N^° 1116

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME XI
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT
LOGEMENT et URBANISME

PAR M. ALAIN CACHEUX,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 26)

Lois de finances.

La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Laurent Fabius, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Alain Veyret, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

EXAMEN DES CRÉDITS 9

I. — UN BUDGET DE CONSOLIDATION 9

A. —  Un soutien significatif à l’effort d’investissement privé 10

1)   Un effort substantiel en faveur de l’accession sociale à la propriété 10

2)   Une aide à l’investissement locatif équitable et pérenne 12

B. —  Un engagement durable en faveur de la réhabilitation 16

1)   La réhabilitation dans le parc privé 16

2)   La réhabilitation dans le parc locatif social 20

C. —  Une volonté affirmée de moderniser les interventions du 1 % logement 23

1)   Le rôle du 1 % logement dans le financement de l’investissement immobilier 23

2)   Des compétences clarifiées au service d’une action rénovée 27

II. — UN BUDGET À VOCATION SOCIALE 29

A. —  La consolidation de l’offre locative privée, réponse à une demande sociale 29

1)   Le bilan en demi-teinte de l’offre locative intermédiaire 29

2)   La mise en place d’un statut du bailleur privé 31

B. —  Le renforcement des aides personnelles au logement 31

1)   Les aides personnelles au logement 32

2)   Le financement des aides à la personne 37

C. —  Le logement des personnes défavorisées, impératif de solidarité nationale 39

1)   Le bilan des actions en faveur des plus démunis 39

2)   Les ambitions pluriannuelles de la loi d’orientation
relative à la lutte contre les exclusions 42

III. — LA SITUATION PRÉOCCUPANTE
DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF SOCIAL 45

A. —  Un système de financement devenu excessivement complexe 45

1)   Les subventions et prêts pour les logements locatifs aidés 45

2)   La sous-consommation des crédits PLA, révélateur de tensions
dans l’investissement locatif 49

B. —  Un investissement locatif fragilisé par la multiplication des contraintes 49

1)   Les difficultés structurelles de la construction locative sociale 49

2)   Des opérations d’investissement à la rentabilité incertaine 49

C. —  Des solutions dont les contours demeurent imprécis 49

1)   Des aménagements techniques souhaitables 49

2)   Vers des réformes plus ambitieuses 49

EXAMEN EN COMMISSION 49

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 1999 vient confirmer la priorité que le Gouvernement accorde au secteur du logement, annoncée par le Premier ministre dès son discours de politique générale du 19 juin 1997. Si l’on ajoute aux crédits inscrits dans le budget général les moyens spécifiques figurant dans les comptes d’affectation spéciale, le budget du logement pour 1999 s’établit ainsi à 48 721 millions de francs en moyens d’engagement, c’est-à-dire une progression de 3,6 % par rapport à 1998, et à 48 762 millions de francs en moyens de paiement (+ 2,2 % par rapport à 1998).

Ces crédits sont mis au service d’une politique du logement et de l’urbanisme qui se décline aujourd’hui autour de trois axes prioritaires : consolider l’effort budgétaire consenti en 1998, infléchir l’action publique en faveur des personnes les moins favorisées, pérenniser et moderniser les outils de la politique du logement.

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Du point de vue des principaux programmes physiques, le projet de loi de finances qui vous est soumis se borne à reconduire l’effort consenti en 1998.

Les crédits d’aide à la pierre mobilisés en faveur du parc locatif doivent permettre d’assurer le financement de quatre-vingt mille prêts locatifs aidés et de cent vingt mille primes à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS). Leur attractivité devrait se trouver confortée par l’ajustement du taux des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations, résultant directement de la baisse de la rémunération du livret A intervenue le 15 juin dernier.

En ce qui concerne les opérations de réhabilitation dans le parc privé, le Gouvernement s’est également assigné un objectif de maintien nominal de l’effort consenti l’année dernière. Les crédits de la prime à l’amélioration de l’habitat sont définis pour permettre la réhabilitation de quatre-vingt mille logements par les propriétaires occupants, alors que les moyens budgétaires affectés à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat seront reconduits à 2,2 milliards de francs.

Il faut en revanche saluer la rebudgétisation du prêt à 0 %, qui ne fait plus dépendre désormais son financement de la contribution prélevée dans le cadre de la participation des employeurs à l’effort de construction. A barème inchangé, les moyens prévus doivent permettre la distribution de ces prêts au même niveau qu’en 1998, soit cent dix mille prêts par an environ.

Mobiliser l’effort public en faveur des personnes les moins favorisées constitue le deuxième axe prioritaire des mesures prévues par le budget pour 1999.

Les aides personnelles au logement, qui totalisent plus de 75 milliards de francs de prestations versées au bénéfice de 6,1 millions de ménages, représentent un moyen primordial de justice sociale, à travers un accès au logement facilité pour les personnes à revenus modestes. Comme le Gouvernement s’y était engagé, la politique d’actualisation régulière de ces prestations a été reprise en 1997 après quatre années d’immobilité. Elle a été poursuivie avec une révision au 1^er juillet 1998 des barèmes de l’aide personnalisée au logement et des allocations de logement familiale et sociale, dont les incidences financières sont prises en compte à travers la progression de 4,4 % du montant des crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Le budget pour 1999 traduit aussi les engagements pris par le Gouvernement lors de l’examen et du vote de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Les dotations aux fonds de solidarité pour le logement sont très fortement revalorisées afin de donner à la politique de prévention des expulsions les moyens qui lui sont nécessaires, alors que l’Etat s’engage à hauteur de soixante millions de francs aux côtés des associations assurant une gestion locative intermédiée au bénéfice de personnes socialement fragiles.

Votre rapporteur a également été sensible à la progression de 18 % des moyens consacrés à l’aide au logement temporaire (130 millions de francs en 1999), tenant compte de l’ouverture de cette prestation aux centres communaux d’action sociale, et à la mise en place de financements spécifiques pour lutter contre le saturnisme.

Le Gouvernement a enfin entrepris une série d’actions visant à pérenniser et moderniser les outils de la politique du logement.

Le dispositif d’incitation fiscale à l’investissement locatif dans la construction neuve mis en place par la majorité précédente s'est révélé coûteux pour les finances publiques et injuste sur le plan de l’équité sociale, puisque dénué de toute contrepartie à la charge du bailleur.

La solution présentée par le Gouvernement maintient le principe d’une option en faveur d’un amortissement accéléré de l’investissement mais l’assortit d’un double plafonnement des loyers et des ressources du locataire. A travers l’instauration d’un véritable statut du bailleur privé, c’est le développement d’une offre de logements à loyers maîtrisés au sein même du parc privé qui se trouve ainsi soutenu.

Plusieurs aménagements fiscaux viennent par ailleurs relayer les actions engagées et soutenir l’activité du secteur immobilier : exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les opérations d’acquisition et d’amélioration de logements locatifs sociaux adoptée dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, réduction de 20 % depuis le 1^er septembre 1998 des taxes locales grevant les ventes de locaux d’habitation, application d’un taux de TVA réduit à 5,5 % aux dépenses d’amélioration de l’habitat subventionnées par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) — sous réserve d’un conventionnement du logement.

Il faut enfin saluer l’adoption le 16 octobre dernier de l’amendement présenté par la Commission des finances de l’Assemblée nationale, permettant de doubler le montant du crédit d’impôt prévu au deuxième alinéa du I de l’article 200 ter du code général des impôts au titre des dépenses d’entretien effectuées par les ménages dans leur résidence principale.

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L’appréciation positive que porte votre rapporteur sur les crédits du ministère du logement pour 1999 n’est toutefois pas exempte de certaines interrogations, et même d’inquiétude.

Votre rapporteur avait formulé l’année dernière le souhait de voir les conditions de préparation du débat parlementaire améliorées par le dépôt d’un état complémentaire (jaune budgétaire) aux annexes principales à la loi de finances (bleus budgétaires), récapitulant l’ensemble des crédits publics oeuvrant en faveur du logement. Constatant à regret que cette observation n’a pas encore trouvé sa traduction, il ne peut que réaffirmer ici l’intérêt qu’un tel document présente pour le Parlement dans le cadre des discussions budgétaires.

Plus fondamentalement, l’absence de reprise de l’investissement locatif social alors que les autres composantes du marché immobilier sont engagées dans un mouvement de croissance plus ou moins soutenu, suscite aujourd’hui l’inquiétude.

Les données du ministère du logement et de la Caisse des dépôts et consignations attestent d’un creusement préoccupant de l’écart entre les moyens budgétaires, reconduits nominalement d’une année sur l’autre, et la réalité des crédits consommés par suite de l’ouverture effective des chantiers. Alors que quatre-vingt mille prêts locatifs aidés (PLA) ont été budgétés en 1996 et 1997, leur taux de consommation apparent (rapport du nombre de PLA mis en chantier au nombre de PLA budgétés) s’inscrit à 68 % et 57 % respectivement.

Mises en chantier bénéficiant d’un financement PLA
Source : secrétariat d’Etat au logement

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Il est probable que l’année 1998 ne verra de redressement significatif de ce point de vue : au 16 octobre 1998, les versements opérés par la Caisse des dépôts et consignations au titre des PLA se montaient à 13 milliards de francs depuis le début de l’année, en baisse de 5 % par rapport au point atteint l’année dernière à la même date (13,7 milliards de francs), soit environ 40 300 logements financés pour un objectif global de quatre-vingt mille unités.

La fragilité de leur situation financière, la complexité des outils de financement, la lourdeur des procédures administratives conduisent en effet les constructeurs sociaux à s’interroger sur l’opportunité d’investissements dont le terme et la rentabilité sont incertains et à privilégier au contraire des opérations dont la visibilité financière est mieux assurée.

La question se trouve donc posée d’une politique plus volontaire en faveur de l’investissement social qui, au-delà d’ajustements à la marge, passe probablement par un soutien direct à la construction.

EXAMEN DES CRÉDITS

Les crédits du logement et de l’urbanisme s’établissent dans le projet de loi de finances pour 1999 hors comptes d'affectation spéciale à 45,3 milliards de francs en moyens de paiement et 48,7 milliards de francs en moyens d’engagement, en progression par rapport à 1998 de 13,9 % et 22,5 % respectivement.

Figure I-1
Evolution des crédits du logement et de l’urbanisme 1998-1999

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Ces moyens sont mis au service d’une politique orientée vers la consolidation des principaux programmes physiques et l’action en faveur des plus démunis.

I. _ UN BUDGET DE CONSOLIDATION

Les crédits affectés au ministère du logement permettent de consolider la dynamique de redressement engagée par loi de finances pour 1998.

Cet effort est perceptible du point de vue du soutien à l’investissement privé, de l’engagement en faveur de la réhabilitation ou de la modernisation des interventions du 1 % logement.

A. _  Un soutien significatif à l’effort d’investissement privé

1)   Un effort substantiel en faveur de l’accession sociale à la propriété

a)  Le prêt à 0 %-ministère du logement

L’avance remboursable à taux zéro (ou prêt à 0 %-ministère du logement) fait l’objet des articles R. 317-1 à R. 317-8 modifiés du code de la construction et de l'habitation, créés par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995.

Destinée aux personnes physiques qui acquièrent un logement en vue de l’occuper à titre de résidence principale¹, cette aide s’est substituée aux anciens prêts aidés d’accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui leur étaient attachées. Elle prend la forme d’une avance remboursable ne portant pas intérêt distribuée par les établissements de crédit conventionnés à cet effet, moyennant versement à ceux-ci par l’Etat d’une subvention destinée à compenser l’absence d’intérêt².

Le prêt est octroyé sous conditions de ressources, appréciées en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la zone d’implantation du logement (arrêté du 2 octobre 1995).

