réduite à 30 heures et quune concertation importante existe traditionnellement dans les établissements techniques agricoles entre enseignants et élèves. 180 emplois sont créés dans lenseignement technique agricole dans le projet de budget pour 1999, 128 emplois résultant de la réduction de la précarité, ce qui porte le nombre global des nouveaux emplois à 308, soit le chiffre le plus élevé depuis 25 ans. Le taux daccroissement des crédits de lenseignement agricole pour 1999 atteint de surcroît 6 % pour 1999 ;
les crédits de la prime dorientation agricole (POA) sélèvent à 150 millions de francs pour 1999, soit un niveau appréciable ; ils peuvent être complétés par des financements dorigine européenne ainsi que par des soutiens en provenance des collectivités locales. Sagissant enfin des crédits accordés à lagriculture biologique, il faut rappeler que le plan de relance gouvernemental de la fin 1997 a permis de porter lensemble des aides nationales aussi bien que communautaires à un montant de 60 millions de francs.
M. François Sauvadet a estimé que le projet de budget de lagriculture devait être analysé au regard des ambitions affichées du projet de loi dorientation agricole et de la vision de lavenir de lagriculture française à la veille de la réforme de la politique agricole commune, de celle des fonds structurels européens et des négociations de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Il a souhaité savoir comment le ministre entendait aborder ces prochaines échéances.
Il a estimé que la progression des crédits pour 1999 était plutôt de 2,7 %, que de 3 %, comme lindiquait le ministre. Concernant les 300 millions de francs affectés au financement des contrats territoriaux dexploitation, il a rappelé que ces crédits résultaient dun redéploiement de crédits alloués aux opérations groupées daménagement foncier (OGAF), au fonds de gestion de lespace rural, aux offices dintervention et au fonds pour linstallation en agriculture. En conséquence, il a fait part de ses inquiétudes quant à la gestion future des OGAF et a souhaité connaître le nombre de contrats territoriaux dexploitation pouvant être financés en 1999.
Il a ensuite estimé que si la charte à linstallation avait donné un souffle certain aux installations en agriculture, celui-ci était récemment quelque peu retombé, dautant plus que la perspective des négociations internationales est un facteur dissuasif pour linstallation. En raison de la complexité des systèmes daide et de la difficulté daccéder aux aides publiques, il a fait remarquer quune part importante des installations se font sans aides et demandé des précisions chiffrées sur ce point. Il a indiqué que le fonds pour linstallation en agriculture sera amputé de 10 % de ses crédits, alors quil avait été présenté comme une des grandes novations de lannée 1998. Il a demandé au ministre des informations sur le devenir de ce fonds, ainsi que des précisions sur un éventuel lien entre aides à linstallation et contrats territoriaux dexploitation.
En matière de valorisation des produits agricoles et daide à lexportation, il a convenu quun effort était réalisé en faveur de la SOPEXA mais que celui-ci était insuffisant notamment vis-à-vis des petites et moyennes entreprises qui ont besoin dêtre aidées substantiellement par les pouvoirs publics.
Il a ensuite attiré lattention sur la nécessité dun suivi attentif des questions de sécurité sanitaire et de biovigilance si la France souhaitait être exemplaire en matière de gestion des organismes génétiquement modifiés. Il a demandé quelle serait lampleur de leffort de lEtat en la matière.
Puis, il sest déclaré inquiet de la suppression de la subvention de lEtat au fonds national de garantie des calamités agricoles pour 1999, même si celui-ci dispose de réserves importantes, car lagriculture est soumise à de forts aléas climatiques. Il a en outre défendu la qualité du système dindemnisation en vigueur.
Il a ensuite donné acte de laccroissement du nombre « demplois jeunes » dans lenseignement agricole, mais a attiré lattention sur le problème structurel de labsence de création de nouvelles filières de formation. De nombreux établissements réclament louverture de filières novatrices potentiellement créatrices demplois. Il a demandé quel était létat de la réflexion du ministère sur cette question.
Il a fait part de ses réserves quant à la disparition du régime de préretraite agricole, soulignant que le maintien de ce mécanisme était hautement souhaitable dans certains de nos territoires.
Il a demandé où en étaient les discussions avec le ministère de lenvironnement et de laménagement du territoire sur les modalités dune meilleure maîtrise des pollutions dorigine agricole. Il a noté que le projet de budget ne proposait aucun effort particulier en la matière.
