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N° 1116
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),
TOME IV
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT
ENVIRONNEMENT
PAR M. STÉPHANE ALAIZE,
Député.
——
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 1111 (annexe 7)
La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Laurent Fabius, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Alain Veyret, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
INTRODUCTION 5
I.— LES PRÉMICES D’UNE FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE 7
A.— LA SITUATION ACTUELLE : UNE PART PRIMORDIALE DE RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES AFFECTÉES 7
1. Les redevances des agences de l’eau 8
2. Les taxes fiscales et parafiscales affectées à l’ADEME 10
B.— LA CRÉATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES : UNE RÉFORME STRATÉGIQUE 12
1. La logique fondamentale de la TGAP 12
2. La budgétisation des ressources propres de l’ADEME 13
3. La première étape d’une réforme ambitieuse 15
II.— DES MOYENS D’ACTION SENSIBLEMENT RENFORCÉS 17
A.— UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SANS PRÉCÉDENT 17
B.— UNE ÉVOLUTION SECTORIELLE REFLÉTANT TROIS PRIORITÉS 19
1. L’accroissement des moyens de l’administration et le développement de la concertation 19
2. Le renforcement des politiques de prévention des pollutions et des risques 22
a) La protection de l’eau et des milieux aquatiques 22
b) La prévention des pollutions et des risques 24
3. L’amélioration de la gestion des espaces naturels 32
CONCLUSION 37
EXAMEN EN COMMISSION 39
Qu’il s’agisse des moyens budgétaires proposés pour l’exercice 1999 ou des innovations fiscales engagées, tout indique, de façon éclatante, la volonté du Gouvernement de faire de l’environnement un ministère désormais de plein exercice.
En premier lieu, la croissance budgétaire peut, cette année, être qualifiée d’historique : la progression des dotations du ministère de l’environnement, même si l’on fait abstraction des effets induits de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes, atteint 14,8 %, à périmètre constant, par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Ce saut quantitatif porte ainsi les crédits à 2 179,8 millions de francs, malgré un contexte général de maîtrise des dépenses publiques et alors que par ailleurs les dotations inscrites au budget du ministère ne représentent qu’une partie de l’effort public en faveur de la protection de l’environnement.
En deuxième lieu, les moyens d’action, jusqu’ici répartis entre plusieurs structures, trouvent un début d’unification avec la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui modifie le régime des ressources consacrées aux dépenses d’environnement et réintègre dans le budget de l’Etat le produit des taxes fiscales et parafiscales jusqu’ici affectées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).
Tout en favorisant la mise en cohérence entre la fiscalité environnementale et les politiques mises en œuvre, la TGAP est la première étape d’une réforme d’envergure dont l’objectif est de globaliser, à terme, le produit des multiples taxes et redevances affectées à des fonctions précises. Il s’agit là de sortir d’une logique exclusivement “ réparatrice ” des dommages causés à l’environnement pour traduire dans les faits le concept de développement durable, dont l’intégration dans l’ensemble des politiques publiques, et en priorité celle de l’environnement, constitue un changement profond dans l’action publique sous toutes ses formes.
Ainsi, la politique de croissance, jusqu’ici appréciée sur le seul objectif quantitatif d’augmentation du PIB, s’enrichit d’un nouveau paramètre d’ordre qualitatif : le respect de l’environnement. Voilà tout le sens du concept de développement durable qui, en inscrivant l’action économique dans une perspective environnementale historique, vise à satisfaire pleinement les exigences des générations présentes sans négliger le respect dû aux générations futures.
Enfin, les moyens de paiement, d’un montant de 3 947,7 millions de francs compte tenu des effets de la TGAP, augmentent de 107,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, représentant ainsi près de 0,3 % du budget civil de l’Etat. Le projet de budget pour 1999 marque, à ce sujet, le début d’un processus pluriannuel heureux et fortement attendu par les citoyens.
Car, en dépit de l’importance grandissante de sa dimension dans la société, l’environnement est resté le “ parent pauvre ” de l’action gouvernementale des années durant. Nonobstant les efforts consentis à quelques reprises depuis son existence, les moyens mis à la disposition du ministère ont certes évolué, mais ils sont restés très modestes puisqu’ils ne représentaient, bon an mal an, que 0,14 % du budget civil de l’Etat.
La forte croissance des crédits, complétée par la mise en place progressive d’une fiscalité écologique, met donc un terme à une longue période de gestion, qui a commencé par une administration de mission dotée de moyens réduits à ses premières heures, pour aboutir à un ministère couvrant un champ d’intervention en croissance continue depuis le début de la décennie, sous l’effet d’un arsenal législatif – national et européen – particulièrement abondant et de plus en plus complexe.
Mieux répondre à une demande sociale de plus en plus forte, en ouvrant enfin la voie à la mise en œuvre d’un environnement de proximité, grâce auquel l’identité du ministère va pouvoir s’affirmer au plus près des besoins des citoyens, tel est le sens profond de ce projet de budget.
Puisse cet effort considérable être justement récompensé et pleinement compris de nos concitoyens, pour que ce rendez-vous budgétaire historique trouve sa pleine expression.
I.— LES PRÉMICES D’UNE FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE
Avant d’examiner les crédits inscrits au projet de budget de l’environnement pour 1999, il est indispensable d’évaluer les effets de la principale mesure proposée en ce domaine dans la première partie du projet de loi de finances : la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) produit des conséquences directes sur les dotations budgétaires du ministère chargé de l’environnement, elle se traduit par la budgétisation des ressources auparavant directement affectées à un établissement public placé sous sa tutelle, l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Elle constitue la partie la plus importante de la réforme fiscale décidée par le Gouvernement qui comporte deux autres volets : l’aménagement de la fiscalité sur les carburants et la baisse du taux de la TVA pour les opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères.
A.— LA SITUATION ACTUELLE : UNE PART PRIMORDIALE DE RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES AFFECTÉES
Le secteur de l’environnement se caractérise par une panoplie de ressources affectées aux établissements publics placés sous sa tutelle. Ces ressources propres échappent aux règles budgétaires classiques, en particulier aux principes de l’annualité et de la non-affectation.
Initiée dès 1964 avec la création des agences financières de bassin, devenues agences de l’eau, cette tendance s’est amplifiée dans les années récentes. Parmi les nombreuses taxes et redevances à vocation environnementale, deux ressources méritent une attention particulière en raison de leur importance par rapport aux politiques qu’elles soutiennent : les redevances des agences de l’eau et la taxe sur le stockage des déchets affectée à l’ADEME. En effet, dans ces deux domaines, l’action de l’Etat se réalise par l’intermédiaire des agences et un financement extrabudgétaire.
1. Les redevances des agences de l’eau
Le système mis en place par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 est très particulier dans le paysage institutionnel français. Reposant sur le principe pollueur-sociétaire, le fonctionnement des agences de l’eau est à maints égards original :
– il vise à instaurer les conditions d’une tarification de l’eau répercutant à la fois la rareté de l’eau sur ses utilisateurs et leur faisant supporter le coût des dommages causés à l’environnement ;
– son cadre d’intervention est le bassin hydrographique qui constitue l’échelle géographique pertinente et ne correspond à aucune division administrative. Le décret n° 66-700 du 14 septembre 1966 définit six agences de bassin couvrant le territoire métropolitain qui sont, dans l’ordre d’importance financière : Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Adour-Garonne et Artois-Picardie ;
– il est décentralisé. Si les agences sont placées sous la tutelle de l’Etat, elles sont cependant dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ; chaque agence est chargée de faciliter les actions d’intérêt commun du bassin hydrographique par l’attribution de subventions et de prêts ;
– les agences établissent et perçoivent des redevances destinées à couvrir les dépenses prévues dans le cadre d’un programme pluriannuel d’intervention. De fait, les redevances de prélèvement et de pollution collectées auprès des usagers s’apparentent à un prélèvement fiscal, dont le volume est devenu très important. En 1997, le montant des redevances des six agences s’est élevé à 9,87 milliards de francs. Le montant des aides aux travaux a atteint 9,69 milliards de francs. Depuis leur création les agences ont alloué aux usagers un montant global de 98,7 milliards de francs.
Pour la durée des programmes quinquennaux en cours (1997-2001), le principe d’une stabilisation des redevances a été retenu ; leur montant global devrait s’élever à 51 milliards de francs et celui des aides avoisiner 57 milliards de francs.
Le tableau ci-après en indique la répartition entre les six agences de l’eau.
AIDES DES AGENCES DE L’EAU
(1997–2001)
(en millions de francs)
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Agences
|
Aides
|
Redevances
|
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1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
Total
|
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|
Adour-Garonne
|
846
|
885
|
940
|
961
|
988
|
4 620
|
4 039
|
|
Artois-Picardie
|
791
|
801
|
817
|
812
|
824
|
4 046
|
3 708
|
|
Loire-Bretagne
|
1 633
|
1 699
|
1 456
|
1 463
|
1 490
|
7 741
|
7 041
|
|
Rhin-Meuse
|
943
|
961
|
936
|
910
|
876
|
4 626
|
4 670
|
|
Rhône-Méditerranée-Corse
|
2 411
|
2 500
|
2 589
|
2 658
|
2 692
|
12 850
|
11 336
|
|
Seine-Normandie
|
4 300
|
4 533
|
4 656
|
4 732
|
4 809
|
23 030
|
20 105
|
|
TOTAL
|
10 924
|
11 379
|
11 394
|
11 536
|
11 679
|
56 913
|
50 899
|
Ce système original a largement fait ses preuves. Du reste, la future directive-cadre pour l’action communautaire dans le domaine de l’eau que la commission a examinée le 27 mai 1998 sur le rapport de notre collègue Daniel Marcovitch (n° 926-27 mai 1998) étend à l’Union européenne les principes fondateurs du système français : gestion équilibrée et globale des usages de l’eau par bassin hydrographique, planification pluriannuelle, couverture des coûts par une tarification à la charge des usagers, à l’exception de la mise en oeuvre de mesures de solidarité et de péréquation.
Toutefois, plus de trente ans après la mise en place des agences, des améliorations sont indispensables, comme l’ont montré les rapports récents de la Cour des comptes et du Commissariat général du Plan.
Une réforme de la redevance de pollution domestique a été annoncée en Conseil des ministres le 20 mai dernier pour assurer une plus grande équité entre les redevables. En outre, le dispositif devrait être complété par une nouvelle redevance relative à la modification du régime des eaux, dont l’assiette est en cours de définition. Cette redevance permettra aux agences de l’eau de participer au financement de la politique de prévention des inondations. Enfin, pour mettre fin au débat récurrent sur la constitutionnalité des redevances, il est prévu de soumettre à l’approbation du Parlement, tous les cinq ans, les programmes d’intervention des agences et les redevances qu’ils impliquent.
2. Les taxes fiscales et parafiscales affectées à l’ADEME
Le budget d’intervention de l’ADEME est aujourd’hui constitué pour l’essentiel du produit de cinq taxes, dont la plus importante est celle sur le stockage des déchets.
· La taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés a été instituée jusqu’au 30 juin 2002, échéance prévue pour la limitation de la mise en décharge aux seuls “ déchets ultimes ” par la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets et aux installations classées pour la protection de l’environnement.
La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a prévu une augmentation progressive de son tarif de 20 francs à 40 francs par tonne de déchets stockés à compter du 1er janvier 1998. Elle a également étendu le mécanisme de cette taxe aux déchets industriels spéciaux (DIS) non valorisés comme matière, en doublant son tarif pour les DIS mis en décharge externes.
Le produit de ces taxes est affecté au fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD) créé au sein de l’ADEME :
– le produit net de la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, c’est-à-dire les déchets industriels banals (803,7 millions de francs en 1998) est destiné pour l’essentiel à soutenir la réalisation d’équipements de collecte séparative et de traitement ;
– le produit net de la taxe sur les déchets industriels spéciaux (93,2 millions de francs en 1998) est, quant à lui, destiné à participer au financement de la réhabilitation des sites pollués orphelins.
· La taxe d’atténuation des nuisances sonores instituée par la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit a pour objet d’aider les riverains des grands aéroports à réaliser des travaux d’insonorisation. Initialement limitée aux six principaux aéroports métropolitains (Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Lyon, Marseille, Nice et Toulouse), elle a été étendue aux plates-formes de Bordeaux, Bâle-Mulhouse et Strasbourg par la loi de finances pour 1998 qui a, simultanément, doublé son taux. Le coût moyen pour les compagnies aériennes devrait ainsi passer de 50 centimes à un franc par passager environ et le produit annuel de la taxe à environ 90 millions de francs en 1999.
· La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique créée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985 et reconduite pour cinq ans en 1990 a été prorogée une nouvelle fois en 1995. Assise sur la quantité de polluants émis au cours de l’année précédant son recouvrement, elle est due par les exploitants :
– d’installations de combustion d’une puissance thermique supérieure à 20 mégawatts ;
– d’installations d’incinération d’ordures ménagères d’une capacité supérieure à 3 tonnes par heure ;
– d’installations émettant plus de 150 tonnes par an de composés soufrés ou de composés oxygénés de l’azote ou d’acide chlorhydrique ou d’hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils.