Son montant ne peut excéder 20 % du coût de l’opération retenue dans la limite d’un prix maximal également déterminé en fonction de la composition familiale du ménage et de la localisation du logement et 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l’opération.

Figure I-1
Caractéristiques financières du prêt à 0 %

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Le décontingentement du prêt, la banalisation de sa distribution et sa large capacité solvabilisatrice grâce au mécanisme du différé d’amortissement partiel ou total expliquent le succès d’un dispositif qui a sensiblement élargi les voies de l’accession à la propriété au profit des catégories de ménages à revenu intermédiaire.

Figure I-2
Bénéficiaires du prêt à 0 % et structure des financements associés

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Jusqu’en 1998, le financement du prêt à 0 % a été assuré conjointement par l’ouverture de crédits budgétaires au chapitre 65-48/40 et par prélèvement sur les recettes du compte d’affectation spéciale “ Fonds pour l’accession à la propriété ” dont les ressources sont constituées par une contribution des entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction

L’article 53 du projet de loi de finances soumis au vote du Parlement propose de clore le compte d'affectation spéciale n° 902-30 et de réintégrer au sein du budget général les 3,9 milliards de francs de crédits inscrits au titre du financement du prêt à 0 % mais aussi des contributions de l’État au Fonds national d'aide au logement et au Fonds de garantie à l'accession sociale.

Cette opération doit mettre fin à l’instabilité des imputations budgétaires constatée ces dernières années et contribuer à clarifier les conditions d’intervention de l’État dans le domaine de l’accession sociale à la propriété. Comme l’observe en effet le rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, “ la mobilité des crédits entre les différents supports budgétaires — trois chapitres du budget général et deux comptes d'affectation spéciale — (…) apparaît clairement excessive et déconnectée de tout lien avec les conditions réelles de réalisation de la dépense ou d’encaissement de la recette afférente. ”³

Il s’y ajoute une raison d’ordre juridique, tenant au respect des termes de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances (ibid.) :

“ Le dispositif instauré par la loi de finances pour 1997, qui tendait à financer une mission de l’Etat à caractère permanent [fondée sur les articles L. 301-1 et L. 301-2 du code de la construction et de l'habitation] par une recette à caractère exceptionnel ne [peut] manquer de heurter quelque peu l’esprit de l’article 18 de l’ordonnance organique de 1959, dont le dernier alinéa dispose qu’aucune affectation de recettes n’est possible si les dépenses résultent d’un droit permanent reconnu par la loi. ”

b)  Le prêt d’accession sociale

Le prêt d’accession sociale, prêt conventionné garantie par le Fonds de garantie de l'accession sociale, a indiscutablement bénéficié du succès du prêt à 0 %, comme l’atteste le tableau ci-dessous (source : SGFGAS) :

Après un démarrage lent en 1993 suivi d’une forte progression en 1994 sous l’effet notamment des prêts complémentaires du 1 % logement attribués en application de la convention du 1^er septembre 1993, la distribution des PAS a marqué le pas jusqu’à la mise en place du prêt à 0 %.

Ce dernier a donné un nouvel essor au PAS, puisqu’il ne peut couvrir que 20 % du coût de l’opération et a donc vocation à être complété.

2)   Une aide à l’investissement locatif équitable et pérenne

Le souci constant des gouvernements depuis le début des années quatre-vingt d’aménager un cadre favorable à l’investissement locatif privé, explique la multiplicité des régimes qui se sont succédé au cours de la période récente.

L’actuel régime d’amortissement accéléré, mis en place par la précédente majorité, a été maintenu jusqu’à son terme par le Gouvernement

a)  Du régime “Méhaignerie” au régime “Périssol”

Afin d’inciter les contribuables à investir dans des biens immobiliers destinés à la location, des aides fiscales en faveur des constructions ou acquisitions de logements neufs effectuées entre le 12 septembre 1984 et le 31 décembre 1989 avaient été instituées par l’article 82 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 modifiée par l’article 23 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 communément appelée “ Loi Quilès-Méhaignerie ”.

Ce dispositif se caractérisait par une réduction d’impôt au moment de la réalisation de l’investissement (codifiée à l’art. 199 nonies du code général des impôts) et un taux majoré de réduction forfaitaire sur les revenus fonciers pour les dix premières années de location des logements (codifiée au 1° (e) du § I de l’article 31 du code général des impôts) : en contrepartie d’un engagement de location d’une durée au moins égale à neuf ans, l’investisseur bénéficiait d’une réduction d’impôt unique, d’un montant égal à 5 % du prix de revient ou d’acquisition du logement dans la limite d’un plafond de 200 000 francs pour une personne seule ou 400 000 francs pour un couple marié.

Devant le succès rencontré par ces mesures, ces avantages fiscaux avaient été successivement reconduits jusqu’au 31 décembre 1992 (art. 113 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989), puis jusqu’au 31 décembre 1997 par l’article 44 de la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, alors que le dispositif était progressivement aménagé afin d’étendre les catégories susceptibles d’y être intéressées⁴. L’investissement locatif réalisé entre le 1^er janvier 1993 et le 31 décembre 1997 bénéficie ainsi d’une réduction d’impôt unique au taux de 15 %, étalée sur quatre ans et dans la limite d’un plafond porté à 400 000 francs pour une personne seule et 800 000 francs pour un couple, s’il respecte certaines conditions relatives à la durée de location (six ans) ou à la situation financière du locataire (plafond de ressources et de loyer).

L’article 29 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a remplacé ce système par un régime d’amortissement accéléré, toujours en vigueur, dit “ amortissement Périssol ”.

Les propriétaires de logements situés en France, acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement entre le 1^er janvier 1996 et le 31 décembre 1998, peuvent demander à bénéficier d’une déduction au titre de l’amortissement égale à 10 % du prix d’acquisition pour les quatre premières années et à 2 % pour les vingt années suivantes : le total des déductions représente donc 80 % de la valeur du logement, les 20 % restants étant destinés à tenir compte de manière forfaitaire de la valeur du terrain⁵. L’avantage fiscal est applicable, dans les mêmes conditions, aux logements affectés à la location après réhabilitation (dès lors que leur acquisition entre dans le champ d’application de la TVA conformément aux dispositions de l’art. 257-7° du code général des impôts), aux logements que le contribuable fait construire ou aux logements loués après transformation, lorsque ces locaux étaient avant leur acquisition affectés à un usage autre que l’habitation.

L’option pour cette déduction, qui est exclusive des réductions d’impôt pour investissement immobilier ou investissement outre-mer, comporte l’engagement du propriétaire de louer le logement pendant une durée de neuf ans. Elle emporte également certaines conséquences d’ordre fiscal :

¾ diminution de huit points de l’abattement forfaitaire sur les loyers perçus (6 % contre 14 % en règle générale) ;

¾ absence de déductibilité des dépenses d’amélioration, mais ouverture d’un droit à déduction au titre de l’amortissement de 10 % pendant dix ans ;

¾ possibilité de porter de 70 000 F à 100 000 F le plafond d’imputation du déficit foncier sur le revenu global.

La mise en place de ce dispositif à incontestablement contribué à redresser l’activité du secteur de la construction et à orienter l’épargne vers les investissements locatifs. Les mises en vente de logements neufs individuels, qui s’établissaient à 8,2 millions d’unités sur l’ensemble de l’année 1995, progressent ainsi à 9,1 millions d’unités en 1996 et 10,2 millions en 1997, c’est-à-dire une croissance soutenue de 11,7 % par an en moyenne (+ 24,8 % sur l’ensemble de la période).

L’absence de contrepartie sociale ou financière aux avantages fiscaux accordés, portant par exemple sur le niveau des loyers ou la situation sociale du locataire, révèle toutefois des choix politiques plus attentifs à la situation des investisseurs qu’à celle des ménages, dont les dépenses relatives au logement (hors investissement) représentaient pourtant le premier poste de consommation en 1997⁶.

Il est également paradoxal qu’une majorité qui posait l’équilibre des finances publiques en référence d’action essentielle se soit engagée dans un octroi d’avantages fiscaux “ à guichet ouvert ” : la loi ne prévoit en effet aucun contingentement par période ou par année des investissements ouvrant droit à l’avantage fiscal et le fait de pratiquer la déduction au titre de l’amortissement est, en outre, sans incidence sur l’application du régime d’imposition des plus-values immobilières. Il est vrai que le précédent Gouvernement, qui évaluait le coût de la mesure à 1 milliard de francs pour 1998, avait réussi à repousser les conséquences financières de ce dispositif de soutien, dont la pression sur les recettes fiscales se serait fait sentir à partir de 1999.

L’actuel Gouvernement, soucieux de ne pas déstabiliser les investisseurs en supprimant le seul dispositif de soutien à l’investissement locatif, a toutefois décidé de laisser subsister l’amortissement “ Périssol ” jusqu’au terme prévu (31 décembre 1998). Il s’est ainsi donné les moyens de mettre en place un nouveau système, plus juste et répondant à une véritable préoccupation de justice sociale.

b)  Le dispositif “Besson”

Le dispositif “ Besson ” s’appuie sur la modification des articles 31 et 32 du code général des impôts prévue à l’article 68 du projet de loi de finances pour 1999.

Le texte prévoit que les logements situés en France, acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter du 1^er janvier 1999, ouvrent droit à une déduction du revenu net au titre de l’amortissement égale à 8 % du prix d’acquisition du logement pour les cinq premières années et à 2,5 % de ce prix pour les quatre années suivantes — ce qui représente un total de déductions de 50 % de la valeur du logement.

La déduction au titre de l’amortissement est applicable, dans les mêmes conditions, aux logements que le contribuable fait construire et qui ont fait l’objet, à compter du 1^er janvier 1999, de la déclaration d’ouverture de chantier prévue à l’article R. 421-40 du code de l’urbanisme. Il en est de même des locaux affectés à un usage autre que l’habitation acquis à compter du 1^er janvier 1999 et que le contribuable transforme en logements (dans ce cas, la déduction au titre de l’amortissement est calculée sur le prix d’acquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation).

Le bénéfice de la déduction est subordonné à une option qui doit être exercée lors du dépôt de la déclaration des revenus de l’année d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cette option, irrévocable pour le logement considéré, comporte l’engagement du propriétaire de louer le logement nu pendant au moins neuf ans à usage d’habitation principale à une personne autre qu’un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant.

Cet engagement prévoit en outre que le loyer et les ressources du locataire appréciées à la date de conclusion du bail n’excèdent pas un plafond fixé par l’autorité réglementaire :

¾ les niveaux de loyers devront être inférieurs à un plafond mensuel par unité de surface habitable ;

¾ les niveaux de ressources des locataires devront être inférieurs à un plafond équivalent au plafond HLM majoré de 40 %.

Le Gouvernement a présenté le 25 août 1998 les éléments de chiffrage suivants sur ce sujet :

Figure I-3
Plafonds prévisionnels de loyer et de revenu
dans le cadre du dispositif Besson (construction neuve)

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A l’instar du dispositif “ Périssol ”, l’exercice du droit d’option est incompatible avec le bénéfice des déductions prévues au 1° (b) du § I de l’article 31 du code général des impôts. Il ouvre droit, en revanche, à une déduction au titre de l’amortissement des dépenses de reconstruction et d’agrandissement égale à 8 % du montant des dépenses pour les cinq premières années et 2,5 % de ce montant les quatre années suivantes, sous réserve d’un engagement du propriétaire de remettre le logement en location pour une nouvelle durée de neuf ans. Enfin, les dépenses d’amélioration permettront pendant dix ans une déduction au titre de l’amortissement égale à 10 % du montant de la dépense.