Il a conclu en demandant que la montagne soit davantage aidée et, quen matière forestière, le soutien aux plantations soit renforcé.
M. Joseph Parrenin sest félicité de la progression des crédits de lagriculture pour 1999, alors que certains ont fait croire à leur recul. Le soutien à lenseignement agricole est marqué, lEtat, qui devait assumer un héritage particulièrement lourd, nayant jamais réalisé un effort aussi important en faveur des titularisations.
Il a ensuite fait valoir que les crédits daide à linstallation étaient en baisse, sous leffet mécanique du dispositif de préretraite. Afin de renforcer linstallation non aidée, il a suggéré de combiner le dispositif des contrats territoriaux dexploitation avec les prêts à linstallation, qui, comme le demandait M. François Sauvadet, devraient être adaptés en fonction des régions.
Concernant le versement compensateur à lOffice national des forêts, il a regretté que les contributions des collectivités locales à lONF soient en augmentation, alors que lEtat avait cessé de pourvoir à de nombreux postes dans certains départements.
Il a ensuite demandé que le dispositif des opérations groupées daménagement foncier (OGAF) soit revu, lintérêt de ces offices ne devant toutefois pas être remis en cause au regard des interventions bénéfiques quils ont réalisées dans des zones en difficulté. Il a enfin regretté que les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) ne soient pas revalorisées au rythme de linflation et estimé que la réforme de la politique agricole commune avait dabord profité aux producteurs céréaliers.
M. Christian Bataille a jugé que le budget de lagriculture pour 1999 sinscrivait dans la continuité de leffort de lEtat. A côté de points forts subsistent des interrogations notamment sur le devenir de certaines filières parmi lesquelles figure en premier plan la filière porcine. A ce sujet, il a demandé des indications complémentaires sur la politique du Gouvernement et sur le contexte européen dans lequel se place la crise actuelle du secteur porcin.
M. Jacques Rebillard a souligné la cohérence du projet de budget pour 1999 qui propose une augmentation des moyens du ministère et une baisse de la subvention déquilibre du BAPSA, dans un contexte de faible progression des dépenses de lEtat. Il a approuvé la mise en place des contrats territoriaux dexploitation qui permettront davoir une approche globale de la politique de soutien en faveur de la qualité, de lemploi, de laménagement du territoire et de linstallation des jeunes en agriculture. Le projet de loi dorientation agricole traduit une véritable volonté politique devançant un changement détat desprit du monde agricole.
En matière denseignement agricole, il a invité le ministère à faire évoluer le contenu des enseignements ainsi que la mentalité des jeunes qui recherchent trop la rentabilité immédiate.
Il a ensuite demandé dans quelle mesure il était possible daller plus loin et plus vite en matière de revalorisation des retraites agricoles, afin en particulier de les porter au niveau des versements du fonds de solidarité vieillesse. Il a jugé que cet effort financier serait relativement peu coûteux par rapport aux dépenses déjà effectuées.
Il a ensuite attiré lattention sur les difficultés quauront les éleveurs du bassin allaitant à rembourser en 1999 les avances qui leur ont été versées dans le cadre de la crise de lencéphalopathie spongiforme bovine. Il a demandé quun effort soit fait en leur faveur afin de reculer les échéances de remboursement.
Il a enfin demandé des précisions sur lapplication de la taxe générale sur les activités polluantes, les moyens alloués aux SAFER dont le projet de loi dorientation agricole redéfinit les missions et lapplication du programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole.
M. André Lajoinie, président, a considéré que le système des avances remboursables pour faire face à la crise bovine navait sans doute conduit quà reporter le problème sans le résoudre. Cest pourquoi, afin de désamorcer cette « bombe à retardement », il conviendrait denvisager des solutions spécifiques répondant aux difficultés rencontrées par les éleveurs.
Il a par ailleurs rappelé les effets pervers liés à la non-revalorisation depuis 1982 du seuil de récupération des arrérages du fonds de solidarité vieillesse limitant laccès des retraités agricoles les plus modestes à ce dispositif.
M. André Angot a regretté la suppression du système de la préretraite agricole, qui constitue, ainsi que lavait rappelé en 1996 M. Louis Le Pensec, un outil indispensable à linstallation des jeunes dans lagriculture.