Il s’agit d’un mécanisme financier de type mutualiste. Les assujettis peuvent déduire de la taxe les cotisations qu’ils versent aux associations de surveillance de la qualité de l’air, dans la limite de 25 % de la taxe si celle-ci est supérieure à 4 millions de francs et de 1 million de francs si tel n’est pas le cas.
Le produit net de la taxe devrait être de 182,3 millions de francs en 1998. Il est destiné à soutenir le développement de technologies et la réalisation d’équipements permettant de mesurer ou de réduire les émissions polluantes ainsi qu’au financement d’actions dans le domaine de la surveillance de la qualité de l’air.
La taxe a ainsi permis d’engager la modernisation et d’améliorer le fonctionnement des réseaux de mesure de la pollution atmosphérique, en partenariat avec les collectivités locales et les industriels avant le vote de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Contrairement aux lois “ déchets ” et “ bruit ”, ce texte n’a pas créé de mécanisme financier spécifique. La mise en place sur l’ensemble du territoire d’un réseau de surveillance de la qualité de l’air est donc, une fois n’est pas coutume, financée pour l’essentiel par des crédits budgétaires. Il convient de rappeler à cet égard que les dotations budgétaires pour 1998 étaient insuffisantes pour maintenir le rythme d’équipement voulu par le législateur ; dès lors, le Gouvernement avait promis de majorer une partie de la taxe parafiscale pour dégager les moyens nécessaires. Cette promesse a été tenue : depuis le 1er janvier 1998, le taux de la taxe est passé de 180 francs à 250 francs la tonne pour les émissions d’oxydes d’azote et les composés organiques volatils. Il est resté inchangé (à 180 francs la tonne) pour les autres polluants.
· La taxe parafiscale sur les huiles de base, instituée en 1989 et prorogée pour une période de cinq ans par le décret n° 94-753 du 31 août 1994, est assise sur les huiles de base neuves ou régénérées mises sur le marché en France. Son taux est de 150 francs par tonne. Son produit net, estimé à 107,9 millions de francs pour 1998, est affecté au financement et à la régénération des huiles usagées.
Au total, le produit brut des cinq taxes s’élèverait à 1 321,9 millions de francs pour 1998, le produit net (déduction faite des frais de gestion) à 1 225,5 millions de francs, sur un budget total de 1 885,7 millions de francs pour l’ADEME. Ce montant est à rapprocher de celui du budget de l’environnement qui a atteint 1 899,4 millions de francs en 1998. Le budget de l’agence est donc presque équivalent à celui de l’un de ses ministères de tutelle. Le tableau figurant ci-après retrace l’évolution du produit brut de ses ressources et indique les prévisions pour 1999.
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ÉVOLUTION DU PRODUIT DES TAXES
(en milliers de francs)
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1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
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1999
|
Déchets ménagers et assimilés....
|
395,00
|
420,00
|
690,00
|
769,60
|
874,79
|
1 337,00
|
Déchets industriels et spéciaux...
|
0
|
0
|
84,81
|
93,50
|
101,40
|
165,00
|
Huiles.........................................
|
20,88
|
107,38
|
114,35
|
114,12
|
111,36
|
121,50
|
Bruit...........................................
|
30,00
|
30,00
|
31,91
|
37,53
|
40,35
|
89,50
|
Air.............................................
|
187,00
|
160,00
|
133,78
|
187,00
|
194,00
|
222,00
|
Total
|
632,88
|
717,38
|
1 054,85
|
1 201,75
|
1 321,90
|
1 935,00
|
B.— LA CRÉATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES : UNE RÉFORME STRATÉGIQUE
La réforme proposée constitue un tournant important. Articulée autour de trois objectifs fondamentaux (dissuader les comportements polluants par une fiscalité écologique incitative ; diminuer la fiscalité pesant sur le travail ; assurer des moyens suffisants aux politiques de protection de l’environnement), elle emporte des conséquences dont on tentera d’évaluer la portée.
1. La logique fondamentale de la TGAP
Créée pour retrouver le sens premier de l’impôt qui est de contribuer au financement de l’Etat, la TGAP a pour ambition de stopper le processus fiscal mis en œuvre depuis plusieurs années en unifiant la multitude de taxes et redevances affectées à la protection de l’environnement, de façon à corriger les distorsions fiscales existantes en intégrant au budget général de l’Etat le produit de taxes significatives perçues en application du principe pollueur-payeur.
Ainsi, son objectif n’est pas d’augmenter la pression fiscale mais de la déplacer vers des activités polluantes que l’on cherche à limiter.
2. La budgétisation des ressources propres de l’ADEME
La première conséquence, du moins la plus évidente, de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est le bouleversement du mode de financement de l’ADEME. Alors que la débudgétisation de l’agence se confirmait d’année en année, le mouvement est totalement inversé : la TGAP se substituera, en effet, aux cinq taxes aujourd’hui affectées à l’agence et son produit sera affecté au budget de l’Etat. En contrepartie de la suppression de ses ressources propres, l’ADEME bénéficiera de subventions inscrites aux budgets de l’environnement et de l’industrie.
En second lieu, le produit de la TGAP, évalué à 1 935 millions de francs, sera supérieur à celui des cinq taxes existantes.
Si le tarif applicable aux substances polluantes émises dans l’atmosphère reste inchangé, celui qui sera appliqué aux lubrifiants et aux huiles passe de 150 à 200 francs par tonne. Quant à la taxe sur le bruit des aéronefs au décollage, son tarif augmentera en vertu des dispositions de l’article 103 de la loi de finances pour 1998 qui a prévu son doublement en deux ans. C’est principalement la taxe sur les déchets qui contribuera à la progression du produit de la TGAP : son taux est majoré de 50 %, tant pour les déchets ménagers et assimilés que pour les déchets industriels spéciaux ; pour les uns, le tarif de la taxe passe de 40 francs à 60 francs par tonne de déchets stockés ; pour les autres, il est porté de 80 à 120 francs par tonne. Quant au montant minimal annuel de la taxe qui avait été abaissé de 5 000 francs à 2 000 francs par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, il est désormais fixé à 3 000 francs.
Grâce à ces majorations, la taxe devrait dégager une ressource supplémentaire de 613,1 millions de francs, soit une augmentation de 46,3 %. Dès lors, les moyens d’intervention de l’ADEME seront fortement augmentés, en particulier pour financer la relance de la politique de maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables, décidée par le Gouvernement en février dernier. La plus grande partie de la dotation prévue à cet effet, soit 333 millions de francs, est inscrite au budget de l’environnement, le complément, soit 167 millions de francs, provenant du budget de l’industrie.
Ces évolutions appellent les remarques suivantes :
· La TGAP permet la “ rebudgétisation ” des crédits de l’ADEME sans que l’établissement public ait à en souffrir : les subventions qui lui seront versées en 1999 compensent largement la disparition des ressources propres qui lui sont affectées. Outre les 1 768 millions de francs liés à la mise en place de la nouvelle taxe, l’agence bénéficiera de 66,1 millions de francs en provenance du budget de l’environnement, dont 59,6 millions de francs supplémentaires pour la surveillance de la qualité de l’air. Le total des crédits inscrits à son profit atteindra donc 1 834,1 millions de francs au titre de ce budget.
· Le recours fréquent aux taxes affectées dans le domaine de l’environnement s’explique par le fait que l’on n’a pas pu dégager une vision globale de la prévention des pollutions et des nuisances ; il a donc fallu régler les problèmes successivement et, en l’absence de moyens budgétaires suffisants, l’on a procédé par étapes en créant à chaque fois une taxe spécifique pour contribuer à les résoudre. A la juxtaposition des textes correspondait la superposition des taxes.
Du reste, l’expérience a montré que l’affectation correspondait à une sorte de “ juste retour ” ; à titre d’exemple, lors de l’institution de la taxe sur les déchets industriels spéciaux, il a fallu que son produit soit clairement séparé de celui de la taxe sur les déchets ménagers et créer un comité de gestion distinct pour rendre cette taxe “ acceptable ” par les industriels.
· La globalisation proposée permet, quant à elle, de “ sortir du cercle vicieux ” lié à l’application actuelle du principe pollueur-payeur qui s’apparente dans bien des cas à l’achat d’un “ droit à polluer ” dans certaines limites, de sorte que l’effet dissuasif de la taxation perd de son intensité.
Comme le souligne fort justement notre collègue Nicole Bricq dans le rapport d’information sur la fiscalité écologique qu’elle a présenté au nom de la commission des finances, “ ce principe ne doit pas être considéré comme une règle absolue, car il peut entrer en conflit avec d’autres objectifs tout aussi fondamentaux, notamment le principe d’équité qui veut que l’on tienne également compte de la condition sociale des assujettis. ” (n° 1000 - 23 juin 1998).
Par ailleurs, il ne paraît pas anormal que le produit de l’une des taxes composant la TGAP soit utilisé à d’autres fins que celles initialement prévues, en fonction des besoins qui se manifestent. Bien au contraire, le fait de disposer d’une enveloppe globale permettant la “ missibilité ” des fonds offre des éléments de souplesse dans la gestion et évitera l’accumulation, comme par le passé, de reliquats parfois importants de crédits reportés d’une année sur l’autre, faute de consommation.
· Le “ retour ” des dotations budgétaires renforce le rôle du ministère et assoit son autorité pour définir des orientations prioritaires, assorties des moyens correspondants. Si les crédits sont individualisés dans le “ bleu ” et répartis entre les différents domaines d’intervention de l’ADEME, le ministère pourra, s’il le souhaite, dans les exercices ultérieurs redéployer les dépenses d’un domaine vers l’autre en fonction de ses priorités.
3. La première étape d’une réforme ambitieuse
Le projet de loi de finances ne constitue, on l’a vu, que le premier pas dans la direction d’un système fiscal prenant mieux en compte la dimension environnementale. Pour 1999, seules sont concernées les taxes fiscales et parafiscales affectées à un seul établissement public, l’ADEME, dont le budget est presque équivalent à celui du ministère de l’environnement.
Mais, par la suite, l’assiette de la TGAP pourrait être élargie à d’autres ressources affectées. L’on pense naturellement aux redevances des agences de l’eau, en totalité ou par étapes successives. Cette intégration pourrait notamment présenter l’avantage de mettre en oeuvre une péréquation interbassins, répartissant l’effort pour financer la maîtrise des pollutions d’origine agricole ou pour réduire les fortes disparités du prix de l’eau de façon plus équitable que la gestion actuelle par six agences “ indépendantes ” En outre, la future redevance de modification du régime des eaux pourrait s’intégrer rapidement dans le dispositif de la TGAP. Ces propositions ont suscité des inquiétudes ; elles feront l’objet de discussions approfondies avec l’ensemble des acteurs de l’eau, en particulier les organismes de bassin.
Au-delà, il est clair que la TGAP a vocation à recueillir toute nouvelle taxe ayant une fin environnementale, qu’il s’agisse du projet d’écotaxe européenne sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l’énergie dont les négociations devraient être relancées au courant de l’année prochaine ou du projet de taxe, encore au stade de la réflexion, sur l’utilisation des engrais et produits phytosanitaires en agriculture.
Il s’agit, on l’aura compris, de bouleverser les comportements en émettant un signal aux personnes produisant des activités polluantes, clairement axé sur la dissuasion alors que les taxes et redevances en vigueur s’inscrivaient dans une démarche presque exclusive de réparation. Cette nouveauté traduit la volonté de mettre en oeuvre l’objectif de développement durable selon lequel la politique de croissance économique doit satisfaire les besoins des générations présentes sans que son coût pour les générations futures soit inacceptable. A terme, la TGAP permettra de traduire dans la réalité la théorie économique du “ double dividende ” : au-delà du bénéfice environnemental d’une fiscalité assise sur l’ensemble des activités polluantes, les recettes dégagées permettent une autre répartition des prélèvements fiscaux, donc favorisent l’emploi en réduisant les charges pesant sur le travail.
Une réforme de cette ampleur ne peut s’inscrire que dans la durée. Aussi sa mise en oeuvre sera-t-elle forcément progressive, le poids des habitudes étant l’obstacle le plus certain à franchir. Le projet de loi de finances trace ses contours et initie le mouvement. L’autorité du ministère chargé de l’environnement en sort renforcée, d’autant plus que les moyens budgétaires mis à sa disposition pour 1999 enregistrent par ailleurs une progression que l’on peut qualifier d’historique.
Reste que les inquiétudes manifestées à propos de l’instauration de la TGAP, à savoir :
– le risque de ponctions autoritaires par le ministère du budget sur l’enveloppe globale,
– les difficultés de contrôle, par le Parlement, des usages de la taxe,
si elles ont été entendues par la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, doivent être considérées avec beaucoup d’attention. Votre rapporteur pour avis ne peut qu’insister sur ce point, de façon à prévenir toute tentative pouvant conduire à une dilution de la TGAP dans des missions autres que celles qui lui ont été assignées lors de sa création. En clair, la taxe générale sur les activités polluantes doit servir exclusivement la protection de l’environnement sous toutes ses formes, et elle seule.