L’intérêt du dispositif proposé réside aussi dans la faculté ouverte aux propriétaires de conventionner des logements existants à l’occasion de la conclusion de nouveaux baux. L’article 68 du projet de loi de finances prévoit en effet que le taux de déduction forfaitaire sur les revenus fonciers, fixé à 14 % des revenus bruts au 1° (c) du § I de l’article 31 précité du code général des impôts, est majoré à 25 % pour les revenus des six premières années de location d’un logement qui, répondant à des normes d’habitabilité fixées par décret, est loué en vertu d’un bail conclu à compter du 1^er janvier 1999.

En contrepartie, le contribuable ou la société propriétaire doit s’engager à louer le logement nu pendant une durée de six ans au moins à des personnes qui en font leur habitation principale, dans le respect de plafonds de loyer et de ressources du locataire fixés par décret⁷.

L’ensemble de ces mesures ne peut que susciter l’approbation de votre rapporteur dès lors que l’équité fiscale qui les inspire marque une rupture avec le dispositif mis en place en 1996, dispositif d’incitation de nature conjoncturelle privé de contrepartie sociale en dépit de son coût élevé pour les finances publiques. Leur ouverture aux logements anciens comme aux logements neufs ne peut que contribuer à accroître et diversifier l’offre locative sociale privée.

B. _  Un engagement durable en faveur de la réhabilitation

1)   La réhabilitation dans le parc privé

En dépit de l’amélioration indiscutable observée au cours des quinze dernières années, les besoins en réhabilitation au sein du parc privé d’occupation sociale apparaissent encore substantiels : l’enquête Logement de 1996 recense 934 000 logements sans confort⁸, parmi lesquels près de quatre cent mille (soit 1,7 % du parc des résidences principales) ne disposent à cette date d’aucune installation sanitaire — contre 1,6 million et 7,9 % du parc en 1984.

Ces logements, souvent construits avant 1949 et appartenant à des personnes âgées ou de condition modeste, appellent l’intervention de l’Etat à travers un système d’aides spécifiques.

a)  La prime à l’amélioration de l’habitat

La prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) est une subvention octroyée aux personnes physiques qui effectuent des travaux d’amélioration dans des immeubles ou des logements dont elles sont propriétaires et qui constituent leur résidence principale, sous réserve de conditions relatives aux ressources des bénéficiaires (70 % des plafonds prévus à l’art. R. 331-42 du code de la construction et de l’habitation pour les prêts d’accession à la propriété), à la vétusté du logement et aux caractéristiques des travaux envisagés (arrêté du 16 février 1990, ann. I à III). Le taux de la prime ne peut excéder 20 % du coût réel des travaux dans la limite d’un montant de 70 000 francs par logement, mais peut être porté par décision préfectorale à 25 % du coût des travaux dans le cadre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat — voire à 35 % pour les personnes dont les ressources n’excèdent pas la moitié des plafonds prévus par l’article R. 331-42 précité⁹.

Figure I-4
Nombre et montant moyen des PAH accordées
Source : secrétariat d’Etat au logement

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En dépit du fléchissement sévère constaté en 1995 (-18,7 % par rapport à l’année précédente), le volume des primes à l’amélioration de l’habitat est en progression continue depuis le début des années quatre-vingt dix : 66 623 primes ont ainsi été accordées en 1997 contre 47 234 en 1991, ce qui représente une croissance de près de 41 % en six ans. Dès lors que les enveloppes budgétaires en autorisations de programme ont évolué à due concurrence (718,9 milliards de francs en 1997 contre 508 milliards de francs en 1991), le montant des aides unitaires est demeuré sensiblement constant sur l’ensemble de la période (10 791 francs en 1997).

Le succès rencontré par le dispositif atteste de la réalité de la demande sociale qui lui est adressée. La dotation primitive pour 1997 avait été abondée à hauteur de 250 millions de francs dans le cadre des mesures de relance de la réhabilitation de l’habitat présentées par le Gouvernement au cours de l’été 1997, orientation confortée par la loi de finances initiale pour 1998 puisque les crédits de paiement y sont portés à 800 millions de francs, en progression de 200 millions de francs par rapport à l’année précédente.

Figure I-5
Dotations initiales et dépenses effectives de la PAH
Source : secrétariat d’Etat au logement

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La faiblesse des revenus des personnes auxquelles la PAH est destinée et l’étendue des besoins en réhabilitation du parc des propriétaires occupants conduit le Gouvernement à proposer de reconduire à 800 millions de francs le montant des autorisations de programme à l’article 80 du chapitre 65-48 et à porter les crédits de paiement y afférent à 750 millions de francs — dont 360 millions de francs de mesures nouvelles.

b)  Les aides de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

Créée en 1970 sous forme d’un établissement public administratif géré par le Crédit foncier de France, l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) est actuellement régie par le livre III du code de la construction et de l’habitation, aux termes de l’article L. 321-1 duquel elle a pour objet de “ faciliter l’exécution de travaux de réparation, d’assainissement et d’amélioration des immeubles à usage principal d’habitation. ” Cette mission a été récemment précisée par la circulaire n° 97-04 du 18 décembre 1997, dans le cadre d’un recentrage sur des interventions à caractère social comme la revitalisation des centres villes et des centres bourgs ou les actions pour le logement des personnes défavorisées.

Depuis la budgétisation de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) par l’article 42 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 portant loi de finances pour 1988, l’ANAH est financée par des subventions de l’État inscrites aux titres III et VI des crédits du ministère de l’équipement, des transports et du logement. Il n’est pas inintéressant d’observer, à ce sujet, que le montant de la subvention du titre III (investissement) versée à l’ANAH par les pouvoirs publics est restée systématiquement inférieure aux recettes tirées de la TADB depuis 1991.

Figure I-6
Recettes TADB et subvention d’investissement versée à l’ANAH (AP et CP)
Source : secrétariat d’Etat au logement (chap. 65-48, art. 90)

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Les interventions de l’ANAH ne concernent en principe que les locaux assujettis à la taxe additionnelle au droit de bail en vertu de l’article 741bis du code général des impôts (locaux privés situés dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans) et loués à usage principal d’habitation. Destinées à aider financièrement leur propriétaire, elles ne peuvent bénéficier qu’aux catégories de travaux limitativement énumérées par l’annexe 1 modifiée de l’instruction n° 94-03 du 17 mars 1994 (sécurité, salubrité, isolation acoustique ou énergétique, accessibilité ou adaptation aux personnes handicapées physiques etc.) : leur montant est obtenu par application directe d’un taux de subventionnement (25 % en secteur diffus) au montant de la dépense subventionnable plafonnée.

L’article 22 du projet de loi de finances pour 1999 propose d’ailleurs d’abaisser à 5,5 % le taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux travaux subventionnés par l’ANAH dans les logements faisant l’objet d’une convention d’aide personnalisée au logement, mesure dont le coût pour les finances publiques est évalué à 200 millions de francs.

Le tableau ci-dessous, qui dresse le bilan de l’activité de l’ANAH au cours des cinq dernières années, atteste naturellement de la prédominance des opérations réalisées dans le parc immobilier ancien : en 1997, celles-ci ont représenté 77,5 % des 107 600 logements subventionnés et 86,8 % des 2,3 milliards de francs de subventions engagées.

Figure I-7
Bilan de l’activité de l’ANAH 1993-1997

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Après la progression significative des subventions accordées à l’ANAH dans la loi de finances pour 1998 (+ 9,2 % en autorisations de programme et + 11,2 % en crédits de paiement par rapport à l’année précédente), le projet de loi de finances pour 1999 consolide les moyens accordés tant en autorisations de programmes (2,2 milliards de francs) qu’en crédits de paiement (2,1 milliards de francs, soit une progression modeste de 1,6 %)¹⁰.

Cette consolidation des crédits pose naturellement le problème des incidences financières de l’extension du champ d’intervention de l’ANAH en zones de revitalisation rurale décidée par l’article 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier : il a en effet été décidé que les aides de l’ANAH pourront financer la transformation en logements locatifs d’immeubles non affectés à un usage principal d’habitation dès lors que ces locaux sont situés dans des zones de revitalisation rurale au sens de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et qu’ils appartiennent à une zone bâtie agglomérée.

2)   La réhabilitation dans le parc locatif social

La subvention à l’amélioration des logements locatifs sociaux, qui s’est substituée à l’ancienne prime pour l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS), est actuellement régie par les articles R. 323-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Destinée à financer les travaux d’amélioration de l’habitabilité, d’économie d’énergie ou de sécurité énumérés par l’arrêté du 30 décembre 1987 et entrepris par certains opérateurs dans les logements à usage locatif dont ils sont propriétaires ou gestionnaires (HLM, centres communaux d’action sociale ou sociétés d’économie mixte ayant pour objectif la réalisation ou la gestion de logements, organismes agréés par le représentant de l’Etat dont le rôle est de contribuer au logement des personnes défavorisées), la subvention ne peut excéder plus de 10 % — voire 25 % ou 40 % — du coût prévisionnel des travaux subventionnables, dans la limite d’un plafond de 85 000 francs par logement auquel il peut être éventuellement dérogé par décision préfectorale.

Les crédits budgétaires réservés au financement des PALULOS sont fusionnés avec les crédits destinés aux prêts locatifs aidés à l’article 10 du chapitre 65-48, au sein d’une ligne fongible qui laisse aux services déconcentrés le soin de répartir les moyens disponibles entre construction et réhabilitation en fonction des circonstances locales. Les autorisations de programme consommées en PALULOS au sein de cette ligne fongible, qui se montaient à 2 704,8 millions de francs en 1993 et ont enregistré un repli de 47,7 % durant les deux suivantes (1 423,3 millions de francs en 1995) ont représenté 2 109,7 millions de francs en 1997 (+ 48,2 % par rapport à 1995).

Figure I-8
Nombre et montant moyen des PALULOS
Source : secrétariat d’Etat au logement

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L’article 14 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 avait par ailleurs décidé, à compter du 1^er janvier 1998, d’étendre aux travaux de réhabilitation, transformation et rénovation des logements locatifs sociaux le bénéfice du taux de TVA réduit à 5,5 % déjà applicable à la construction sociale : les opérations éligibles à la PALULOS, dont le volume n’est pas contingenté, cumulent donc l’avantage d’une subvention et celui d’un allégement du prélèvement fiscal indirect, ce qui représente une aide globale d’environ 22 % de leur montant unitaire.

La convention signée le 17 janvier 1995 entre les pouvoirs publics et l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM avait estimé que les besoins à satisfaire en matière de réhabilitation du parc locatif social se montaient à six cent mille logements sur cinq ans (1995-1999) et donc prévu la réalisation d’un programme de mise à niveau au rythme de cent vingt mille logements par an.

L’actuelle majorité a voulu marquer dès son installation l’importance qu’elle accorde à un tel programme. Le Premier ministre a ainsi annoncé au mois de juin 1997 la réhabilitation de cinquante mille logements supplémentaires et s’est donné pour objectif la réhabilitation d’un million de logements publics et privés au terme de la législature.

C. _  Une volonté affirmée
de moderniser les interventions du 1 % logement

Au terme d’une réflexion jalonnée par la Note de réflexion sur le 1 % logement de l’an 2000 publiée par l’Union d'économie sociale du logement (UESL) en décembre 1997 et le rapport du Conseil économique et social du 25 mars dernier, l’Etat a conclu le 3 août 1998 une convention avec l’Union d'économie sociale du logement dont le préambule expose les objectifs principaux :

¾ clarifier les relations entre les partenaires, en remplaçant progressivement la contribution financière de l’Union d'économie sociale à la politique nationale du logement par le développement d’actions complémentaires à celles de l’État ;

¾ poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une amélioration de la productivité.