Notant la diminution des dotations du programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole, il a interrogé le ministre sur lutilisation des crédits, attirant son attention sur les délais dattente particulièrement longs auxquels est soumis lexamen de nombreux dossiers.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a salué les avancées significatives en faveur des retraites agricoles les plus faibles, même sil convient de demeurer attentif aux problèmes soulevés sur ce point.
Elle a approuvé les dispositions prises en faveur de linstallation des jeunes agriculteurs, qui permettent de lutter contre lhypertrophie de la dimension des exploitations.
Elle a enfin interrogé le ministre sur les moyens quil entendait mobiliser pour réussir la délocalisation du CNASEA à Limoges.
M. Jacques Bascou a déploré la chute des autorisations de programme, qui passeront de 80 millions de francs en 1998 à 46,2 millions de francs en 1999 inscrites à larticle 10 du chapitre 61-84 (grands aménagements régionaux financés dans le cadre des actions coordonnées de développement régional). Ces crédits permettent notamment de financer des aménagements hydrauliques et fonciers qui sont indispensables dans la région du Bas-Rhône et du Languedoc. Il a interrogé le ministre sur le devenir des actions financées à partir de ce chapitre budgétaire et sur la capacité des sociétés daménagement régional à poursuivre leurs activités.
M. François Brottes a évoqué les problèmes de la forêt française. Il a rappelé que le rapport remis par M. Jean-Louis Bianco avait recueilli une approbation générale et que tous les acteurs du secteur de la forêt étaient dans lattente des réponses qui lui seraient données. Ce rapport démontre notamment que la forêt crée des richesses et de lemploi, dès lors que des investissements sont réalisés. La politique de la forêt doit être une politique de lexploitation forestière et non pas exclusivement une politique de protection de la forêt. M. François Brottes sest, en conclusion, inquiété du calendrier de discussion du projet de loi relatif à la forêt par rapport à la conclusion du contrat de plan entre lEtat et lOffice national des forêts.
M. Léonce Deprez considérant que le faible nombre dinstallations de jeunes dans lagriculture était lié aux incertitudes de lavenir de la politique agricole commune, a interrogé le ministre sur sa volonté à conduire une action déterminée pour aboutir à conclure rapidement cette réforme.
Il a ensuite fait ressortir le caractère individuel des contrats territoriaux dexploitation (CTE), auquel soppose laspect collectif des opérations groupées daménagement foncier (OGAF). Il a demandé en conséquence comment sarticuleraient les CTE et les OGAF, estimant que ces dernières opérations devraient sintégrer dans les contrats de pays et les contrats de plan Etat-régions et souhaité une clarification de ces procédures.
M. Christian Jacob a rappelé, en préambule, que lindication selon laquelle les crédits du ministère de lagriculture pour 1999 baissaient de 6 % figurait dans un document diffusé par le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie validé par les services du Premier ministre. Il a ensuite approuvé les interventions de MM. Jacques Rebillard et André Lajoinie sur la revalorisation des retraites agricoles ainsi que la proposition de M. Jacques Rebillard tendant à reporter le remboursement des avances versées aux éleveurs pour lutter contre lencéphalopathie spongiforme bovine, proposition qui pourrait également être applicable aux avances ouvertes ces jours-ci en faveur des éleveurs de porcs.
Il a fait observer que le projet de budget de lagriculture comportait plusieurs baisses de crédits, parmi lesquelles il a relevé la diminution de 3,52 à 3,47 milliards de francs des crédits daide à linstallation et la diminution de 2,73 à 2,48 milliards de francs des crédits destinés à compenser les handicaps.
Il a ensuite noté que les modalités de financement des contrats territoriaux dexploitation traduisaient un désengagement de lEtat en matière de soutien à laménagement du territoire, à la politique de la qualité et à laide à linstallation dans la mesure où les 300 millions de francs de crédits seront alloués aux régions au détriment des actions de lEtat.
En matière de formation agricole, il a rappelé que les crédits budgétaires avaient doublé en dix ans et quil manquait 50 millions de francs au budget pour 1999 pour que lEtat soit en mesure dhonorer ses engagements à légard des établissements denseignement agricole privés. De manière comparable, le renforcement des crédits alloués à la SOPEXA résulte de redéploiements de crédits provenant notamment des offices dintervention.
Il a ensuite fait remarquer que les besoins du fonds national de garantie des calamités agricoles saccroissent dannée en année. Là encore, le désengagement de lEtat est inquiétant.