A cet égard, il est souhaitable que les relations entre l’Etat et les établissements publics qui percevaient les taxes et redevances fassent l’objet d’engagements pluriannuels, garantissant la pérennité des ressources et de l’action.
II.— DES MOYENS D’ACTION SENSIBLEMENT RENFORCÉS
A.— UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SANS PRÉCÉDENT
Le projet de budget de l’environnement pour 1999 enregistre la croissance la plus forte depuis la création du ministère. Apparemment, les crédits font plus que doubler d’une année sur l’autre puisqu’ils augmentent de 107,8 %, passant de 1 899,5 millions de francs en 1998 à 3 947,8 millions de francs en 1999, ce qui représente une dotation supplémentaire de 2 048,3 millions de francs. Les autorisations de programme enregistrent une augmentation encore plus forte (+ 217,5 %) et passent de 799,9 millions de francs à 2 539,5 millions de francs.
Cette évolution spectaculaire résulte avant tout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Comme on l’a vu, cette taxe se substitue aux cinq taxes actuellement affectées à l’ADEME dont le produit, également augmenté, est désormais intégré dans le budget de l’Etat.
Le budget de l’environnement en est le principal bénéficiaire. Cependant, même si l’on ne tient pas compte de cet apport, les crédits de l’environnement progressent. Hors TGAP, ils s’établissent à 2 179,8 millions de francs, ce qui témoigne encore d’une croissance sensible de 280,3 millions de francs (+ 14,8 %). La croissance est analogue pour les autorisations de programme qui atteignent 916,5 millions de francs (+ 14,6 %).
BUDGET DE L’ENVIRONNEMENT
(en milliers de francs)
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PLF 1999
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1994
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1995
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1996
|
1997
|
1998
|
Total
|
TGAP
|
Hors TGAP
|
Crédits de paiement...
|
1 653,21
|
1 756,66
|
1 758,00
|
1 868,69
|
1 899,48
|
3 947,78
|
1 768,00
|
2 179,78
|
Autorisations de programme................
|
846,55
|
899,91
|
788,18
|
803,36
|
799,87
|
2 539,50
|
1 623,00
|
916,50
|
Il s’agit là d’une avancée historique. Même la création des directions régionales de l’environnement (DIREN), qui s’est traduite par une forte augmentation du budget en 1991 (+ 159 millions de francs), ne s’était pas accompagnée de moyens supplémentaires d’une telle ampleur.
La progression globale des crédits se reflète dans l’évolution des dotations prévues pour les grands secteurs d’intervention du ministère, les agrégats. Elle est retracée dans le tableau figurant ci-après.
RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS
(en francs)
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|
Loi de finances initiale pour 1998
|
Projet de loi de finances pour 1999
|
Evolution
en %
|
Administration générale
|
574 607 979
|
644 629 142
|
12,19
|
Connaissance de l’environnement et coopération internationale
|
83 164 462
|
110 618 671
|
33,01
|
Protection de l’eau et des milieux aquatiques
|
232 440 693
|
265 044 693
|
14,03
|
Prévention des pollutions et des risques
|
387 009 667
|
2 192 269 000 (1)
|
466,46 (1)
|
Protection de la nature, sites et paysages
|
546 753 199
|
654 508 494
|
19,71
|
Recherche
|
75 500 000
|
80 699 765
|
6,89
|
TOTAL
|
1 899 476 000
|
3 947 769 765
|
107,83
|
TOTAL (hors TPAG)
|
1 899 476 000
|
2 179 769 765
|
14,76
|
(1) Hors TPAG, les crédits de cet agrégat s’élèvent à 424,3 millions de francs, ce qui représente une progression de 9,63 %.
L’approche à structure constante apparaît trop restrictive. En effet, le produit de la TGAP, évalué à 1 935 millions de francs, est presque entièrement affecté au budget de l’environnement, à hauteur de 1 768 millions de francs. Dès lors, il faut bien sûr tenir compte de cet apport qui permet de renforcer substantiellement les moyens dont disposera le ministère par l’intermédiaire de l’ADEME en 1999.
Globalement, le projet de budget prévoit 2 348,4 millions de francs de mesures nouvelles, soit près de 60 % des crédits. Hors TGAP, elles s’élèvent à 580,4 millions de francs. Près de la moitié d’entre elles sont destinées au développement de l’action en faveur de la protection de la nature et des paysages.
Plutôt que de procéder à une analyse détaillée des crédits, qui seront examinés avec attention par le rapporteur spécial de la commission des finances, votre rapporteur pour avis souhaite mettre l’accent sur le renforcement de l’action du ministère que permet l’évolution favorable des dotations budgétaires. Aussi se limitera-t-il à une présentation rapide des crédits. Comme l’indique le tableau ci-dessus, l’essentiel des dotations est consacré à trois domaines : les moyens de l’administration, la prévention des pollutions et des risques et la protection de la nature et des paysages.
B.— UNE ÉVOLUTION SECTORIELLE REFLÉTANT TROIS PRIORITÉS
1. L’accroissement des moyens de l’administration et le développement de la concertation
Les crédits de l’agrégat “ administration générale ” regroupent les moyens de l’administration centrale, des directions régionales de l’environnement (DIREN) et des services déconcentrés en ce qui concerne l’inspection des installations classées dans les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE).
S’élevant à 644,6 millions de francs, les dotations augmentent de 12,1 % par rapport à 1998 en crédits de paiement, les autorisations de programme atteignent 49,6 millions de francs, progressant de 116 %. Celles-ci permettront de créer 140 emplois qui seraient répartis de la façon suivante :
– 29 emplois en administration centrale,
– 89 emplois dans les DIREN,
– 22 emplois pour l’inspection des installations classées dans les DRIRE.
Compte tenu de l’objectif de stabilité des effectifs dans la fonction publique fixé par le Premier ministre, il s’agit là d’un effort tout à fait exceptionnel qui amplifie le mouvement amorcé l’an dernier. La loi de finances pour 1998 avait, en effet, permis la création de 34 emplois (18 dans les DIREN, 10 dans les DRIRE et 6 en administration centrale).
Cette mesure porte les effectifs totaux du ministère à 2 552 agents en 1999, soit 532 agents en administration centrale, 1 245 dans les DIREN et 775 inspecteurs des installations classées. Etant donné l’accroissement continu de ses missions, il est en effet nécessaire que l’administration soit renforcée, en moyens financiers et humains afin d’atteindre une “ taille critique ”, en capacité et en crédibilité. L’augmentation des effectifs répond à de véritables besoins, y compris en administration centrale où certaines fonctions ne sont pas correctement assurées, en particulier dans les domaines juridique, fiscal et européen.
Concernant ce dernier secteur, un effort soutenu s’impose, l’année 1998 ayant été marquée par l’augmentation des contentieux entre la France et les institutions européennes au titre du droit communautaire de l’environnement : 3 affaires en manquement sont pendantes devant la Cour de Justice des Communautés européennes ; 31 dossiers font l’objet de procédures d’infractions, au stade de l’avis motivé ou de la mise en demeure ; 48 dossiers sont au stade de l’instruction préliminaire, à l’initiative de la Commission européenne ou à la suite de plaintes de particuliers, en général d’associations de protection de la nature qui utilisent largement cette procédure. Ces données permettent de souligner au passage l’inutile dramatisation orchestrée autour de la question cynégétique cet été, les dates d’ouverture et de fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs aquatiques n’étant pas le seul contentieux européen en cours.
Dans le même esprit, votre rapporteur pour avis considère que le soutien aux associations, qui sont autant de relais de l’action environnementale, devrait être beaucoup mieux encadré. S’il est encore nécessaire de renforcer la présence des associations dans les négociations internationales et de favoriser leur participation aux instances consultatives, les aides qui leur sont attribuées doivent répondre à des critères précis. Comme le suggérait Mme Nicole Bricq dans le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 1998, il est souhaitable que des contrats d’objectifs soient définis avec les grandes associations oeuvrant pour l’environnement.
Inscrites dans l’agrégat “ connaissance de l’environnement et coopération internationale ”, les mesures destinées au soutien du mouvement associatif et à la politique d’éducation à l’environnement devraient s’élever à 34 millions de francs. Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter le manque de lisibilité du “ bleu ” sur ce point, le soutien aux associations n’étant pas individualisé dans la présentation budgétaire. En l’absence de réponse précise à ses questions quant aux dotations prévues et à leurs critères d’attribution, l’évolution des crédits est difficile à apprécier.
Aussi paraît-il tout à fait légitime d’exiger une gestion plus rigoureuse et plus transparente des aides aux associations en axant leur attribution sur le respect de leur fonction première : la participation à la protection de l’environnement, dans une logique de prévention et non dans une démarche conflictuelle se traduisant par la multiplication de contentieux a posteriori. De ce point de vue, la contribution des associations aux débats d’aménagement – préalablement aux décisions – est une voie à encourager dans le cadre de la réforme annoncée des enquêtes d’utilité publiques. Dans le même ordre d’idée, ne conviendrait-il pas d’élargir le bénéfice de ces aides à toutes les associations agréées de protection de l’environnement pour sortir d’une vision trop généraliste et favoriser les démarches gestionnaires conduites par exemple par les associations piscicoles, cynégétiques ou celles qui s’occupent activement des réserves naturelles ?
Quant au renforcement des DIREN, il devrait également permettre de développer une action de proximité en liaison avec les élus locaux, les services déconcentrés relevant des autres ministères (agriculture, industrie, santé...) et l’ensemble des acteurs économiques.
Telle est également la démarche qui doit prévaloir pour le développement des emplois-jeunes ; le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement y participe activement : une trentaine de collectivités territoriales a signé des contrats d’objectifs ; dans le domaine de l’environnement à proprement parler, seize accords-cadre nationaux ont été conclus avec des mouvements associatifs ainsi qu’une charte d’objectifs avec les différents partenaires de la filière “ déchets ”. A la fin du mois de juillet 1998, 4 122 jeunes avaient été embauchés au titre de l’aménagement du territoire et de l’environnement.
Les DIREN participent aux plates-formes régionales de professionnalisation, chargées de définir les nouvelles filières en émergence et d’assurer une fonction d’appui permanent aux porteurs de projets locaux, qu’il s’agisse de la formation des jeunes, de la professionnalisation des emplois ou de l’identification de nouveaux métiers.
Ces actions vont être renforcées avec la création, dans les agences de l’eau, de 225 postes destinés à susciter l’émergence de projets locaux dont l’objectif est la création de 8 000 emplois-jeunes dans le domaine de l’eau et leur transformation en emplois durables.
Outre les 225 postes créés dans les agences de l’eau, les effectifs des établissements publics sous la tutelle du ministère augmenteront. Le projet de budget pour 1999 permet ainsi la création de :
– 28 emplois au Conseil supérieur de la pêche ;
– 23 emplois dans les parcs nationaux ;
– 19 emplois à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) ;
– 9 emplois à l’Institut français de l’environnement (IFEN) ;
– 4 emplois pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ;
– 4 emplois pour le Muséum national d’histoire naturelle.
Une centaine de postes sera, par ailleurs, créée à l’ADEME dans le cadre de la relance de la politique de maîtrise de l’énergie et du développement des énergies renouvelables.
2. Le renforcement des politiques de prévention des pollutions et des risques
Dans le droit fil de la démarche qui a inspiré la création de la taxe générale sur les activités polluantes, l’accent est mis dans le projet de budget sur le développement des actions de prévention des risques et des pollutions.
Les mesures consacrées à ces politiques se retrouvent à la fois dans l’agrégat “ protection de l’eau et des milieux aquatiques ” et dans l’agrégat “ prévention des pollutions et des risques ”.
a) La protection de l’eau et des milieux aquatiques
Le budget de l’environnement ne représente en ce domaine qu’une fraction limitée des ressources mobilisées. En effet, ce secteur repose essentiellement sur les interventions des agences de l’eau et la contribution financière des collectivités locales, gestionnaires des services publics de distribution d’eau et d’assainissement.
Par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, les crédits consacrés à la politique de l’eau augmentent de 14 % pour atteindre 265 millions de francs. Les autorisations de programme d’un montant de 204,2 millions de francs enregistrent une plus faible progression de 6 %.
· La poursuite de la mise en œuvre des plans décennaux
La majeure partie des crédits est consacrée à la mise en œuvre des deux grands programmes pluriannuels arrêtés en janvier 1994 : le plan “ Loire grandeur nature ” et le plan décennal de restauration des rivières auquel le ministère de l’environnement participe au titre de la prévention des inondations. Ainsi, en 1997 et 1998, ce sont respectivement 202 millions de francs et 203 millions de francs, soit 80 % des dotations qui y ont été affectés. Le projet de budget pour 1999 poursuit ce mouvement en l’amplifiant légèrement puisque les dotations prévues s’élèvent à 214 millions de francs.