1)   Le rôle du 1 % logement
dans le financement de l’investissement immobilier

Aux termes de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi n° 95-116 du 4 février 1995, “ les employeurs occupant au minimum dix salariés, à l’exception de l’Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires prévue à l’article 231 du code général des impôts, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale pour lesquelles des règles spéciales ont été édictées en application du 3 (a) dudit article 231, doivent consacrer au financement d’acquisition et d’aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux, de construction de logements, d’acquisition, d’aménagement ou de remise en état de logements anciens des sommes représentant (…) à compter du 1^er janvier 1992, 0,45 p. 100 au moins du montant, entendu au sens des règles prévues aux chapitres Ier et II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, des salaires payés par eux au cours de l’exercice écoulé. ”

Selon le rapport préparé par M. Francis Lamarque pour le Conseil économique et social¹¹, cent soixante-dix mille entreprises et douze millions de salariés seraient aujourd’hui concernés — c'est-à-dire 48 % de la population active.

a)  Un rôle majeur de soutien à l’activité immobilière

Le 1 % logement occupe une place originale dans l’équilibre du marché de l’immobilier et de la construction, puisqu’il intervient financièrement tant du côté de l’offre que de celui de la demande.

Les Comités interprofessionnels du logement accordent en effet aux salariés des prêts à taux préférentiel (rémunération n’excédant pas 2 %) et d’une quotité n’excédant pas 50 %, pour l’acquisition de leur résidence principale ou pour financer des travaux de rénovation (durée comprise entre 4 et 15 ans).

Ils octroient également des prêts aux constructeurs de logements locatifs : selon le rapport Lamarque (op. cit., p. 15), ceux-ci représenteraient 85 % de l’ensemble des financements octroyés, sous forme de prêts de longue durée à vingt-cinq ans qui viennent en complément du prêt locatif aidé de la Caisse des dépôts et consignations.

L’encours total des prêts accordés était de 103,2 milliards de francs en 1996, auxquels il faut soustraire 20 milliards de francs de prêts consentis par les entreprises et dont 58 % sont accordés à des salariés (id.). Ils génèrent aujourd’hui des remboursements qui sont supérieurs au produit de la collecte depuis 1996, évolution qui ne semble pas devoir s’infléchir à brève échéance selon les chiffres projetés par l’ANPEEC et le secrétariat d’Etat au logement :

b)  Un dispositif fortement sollicité

Depuis sa création en 1953, la participation des employeurs à l'effort de construction a subi plusieurs prélèvements destinés à financer le système d’aide à la personne (A.P.L.) mis en place par la loi du 3 janvier 1977 précitée, sous forme de versements au Fonds national d'aide au logement.

Evolution du taux et de l’affectation
de la participation des employeurs à l'effort de construction
Source : rapport Lamarque, p. 20

	P.E.E.C.	Prélèvement		Taux effectif
		Affectation F.N.A.L.	Autres affectations
1953	1 %			1 %
1971	1 %	0,10 %		0,9 %
1975	1 %			1 %
1978	1 %		0,10 %	0,90 %
1986	1 %	0,23 %		0,77 %
1988	0,95 %	0,23 %	0,05 %	0,72 %
1989	0,95 %	0,30 %		0,65 %
1991	0,95 %	0,50 %		0,45 %

Les ressources disponibles à long terme sont représentées par la collecte de l’exercice précédent, les remboursements de prêts à long terme et la réintégration d’une fraction du résultat aux fonds réglementés.

Leur évolution est marquée par l’augmentation de la part des remboursements de prêts antérieurs de 6,4 milliards de francs en 1993 à 8,2 milliards de francs en 1997, c'est-à-dire une progression de 28,5 % qui doit être rapprochée des 17,7 % de croissance du total des ressources à long terme sur cette même période.

Les emplois à long terme se composent des prêts aux personnes physiques, des versements à long terme aux organismes constructeurs, de la transformation d’une partie des préfinancements en investissements à long terme, des investissements des organismes constructeurs dans leurs propres programmes, du versement au Fonds pour l’accession à la propriété et des prélèvements autorisés. En 1996, 1 063 millions de francs résultent de la consolidation de prêts à court terme transformés pour 90 % en prêts à long terme et 10 % en subventions.

La faible croissance de la masse salariale des entreprises assujetties a été compensée par l’augmentation des remboursements de prêts antérieurs. Les investissements à long terme ont continué à croître, notamment en 1994 en raison de la mise en œuvre exceptionnelle de la convention pour la relance de l’accession à la propriété, malgré le recul observé en 1995 où les emplois à long terme ont retrouvé un niveau comparable à celui de 1993.

La dégradation de l’équilibre a été partiellement compensée par des prélèvements sur la trésorerie et le recours à un endettement à moyen terme (1,2 milliard de francs en 1997).

Le solde général fait néanmoins apparaître un excédent constant des emplois sur les ressources, à l’exception de l’année 1995 qui voit au contraire les recettes l’emporter sur les dépenses de 735 millions de francs.

2)   Des compétences clarifiées au service d’une action rénovée

a)  L’extinction du prélèvement de l’Etat
sur les ressources du 1 % logement

La convention du 3 août dernier programme dans son article 3 la réduction de la contribution de l’Union d'économie sociale au financement de la politique nationale du logement :

“ L’Union d'économie sociale du logement versera à l’Etat, au titre de sa contribution à la politique du logement, les montants suivants :

“ — 6,4 milliards de francs en 1999 ;

“ — 5 milliards de francs en 2000 ;

“ — 3,4 milliards de francs en 2001 ;

“ — 1,8 milliard de francs en 2002.

“ Cette contribution s’éteint en 2003.

“ Les modalités de calcul de la contribution à verser à l’Union d'économie sociale du logement par chacun de ses associés collecteurs sont déterminées par le conseil d’administration de l’Union d'économie sociale du logement. Une convention annuelle entre l’Etat et l’Union d'économie sociale du logement fixe les modalités de versement de ces contributions.

“ L’Etat s’engage sur la durée de la convention à maintenir le taux de la participation à 0,45 % des salaires et à n’effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l’Union d'économie sociale du logement en sus de la contribution prévue au présent article. ”

Il résulte du rapprochement des deux premiers alinéas de l’article 39 du projet de loi de finances qui vous est soumis que l’Etat prélèvera en 1999 42,6 % du total des sommes collectées en 1998, sous réserve d’un versement libératoire de l’Union d'économie sociale du logement à l’Etat de 6,4 milliards de francs (engagement de substitution prévu par l’article 9 de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996) et affectera cette contribution au compte d'affectation spéciale n° 902-30 “ Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ”.

Comme l’observe justement le rapporteur général de la Commission des finances¹², ce taux de 42,6 % est obtenu en rapportant le montant de contribution prévu par la convention au titre de l’année 1999 aux ressources stables des associés collecteurs membres de l’Union d'économie sociale du logement en 1997 (collecte et remboursements de prêts) actualisées par application d’un taux de progression sur les recettes (2 % et 2,25 % respectivement).

b)  Le recentrage des interventions sur les missions principales

L’amélioration de l’emploi des ressources disponibles et la modernisation des structures se trouvent également au cœur de la convention du 3 août 1998.

La réduction du prélèvement opéré par l’Etat doit permettre de maintenir le volume des investissements réalisés dans le secteur locatif social à un haut niveau, car celui-ci constitue “ l’un des axes fondateurs du 1 % logement et correspond également à une forte priorité de la politique publique du logement ” (§ A de l’article premier de la convention). L’objectif d’investissement annuel des associés collecteurs de l’Union d'économie sociale du logement se situe à 4,5 milliards de francs pour l’ensemble des opérations réglementées ou réalisées au moyen de prêts sur fonds d’épargne, incluant d’une part 300 millions de francs pour les opérations financées par un prêt locatif intermédiaire et d’autre part les moyens dégagés pour la réhabilitation des foyers.

La sécurisation des accédants à la propriété comprend deux dispositifs.

Le premier est ouvert à tous les accédants modestes ayant souscrit un prêt à l'accession sociale. Un fonds “ sécurisation chômage ”, financé par l’Union d'économie sociale du logement et géré par la Société de gestion du Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), est mis en place afin de permettre aux ménages touchés par le chômage de bénéficier d’un report de 50 % de leurs mensualités de prêt à l'accession sociale et de prêt à 0 % pendant une période de douze mois — le remboursement à l’établissement prêteur s’effectuant en fin de prêt¹³.

L’Union d'économie sociale du logement supporte par ailleurs une garantie de bonne fin dans l’hypothèse où la sinistralité réelle excéderait la sinistralité prévisionnelle.

Ce système devrait donc rendre le prêt à l'accession sociale plus attractif puisqu’il permet à la plupart des accédants ayant des revenus inférieurs au plafond qu’il fixe de surmonter les difficultés passagères liées à un chômage de durée limitée ou d’avoir la possibilité de restructurer leur dette dans des conditions satisfaisantes.

Le second dispositif est réservé aux accédants salariés d’une entreprise assujettie à la participation des employeurs à l'effort de construction et dont les revenus sont inférieurs aux plafonds d’éligibilité au prêt à 0 %, lorsqu’ils sont confrontés à une forte réduction de ressources due au chômage ou à l’éclatement de la cellule familiale.

L’aide est accordée sous forme d’une avance remboursable non rémunérée destinée à faciliter le paiement des mensualités d’emprunt contractées pour la résidence principale. A cet effet, un “ fonds prévention 1 % ” est créé au sein du fonds d’intervention de l’UESL.

Les aides à l’emménagement constituent enfin un élément de réponse à la mobilité croissante des individus et des ménages : réservées aux salariés des entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction, elles prennent la forme de prêts pour travaux à destination des propriétaires et des locataires, pour un montant de l’ordre de 5 milliards de francs par an.

II. _ UN BUDGET À VOCATION SOCIALE

A. _  La consolidation de l’offre locative privée,
réponse à une demande sociale

1)   Le bilan en demi-teinte de l’offre locative intermédiaire

Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de logements situés dans des zones géographiques souffrant d’une tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui qui s’observe sur le marché libre. Il est donc destiné à une frange de ménages à revenus moyens exclue du parc social mais rencontrant des difficultés d’accès au logement locatif privé.

Couvrant un large ensemble d’opérations éligibles¹⁴, ce financement se caractérise par son inscription dans une géographie d’intervention prioritaire : Île-de-France, grandes métropoles régionales (agglomérations de Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Toulouse), façade méditerranéenne, côte basque, certaines zones frontalières et villes moyennes du grand bassin parisien.

Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire s’engagent à affecter les logements financés à la location pendant une période minimale (durée du prêt lui-même pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et de loyers.

Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la Caisse des dépôts et consignations (organismes HLM et sociétés d’économie mixte), le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs.

Depuis mai 1997, le prêt locatif intermédiaire se présente comme un prêt à taux fixe rémunéré à 5,5 %, d’une durée qui n’excède pas 25 ans et dont les annuités ne sont pas susceptibles de progresser de plus de 1 % par an. Il n’existe plus de quotité maximale de financement, l’ancien plafond de 70 % du coût de l’opération dans la limite de 85 % du prix plafond des prêts conventionnés ayant été supprimé pour les prêts octroyés à compter du 1^er mars 1996.

Le tableau ci-dessous retrace le volume de prêts locatifs intermédiaires distribués depuis 1993.

Figure II-1
Nombre de prêts locatifs intermédiaires distribués depuis 1993
Source : secrétariat d’État au logement

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En dépit des aménagements successifs dont il a fait l’objet, force est de constater que l’audience du prêt locatif intermédiaire est restée modeste et apparaît déclinante depuis 1994 (-20,6 % depuis cette date).