Puis, il a relevé que le projet de budget pour 1999 ne contenait aucune proposition incitative en matière dinstallations en agriculture et a proposé de soutenir les installations par des mesures de défiscalisation ou dallégement des cotisations sociales. Il a notamment regretté quaucune mesure tendant à la baisse des charges ne soit proposée car la règle selon laquelle les cotisations sociales des agriculteurs sont assises sur lensemble de leurs revenus, dont une partie est réinvestie dans leur outil de travail, est particulièrement difficile à supporter économiquement.
Evoquant la crise du porc, il a jugé quune aide de 15 000 F par exploitation ne répondait pas à lampleur de la crise actuelle. Des mesures de stockage ou de dégagement du marché par des exportations seraient nécessaires pour que le règlement de la crise ne soit pas provisoire.
Il a conclu en demandant à M. Jean Glavany sil confirmait les déclarations de son prédécesseur qui avait laissé entendre que le bénéfice des aides à linstallation des jeunes agriculteurs pourrait être, dans certains cas, subordonné à la conclusion dun contrat territorial dexploitation.
M. Yvon Montané, évoquant la prochaine transposition en droit français de la directive communautaire sur lénergie, a rappelé que 90 % des lignes électriques basse tension appartenaient aux collectivités locales. Celles-ci sont installées par les syndicats départementaux délectrification, pour le compte des communes, et les montants des crédits attribués à chaque département sont déterminés à partir dun inventaire auquel est associé le ministère de lagriculture. Relevant lengagement des syndicats départementaux auprès dEDF pour garantir le service public, il sest opposé aux propositions annoncées dune dilution du fonds damortissement des charges délectrification au sein du budget général.
M. Jacques Le Nay a regretté labsence de reconduction du régime des préretraites agricoles, qui permettait de résoudre socialement des problèmes difficiles et encourageait les jeunes à sinstaller dans ce secteur. Il a, par ailleurs, rappelé sa détermination en faveur de la mensualisation du versement des retraites agricoles.
Il a considéré que les crédits de 250 millions de francs, annoncés pour régler les problèmes de la crise porcine, ne seraient pas suffisants pour résoudre un problème qui nest pas simplement conjoncturel et ne permettraient pas de sauver nos éleveurs. La question principale est dassurer le maintien de débouchés pour les productions, notamment à lexportation. Le budget prévu nest pas à la hauteur de cette ambition.
Il a par ailleurs regretté que la longueur des délais dinstruction des demandes présentées dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole (PMPOA) ne permette pas la mise en place, dans des conditions satisfaisantes, des équipements requis.
Mme Sylvia Bassot, insistant sur limportance de la filière équine en termes demploi, a interrogé le ministre sur les projets du Gouvernement en faveur de lavenir des haras.
En réponse aux intervenants, le ministre de lagriculture et de la pêche a apporté les précisions suivantes :
une réforme de la politique agricole commune est devenue indispensable ; il est nécessaire quelle intervienne avant les négociations de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) et rapidement, afin déclairer la situation pour les Etats candidats à ladhésion à lUnion européenne ; il est remarquable à cet égard que les Allemands envisagent désormais de parvenir à un accord sur la réforme de la politique agricole commune au cours du premier semestre 1999. En toute hypothèse, la négociation sur la PAC prend place dans un ensemble de réformes plus vaste ; elle sinscrit dans un cadre interministériel donnant lieu à des arbitrages rendus par le Premier ministre comme par le Président de la République. Il importe de tirer les leçons de lexpérience de 1992 et dobserver que la réforme qui avait été présentée parfois dans un premier temps comme la « pire des catrastrophes » sest révélée en définitive bénéfique pour notre agriculture. Aujourdhui, lon contaste un vaste consensus de la classe politique et du monde professionnel sur la nécessité de rejeter le « paquet Santer », mais, désormais, il est plus important pour la France de devenir aussi une réelle force de proposition ; ceci ne peut se faire quen concertation étroite avec la profession. Les négociations ne devront pas conduire à un démantèlement, à une renationalisation de la politique agricole commune. Il faut certes conforter les organisations communes de marché, qui ont permis les succès de la PAC, mais aussi prendre conscience des limites budgétaires de cette politique commune ;