Ces dotations seront complétées, comme en 1997 et 1998, par un fonds de concours des agences de l’eau de 110 millions de francs qui vient abonder les dotations budgétaires en gestion. La contribution des agences de l’eau est prévue sur toute la durée des VIIèmes programmes d’intervention, c’est-à-dire jusqu’en 2001. Le fonds de concours devrait ainsi mobiliser 550 millions de francs sur cinq ans pour la participation au financement des travaux de restauration des rivières et d’aménagement des zones nouvelles d’expansion des crues.
Cependant, si la redevance de modification du régime des eaux, dont la création a été annoncée par la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement le 20 mai dernier, entrait en vigueur avant la fin des programmes d’intervention en cours, ce fonds de concours serait supprimé et les actions correspondantes seraient entièrement assumées par les agences.
En 1998, la répartition des financements du fonds de concours entre les six grands bassins hydrographiques est la suivante :
– Adour-Garonne19,5 millions de francs
– Artois-Picardie4,25 millions de francs
– Loire-Bretagne32 millions de francs
– Rhin-Meuse11,25 millions de francs
– Rhône-Méditerranée-Corse28 millions de francs
– Seine-Normandie15 millions de francs
En 1999, le ministère de l’environnement consacrera 346 millions de francs à l’exécution des deux plans décennaux :
– 214 millions de francs inscrits dans le budget de l’environnement,
– 110 millions de francs apportés par le fonds de concours des agences de l’eau,
– 22 millions de francs de transferts de crédits en provenance des budgets de l’agriculture et de l’équipement.
· L’accent mis sur la prévention des dommages et la police de l’eau
Le projet de budget prévoit, par ailleurs, de développer les moyens de prévention et de gestion de l’eau par des mesures nouvelles destinées à moderniser le réseau d’annonce de crues (2 millions de francs) et à réaliser des travaux de restauration du domaine public fluvial (9 millions de francs) car la concentration des dotations sur le plan “ Loire grandeur nature ” s’est faite au détriment des autres cours d’eau, dont l’état risque de causer des dommages importants. Des mesures nouvelles sont également prévues pour l’élaboration des schémas d’aménagement et de gestion des eaux dans les départements d’outre-mer, dans lesquels l’Etat finance les études préalables en l’absence d’agence de l’eau, le plan de reconquête de l’étang de Berre et l’achèvement des études préalables à la restauration du caractère maritime du Mont-Saint-Michel.
Les moyens de la police de l’eau et de la pêche seront également renforcés :
– les missions de police exercées par les garde-pêche sont actuellement financées par les seuls pêcheurs alors qu’elles relèvent d’une mission de service public. Il est donc proposé que l’Etat prenne en charge le financement de ces missions par le biais d’une subvention de 7 millions de francs au Conseil supérieur de la pêche ; celle-ci permettra le recrutement de 28 agents ;
– un nouveau fonds de concours des agences de l’eau est créé. Il contribuera, à hauteur de 140 millions de francs, aux missions de police de l’eau de l’Etat (50 millions de francs) et du Conseil supérieur de la pêche (50 millions de francs), ainsi qu’aux moyens techniques de collecte et d’exploitation des données de l’eau (40 millions de francs).
b) La prévention des pollutions et des risques
Grâce à la taxe générale sur les activités polluantes, les crédits consacrés à cette action s’établissent dans le projet de budget à 2 192,3 millions de francs, ce qui représente une progression quelque peu trompeuse de 466,5 %. Les autorisations de programme connaissent pour la même raison une croissance exceptionnelle et s’élèvent à 1 827,6 millions de francs.
A périmètre constant, les crédits progressent de 9,6 % pour atteindre 424,3 millions de francs et les autorisations de programme passent de 192,6 millions de francs à 204,2 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 6 %.
Ces dotations sont destinées à la prévention des risques naturels et industriels, ainsi qu’au financement du dispositif de la mise en œuvre de la loi sur l’air. Elles comprennent désormais les moyens d’intervention de l’ADEME, une subvention de l’Etat se substituant aux ressources propres jusqu’alors directement affectées à l’établissement public.
· L’évolution des dotations de prévention des risques naturels et industriels
La prévention des risques naturels repose avant tout sur la connaissance du risque et sur la maîtrise de l’aménagement des zones considérées comme vulnérables. A cet effet, la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a créé un nouvel outil, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) qui se substitue aux nombreux documents existants dans un souci de simplification et de déconcentration.
Dès 1994, un programme quinquennal avait été établi dans chaque département afin que les 2000 communes les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l’an 2000. Cette programmation a été réactualisée en 1998 et il a été décidé de réaliser 10 000 PPR au cours des dix prochaines années. Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques naturels sont passés de 20 millions de francs en 1993 à 42 millions de francs en 1998.
Au 15 juillet 1998, 3 831 PPR étaient approuvés. Près de 1 800 plans sont en cours d’élaboration. Le projet de budget pour 1999 prévoit de consacrer 25 millions de francs supplémentaires à cette action, l’objectif est d’approuver 5 000 PPR dans les cinq ans à venir et de développer l’information des populations.
En outre, une dotation de 40 millions de francs est prévue pour améliorer les systèmes d’annonces de crues ; comme cela a déjà été indiqué, le développement des dispositifs de surveillance et d’alerte bénéficie d’une mesure nouvelle de 2 millions de francs au titre de la politique de l’eau.
Quant à la prévention des risques industriels, les crédits progresseront de 6 millions de francs, en particulier pour financer les études et expertises rendues nécessaires par l’application de la directive “ Seveso II ”. L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) bénéficiera d’un soutien accru. En 1998, l’institut a restructuré son activité en pôles thématiques. Ses travaux portent plus particulièrement sur les risques liés aux explosions de gaz et de poussières, les effets de la pollution de l’atmosphère et des sols sur la santé, les risques liés aux séquelles de l’exploitation du sous-sol, notamment les carrières. La subvention de l’Etat passe de 97,1 millions de francs à 119,3 millions de francs (dont 14 millions de francs au titre du budget civil de recherche et de développement technologique), soit une augmentation de 22,9 %. Cette progression permettra de créer 19 emplois. Les autorisations de programme enregistrent une croissance très sensible puisqu’elles passent de 10 millions de francs à 33,9 millions de francs (dont 9 millions de francs au titre du BCRD).
· La mise en oeuvre de la loi sur l’air
A la différence de la loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets, la mise en place du dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ne bénéficie pas de financement spécifique. Les obligations issues de la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie dépendent donc étroitement de l’évolution des crédits budgétaires.
Rappelons que les besoins de financement sont évalués à 200 millions de francs sur quatre ans. Si des dotations de cette ampleur ont bien été inscrites dans les budgets en 1996, par voie de redéploiement de crédits, et en 1997, le projet de loi de finances pour 1998 n’y avait consacré que 170 millions de francs. Un financement complémentaire a pu être trouvé par la majoration de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique sur deux polluants, comme cela a été signalé dans la première partie du présent rapport pour avis.
Le projet de budget pour 1999 se présente sous de meilleurs augures, ne serait-ce que parce que le produit de la taxe parafiscale entrant dans l’assiette de la TGAP, elle-même affectée au budget de l’Etat, est reversée à l’ADEME sous forme de subvention. Plus de 230 millions de francs seront mobilisés :
– 50 millions de francs pour le soutien au fonctionnement des organismes de surveillance cofinancés par l’Etat, les collectivités locales et les industriels,
– 71 millions de francs pour la mise en œuvre des outils de planification créés par la loi, c’est-à-dire les plans régionaux pour la qualité de l’air, les plans de protection de l’atmosphère et les plans de déplacements urbains,
– 109,6 millions de francs de subventions de l’ADEME pour l’équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l’air, ce qui représente une dotation supplémentaire de 59,6 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Les autorisations de programme s’élèvent à 115,3 millions de francs pour cette action.
La mise en place de capteurs dans les agglomérations qui en étaient dépourvues pourra donc être assurée. Outre l’extension géographique de la surveillance, il est nécessaire d’élargir progressivement la gamme des polluants surveillés, notamment au benzène dont les effets cancérigènes sont connus. 30 analyseurs de benzène sont en cours d’installation. La liste des substances surveillées devrait s’étendre à 13 polluants en application de la directive n° 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant. Il faut aussi aller au-delà de la simple mesure de la pollution pour évaluer ses conséquences sanitaires, en collaboration avec le réseau national de santé publique.
La distribution de la “ pastille verte ” est aujourd’hui réalisée mais participe, comme le dispositif général de la loi sur l’air, d’une logique de réparation des dommages. Il s’agit, certes, d’une première étape indispensable mais très réductrice car elle ne vise qu’à corriger les effets de la pollution alors qu’il faudrait s’engager dans une politique ambitieuse de prévention qui dépasse très largement le champ d’intervention du ministère chargé de l’environnement.
Telle est la démarche qui sous-tend les plans de déplacements urbains, dont l’élaboration est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants d’ici le 1er janvier 1999. Votre rapporteur pour avis regrette de ne pas avoir pu obtenir de données chiffrées sur l’état d’avancement de cette planification. Il se félicite, en revanche, des mesures fiscales prévues par le projet de loi de finances pour favoriser l’utilisation de carburants et de véhicules moins polluants.
C’est en effet dans le secteur des transports que l’effort doit être le plus important. Alors que les émissions de polluants atmosphériques des installations industrielles ont été fortement réduites, grâce notamment à des normes de rejets de plus en plus sévères, et que l’amélioration des systèmes de chauffage a permis de diminuer les émissions d’origine domestique, les transports sont aujourd’hui devenus l’activité la plus polluante de l’air. Cette évolution est due à la croissance forte du trafic routier, à l’augmentation de la taille des véhicules, avec une consommation de carburant plus importante, et à la part accrue du diesel dans les ventes de voitures particulières. La généralisation du pot catalytique ne suffit pas à entraver cette tendance et une pollution permanente, dite de fond, continue de se développer dans les grandes agglomérations mais aussi dans des zones où la densité démographique est beaucoup plus faible.
Une réorientation de la politique des transports est engagée, il faut l’amplifier, tant par le transfert du transport de fret de la route vers le rail que par le développement de transports collectifs mieux adaptés aux demandes des usagers. A cet égard, souhaitons que le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, que l’Assemblée nationale examinera dans les prochaines semaines, puisse réellement marquer la volonté d’un changement politique profond en proposant la mise en place de schémas multimodaux de services de transport pour les voyageurs et les marchandises.
L’infléchissement de cette politique suppose aussi le développement de moteurs et de carburants moins polluants. Cette action s’inscrit dans le cadre du programme “ auto-oil ” adopté par le conseil des ministres européens de l’environnement ; ses objectifs sont de réduire la pollution par véhicule de 30 % en l’an 2000 et de 60 % en 2005.
· La rénovation de l’ADEME
Alors que l’on constatait d’année en année une débudgétisation progressive de l’établissement, la création de la TGAP inverse complètement le mouvement. Les moyens de fonctionnement et d’intervention de l’ADEME sont substantiellement renforcés. Le tableau figurant ci-dessous en fournit la répartition.
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CRÉDITS BUDGÉTAIRES AU PROFIT DE L’ADEME POUR 1999
(en millions de francs)
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AP
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DO/CP
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Fonctionnement (44-20/20)
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-
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151,50
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Equipement (67-30)
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Energie
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293,00
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293,00
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Déchets ménagers et assimilés
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811,00
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811,00
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Dépollution des sols
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107,00
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107,00
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Ramassage des huiles
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118,50
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118,50
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Isolation acoustique au voisinage des aérodromes
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84,50
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84,50
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Pollution atmosphérique, hors surveillance
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159,00
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159,00
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Surveillance de la qualité de l’air
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115,35
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109,60
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Total équipement
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1 688,35
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1 682,60
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Total
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1 688,35
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1 834,10
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La “ remise en ordre de marche ” de l’Agence est désormais engagée et un projet d’entreprise mis en place. Outre sa contribution à la lutte contre la pollution de l’air, les missions de l’Agence sont redéfinies autour de deux grandes priorités : la réorientation de la politique des déchets ainsi que la relance de la maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables.
. La réorientation de la politique des déchets
La loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets définit quatre principes fondamentaux :
– la prévention ou la réduction de la production et de la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits, qui traduit le principe général d’action préventive et de correction à la source des atteintes à l’environnement ;
– l’organisation du transport des déchets en vue de le limiter en distance et en volume, application du principe de proximité ;
– la valorisation des déchets par réemploi, recyclage ou toute autre action visant à obtenir à partir des déchets des matériaux réutilisables ou de l’énergie ;
– l’information du public sur les effets pour l’environnement et la santé publique des opérations de production et d’élimination des déchets ainsi que sur les mesures destinées à en prévenir ou à en compenser les effets préjudiciables.