L’explication se trouve dans le parallélisme d’évolution de la courbe des montants versés et de la courbe d’écart entre le taux des PLI et celui des prêts à long terme (obligations assimilables du Trésor) : dans un contexte de réduction des taux d’intérêt liée à la maîtrise des déficits publics et à l’apparition d’une capacité de financement nette des entreprises, les caractéristiques du prêt apparaissent peu compétitives par rapport aux offres concurrentes des institutions financières spécialisées et des établissements de crédit.

Ce constat est confirmé par les évolutions les plus récentes décrites par le graphique suivant.

Figure II-2
Evolution de la distribution du prêt locatif intermédiaire
Source : Caisse des dépôts et consignations

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2)   La mise en place d’un statut du bailleur privé

La création d’un véritable statut du bailleur privé, qui peut constituer un élément de soutien au développement de l’offre locative privée, est amorcée par les dispositions de l’article premier de la convention conclue entre l’Etat et l’Union d'économie sociale du logement le 3 août 1998.

Le dispositif comprend deux volets et s’appuie sur la création au sein du fonds d’intervention de l’Union d'économie sociale du logement d’un fonds “ sécurisation 1 % locatif ” dans les conditions prévues à l’article L. 313-20 du code de la construction et de l'habitation.

Le premier volet consiste à financer le dépôt de garantie des locataires par l’intermédiaire d’une avance non rémunérée consentie pour une durée maximale de trois ans. Cette aide, qui peut également prendre la forme d’un engagement envers le bailleur, sur cette même durée, de verser les fonds à la première demande justifiée peut être octroyée à une série de bénéficiaires :

¾ salariés des entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction et entrant dans le parc locatif social ou le parc locatif privé conventionné ;

¾ jeunes de moins de trente ans en recherche de premier emploi ;

¾ salariés en situation de mobilité professionnelle.

Le second volet, qui s’adresse à ces mêmes catégories de bénéficiaires, prend la forme d’une garantie de loyer et de charges locatives d’un montant maximal de neuf mois pour une durée d’engagement de trois ans. Dans le parc locatif privé conventionné, le montant maximal est porté à trois ans en contrepartie d’une réservation locative.

En cas de mise en œuvre de la garantie, les fonds versés aux bailleurs prennent la forme, pour le locataire, d’une avance à 0 % remboursable.

B. _  Le renforcement des aides personnelles au logement

Le système des aides à la personne a été sensiblement remanié au premier trimestre 1997 sur deux aspects essentiels.

Le premier est celui d’une appréciation plus juste des ressources des bénéficiaires, s’agissant notamment des revenus de remplacement.

Le second est celui du barème de l’aide personnalisée au logement locative : alors que le système ancien était construit à partir du taux de prise en charge de la dépense de logement (dans la limite d’un plafond) en fonction des revenus et de la composition du ménage, le nouveau barème est conçu en référence au taux de participation des intéressés à leur dépense de logement (taux d’effort).

1)   Les aides personnelles au logement

L’expression “ aides personnelles au logement ” recouvre en pratique trois dispositifs différents, distincts par leur finalité comme par leurs conditions d’octroi et leurs modalités de calcul.

Le premier est celui de l’aide personnalisée au logement (APL), créée par la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l’aide au logement et réservée à l’achat ou au réaménagement des logements pour lesquels ont été mis en œuvre des modalités particulières de financement.

Le deuxième est celui de l’allocation de logement familiale (ALF), qui revêt le caractère d’une prestation familiale et est accordée aux bénéficiaires d’allocations familiales et à certaines personnes assimilées (art. L. 542-1 du code de la sécurité sociale).

L’allocation de logement sociale (ALS), créée en 1971, intéresse depuis le 1^er janvier 1993 toute personne ne bénéficiant d’aucune aide au logement (APL ou ALF) sous conditions de ressources, de superficie, de salubrité et d’acquittement d’un loyer minimum (art. L. 831-2 du code de la sécurité sociale).

a)  L’aide personnalisée au logement

L’aide personnalisée au logement est attribuée, pour leur résidence principale, aux personnes qui occupent :

¾ le logement dont elles sont propriétaires et qui a été construit, amélioré, ou acquis et amélioré après le 4 janvier 1977 au moyen de formes spécifiques d’aides de l’Etat ou de prêts ;

¾ un logement à usage locatif faisant l’objet d’une convention ou d’un contrat d’amélioration intervenu en vertu de l’article 59 de la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 (art. R. 351-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

¾ un logement faisant l’objet d’un contrat de location-accession qui a été construit ou acquis au moyen de formes spécifiques d’aides de l’Etat ou de prêts.

Si le bénéficiaire est propriétaire, le montant de l’aide personnalisée au logement est calculé par application de la formule :

_{où R, CM, N, L, C et L0} représentent respectivement :

¾ la limite supérieure de l’intervalle dans lequel se situent les ressources perçues pendant l’année civile précédant le 1^er juillet par le bénéficiaire, son conjoint et les personnes ayant résidé plus de six mois au foyer au cours de ladite année civile et qui y résident encore au moment de la demande ou au début de la période de paiement ;

¾ un coefficient multiplicateur fixé à 109 215 (art. 6 de l’arrêté du 11 septembre 1998) ;

¾ un coefficient variable selon le nombre de parts ;

¾ une mensualité de référence variable en fonction de la localisation du logement, du nombre de parts, du type de financement obtenu (prêt PAP ou prêt conventionné) et de la nature des opérations effectuées (logement neuf construit ou acquis par l’accédant à la propriété, logement agrandi ou aménagé à partir de locaux non destinés à l’habitation ou logement existant et amélioré) ;

¾ un montant forfaitaire de charges ;

¾ un loyer minimum obtenu par application de pourcentages à des tranches de ressources dont les limites inférieure et supérieure sont affectées du coefficient N.

Si le bénéficiaire est locataire, l’aide correspond à la dépense de logement éligible diminuée d’une participation personnelle du ménage.

La dépense de logement éligible correspond au loyer principal plafonné auquel est ajouté un montant forfaitaire au titre des charges. La participation du ménage résulte de l’application à ses ressources d’un taux de participation, lui-même obtenu à partir d’un taux de base dépendant de la structure du ménage, d’un taux de minoration pour personnes à charge, d’un premier taux complémentaire lié au montant des ressources et d’un second taux complémentaire lié à celui des loyers.

Concrètement, la formule est donc la suivante

_{où R, C, R, TB}, T_M, T_R et T_L représentent respectivement le montant du loyer principal plafonné, le montant forfaitaire des charges et quatre coefficients d’ajustement.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du montant des prestations versées au titre de l’APL au cours des dernières années ainsi que celle du nombre de ses bénéficiaires. Il permet de constater que la progression du nombre de ces derniers — à l’exception du fléchissement intervenu en 1997 — a été globalement moins prononcée que celle des moyens financiers, créant ainsi de façon purement mécanique un ajustement du montant apparent de la prestation unitaire.

Figure II-3
Données financières relatives à l’APL

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Les barèmes de l’aide personnalisée au logement n’avaient pas été actualisés en 1995 et 1996 en dépit des dispositions claires de l’article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation, aux termes du dernier alinéa duquel “ le barème, révisé le 1^er juillet de chaque année, tient compte de l’évolution constatée des prix de détail et du coût de la construction. Cette révision assure, par toutes mesures appropriées, le maintien de l’efficacité sociale de l’aide personnalisée au logement. ”

Rompant avec une pratique aussi inéquitable que peu fondée en droit, le Gouvernement a consenti un effort majeur de 2,5 milliards de francs au 1^er juillet 1997 pour revaloriser les paramètres de calcul conformément à l’art. L. 351-3 précité et augmenter les loyers plafonds et le forfait de charges dans une proportion supérieure à l’évolution de leurs indices de référence respectifs (indice du coût de la construction et indice des prix à la consommation hors tabac).

Au 1^er juillet dernier, une nouvelle actualisation est intervenue, pour un montant de 1,55 milliard de francs. Elle a permis de réévaluer les loyers plafonds à due concurrence de la progression de l’indice du coût de la construction et d’ajuster le forfait de charges plus que proportionnellement à la variation de l’indice des prix à la consommation hors tabac (+ 1,5 %).

Figure II-4
Plafonds de loyer de l’APL-locataires
au sens de l’article R. 351-17-3 du code de la construction et de l’habitation
Art. 4 de l’arrêté du 11 septembre 1998

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b)  Les aides au logement familiale et sociale

Les aides au logement familiale et sociale sont attribuées, au titre de la résidence principale et sans condition d’activité ou de nationalité, à des personnes locataires ou accédant à la propriété¹⁵ dont la liste est dressée limitativement par le code de la sécurité sociale pour l’allocation de logement familiale et revêt un caractère implicite pour l’allocation de logement sociale.

Leur bénéfice est assorti de conditions relatives à la salubrité et la superficie minimale du logement (art. L. 542-2 et D. 542-14 du code de la sécurité sociale pour l’allocation de logement familiale), sous réserve du paiement d’un loyer minimum,

déterminé en pourcentage des ressources selon un barème progressif par tranche de revenu et par application d’un coefficient variable selon la composition de la famille.

Le montant de l’allocation de logement est, dans tous les cas, égal au produit de la différence entre le loyer réellement payé (ou la mensualité d’accession à la propriété) dans la limite d’un plafond et le loyer minimum diminué d’une majoration forfaitaire des charges par un coefficient de prise en charge tenant compte à la fois des ressources et des charges familiales.

Le montant de l’allocation est ainsi obtenu par application de la formule :

_{où L représente le loyer principal effectivement payé dans la limite d’un plafond fixé annuellement par arrêté ministériel (ou la somme prise en compte pour les accédants à la propriété, dans la limite d’un plafond), C une majoration forfaitaire au titre des charges (fixation annuelle par arrêté ministériel), L0} le loyer minimum (c'est-à-dire la part du loyer qui doit rester à la charge de l’allocataire compte tenu de ses ressources et de la composition de sa famille), R le montant des ressources imposables et X et N des coefficients d’ajustement.¹⁶

2)   Le financement des aides à la personne

Le Fonds national de l'aide au logement, créé par l’article 7 de la loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l’allocation de logement, finance l’allocation de logement sociale et l’aide aux associations qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées.

Il est alimenté par une contribution de l’État inscrite à l’article 30 du chapitre 46-40, dont la progression au cours des dernières années est spectaculaire (+ 157,7 % en sept ans) : alors qu’en 1991, la dotation se montait à 6,8 milliards de francs et représentait 53 % du total des ressources du Fonds, elle atteint en 1997 17,6 milliards de francs et 67,2 % du total des ressources.

Il bénéficie, en second lieu, du produit d’une contribution à la charge des employeurs, au taux de 0,10 % du montant des salaires plafonnés (art. R. 834-7 du code de la sécurité sociale).

Ces ressources sont abondées par le produit d’une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés, à l’exception de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs et des employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale. Le taux de ce prélèvement, assis sur la totalité des salaires déplafonnés, s’est élevé à 0,10 % jusqu’au 31 décembre 1986 avant d’être successivement porté à 0,13 % par la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 portant loi de finances pour 1987, 0,20 % par la loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 portant loi de finances pour 1989 et 0,40 % par la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

Le Fonds national de l'habitation, institué par l’article 11 de la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, finance l’aide personnalisée au logement.

Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du Fonds national d'aide au logement, représentant les allocations de logement qui auraient été financées par ces régimes en l’absence d’aide personnalisée au logement.