sagissant de la crise porcine actuelle, il doit être clair que la solution de nos difficultés de marché ne peut être queuropéenne, que seule une intervention puissante des instances communautaires peut permettre dy apporter des solutions ; mais il est souhaitable aussi que la profession elle-même fasse des propositions concrètes sur la maîtrise des productions ;
les contrats territoriaux dexploitation (CTE) comporteront un volet économique et social et un autre territorial ; ils devront respecter des cahiers des charges ; mais, au-delà de ces particularités, qui en font une nouveauté dans le paysage agricole, il faut bien remarquer quils offriront un cadre daction avant tout souple et variable : ils pourront sinscrire ainsi dans des ensembles collectifs, sintégrer dans des contrats de pays ; une réflexion est actuellement en cours sur la nature du lien à créer entre les contrats territoriaux dexploitation et linstallation ;
le soutien public à linvestissement des industries agro-alimentaires est surtout utile aux industries de première transformation à faibles marges ; cest pourquoi, la prime dorientation agricole (POA) qui sélèvera pour 1999 à 150 millions de francs est réservée à ce secteur ;
les actions de promotion conduites par la Société pour lexpansion des ventes des produits agricoles et agroalimentaires (SOPEXA) ont récemment donné lieu à une mission daudit, qui en a souligné le bilan positif ; il est maintenant nécessaire dadapter les conditions de fonctionnement de la SOPEXA et de parvenir à la signature dun contrat de plan entre lEtat et cette société ; les dotations de la SOPEXA elles-mêmes saccroissent de 7,8 % pour 1999 ;
sagissant de la préretraite agricole, un dispositif spécifique a été maintenu pour les agriculteurs en difficulté, dont le nombre sest élevé pour 1998 à 1000 ; le fonds pour linstallation en agriculture (FIA) bénéficiera, quant à lui, de 145 millions de francs en 1999, auxquels il convient dajouter 100 millions de francs de crédits dorigine communautaire ;
les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) ont été utilisées au cours des dernières années à des fins essentiellement conjoncturelles, notamment à loccasion de la crise de lESB ; le Gouvernement français a demandé lextension du bénéfice de ces mesures, notamment au profit dautres types danimaux, mais ce point fait lobjet dune négociation avec nos partenaires européens ;
les créations demplois dans le secteur de lenseignement agricole prévues pour 1999 sont sans précédent depuis vingt-cinq ans ; en outre, dans les années qui viennent, on devrait assister à un renouvellement quantitatif massif des enseignants ; une réflexion densemble a été confiée sur ce problème à la mission Frémont qui devrait clôturer ses travaux à la fin de lannée 1998 ;
sagissant du lien entre les pensions de retraite et le fonds de solidarité vieillesse, des réflexions sont menées à lheure actuelle aussi bien par le Gouvernement que par le Parlement ;
le comité interministériel daménagement et de développement du territoire (CIADT) de décembre 1997 a confirmé la délocalisation du centre national pour laménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) à Limoges ; une mission a été confiée sur ce sujet au préfet Belorgey ;
la diminution des crédits concernant les sociétés daménagement régional est inévitable dans un contexte de rigueur budgétaire qui conduit à la définition dautres actions prioritaires ; cette baisse de crédits pour 1999 fait suite à une évolution déjà ancienne ; une priorité est donnée en toute hypothèse aux régions ayant contractualisé avec les sociétés daménagement régional ;
le contrat de plan entre lEtat et lOffice national des forêts (ONF) sera signé en toute hypothèse en 1999, puisquil doit entrer en vigueur en 2000 ; le ministre de lagriculture et de la pêche souhaite par ailleurs vivement que le calendrier parlementaire permette la discussion dun projet de loi dorientation sur la forêt en 1999 ;
lintégration des contrats territoriaux dexploitation dans les contrats de plan Etat-régions témoigne de la volonté de régionaliser ces crédits ; sagissant de linstallation, ce sont peut-être davantage les candidats que les moyens financiers qui font défaut ;
en ce qui concerne les problèmes de lélectrification rurale, il est effectivement essentiel de parvenir à un maintien des ressources du fonds damortissement des charges délectrification ;
la mensualisation des retraites agricoles apparaît effectivement comme un bon principe, mais sa mise en uvre est complexe et coûterait 7 milliards de francs la première année ;
un établissement public des haras nationaux va être créé dans les prochains mois.
Conformément aux conclusions de M. François Patriat, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à ladoption des crédits de lagriculture et de la pêche : agriculture pour 1999.
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