Ces principes affirmés, la loi fonde la gestion des déchets sur l’interdiction à compter du 1er juillet 2002, de la mise en décharge brute des déchets. L’échéance 2002 est, par ailleurs retenue pour la valorisation de 75 % des emballages ménagers, objectif dont la réalisation est confiée à plusieurs sociétés agréées, principalement Eco-Emballages et Adelphe.
Pour atteindre ces objectifs ambitieux, la loi a prévu l’élaboration de plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et de plans régionaux pour les déchets industriels spéciaux. C’est au niveau des déchets ménagers et assimilés que la mise en place du dispositif pose le plus de problèmes. Outre le retard pris dans l’élaboration des plans départementaux, l’évaluation de leur contenu a montré que bon nombre d’entre eux accordaient une part démesurée à l’incinération, en contradiction totale avec les principes de proximité, de réduction à la source du volume des déchets et de valorisation.
Aussi fallait-il proposer une réorientation complète. Tel est l’objet de la circulaire du 28 avril 1998 qui fixe comme objectif national la valorisation matière de la moitié au moins des déchets collectés au titre du service public d’élimination des déchets ménagers et assimilés. Les plans départementaux devront donc être révisés en vue de respecter cet objectif, de sorte qu’à l’horizon 2005-2007 l’on parvienne à une stagnation globale de la capacité d’incinération, d’une part, et à une diminution des tonnages mis en décharge, d’autre part, au profit de la récupération de matériaux du traitement biologique.
Dans ce but, les dispositifs d’aides mis en place pour favoriser la collecte séparative, le tri et la valorisation devront être révisés. C’est chose faite pour l’ADEME : le conseil d’administration du 7 janvier dernier a décidé d’améliorer les modalités d’attribution des aides aux collectivités locales, celles-ci ayant un effet rétroactif au 1er janvier 1997.
Sous réserve de respecter certains critères, le soutien aux opérations de collecte séparative, de tri, de transfert ainsi que pour les déchetteries passe de 20 % ou 30 % selon les cas à 50 % du montant des investissements réalisés. Les unités de compostage voient leur taux d’intervention passer de 20 % à 50 %, à condition que les déchets aient fait l’objet d’un tri préalable pour garantir la qualité du compost. Le taux d’aide aux unités d’incinération, jusqu’à présent fixés à 5 % des investissements retenus, est désormais appliqué à la totalité des dépenses et doublé si une collecte séparative a été mise en place en amont.
Cette révision des taux d’intervention s’accompagne d’un objectif de maîtrise des coûts, en particulier par un examen plus vigilant des situations de surcapacité induites par les projets d’équipements en incinération. L’ADEME devra également développer son action à l’égard de la valorisation des déchets industriels banals, domaine dans lequel les potentialités sont importantes mais les réalisations quasiment inexistantes.
Dans le même esprit, les barèmes d’intervention des sociétés agréées pour valoriser les déchets d’emballages ménagers seront modifiés pour mieux soutenir l’effort des collectivités locales engagées dans des démarches de collecte séparative multimatériaux et favoriser les filières de recyclage.
L’application du taux réduit de la TVA aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères, proposée par l’article 21 du projet de loi de finances pour 1999, est un autre élément de cette volonté de réorientation, à la condition expresse que cette réduction aille bien jusqu’au contribuable. Dans ce but, votre rapporteur pour avis demande que soit régulièrement examinée la mise en oeuvre de cette mesure, au demeurant délicate à réaliser du fait des méthodes de collecte existant aujourd’hui. Rappelons enfin que l’augmentation de 50 % de la taxe sur le stockage des déchets, dans le cadre de la TGAP, vise à accélérer l’orientation vers les décharges des seuls “ déchets ultimes ”.
La définition de ces déchets a, de plus, fait l’objet d’une mise au point ; contrairement à l’interprétation qui prévalait, le “ déchet ultime ” n’est plus considéré seulement comme le résidu de l’incinération mais celui obtenu après la mise en place d’une collecte sélective et d’un mode de valorisation, en fonction des situations locales, ce qui constitue une avancée significative. A cet égard, on ne peut manquer de souligner le paradoxe résultant des critères actuels d’intervention de l’ADEME dans la politique des déchets. En effet, l’Agence est habilitée à délivrer des aides à la collecte et au traitement des déchets ménagers mais n’a pas de compétence en ce qui concerne la mise en décharge des “ déchets ultimes ”, c’est-à-dire des déchets de déchets, donc des déchets les plus nocifs. De même, aucune aide spécifique n’est prévue pour la collecte et le traitement des déchets ménagers spéciaux.
. La maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables.
C’est dans le domaine de l’énergie que l’inflexion de la politique gouvernementale est la plus marquée. Le Premier ministre a annoncé le 2 février dernier la mise en place dès 1999 d’un financement pérenne, de l’ordre de 500 millions de francs par an, affecté à la maîtrise de l’énergie et au développement des énergies renouvelables. Votre rapporteur pour avis regrette les tergiversations et les hésitations qui entourent la question nucléaire dans notre pays et estime que l’ouverture d’un vrai débat sur les choix décisifs à faire en la matière, notamment en ce qui concerne la gestion des déchets, ne peut plus souffrir de retard.
La préoccupation traditionnelle d’assurer notre indépendance énergétique et la sécurité de nos approvisionnements en énergies fossiles reste d’actualité. Même si la France produit aujourd’hui 50 % de l’énergie qu’elle consomme, le secteur des transports dépend encore presque totalement du pétrole importé. La consommation mondiale devrait augmenter de 50 % au cours des vingt prochaines années et pourrait compromettre gravement les équilibres écologiques. La qualité de l’air dans les grandes métropoles, l’épuisement progressif des ressources fossiles et la lutte contre l’effet de serre sont largement conditionnées par la capacité des pays à se doter des moyens d’une utilisation plus rationnelle de l’énergie. Il faut aussi ouvrir le champ des options dans la perspective du renouvellement de nos moyens de production, essentiellement du parc d’installations nucléaires. La France doit pouvoir disposer d’ici à cette échéance des moyens de soutenir les technologies innovantes et les filières.
Conformément aux engagements du Premier ministre, une dotation de 500 millions de francs sera attribuée à l’ADEME en 1999, à hauteur de 333 millions de francs en provenance du budget de l’environnement et de 167 millions de francs en provenance du budget de l’industrie.
Au titre de la maîtrise de l’énergie, la priorité sera le renforcement de la réglementation thermique dans l’habitat et le secteur tertiaire. L’accent sera mis aussi sur la maîtrise de la demande d’électricité, tant en ce qui concerne la diffusion de lampes de basse consommation pour l’éclairage que l’amélioration des équipements électroménagers.
Le développement des énergies renouvelables est le second axe de cette stratégie. L’ADEME va d’abord renforcer son soutien à la filière bois-énergie. Deux nouveaux programmes ont été initiés en 1998 : le premier est destiné à la valorisation énergétique des déchets de la filière bois et des résidus de l’exploitation forestière, qu’un taux de TVA réduit devrait conforter au même titre que le tri sélectif des déchets ménagers ; le second vise à encourager les gestionnaires de décharges d’ordures ménagères et de stations d’épuration à se doter d’installations de combustion propres à valoriser sous forme de chaleur ou d’électricité le gaz naturel (méthane) issu de la fermentation de ces matières, sans compromettre pour autant l’utilisation des boues des stations d’épuration à des fins agricoles, là où leur composition le permet.
La dotation de l’ADEME devrait également permettre d’accélérer le programme Eole 2005, conduit par EDF en liaison avec l’Agence, et porter le potentiel du parc de 4 mégawatts à 500 mégawatts à l’horizon 2005. Une nouvelle tranche de 100 mégawatts a été lancée, dont 25 seront réservés à la Corse et aux départements d’outre-mer, régions non reliées au réseau alimenté par l’énergie nucléaire et où les coûts de production d’électricité sont très élevés. Quant à l’énergie solaire, l’ADEME s’attachera à identifier les applications qui se rapprochent de la rentabilité et à favoriser la diffusion de ces techniques. Parallèlement, l’effort de recherche-développement sera poursuivi, notamment pour l’énergie photovoltaïque.
Quoiqu’il en soit, le développement des énergies renouvelables ne constituera jamais, à lui seul, une réponse suffisamment globale pour venir concurrencer l’énergie nucléaire, énergie aussi propre que non bruyante et respectueuse des paysages. C’est pourquoi votre rapporteur pour avis plaide avec force l’ouverture sans tarder d’un véritable débat sur les choix énergétiques de la France à l’orée du troisième millénaire.
3. L’amélioration de la gestion des espaces naturels
Les crédits de l’agrégat “ protection de la nature, des sites et des paysages ” connaissent eux aussi des évolutions intéressantes, que l’on ait une grille de lecture quantitative ou qualitative.
Leur progression est tout d’abord remarquable en volume. Les moyens de paiement s’établissent à 654,5 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 107,8 millions de francs et de 19,7 %. Les autorisations de programme sont également en hausse, de 11,3 %, et s’élèvent à 364,5 millions de francs. Avec une dotation de cette ampleur, la protection des milieux naturels occupe une place privilégiée dans les domaines d’intervention du ministère. Il est vrai qu’en ce domaine, à la différence de la politique de l’eau où son action s’appuie sur les agences de l’eau ou de la politique des déchets où l’ADEME occupe une place déterminante, le ministère est opérateur de plein droit.
Plus encore que l’évolution positive des crédits – dont l’exécution reste conditionnée au vote du projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et à la transposition en droit interne de la directive “ habitats ” – votre rapporteur pour avis se félicite de la nouvelle démarche qu’elle traduit. En effet, au-delà de la politique traditionnelle de préservation des espaces naturels, il est indispensable d’intégrer les préoccupations d’environnement dans la gestion des territoires, concrétisant ainsi l’objectif du développement durable, mais en s’assurant du respect des processus deconcertation, préalable obligé avant toute décision.
· Le Fonds de gestion des milieux naturels
C’est dans cet esprit que le projet de budget pour 1999 prévoit l’abondement du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) dont la création proprement dite est proposée à l’article 23 du projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 juillet 1998 (n° 1071). Ce projet de loi prévoit également la mise en place d’un schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux qui fixera pour les vingt ans à venir les orientations fondamentales de la gestion de ces espaces en vue de “ leur valorisation économique, environnementale et sociale ”. Afin d’assurer la cohérence et l’efficacité des choix publics, les contrats de plan et les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire devront tenir compte des orientations ainsi définies.
Dès 1999, le Fonds de gestion des milieux naturels sera doté de 164 millions de francs, par redéploiement et grâce à une mesure nouvelle de 90 millions de francs. Il assurera le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la biodiversité, mise en oeuvre à travers des outils diversifiés de gestion contractuelle.
La principale destination du Fonds est d’accompagner, à hauteur de 66 millions de francs, la constitution du réseau européen Natura 2000, prévue par la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, plus souvent appelée directive “ habitats ”. Ce texte vise à préserver la diversité biologique européenne tout en essayant de concilier cet objectif avec les exigences économiques, sociales et culturelles des Etats membres. Le coeur du dispositif est la création d’un réseau de protection des habitats naturels, menacés de disparition ou vulnérables ou encore caractéristiques de l’une des six régions bio-géographiques de l’Union européenne.
La mise en oeuvre de la directive a connu de nombreuses vicissitudes. Aussi votre rapporteur pour avis estime-t-il opportun de faire le point sur l’application de ce texte et ses conséquences prévisibles. Pour y voir plus clair dans ce dossier passablement complexe, il convient sans doute de rappeler que la mise en place du réseau devait se faire en trois étapes :
– dans un premier temps, de juin 1992 à juin 1995, les Etats membres devaient réaliser un inventaire des habitats et des espèces concernées et proposer une liste nationale de sites susceptibles d’être reconnus d’intérêt communautaire ;
– la deuxième étape, qui devait s’achever en juin 1998, avait pour objet d’arrêter la liste des sites au sein de chacune des six régions bio-géographiques européennes en vue de constituer un réseau cohérent à partir des propositions nationales ;
– au cours de la dernière étape, de juin 1998 à juin 2004, les Etats membres désigneront officiellement les sites retenus comme “ zone spéciale de conservation ” ; le réseau Natura 2000 inclura aussi les “ zones de protection spéciale ” issues de la mise en oeuvre de la directive n° 79/409/CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.
Seule la première étape, la réalisation de l’inventaire des sites susceptibles de participer au réseau, est achevée : 1316 sites couvrant une superficie d’environ 7 millions d’hectares, soit 13 % du territoire national ont été retenus.
Compte tenu de la nature des milieux concernés (espaces agricoles et forestiers, zones humides...) le maintien d’une gestion traditionnelle mais active doit permettre d’atteindre les objectifs fixés par la directive “ habitats ”. En raison du déficit d’explication du dispositif, auquel s’ajoutait un manque évident de concertation, la plupart des acteurs économiques et de nombreux élus se sont inquiétés non seulement de l’intérêt de ce réseau mais aussi de ses conséquences pour la poursuite des activités dans les sites proposés au classement.