Ces ressources sont complétées par une subvention d’équilibre inscrite à l’article 10 du chapitre 46-40 du budget du ministère du logement. La part de cette subvention dans l’ensemble des ressources du Fonds se réduit continûment depuis le début des années quatre-vingt-dix, puisqu’elle passe de 41,5 % en 1991 à 37,4 % en 1997 — c'est-à-dire une diminution de 4,1 points en 7 ans.

Le Fonds national des prestations familiales, qui finance l’allocation de logement familiale, est alimenté à titre exclusif par des cotisations des employeurs : son équilibre n’a donc pas d’incidence sur le budget du ministère du logement.

C. _  Le logement des personnes défavorisées,
impératif de solidarité nationale

1)   Le bilan des actions en faveur des plus démunis

La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement a introduit une série de dispositions en faveur du logement des personnes défavorisées, comme les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), les protocoles d’occupation du patrimoine social ou les schémas départementaux d’accueil des gens du voyage.

Le fonds de solidarité pour le logement (FSL) est le seul élément rendu obligatoire par la loi, qui impose en outre une participation financière des conseils généraux au moins égale à celle de l’Etat. En 1997, les dépenses estimées des fonds de solidarité pour le logement se sont élevées à 1,2 milliard de francs (contre 1,1 milliard de francs en 1996), dont 89,9 % correspondent à des aides financières aux ménages et 10,1 % à des frais de gestion.

Ces aides se décomposent de la manière suivante :

Figure II-5
Structure des aides accordées par les fonds de solidarité logement

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Ce tableau met en évidence l’évolution de structure qui affecte les dépenses des fonds de solidarité pour le logement : alors que la part des aides au maintien décline au

cours des trois dernières années (-5,8 points), d’autres dispositifs prennent plus d’importance comme le paiement de garanties (+1,3 point), l’accompagnement social lié au logement (+2,7 points) ou les subventions aux associations (+0,8 point). Par ailleurs, alors que les aides à l’accès se situaient au second rang par leur montant en 1993 après les aides au maintien (196 millions de francs contre 296,5 millions de francs), cette hiérarchie s’est inversée à la fin des années quatre-vingt puisque les aides à l’accès représentent désormais 112,8 % du montant des aides au maintien.

La contribution de l’Etat au financement des fonds de solidarité pour le logement, inscrite à l’article 10 du chapitre 46-50¹⁷, est passée de 200 millions de francs en 1994 à 300 millions de francs en 1997 et 340 millions de francs en 1998 après qu’un fléchissement significatif eut été observé en 1996 (-24,2 % par rapport à l’année précédente). Cette contribution vient compléter les moyens engagés par les partenaires de l’action sociale au plan local : elle ne représentait en effet en 1997 que 36,3 % des dotations aux fonds de solidarité pour le logement et 16,7 % de l’ensemble de leurs ressources.

La plupart des plans départementaux comprend également des programmes sociaux thématiques.

Figure II-6
Données relatives aux programmes sociaux thématiques

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Le montant moyen des travaux subventionnés, resté stable en 1994 et 1995, progresse en 1996 pour s’établir à 204 500 francs. Le montant moyen de la subvention suit la même tendance et passe de 103 300 francs à 111 800 francs en 1996.

L’action publique en faveur des plus démunis a reçu une nouvelle impulsion avec la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

2)   Les ambitions pluriannuelles de la loi d’orientation
relative à la lutte contre les exclusions

L’adoption de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions marque la volonté de la majorité actuelle de se doter des moyens d’une politique volontaire et diversifiée en faveur de ceux que la multiplicité des handicaps repousse aux marges de notre société.

Les cent cinquante-neuf articles de ce texte font une large place à la politique du logement, que souligne et explique le rapporteur sur ces dispositions :

“ La disposition d’un logement décent est une condition nécessaire à toute réinsertion sociale durable. De fait, la perte du logement, due le plus souvent à une situation de chômage, constitue la marque la plus indubitable du basculement dans l’exclusion, alors que retrouver un toit est, dans la majorité des cas, le signe le plus tangible, avec le retour à l’emploi, de l’amélioration de la condition des personnes en difficulté. Emploi et logement sont indissociables dans la politique de lutte contre les exclusions : sans emploi, il est souvent difficile de disposer d’un logement, mais sans logement retrouver ou même conserver son travail s’avère problématique. ” ¹⁸

Ils trouvent une première traduction budgétaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

a)  Les mesures en faveur du logement de la loi d’orientation

Les dispositions votées par le Parlement traduisent le souci du Gouvernement de voir le droit au logement protégé et la mixité sociale dans l’habitat renforcée.

Le droit au logement, que la décision du Conseil constitutionnel n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 avait érigé en objectif de valeur constitutionnelle, fait l’objet de trois avancées substantielles.

La loi d’orientation révise et améliore les mécanismes d’aide au logement des personnes défavorisées issus de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement — dite “ loi Besson ”. L’efficacité des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et des fonds de solidarité pour le logement est renforcée à travers un recentrage des actions au profit des personnes confrontées à un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale, tout en garantissant une meilleure égalité entre les systèmes d’aide mis en place dans les différents départements.

Elle comporte ensuite une série de mesures destinées à aider au maintien dans le logement. Outre un important dispositif de prévention des expulsions (articles 117 à 121 de la loi, modifiant notamment l’article 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution), il convient de mentionner les articles visant à protéger les occupants de logements meublés¹⁹, à contrôler les “ marchands de sommeil ” (article 124 instituant une peine de confiscation du fonds de commerce et organisant la possibilité de placement sous administration provisoire), à renforcer la situation des sous-locataires ou encore à lutter contre le saturnisme.

La troisième série de mesures vise à développer une offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées. Un nouveau régime de réquisition avec attributaire est ainsi créé (article 52 introduisant un chapitre II nouveau au titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation), qui vient s’ajouter au régime général des réquisitions prévu par l’ordonnance du 21 octobre 1945 : les locaux vacants depuis plus de dix-huit mois appartenant à des personnes morales titulaires d’un droit réel conférant l’usage de ces locaux et situés dans des communes où existe un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements, pourront être réquisitionnés par le représentant de l’État pour une durée comprise entre un et six ans en règle générale, au profit d’un attributaire (État, collectivité territoriale, HLM, société d’économie mixte ou organisme dont l’objet est de contribuer au logement des personnes défavorisées) qui le rénove à ses frais, le cas échéant, et le loue à des personnes à revenu modeste²⁰.

Une taxe sur les logements vacants est instituée à compter du 1^er janvier 1999, frappant les logements habitables vacants par la seule volonté de leur détenteur, ainsi que diverses mesures visant à favoriser la médiation locative ou à conforter le parc de logements d’insertion (rapprochement du statut fiscal de celui du parc HLM).

Enfin, la loi comporte une réforme importante des modalités d’attribution des logements locatifs sociaux (articles 54 à 65), destinée à garantir l’accueil des personnes défavorisées dans les HLM et reposant sur les principes de contractualisation, d’intercommunalité et de transparence.

L’engagement en faveur de la mixité géographique et sociale au sein du parc locatif constitue le second axe majeur qui inspire les dispositions de la loi d’orientation.

En matière de définition du logement social et d’application du dispositif contraignant prévu par la loi d’orientation pour la ville n°91-662 du 13 juillet 1991, la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions revient à l’esprit initial d’un texte que la précédente majorité avait vidé de son sens. La mise en place de dispositifs de solidarité au niveau des bassins d’habitat doit permettre de dépasser les intérêts particuliers et de mieux répartir la charge du logement social entre les différentes communes.

S’agissant de mixité sociale, la paupérisation croissance des occupants du parc social doit être combattue par un accès facilité des classes moyennes à ces catégories de logements. A cette fin, l’actualisation annuelle des plafonds de ressources applicables sera établie en fonction de l’évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance, alors que les effets pervers du mécanisme de supplément de loyer de solidarité sont tempérés par le relèvement de 10 % à 20 % de dépassement des plafonds de ressources du seuil à partir duquel peut se mettre en place un tel surloyer. Le cumul des mesures de relèvement du plafond de ressources et de correction du seuil de déclenchement du surloyer doit permettre d’exclure de ce mécanisme environ 40 % des ménages qui y sont actuellement soumis.

b)  Un effort inscrit dans la durée

L’adoption de la loi d’orientation fait suite à la présentation par le Gouvernement le 4 mars dernier d’un programme de prévention et de lutte contre les exclusions se montant à 51 milliards de francs sur trois ans.

Les mesures spécifiques en faveur du logement représentent à elles seules un effort cumulé de plus de 4 milliards de francs qui se partage entre le renforcement du droit au logement, les mesures en faveur d’un maintien dans l’habitat, le soutien à la construction sociale et l’aide à la lutte contre le saturnisme.

Figure II-7
Programme de prévention et de lutte contre les exclusions 1998-2000
Source : Actualités HLM (631), 15 mars 1998

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Votre rapporteur regrette néanmoins que le Gouvernement n’ait pu lui transmettre un état budgétaire récapitulatif à l’appui de ce tableau, détaillant l’imputation budgétaire des actions prévues en 1998 et en 1999 dans le cadre projet de loi de finances, qui n’aurait pas manqué d’éclairer la représentation nationale sur la cohérence entre les objectifs affichés et les moyens dégagés.

Il convient en toute hypothèse de se féliciter de la forte croissance de la participation de l’État aux fonds de solidarité pour le logement, puisque les crédits de l’article 10 du chapitre 46-50 seront portés à 560 millions de francs en 1999 (+ 64,7 % par rapport à 1998). L’engagement aux côtés des associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées se traduit par l’inscription de 20 millions de francs de crédits supplémentaires (+ 18,2 %) à l’article 20 du même chapitre.

III. _ LA SITUATION PRÉOCCUPANTE
DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF SOCIAL

A. _  Un système de financement devenu excessivement complexe

1)   Les subventions et prêts pour les logements locatifs aidés

Les subventions et prêts locatifs aidés (PLA), actuellement régis par les articles R. 331-1 à R. 331-28 du code de la construction et de l'habitation et de nombreux arrêtés d’application, ont vu leurs régimes juridique et financier profondément remaniés par une série de réformes intervenues au cours des dernières années.

Ce dispositif d’aide à la pierre, dont le bénéfice est réservé aux opérations financées par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations ou du Crédit foncier de France, prend désormais une triple forme :

¾ une aide indirecte sous forme d’un taux de TVA réduit à 5,5 % applicable aux opérations de construction ;

¾ une subvention versée directement à l’emprunteur (opérations d’acquisition-amélioration), qui peut également venir en complément de l’aide indirecte (opérations de construction) ;

¾ une subvention de l’État versée à l’établissement prêteur, qui vient bonifier le taux du prêt distribué par cet établissement (opérations d’acquisition-amélioration).

Les subventions ou prêts sont attribués pour des logements destinés à être occupés à titre de résidence principale par des locataires dont l’ensemble des ressources, à la date d’entrée dans les lieux, est au plus égal au montant déterminé par l’arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les HLM et des nouvelles aides au secteur locatif²¹ — sous réserve de dérogations locales et temporaires décidées par le représentant de l’Etat en fonction des circonstances.

L’octroi des subventions et prêts est subordonné à la passation par le demandeur d’une convention avec l’Etat, régie par les articles L. 353-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation et portant sur l’ensemble des logements financés.

Le bailleur est assujetti à un plafonnement des loyers pratiqués. Depuis le décret n° 95-708 du 9 mai 1995 modifiant l’article R. 353-16 du code de la construction et de l'habitation, ce plafond est égal au produit de la surface utile par le loyer maximal de zone corrigé par application d’un coefficient de structure²² après mobilisation d’une marge départementale définie à partir des règles énoncées par la circulaire n° 97-61 du 25 juillet 1997.