La concertation a été relancée et des comités départementaux de suivi sont créés pour associer davantage les élus, les représentants des propriétaires, les agriculteurs, les sylviculteurs, les chasseurs et les associations de protection de la nature à la procédure. Par ailleurs, un guide méthodologique a été réalisé pour l’élaboration des documents d’objectifs qui définiront les prescriptions de gestion en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés par le site.
Un projet de loi est en préparation pour préciser le contenu juridique de ces documents. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le document d’objectifs serait défini comme un contrat qui précise pour chaque site les orientations de gestion, les moyens financiers d’accompagnement et les modalités de mise en oeuvre des mesures de conservation. L’adhésion individuelle des propriétaires et exploitants à ce document conditionnerait l’obtention d’avantages financiers nationaux et européens ainsi que l’exonération de la taxe sur les propriétés foncières non-bâties.
Sur la base des documents d’objectifs, les propriétaires ou gestionnaires des espaces concernés, ne recevant pas par ailleurs d’aides européennes ou nationales, se verraient rémunérer les prestations prévues par contrats, soit au titre des sujétions occasionnées, soit pour la réalisation de travaux de réhabilitation des milieux naturels particulièrement menacés. Près de 44 millions de francs sont destinés à ces compensations dans le cadre du Fonds de gestion des milieux naturels.
Afin d’optimiser l’usage de ces crédits, et pour obtenir une adhésion forte des partenaires intéressés au processus (représentants des propriétaires, agriculteurs, sylviculteurs, associations agréées de protection de l’environnement, élus locaux), il paraît essentiel de poursuivre la démarche engagée au sein des comités départementaux de suivi. Ainsi, d’un rôle de concertation et d’avis technique, les comités de suivi pourraient élargir leurs compétences à un rôle de consultation sur les options financières retenues. Mais dans tous les cas, seul un processus transparent, se détournant définitivement des pratiques antérieures, qui privilégiaient un cheminement discrétionnaire pour le choix des sites, permettra une insertion durable de la directive Natura 2000 dans nos actions de protection de l’environnement. Pour ce faire, votre rapporteur pour avis suggère une décentralisation au plus près du terrain – le cadre départemental paraissant le mieux adapté en la circonstance – des crédits, en étroite coordination avec les DIREN. A défaut d’une telle démarche, les incompréhensions réapparaîtront, pour aboutir finalement à un rejet très regrettable du dispositif Natura 2000 dans son ensemble.
Outre la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, le Fonds de gestion des milieux naturels assurera également le financement :
– de la participation de l’Etat à la politique des parcs naturels régionaux, des conservatoires régionaux d’espaces naturels et des réserves de la biosphère ; des mesures nouvelles de 6 millions de francs sont proposées à cette fin ;
– du programme de conservation de la diversité biologique concernant les espèces animales sauvages (ours, loups, lynx) et les espèces végétales par l’intermédiaire des conservatoires botaniques nationaux ; 8 millions de francs de mesures nouvelles y seront consacrés.
Votre rapporteur pour avis considère qu’à vouloir réintroduire certaines espèces animales sauvages dans un souci d’enrichissement de la diversité biologique, au demeurant louable mais allant à l’encontre d’activités humaines pourtant fondamentales pour la préservation de la biodiversité, c’est finalement à un résultat inverse à celui recherché que l’on pourrait aboutir. Il estime que les espèces concernées ont besoin de véritables plans de réintroduction et de gestion pour réussir leur implantation et non de décisions autoritaires portées par une exigence morale sans inspiration réaliste.
· Les mesures nouvelles concernant les autres espaces naturels protégés
Le deuxième axe de la politique de protection de la nature est le renforcement du réseau d’espaces naturels protégés. Sont ainsi restés en-dehors du Fonds de gestion des milieux naturels, les espaces gérés par des établissements publics placés sous la tutelle du ministère ou dépendant directement de l’aide de l’Etat pour la mise en oeuvre de leurs actions.
Des moyens supplémentaires seront ainsi accordés :
– aux parcs nationaux (13,3 millions de francs) pour assurer la mise en place du parc national de la forêt guyanaise (8 emplois seront créés dans ce but), le fonctionnement des missions concernant les projets de parcs marins de Corse et d’Iroise et la création de 15 autres emplois ;
– au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres qui bénéficie d’une mesure nouvelle de 5,9 millions de francs pour lui permettre de créer 4 emplois et poursuivre son programme d’acquisition ;
– au Muséum national d’histoire naturelle pour renforcer sa capacité d’expertise : 4 emplois seront créés ;
– aux réserves naturelles (7,5 millions de francs).
En outre, les actions concernant la mise en valeur des sites et paysages seront poursuivies ainsi que l’évaluation de l’impact des activités humaines sur l’environnement. Votre rapporteur pour avis souhaite insister sur l’importance de cette évaluation car, si l’on veut réussir le lien entre aménagement du territoire et environnement, il est absolument indispensable d’intégrer les préoccupations environnementales dans les décisions d’aménagement et d’équipement. Cela suppose de mieux évaluer l’impact des projets mais aussi de mieux associer les citoyens en amont des décisions, avant que ces projets ne soient “ bouclés ”. La Commission nationale du débat public n’est que le premier pas dans la bonne direction ; il faut désormais passer à la vitesse supérieure et engager une véritable réforme des enquêtes d’utilité publique.
CONCLUSION
Le projet de budget pour 1999 constitue bien, à l’examen, la traduction concrète d’une évolution ambitieuse de la politique de l’environnement. Désormais doté de moyens renforcés, le ministère va pouvoir servir correctement les politiques à mettre en oeuvre.
Pourvu d’un arsenal juridique complet qui s’enrichit régulièrement, enfin doté de moyens humains à la mesure des attentes environnementales de plus en plus fortes de notre société, équipé d’un outil fiscal de nature écologique efficace, à travers la mise en oeuvre du principe pollueur-payeur, c’est à lui désormais que revient la responsabilité de la réussite ou non de cette nouvelle étape de son histoire.
Certes, il ne s’agit, dans ce projet de budget pour 1999, que de la première étape d’un processus pluriannuel de progrès souhaité par le Premier ministre, mais elle marque une avancée historique qui ne doit pas décevoir. Car c’est surtout – et peut être avant tout – à travers la création de la taxe générale sur les activités polluantes que cette nouvelle étape est perceptible. En offrant la possibilité au ministère d’être budgétairement responsable des politiques qu’il entend conduire, cette taxe lui donne les moyens d’accéder concrètement à la responsabilisation et à l’émancipation souhaitées depuis si longtemps.
Mais cela suppose le décloisonnement de sa démarche devant conduire à une approche beaucoup plus transversale des questions d’environnement, de façon à sortir des constructions théoriques qui ont prévalu jusqu’ici, pour entrer dans l’ère de l’efficacité et du réalisme.
Pour ce faire, les bonnes volontés ne manquent pas, à condition que l’on veille bien les entendre et les associer, à tous les niveaux, à la mise en oeuvre des politiques d’environnement, à commencer par le Parlement.
Ainsi, au contentieux administratif, d’ordre national ou européen, ou à la politique du fait accompli pour satisfaire des attentes environnementales, au demeurant légitimes, il convient de privilégier la concertation entre tous les acteurs, depuis le niveau central jusqu’au niveau local, en passant notamment par les DIREN. Car il ne peut pas y avoir de politique admise qui ne soit pas d’abord comprise de tous au plus près du terrain, ce qui suppose d’engager la territorialisation du ministère.
Dans cette optique, exigeant du ministère lui-même un changement profond de méthode de travail, il apparaît fondamental que les renforts en personnel privilégient la mise en oeuvre concertée de la myriade de textes législatifs et réglementaires, mal ou encore non appliqués aujourd’hui, plutôt que la production de nouveaux textes. C’est d’abord de lisibilité dont a besoin l’environnement, pas de complexité nouvelle.
Alors – et alors seulement – la nouvelle donne environnementale qui se dessine à travers ce projet de budget pour 1999 pourra prendre sa pleine expression.
De toute évidence, bien plus que l’augmentation des crédits budgétaires, c’est la capacité du ministère à maîtriser son émancipation qui décidera concrètement de sa crédibilité.
EXAMEN EN COMMISSION
Lors de sa réunion du 14 octobre 1998, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 1999.
Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a fait valoir que le projet de budget de son ministère pour 1999 traduisait la mise en œuvre de trois priorités : la consolidation de l’action menée en faveur de l’aménagement du territoire, une ambition au service d’une exigence citoyenne pour l’environnement et la naissance d’une fiscalité écologique moderne et efficace.
Les crédits consacrés à l’aménagement du territoire confirment la rupture, amorcée en 1998, avec la décroissance des moyens budgétaires observée au cours des années précédentes. Ceux-ci s’élèveront à 1,8 milliard de francs, montant équivalent à celui voté pour 1998, l’année 1998 ayant bénéficié de crédits en augmentation de 6,06 %.
Cette consolidation budgétaire marque l’importance pour le Gouvernement d’un aménagement durable du territoire, au moment où un projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire est présenté au Parlement, où les prochains contrats de plan Etat-régions (CPER) sont préparés et où les fonds structurels communautaires doivent être révisés.
Parallèlement, conformément aux décisions du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997, la ministre a déclaré avoir engagé une révision des politiques d’emploi du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) et des primes d’aménagement du territoire (PAT) pour rendre ces instruments plus efficaces et davantage au service d’un développement durable des territoires. Le FNADT participera de manière plus forte aux contrats de plan (il y contribue actuellement pour 40 %) et soutiendra l’émergence des pays et des agglomérations et, d’une manière générale, l’“ intercollectivité ”.
Abordant le budget de l’environnement pour 1999, la ministre a fait valoir que les crédits permettraient de franchir un pas vers la constitution d’un ministère régalien de plein exercice au service d’une exigence citoyenne. Son ambition est d’améliorer la vie quotidienne, de préparer les conditions d’un développement durable et de répondre aux attentes du citoyen. D’un montant longtemps égal à 0,14 % du budget civil de l’Etat, le budget du ministère passera en 1999 à près de 0,3 %, ce qui représente une progression de près de 110 %.
A périmètre et fonctions constants, la progression des crédits consacrés à ce secteur en 1999 sera de 15,6 % par rapport au projet de loi de finances pour 1998, soit une augmentation sept fois supérieure à la progression des dépenses de l’Etat traduisant la priorité donnée par le Premier ministre à l’environnement.
Le budget de l’environnement est marqué par trois priorités :
– renforcer les moyens du ministère et des établissements placés sous sa tutelle et privilégier le dialogue et la concertation. Dans ce dessein, 140 emplois seront créés au sein du ministère et environ 550 dans les établissements publics : 225 dans les agences de l’eau, une centaine à l’ADEME, 28 au Conseil supérieur de la pêche, 23 dans les parcs nationaux, 19 à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), 9 à l’Institut français de l’environnement (IFEN), 4 au Conservatoire du littoral et 4 au Muséum national d’histoire naturelle. Le soutien aux associations sera également renforcé, l’attribution des aides se faisant selon des critères précis, car il est indispensable de reconnaître leurs fonctions d’intérêt général. Au total, le budget de l’administration générale progressera de 12 %, celui de la connaissance de l’environnement de 34 % et celui de la recherche de 7 % ;
– préserver les milieux et les espèces et aménager un territoire respectueux de l’environnement. Dans ce but, la création d’un fonds de gestion des milieux naturels est prévue par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Ce fonds sera doté, dès 1999, de 164 millions de francs, dont 90 millions de francs résulteront de mesures nouvelles. Il servira notamment à financer la mise en place du réseau Natura 2000. Les crédits consacrés à la protection de la nature progresseront de 22 %. Ceux consacrés à la protection de l’eau et des milieux aquatiques augmenteront de 15,3 %, ce qui permettra d’entamer des travaux de restauration du domaine public fluvial jusqu’alors délaissé en raison de la concentration des crédits sur le seul plan “ Loire grandeur nature ” ;
– mieux prévenir les risques, naturels, industriels ou technologiques, et mieux assurer la protection des personnes contre ces risques. A cette fin, l’action de lutte contre la pollution de l’air sera poursuivie et amplifiée. Conjointement avec l’ADEME, plus de 200 millions de francs seront mobilisés pour l’application de la loi sur l’air. En particulier, 71 millions de francs seront alloués aux plans régionaux de la qualité de l’air, aux plans de protection de l’atmosphère et au soutien à l’élaboration des plans de déplacements urbains. Par ailleurs, les crédits consacrés aux plans de prévention des risques seront doublés et bénéficieront d’une mesure nouvelle de 25 millions de francs. Enfin, l’INERIS sera renforcé, avec des crédits supplémentaires de 22,5 millions de francs. Au total, les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques progresseront de 9,75 % à périmètre constant.