Aux termes de l’article R. 331-15 du code de la construction et de l'habitation, l’assiette de la subvention est égale, à la date de la décision d’octroi, au produit de la surface utile du logement par une valeur de base, fixée par l’article 4 de l’arrêté du 5 mai 1995 modifié et exprimée en francs par unité de surface utile, après pondération par divers coefficients. Elle est donc indépendante du prix de revient de l’opération, mais tient compte de sa qualité et des surcoûts induits à travers des possibilités de majoration.

a)  Les opérations de construction neuve

Depuis le 1^er octobre 1996, les modalités d’aide à la pierre de l’Etat à la construction de logements locatifs sociaux neufs sont décrites par le tableau ci-dessous.

Figure III-1
Dispositifs de soutien à l’investissement locatif social

Par ailleurs, les constructions financées à plus de 50 % par le prêt de la Caisse des dépôts et consignations et du Crédit foncier de France sont exonérées de plein droit de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de quinze ans à compter de l’année qui suit celle de son achèvement.

Pour bénéficier du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les livraisons à soi-même de logements locatifs sociaux prévu à l’article 17 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 portant loi de finances pour 1997²³, une opération de construction neuve respecter une série de conditions :

¾ signature d’une convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement en application du 3° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation ;

¾ obtention d’un agrément préfectoral dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de l'habitation²⁴ ;

¾ financement de l’opération par l’un des prêts prévus à l’article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation et délivré par Caisse des dépôts et consignations ou le Crédit foncier de France ;

¾ ouverture du chantier postérieure au 1er octobre 1996.

Le prêt accordé par la Caisse des dépôts et consignations, dont le montant est défini en fonction du plan de financement prévisionnel et de l’équilibre de l’opération dans la limite de 95 % du prix de revient réel, est octroyé au taux de 4,80 % l’an (contre 4,30 % pour le PLA très social) révisable à la date anniversaire de la signature du contrat en fonction du taux de la rémunération servie aux titulaires d’un livret A. Il est amortissable par annuités constantes ou progressives sur une durée de 32 ans au maximum et peut bénéficier d’un préfinancement.

Le prêt octroyé par le Crédit foncier de France n’est pas un PLA mais un prêt conventionné locatif prévu aux articles R. 331-63 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Ses caractéristiques sont donc celles d’un prêt conventionné locatif : quotité maximale limitée à 90 % du coût de l’opération, durée comprise entre quinze et vingt-cinq ans, taux fixe ou révisable et annuités constantes, progressives ou indexées sur l'indice du coût de la construction.

Certaines catégories d’opérations bénéficient de surcroît d’une subvention de l’Etat. Il s’agit, aux termes du 2° de l’article R. 331-15 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction modifiée par le décret n° 97-1261 du 29 décembre 1997 :

¾ des opérations à caractère expérimental (PLA-E) : la subvention est fixée à 3 % de l’assiette définie au 1° de l’article R. 331-15 du code de la construction et de l'habitation et majorée à 12 % pour les opérations de relogement liées à des démolitions ;

¾ des PLA à loyer minoré (PLA-LM) destinés à des ménages ayant des ressources inférieures à 60 % des plafonds PLA mais ne nécessitant pas d’accompagnement social spécifique : la subvention est fixée à 8 %, pouvant être exceptionnellement portée à 13 % ;

¾ des PLA d’intégration (PLA-I) destinés à des ménages cumulant faiblesse des ressources et difficultés sociales (circulaire HC/HA3 n° 98-06 du 12 janvier 1998) : la subvention est portée au taux de 20 %.

Figure III-2
Investissements locatifs en PLA depuis 1993

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b)  Les opérations d’acquisition-amélioration

Les opérations d’acquisition-amélioration peuvent également être soutenues par la Caisse des dépôts et consignations ou par le Crédit foncier de France.

Les opérations financées par la Caisse des dépôts et consignations bénéficient d’un allégement du prélèvement fiscal indirect, d’une subvention de l’État versée à l’emprunteur et d’un PLA accordé par l’établissement prêteur.

L’article 14 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 modifie le 7° bis de l’article 257 du code général des impôts et soumet à la TVA au taux réduit de 5,5 % les travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement effectués dans les logements locatifs sociaux et financés par un prêt prévu à l’article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation. Ce dispositif s’applique aux opérations qui ont fait l’objet d’une décision favorable du représentant de l’État à compter du 1^er janvier 1998.

Le taux de la subvention n’excède pas, en principe, 5 % de la valeur de l’assiette définie au 1° de l’article R. 331-15 du code de la construction et de l'habitation et 10 % du prix de revient de l’opération. Toutefois :

¾ il est porté à 13 %, voire 18 %, de cette assiette pour les opérations financées par un PLA à loyer minoré, dans la limite de 18 % du prix de revient de l’opération ;

¾ il est fixé à 20 %, voire 25 %, de cette assiette pour les opérations financées par un PLA d’insertion (PLA-I) et destinées à offrir un logement à des populations rencontrant des difficultés spécifiques (cumul de handicaps, particularités du mode de vie, faiblesse du niveau de ressources disponibles), dans la limite de 25 % du prix de revient de l’opération ;

¾ il est fixé à 8 %, voire 15 %, le cas d’un PLA finançant des opérations à caractère expérimental (PLA-E), afin de prendre en charge les surcoûts liés à l’étude, à la réalisation et au suivi de techniques d’amélioration de la productivité en matière de logements locatifs sociaux.

Les opérations d’acquisition-amélioration sont également financées par le Crédit foncier de France, qui accorde des prêts locatifs aidés aux personnes physiques ou morales contribuant au financement de l’opération par un apport en fonds propres au moins égal à 25 % du prix de revient prévisionnel et s’engageant à assurer elles-mêmes la gestion de ces logements — ou à la confier à des personnes ou organismes agréés par arrêté (art. R. 331-17 du code de la construction et de l'habitation et art. 22 de l’arrêté du 5 mai 1995).

Aux termes de l’arrêté du 5 mai 1995 précité, le montant du prêt ne peut dépasser 70 % de l’assiette de subvention définie conformément à l’article R. 331-15 du code de la construction et de l'habitation et ses conditions financières sont adaptées aux spécificités de l’opération envisagée :

¾ les prêts à taux fixes, d’une durée de vingt-cinq ans, sont rémunérés à 6,5 % et remboursés par annuités progressives (+ 1,5 % l’an de la troisième à la dernière année) ;

¾ les prêts à taux révisables, consentis pour une durée de trente ans et rémunérés à 6,30 % durant les cinq premières années et à 6,90 % ensuite, sont également remboursés par échéances progressives (taux actuariel : 6,68 %).

2)   La sous-consommation des crédits PLA,
révélateur de tensions dans l’investissement locatif

Le rapprochement des moyens budgétaires consacrés au prêt locatif aidé et des mises en chantier effectivement réalisées met en évidence un effet de ciseaux entre une programmation qui reconduit à l’identique ses objectifs physiques et la réalité de l’investissement locatif social.

Le graphique ci-dessous, qui présente les émissions et versements de PLA intervenus depuis la fin de l’année 1992 (toutes catégories confondues, hors PLA très sociaux et prêts aidés de l’Etat dans les départements d’outre-mer), permet ainsi de distinguer trois étapes au cours de la période récente.

La première étape est celle de la montée en charge de l’instrument PLA, dont les émissions passent de 19,3 milliards de francs en décembre 1992²⁵ à 24,4 milliards de francs au mois de février 1994.

La seconde étape, dont le terme peut être situé à l’automne 1997, voit les émissions chuter de manière continue de sorte que le niveau atteint en août 1997 n’excède pas 13,9 milliards de francs, c’est-à-dire une baisse de 42,9 % en 42 mois.

Figure III-3
Émissions et versements de PLA (hors PLA-I et PAE) en glissement annuel
Source : Caisse des dépôts et consignations

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L’évolution de la catégorie particulière des prêts locatifs aidés très sociaux apparaît de ce point de vue sensiblement différente, mais également caractérisée par un fléchissement substantiel au cours de la période la plus récente.

Entre la fin de l’année 1992 et celle de l’année 1994, le volume des émissions ne s’écarte guère d’une valeur moyenne comprise entre 0,9 et 1,1 milliard de francs.

Le printemps 1995 est au contraire le moment d’une montée en charge du dispositif à la fois rapide et éphémère : d’un point bas de 1,1 milliard de francs en mars 1995, on atteint un point haut de 3,1 milliards de francs d’émissions en octobre 1996, mais celles-ci ont diminué de 26,6 % douze mois plus tard (2,3 milliards de francs en octobre 1997).

Figure III-4
Émissions et versements de PLA-TS en glissement annuel
Source : Caisse des dépôts et consignations

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Il convient dès lors d’essayer de comprendre les raisons de fond qui expliquent de telles évolutions.

B. _  Un investissement locatif fragilisé
par la multiplication des contraintes

1)   Les difficultés structurelles de la construction locative sociale

Les difficultés que traverse la construction locative sociale tirent leur origine de l’action concomitante d’une série de facteurs : évolution de la demande, concurrence de l’accession à la propriété, insertion de l’habitat social dans les périmètres urbains, niveau des loyers.

L’évolution des caractéristiques de la demande constitue un premier élément d’explication.

Les besoins globaux en logement locatif social demeurent à un niveau élevé, si l’on en juge par l’enquête Logement de l’INSEE de 1996 : celle-ci met clairement en évidence l’accélération de la croissance du nombre de ménages, qui s’établit à deux cent quatre-vingt-dix mille par an de 1992 à 1996 contre deux cent vingt mille par an au cours de la période précédente.

Les constructeurs sociaux doivent néanmoins faire face à la restructuration qualitative de cette demande et au relèvement du niveau d’exigence des ménages. Les grands ensembles et l’habitat collectif construits dans les années cinquante et soixante affrontent avec difficulté une demande d’édifices plus petits à l’implantation plus centrale. Les familles apparaissent réticentes à s’installer dans un habitat parfois éloigné des centres d’activité économique et des services de proximité qui les accompagnent en règle générale — comme les services publics et sociaux, les crèches, les écoles ou les installations de loisirs — et sont naturellement tentées de se tourner vers le parc privé locatif ancien, dont le désavantage concurrentiel avec l’offre HLM (et notamment l’offre la plus récente) n’a cessé de se réduire au cours des derniers mois.

Les bailleurs sont donc conduits à opérer un recentrage sur les opérations d’amélioration du parc existant au détriment d’un investissement que la progression de la vacance rend peu attractif²⁶ : telle est l’explication qu’il faut donner à la forte croissance du nombre de palulos distribuées au cours des trois dernières années (176 178 logements concernés en 1997 contre 109 174 logements en 1995, c'est-à-dire une croissance de 61,4 % en deux ans).

Le deuxième élément d’explication tient à la concurrence exercée par l’accession à la propriété, y compris l’accession sociale. Les enquêtes réalisées auprès des locataires sociaux révèlent la constance d’une aspiration à l’accession, qui se retrouve dans l’analyse qualitative des flux de sortie du parc HLM : l’accession à la propriété représente 34 % des motifs de sortie, à parité avec le souhait de rejoindre le parc locatif privé. De fait, les caractéristiques socio-économiques du souscripteur d’un prêt à 0 %, dressées par la Société de gestion du Fonds de garantie de l’accession sociale, sont celles du jeune ménage auparavant locataire, ouvrier (32 %), employé (28 %) ou profession intermédiaire (21 %) — c'est-à-dire des catégories qui constituent les destinataires traditionnels de l’habitat HLM.