En outre, la décision du Premier ministre de relancer la politique française de maîtrise de l’énergie et de développement des énergies renouvelables trouve sa traduction dans le projet de budget. Une dotation nouvelle d’un montant de 500 millions de francs est prévue à cet effet pour 1999, dont 167 millions de francs sont inscrits au budget de l’industrie et 333 millions à celui de l’environnement. Compte tenu de cette dotation, les crédits de l’environnement progresseront de 30 %.
Par ailleurs, une dotation nouvelle d’un montant de 1,435 milliard de francs sera versée par le ministère à l’ADEME, en conséquence de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Cette dotation explique la progression de 110 % des crédits.
La création de la TGAP correspond à la volonté du Premier ministre de mettre en place une fiscalité écologique moderne et efficace. Celle-ci comporte trois volets :
– le début du rattrapage de la fiscalité sur le gazole afin de résorber l’écart avec la moyenne communautaire. Une progression de 7 centimes par an pendant 7 ans est prévue ;
– l’abaissement de 20,6 % à 5,5 % du taux de la TVA appliquée à la collecte sélective, au tri et à la valorisation matière. Il s’agit de donner un signe positif en faveur de ces activités par rapport au traitement par incinération et à la mise en décharge des déchets. L’augmentation de la taxe sur les déchets ménagers de 40 à 60 francs par tonne de matières mises en décharge s’insère dans ce dispositif d’ensemble ;
– la création de la TGAP. Le principe de la TGAP repose sur une meilleure application du principe “ pollueur-payeur ”. Aujourd’hui, la fiscalité de l’environnement est une fiscalité affectée qui vise à financer la réparation des dommages causés à l’environnement et non à empêcher leur réalisation, l’effet dissuasif et la prévention des pollutions n’étant guère pris en compte. Le montant des taxes est donc étroitement lié au coût des réparations. Aussi est-il apparu indispensable de moderniser, de simplifier et de rendre plus efficace la fiscalité à vocation environnementale afin de lui rendre sa finalité, l’application véritable du principe pollueur-payeur, et renforcer ainsi sa fonction de prévention en adressant un signal convenablement ajusté en fonction des coûts engendrés pour la collectivité.
La ministre a précisé que dans son esprit le principe du pollueur-payeur n’est pas celui du “ pollueur-payé ” : la collectivité ne doit pas assumer le coût des pollutions. Il ne correspond pas non plus à l’achat d’un “ droit à polluer ”, ni au principe du “ prescripteur-payeur ” : seules les contraintes essentielles devraient être prises en charge par la collectivité.
Il ne s’agit pas d’un nouvel impôt ; à missions constantes, sa neutralité fiscale est totale. En particulier, selon l’ampleur du signal-prix que l’on souhaitera adresser aux émetteurs de pollutions, les composantes de la TGAP pourront augmenter ou baisser selon les années. A ce titre, la TGAP est le cadre naturel d’accueil de la future écotaxe européenne, dénommée taxe “ carbone-énergie ”. Cette taxe aura pour fonction, d’une part, de dissuader les comportements émetteurs de carbone et renforcer la maîtrise de l’énergie (il s’agit du “ premier dividende ”), d’autre part, de procurer des ressources affectées au budget général qui, à prélèvements globaux constants, permettront d’abaisser les prélèvements pesant sur le travail (“ deuxième dividende ”). Ce deuxième dividende ne pourra exister que si la déconnexion entre le produit de la taxe et les financements nécessaires pour réparer les dommages occasionnés à l’environnement est effective.
Le produit de la TGAP est affecté au budget de l’Etat, mais les établissements publics bénéficiant jusqu’alors d’une fiscalité affectée recevront des dotations correspondantes versées essentiellement par le ministère chargé de l’environnement. Le montant de ces dotations sera garanti de manière pluriannuelle, par des contrats de plan par exemple. Ainsi, en 1999, l’ADEME recevra une dotation de 1,935 milliard de francs, soit des crédits supérieurs d’environ 40 % au rendement des taxes qui lui étaient affectées en 1998 (1,35 milliard de francs). En 1999, la TGAP regroupera l’ensemble des taxes perçues jusqu’alors directement par l’ADEME, à savoir la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe sur les déchets industriels spéciaux, la taxe sur les nuisances sonores autour des aéroports, la taxe sur la pollution atmosphérique et la taxe sur les huiles de base.
La TGAP est une taxe évolutive. Dès l’an 2000, de nouvelles accises ou redevances compléteront le dispositif. Un compte spécial du Trésor servira alors de support partiel à cette TGAP élargie. L’inclusion des redevances perçues par les agences de l’eau dans ce dispositif a suscité de vives réactions. A l’heure actuelle, les conditions de cet élargissement de l’assiette de la taxe font l’objet d’une concertation approfondie avec l’ensemble des acteurs concernés ; aucune décision n’a été prise.
M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l’environnement, a souligné en préambule que la forte progression des dotations budgétaires, à périmètre constant, et la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) étaient le signe d’une volonté politique nouvelle. En effet, cette taxe, qui se substitue à cinq taxes affectées à l’ADEME, alimente le budget de l’Etat et le ministère de l’environnement en est le principal bénéficiaire. Même si l’on ne tient pas compte de cet élément novateur, les crédits sont en croissance de 14,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, cette progression pouvant être qualifiée d’historique.
Soulignant que le secteur de l’environnement était caractérisé par une multitude de taxes et redevances, il a marqué son approbation sur la création de la TGAP, première étape d’une réforme ambitieuse vers une fiscalité plus écologique. Il a cependant fait part de ses craintes sur les risques d’absorption ultérieurs du produit de la taxe par le ministère des finances et estimé que des engagements pluriannuels conforteraient l’ADEME ainsi, que les agences de l’eau si les redevances qu’elles perçoivent entrent dans l’assiette de la taxe. S’agissant de l’ADEME, il a souligné que la remise en état de marche de l’établissement étant réalisée, il fallait aussi veiller à accélérer le rythme de consommation des dotations, car les années antérieures se sont caractérisées par un grand décalage entre les aides versées par l’agence et les ressources dont elle disposait, alors même que les besoins d’équipement des collectivités locales en matière d’élimination des déchets étaient importants. Après avoir indiqué que l’application du taux réduit de la TVA à la collecte et au tri sélectifs devait être répercutée sur les contribuables, il a demandé des précisions sur la révision des plans départementaux d’élimination des déchets ménagers prévue par la circulaire du 28 avril 1998.
Evoquant ensuite le renforcement des moyens mis à la disposition du ministère, il a souhaité connaître la répartition des postes tant en administration centrale que dans les services déconcentrés et jugé que les directions régionales de l’environnement s’apparentaient plutôt à des directions interdépartementales. Il a souligné que les services devaient se rapprocher des citoyens et évoqué la création éventuelle de directions départementales. Il a également relevé que les subventions aux associations avaient permis de renforcer leur rôle au plan international mais suscitaient des incompréhensions en raison de la contestation systématique des projets d’infrastructures ou d’aménagement. Puis il s’est inquiété du développement des contentieux entre la France et l’Union européenne, en particulier dans le domaine de la protection des milieux naturels.
Après avoir indiqué que la politique de maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables mériterait un effort plus soutenu, il a demandé des précisions sur l’action de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) dans le domaine des carrières et de l’écotoxicologie.
Il a enfin souhaité savoir si les dotations du nouveau fonds de gestion des milieux naturels pourraient être utilisées avant l’adoption du projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire qui le crée et si les comités locaux de gestion du réseau Natura 2000 seraient consultés sur l’affectation de ces crédits.
M. Felix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l’aménagement du territoire, a présenté les grandes lignes de son rapport qui portera sur les actions d’aménagement du territoire menées dans le cadre du budget de la DATAR (prospection et accueil d’investissements étrangers, localisation d’activités dans les zones prioritaires, actions menées par l’intermédiaire du FNADT), sur les grandes actions menées hors budget DATAR (actions menées dans le cadre de l’application de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995, politique de restructuration et de reconversion industrielle, contrats de plan Etat-régions et actions structurelles communautaires) et sur les nouvelles orientations de la politique d’aménagement du territoire (projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, préparation des prochains contrats de plan Etat-régions et réforme des fonds structurels).
Il a indiqué que les crédits de la DATAR après de nombreuses années de forte décroissance (28 % de baisse de 1994 à 1997) et une forte hausse en 1998 (+ 6,06 %) s’élèveraient à 1,799 milliard de francs en 1999, contre 1,805 milliard en 1998, soit une très légère baisse (0,35 %). Cette quasi stabilité des crédits cache cependant quelques différences par rapport à l’année dernière :
– une hausse sensible mais peu significative des crédits de fonctionnement ;
– une légère réduction des crédits de la PAT qui sont ramenés de 320 à 315 milliards de francs, sans que le financement des primes à hauteur des années précédentes ne soit remis en cause, en raison de la faiblesse de la consommation des crédits existants ;
– une quasi-reconduction des crédits du FNADT, auquel on peut reprocher un trop grand saupoudrage des crédits ainsi qu’un manque de transparence des actions menées.
S’agissant des actions d’aménagement du territoire menées grâce à certains fonds créés par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), comme le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et le fonds de gestion de l’espace rural (FGER), M. Félix Leyzour s’est interrogé sur leurs effets en matière de correction des inégalités.
En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions (CPER), il a souhaité connaître le niveau de réalisation atteint à l’issue des contrats.
M. André Lajoinie, Président, a également déploré la faible consommation des crédits de la PAT et des fonds structurels européens ainsi que les retards dans le versement des aides européennes imputables, selon les propos de Mme Monica Wulf-Mathies, membre de la Commission européenne, à l’administration française
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont a noté, qu’après celui de 1998 qui avait marqué un effort de rattrapage nécessaire après la baisse des années antérieures le budget de l’aménagement du territoire pour 1999 était un budget de reconduction. Elle a estimé qu’une lecture pessimiste de cette situation était évidemment possible, qui témoignerait d’une certaine déception face à cette stabilité des crédits. Mais elle a également indiqué qu’une lecture plus positive du budget était possible si l’on considère que les dotations prévues en 1999 pour le FNADT et pour la PAT tiennent compte de la faible consommation des crédits constatée lors des exercices précédents, que les moyens du ministère de l’aménagement du territoire ne sont pas les seuls moyens d’intervention dans ce domaine et que 1999 sera une année de transition, au cours de laquelle devraient être adoptés le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, une réforme des fonds structurels et enfin les contrats de plan Etat-régions. Elle a conclu que le budget de 1999 était un budget d’attente, et que les parlementaires seront particulièrement attentifs aux budgets qui suivront l’adoption du nouveau projet de loi d’orientation.
M. Jean Auclair a demandé si la ministre avait pris une décision au sujet de la construction du barrage de Chambonchard, prévue par le plan “ Loire grandeur nature ”.
M. Jean-Pierre Blazy a déclaré, en préambule, partager les inquiétudes du rapporteur pour avis sur la stabilité future des crédits affectés à l’ADEME, en particulier en ce qui concerne la taxe d’atténuation des nuisances sonores autour des aéroports dont le tarif va doubler conformément à la loi de finances pour 1998. Il a souhaité savoir si la pérennité de cette taxe serait garantie et de quelle manière. Rappelant que le bruit est la principale nuisance dont souffrent les Français, il a déploré l’absence d’une politique fiscale cohérente en la matière et a demandé quelles suites seraient données au rapport du Conseil économique et social sur le bruit dans la ville présenté par M. Gualezzi.
Après avoir demandé à la ministre sa position sur un amendement proposé par Mme Nicole Bricq et adopté par la commission des finances visant à réduire le coût des abonnements aux réseaux de chaleur, il a regretté que l’avis du Conseil national du bruit sur la maîtrise des nuisances sonores de l’aéroport de Roissy ait été insuffisamment pris en compte et demandé des précisions sur le calendrier d’examen du projet de loi portant création de l’autorité de contrôle de l’environnement sonore aéroportuaire. Il a enfin annoncé que la mission d’information mise en place par la commission de la production et des échanges sur la politique aéroportuaire ferait des propositions sur les futurs schémas de services de transport prévus par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.
M. Daniel Marcovitch a évoqué la grève générale des personnels des agences de l’eau en indiquant que ceux-ci étaient confrontés à des déclarations contradictoires entre les ministères sur le devenir des redevances perçues par les agences, qui pourraient être intégrées dans la TGAP, et donc sur leur avenir. Après avoir souligné que le système français de gestion de l’eau était repris par une proposition de directive européenne, il a estimé que celui-ci avait fait ses preuves, mais qu’une réforme était nécessaire afin d’améliorer les modalités de fonctionnement des agences, plus de trente ans après leur création. Il a cependant déploré le manque de cohérence d’une réforme des recettes qui précéderait une réforme des missions et du fonctionnement des agences de l’eau.
M. Léonce Deprez a estimé que la non-consommation de crédits avait un caractère regrettable et même choquant. Il a observé que le budget pour 1999 aurait pu être l’occasion de changements salutaires par la mise en œuvre d’une politique plus volontariste et plus efficace puisqu’il précède les deux échéances importantes que sont la signature des nouveaux contrats de plan Etat-régions et la réforme des fonds structurels. Il a souligné qu’il serait très utile de donner véritablement corps à la notion de pays.
M. Patrick Ollier, après avoir remarqué que le projet de budget de l’environnement connaissait une évolution favorable, a évoqué les risques d’un “ gel ” des crédits destinés aux parcs nationaux ; il a demandé également si des crédits étaient prévus pour tenir compte de l’apparition d’éléments de la faune sauvage dans certaines de nos régions, tels que les loups ou les lynx, et des dégats qu’ils pouvaient occasionner.
En matière d’aménagement du territoire, M. Patrick Ollier a regretté que ne soit pas recherché un fonctionnement des instruments existants, tout particulièrement de ceux qu’avait prévus la “ loi Pasqua ”. Il a estimé que, si certains crédits n’étaient effectivement pas consommés, c’était à cause de l’absence de projets. Il a considéré qu’une modification de la “ loi Pasqua ” aurait été préférable au dépôt d’un nouveau texte, car cela aurait permis d’éviter de retarder la mise en place des pays. Il a regretté que les crédits du fonds de gestion de l’espace rural (FGER), qui ont connu dans le passé déjà de nombreuses vicissitudes soient consacrés dans l’avenir, et ce, selon la loi d’orientation agricole, au financement des contrats territoriaux d’exploitation. La disparition de ce fonds est choquante, car il finance des opérations que beaucoup souhaitent maintenir. Il eût été utile pour le FGER de mettre en place un compte d’affectation spéciale, comme cela est d’ailleurs prévu pour la TGAP. Abordant les problèmes spécifiques des zones de montagne, il a souhaité être rassuré sur l’existence des commissaires à l’aménagement des massifs et sur la mise en place des schémas interrégionaux de massifs. Il a souhaité savoir si une affectation prioritaire de crédits au bénéfice des zones de revitalisation rurale était envisagée. Il s’est déclaré enfin très inquiet sur la possibilité de nos territoires ruraux de continuer à bénéficier des fonds structurels européens.
M. Jean-Jacques Filleul a interrogé la ministre sur le devenir du “ plan Loire grandeur nature ” adopté en 1994. Il a souhaité que la mise en valeur de la Loire, fleuve longtemps oublié des programmes gouvernementaux bénéficie de crédits suffisants, notamment en ce qui concerne la préservation de la sécurité. Abordant la question de la ristourne accordée aux transporteurs routiers dans le cadre de la hausse progressive de la taxation du gazole, il a demandé pourquoi une telle mesure n’avait pas été prévue dans le secteur des transports en commun pour les collectivités, en vue d’acquérir des véhicules propres. S’agissant enfin de “ l’écotaxe ”, il a fait remarquer que les agriculteurs pouvaient légitimement s’étonner d’être soumis à un tel prélèvement, alors que la technique du contrat territorial d’exploitation prévue par le projet de loi d’orientation agricole visait précisément à réduire les atteintes à l’environnement.
M. Patrick Rimbert a insisté sur l’absence, en France, en matière d’aménagement du territoire, d’une logique de projet ; il a estimé que l’administration elle-même témoignait d’une vision souvent très étroite et qu’elle n’avait pas de culture de projets. Il a indiqué ensuite qu’un taux d’effort de plus en plus élevé était exigé en matière de lutte contre les pollutions de la part de groupes modestes de la population, qui ne sont pas concernés par les dispositions de lutte contre l’exclusion mais dont les revenus sont trop faibles pour faire face à l’augmentation des coûts des services publics dans les domaine de l’eau et des déchets. Après avoir estimé que la gestion des flux de pollution devait s’accompagner d’actions de restauration de qualité des milieux, il a déploré que l’on finance aujourd’hui une politique d’aménagement du territoire au travers des crédits du fonds national de développement des adductions d’eau (FNDAE). Il a demandé enfin que les moyens de la prime à l’aménagement du territoire (PAT) servent à financer prioritairement les plus petits projets.
M. François Brottes a abordé la question de la présence de services publics en milieu rural. Il a demandé à la ministre si un “ fonds de soutien à La Poste en milieu rural ” trouverait bien place dans les nouveaux contrats de plan Etat-régions. S’agissant des questions d’environnement, il a souligné la nécessité de maintenir des contraintes fortes et par conséquent ne pas rejeter la notion prescripteur-payeur.
M. Serge Poignant a interrogé la ministre sur la réforme du fonctionnement des agences de l’eau et des comités de bassin, rappelant que le principe fondamental était celui de la gestion par bassin hydrographique. Observant que le Parlement participera à la définition de la nouvelle politique de l’eau avant l’adoption des prochains programmes d’intervention pluriannuels des agences, il a fait part de l’inquiétude qu’éprouvent en la matière les représentants des comités de bassin, d’autant plus que les redevances seraient intégrées à la TGAP en 2000.
M. Philippe Duron a souligné la progression très forte dont bénéficient les crédits de prévention des risques, notamment la mise en œuvre des plans de prévention des risques. Il a souhaité savoir quels moyens étaient prévus pour financer la lutte contre les inondations, si les agences de l’eau y participaient et si la “ déconnexion ” de la TGAP permettrait d’y contribuer. Il a appelé l’attention de la ministre sur son amendement relatif à la récupération de la TVA sur les travaux de prévention des inondations effectués sur le domaine maritime de l’Etat.
M. Jean Besson a donné l’exemple de la commune dont il est le maire, pour illustrer les problèmes d’aménagement du territoire. Les divers services publics y ont disparu successivement, ce qui donne aux personnes concernées un fort sentiment d’injustice. Il a demandé à la ministre de préciser sa définition de l’aménagement du territoire ainsi que des moyens budgétaires pour y parvenir. Il a demandé également quel avenir était réservé aux schémas départementaux d’organisation et d’amélioration des services publics et regretté que de nombreuses dispositions de la “ loi Pasqua ” ne soient pas appliquées.
M. François Asensi a souhaité savoir si le taux de 50 % de collecte sélective prévu par la circulaire sur les déchets du 28 avril 1998 était ou non un taux moyen concernant l’ensemble du territoire national. Il a observé que le taux constaté en région parisienne était aujourd’hui de 15,5 % et que l’objectif de 50 % ne pourrait y être atteint d’ici 2002.
M. Jacques Pelissard a estimé que la ministre pouvait être légitimement fière de l’évolution très positive enregistrée par son budget. Il a toutefois fait remarquer que cette augmentation incorporait les taxes perçues jusqu’à présent par l’ADEME et regretté que les 50 % de majoration de la taxe sur les déchets ne soient pas affectés à cet usage. Observant que les comités de gestion devaient disparaître en 1999, il a demandé si une structure partenariale allait prendre le relais. S’agissant des “ déchets ultimes ”, il a regretté qu’ils soient soumis à la taxe alors qu’il s’agit du dernier maillon de la chaîne du tri et du traitement et déploré que les communes accueillant des décharges de “ déchets utimes ” ne bénéficient d’aucune aide de l’ADEME. Il a enfin demandé si la baisse de la TVA à 5,5 % sur les prestations de collecte sélective pourrait être étendue aux services publics exploités en régie.
En réponse aux différents intervenants, la ministre a apporté les précisions suivantes en matière d’environnement :
– la création des 140 emplois prévus par le budget de l’environnement portera les effectifs du ministère à 2552 agents, dont 501 en administration centrale, 1216 en DIREN et 775 au titre de l’inspection des installations classées dans les DRIRE. En outre, les dotations budgétaires permettront de recruter plus de 400 personnes dans les établissements publics placés sous la tutelle du ministère. Enfin, le ministère contribue largement à la mise en place du dispositif “ emplois jeunes ” : plus de 15 % des emplois créés l’ont été dans les domaines de l’environnement et de l’aménagement du territoire ;
– le développement de la contestation à l’occasion de tout projet d’aménagement est une réalité ; c’est l’une des raisons pour lesquelles il faut renforcer le soutien aux associations pour que la concertation en amont des décisions soit mieux assurée. Une mission de réflexion a été confiée à Mme Nicole Questiaux en vue de réformer les enquêtes d’utilité publique ;
– les missions de l’INERIS se diversifient ; il est désormais nécessaire de créer un pôle d’expertise dans les domaines des carrières et de l’écotoxicologie ;
– la maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables méritent un effort plus soutenu mais il faut procéder par étapes. L’ADEME recrutera une centaine d’agents pour relancer cette politique ; en ce domaine, il est préférable d’envisager des solutions complémentaires compte tenu de la grande diversité des situations locales, ainsi que l’a montré le débat public organisé sur le projet de ligne à haute tension dans la vallée du Verdon ;
– les crédits du fonds de gestion des milieux naturels consacrés à la mise en place du réseau Natura 2000 devraient permettre de rémunérer les services rendus à la collectivité par ceux qui ont une action favorable à la préservation des milieux et des espèces, sur une base contractuelle entre les gestionnaires des sites et l’Etat ;
– le fonctionnement de l’ADEME s’améliore. Un projet d’entreprise est en cours d’examen et les retards constatés dans l’utilisation des crédits, liés à la phase d’élaboration des plans départementaux d’élimination des déchets, s’amenuisent. De ce point de vue, la TGAP présente un avantage considérable car l’on pourra réorienter les politiques en fonction des besoins réels ; ainsi, les crédits non consommés dans le secteur des déchets auraient pu par exemple être utilisés pour résorber les points noirs en matière de bruit ou la réhabilitation des sols pollués. L’action de l’ADEME sera confortée par la contractualisation de ses relations avec l’Etat ;
– la réorientation de la politique des déchets passe par la baisse de la TVA sur les opérations de collecte sélective et de tri, mais aussi par la modification des taux d’intervention de l’ADEME, moins favorables à l’incinération, et la révision des barèmes d’Eco-emballages et d’Adelphe, organismes agréés qui soutiennent les collectivités locales s’engageant dans une démarche de collecte séparative. La circulaire du 28 avril 1998 indique que les plans départementaux d’élimination des déchets ménagers ne doivent pas prévoir plus de 50 % de traitement par incinération. Les situations sont très contrastées entre les différents départements. Il est certain que les quantités de déchets produites en région parisienne où la population est très dense posent des problèmes spécifiques ;
– le plan “ Loire grandeur nature ” arrive à mi-parcours. Une évaluation est en cours qui permettra le cas échéant de réorienter le programme initial. S’agissant du barrage de Chambonchard, il est nécessaire d’examiner attentivement l’utilité de cette retenue et de réaliser une expertise, en concertation avec l’établissement public d’aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) et les élus locaux avant de prendre une décision définitive. Les engagements de l’Etat en vue de la sécurisation des personnes et des biens sont maintenus ;
– la lutte contre le bruit bénéficie de moyens budgétaires insuffisants. Seules les nuisances sonores autour des aéroports ont fait l’objet d’une taxe fiscale affectée à l’ADEME ; il est vrai que les délais d’instruction des dossiers d’aide aux riverains sont trop longs ; le futur contrat de plan entre l’Etat et l’agence prévoira des engagements pluriannuels de recettes ;
– le modèle français de gestion de l’eau est efficace car il permet à la fois de mener des actions de dépollution et de développer l’équipement en stations d’épuration ; il faut cependant procéder à certaines réformes en vue de rénover le mode de financement des agences de l’eau et d’en démocratiser le fonctionnement, par une meilleure représentation des usagers et des représentants des grandes villes notamment ;
– les crédits destinés aux parcs nationaux n’ont pas fait l’objet de gel budgétaire en 1998 ; une mesure nouvelle de 10 millions de francs est prévue en 1999 pour la création de nouveaux parcs nationaux en Guyane et en Corse ;
– la création du fonds de gestion des milieux naturels à côté du fonds de gestion de l’espace rural s’explique par la finalité exclusivement agricole de ce dernier et son utilisation future pour financer les contrats territoriaux d’exploitation ;
– il n’existe pas de projet finalisé de taxe sur les engrais et les produits phytosanitaires ; un groupe de travail a été mis en place pour trouver les moyens de développer d’autres méthodes d’amendement des sols ; en outre, les critères techniques de l’épandage des boues des stations d’épuration ont été précisés ;
– les risques naturels sont très hétérogènes ; concernant les inondations, c’est l’action préventive qui est la plus efficace qu’il s’agisse de l’interdiction de construire en zones inondables ou de l’aménagement des cours d’eau ; les agences de l’eau contribuent à cette action par voie de fonds de concours, à hauteur de 110 millions de francs par an ;
– la ristourne accordée aux transporteurs routiers dans la limite de 40 000 litres pour compenser la hausse progressive de taxation du gazole s’explique par la forte concurrence dans ce secteur d’activité ; il n’a pas été possible de prévoir un tel dispositif pour les exploitants de transport public de voyageurs.
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Conformément aux conclusions de M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : II.– environnement pour 1999.
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