Le troisième facteur tient au problème de l’insertion de l’habitat social dans le patrimoine urbain. L’habitat social souffre à l’évidence d’une identification avec un certain type d’habitat collectif où se cristallisent aujourd’hui des difficultés multiples — dégradation du cadre de vie et des équipements collectifs, regroupement de locataires précarisés et parfois mal insérés, montée de l’insécurité. Dès lors, les collectivités territoriales manifestent souvent une réticence marquée, voire une franche opposition, à l’égard de l’implantation ou de l’extension de l’habitat locatif social HLM sur leur territoire.

Il faut enfin mentionner le problème posé par l’écart entre les loyers plafonds : la différence qui existe entre le loyer pris en compte par l’aide personnalisée au logement et le loyer maximal du prêt locatif aidé représente en effet une charge nette pour le locataire qu’aucun dispositif social ne vient réduire et qui s’additionne au loyer incompressible laissé par l’APL.

2)   Des opérations d’investissement à la rentabilité incertaine

La sous-consommation des crédits destinés aux PLA s’explique également par les caractéristiques propres à cet instrument et par les contraintes de rentabilité économique qui pèsent aujourd’hui sur les opérateurs.

La complexité croissante du dispositif constitue à l’évidence un frein dont la réalité n’est pas contestée. En cherchant à orienter l’investissement locatif social vers des opérations très identifiées par leur nature (construction ou acquisition-amélioration) ou par les catégories d’usagers qu’elles visent (PLA à loyer minoré, PLA d’intégration), les pouvoirs publics ont probablement multiplié à l’excès les situations dérogatoires au détriment de la lisibilité et de la cohérence d’ensemble du dispositif. Une telle segmentation débouche sur l’allongement parfois prohibitif des délais de préparation des dossiers et d’instruction par les services déconcentrés de l’Etat et les structures spécialisées de l’établissement financier partenaire, ce qui ne manque pas de peser négativement sur le coût et l’opportunité globale associés à l’opération envisagée.

Il n’est même pas exclu que la mise en place de conditions d’investissement privilégiées pour certaines opérations aille précisément au rebours des objectifs souhaités, puisqu’elle conduit à un regroupement d’usagers au sein du parc social que la politique de mixité aspire au contraire à éviter.

Plus généralement, c’est bien l’équilibre global d’une opération financée par un PLA qui suscite aujourd’hui des interrogations parmi les constructeurs sociaux.

L’opportunité d’une opération d’investissement se détermine, de manière générale, à partir d’un calcul de rentabilité qui fait intervenir les données fondamentales que sont d’une part le coût supporté par l’investisseur (apport en fonds propres et rémunération du capital emprunté) et d’autre part le flux de recettes qu’il lui est permis d’espérer. L’investissement locatif n’échappe pas à une telle logique, mais il a pour spécificité d’être contraint par les conditions réglementaires qui caractérisent le prêt aidé : la durée n’est pas susceptible d’être négociée et le coût du capital est adossé à celui de la ressource (livret A) augmenté de la rémunération qui en assure la collecte. En d’autres termes, c’est par le niveau des loyers, et notamment des loyers de sortie, que l’ajustement éventuel doit pouvoir s’effectuer.

La limitation de leur flexibilité induite par le conventionnement et la réglementation sur le plafonnement fait alors peser un risque de déséquilibre financier sur les opérations de construction, qui s’est probablement concrétisé depuis quelques mois : compte tenu de l’inflation propre au foncier, des ajustements de la fiscalité locale, de la progression des coûts de la construction, il s’est produit un décrochage entre le seuil de rentabilité économique et le niveau de loyer autorisé²⁷.

L’organisme HLM qui construit s’appauvrit et compromet ses résultats. Une stratégie de prudence conduit donc à différer des investissements dont le terme et la visibilité financière sont incertains et à privilégier au contraire les opérations d’amélioration, demandées par les locataires et dont les éventuels développements peuvent être mieux maîtrisés.

A environnement inchangé, l’équilibrage financier ne peut en fait être obtenu que par une réduction de l’appel aux financements extérieurs et un renforcement de l’apport en fonds propres, que la fragilité des organismes HLM rend toutefois peu probable à court terme.

C. _  Des solutions dont les contours demeurent imprécis

Si certains aménagements techniques peuvent contribuer à mieux assurer l’équilibre financier des opérations PLA, la question se trouve posée d’une réforme plus substantielle.

1)   Des aménagements techniques souhaitables

L’introduction d’un certain nombre d’aménagements techniques peut probablement influer sur le dynamisme de la construction financée par un PLA, mais son aptitude à écarter les problèmes de fond parait plus incertaine.

La réduction du coût de la ressource, fréquemment demandée par les bailleurs sociaux, ne peut être obtenue que par un ajustement de la rémunération servie aux détenteurs d’un livret A ou de celle du réseau de collecte. Pour des raisons diverses où l’opportunité n’est pas absente, cette solution ne semble pas plausible à court terme.

En toute hypothèse, le mécanisme de la double progressivité réduit fortement l’impact à court terme d’une telle mesure, comme l’atteste le graphique ci-après.

Figure III-5
Incidence d’une baisse de 0,5 point du livret A sur les annuités d’un prêt PLA
Source : Caisse des dépôts et consignations

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L’introduction d’une disjonction entre le financement du foncier et celui du bâti constitue une autre voie d’évolution possible. Son influence ne peut, en toute hypothèse, être surestimée dès lors que le poids du foncier dans l’investissement immobilier se situe rarement au-dessus du 20 %.

2)   Vers des réformes plus ambitieuses

La mise en place actuelle du PLA expérimental, associant PLA ordinaire et PLA à loyer minoré, peut constituer une étape vers la simplification des dispositifs et la mise en place d’un produit unique.

Dans ce système, l’opérateur monte une opération mixte associant à parts égales des logements financés par des PLA et des logements financés par des PLA-LM. Le financement est inchangé et combine les deux types de financement. En revanche, le loyer plafond est unique et égal à la moyenne des niveaux du PLA et du PLA-LM, c’est-à-dire 90 % du plafond PLA.

La simplification et la lisibilité du système ne peuvent qu’en être améliorées et il est souhaitable que les pouvoirs publics prolongent cette politique dans le sens d’une unification progressive des aides à la construction locative sociale.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a entendu M. Louis Besson, secrétaire d’État au logement, sur les crédits de son département pour 1999.

M. Louis Besson, secrétaire d’État au logement, a tout d’abord indiqué que le niveau des crédits demandés au titre du projet de loi de finances pour 1999 confirmait la priorité accordée par le Gouvernement au secteur du logement, annoncée le 19 juin 1997 par le Premier ministre lors de son discours de politique générale devant l’Assemblée nationale. Il a précisé que le total des dotations, incluant les crédits prévus au Fonds d’aménagement pour la région Ile-de-France (FARIF) et au Fonds d’accession à la propriété, s’établira pour 1999 à 49,3 milliards de francs en moyens d’engagement et à 49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit respectivement une croissance de 3,5 % et 2,2 % par rapport à l’année en cours. Au sein de cet ensemble, les dotations hors comptes d’affectation spéciale progressent de plus de 13 % en un an.

La politique globale du logement et de l’urbanisme s’articulera autour de quatre axes prioritaires : la consolidation de l’effort budgétaire mené cette année, la réaffirmation d’une politique sociale du logement, la création d’un statut du bailleur privé ainsi que la pérennisation des prêts à taux zéro et la modernisation du 1 % logement.

S’agissant du premier axe, M. Louis Besson a tout d’abord annoncé que les programmes physiques seront reconduits l’an prochain. Les crédits d’aide à la pierre permettront de poursuivre l’effort exceptionnel engagé, au titre du budget en cours d’exécution, au profit du parc locatif social. Ils permettront de financer 80 000 prêts locatifs aidés (PLA), dont 20 000 PLA à loyer minoré et 10 000 PLA d’intégration, ainsi que 120 000 primes à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS).

Il a indiqué que la baisse d’un demi-point du taux d’intérêt servi aux titulaires de livrets A permettrait à la Caisse des dépôts et consignations de réduire à due concurrence le taux des prêts pour les opérations de construction et de réhabilitation, tout en améliorant sensiblement la situation financière des organismes HLM.

Le maintien à hauteur de 800 millions de francs des crédits affectés à la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) permettra la réhabilitation de 80 000 logements par leurs propriétaires occupants. Il a précisé par ailleurs que l’enveloppe consacrée à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) sera reconduite en 1999 à son niveau actuel, soit 2,2 milliards de francs.

Il a ensuite insisté sur la pérennisation et la sécurisation du financement de l’accession sociale : le retour à un financement budgétaire du prêt à taux zéro ne fait plus dépendre en effet ses ressources de la contribution du 1 % logement. Il a indiqué que les moyens prévus au budget pour 1999 permettraient de poursuivre la distribution de ces prêts au même niveau et aux mêmes conditions qu’aujourd’hui, soit environ 110 000 prêts par an.

Dans le domaine de l’urbanisme, il a précisé que les dotations budgétaires seront maintenues, tant au bénéfice des agences d’urbanisme et de la politique foncière que des études. Le financement des architectes et paysagistes conseils sera consolidé.

Il a par ailleurs fait observer que le Gouvernement entend conduire une gestion plus active du patrimoine, pour ne conserver que les réserves foncières correspondant à des enjeux stratégiques pour l’État : les moyens affectés à l’action foncière en Ile-de-France seront ainsi maintenus à 610 millions de francs dans le cadre du FARIF. Les aides spécifiques aux agglomérations nouvelles les plus endettées seront augmentées, alors même que la dotation globale d’équipement dérogatoire aux villes nouvelles prend fin en 1998. Enfin, 50 millions de francs seront consacrés à la poursuite des grandes opérations d’urbanisme (programme Euroméditerranée).

Abordant le deuxième volet relatif à la politique sociale du logement, il a indiqué que les aides personnelles au logement, avec plus de 75 milliards de francs de prestations versées à plus de 6,15 millions de ménages, constituent un moyen primordial de justice sociale en favorisant l’accès au logement des personnes modestes et défavorisées. Il a rappelé que, comme le Gouvernement s’y était engagé, la politique de revalorisation régulière de ces prestations, reprise l’an dernier après quatre années de stagnation, a été poursuivie en 1998 avec une actualisation au 1^er juillet des barèmes de l’aide personnalisée au logement, de l’allocation de logement social et de l’allocation de logement familiale. Il a considéré que cette actualisation assurait le maintien de l’efficacité sociale de ces aides, qui préservent de nombreuses familles d’une spirale d’endettement préjudiciable aux organismes bailleurs eux-mêmes. Il a précisé qu’au sein du budget pour 1999, la dotation de 34,6 milliards de francs en hausse de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 prendra en compte l’application en année pleine de cette actualisation et l’augmentation en volume des aides distribuées.

Le secrétaire d’État a souligné que le budget du logement pour 1999 reflétait également les engagements pris par le Gouvernement lors de l’examen de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Ainsi, les dotations de l’État aux fonds de solidarité pour le logement seront très fortement revalorisées, avec 490 millions de francs en 1999 (soit une augmentation de 44 % par rapport à 1998). Ces crédits auront doublé en deux ans, puisqu’ils s’inscrivaient à 240 millions dans la loi de finances pour 1997. Destinés notamment à prévenir les expulsions, ils ont déjà aidé à résoudre une dizaine de milliers de cas.

Les associations qui assurent la gestion de logements au bénéfice de personnes défavorisées (gestion locative intermédiée) seront désormais aidées par l’État : un crédit de 60 millions de francs sera dégagé à cet effet. Les moyens consacrés à l’aide au logement temporaire versée aux associations logeant des personnes défavorisées sont en hausse de 18 %, soit une dotation de 130 millions de francs incluant l’élargissement de cette prestation aux centres communaux d’action sociale. Enfin, une dotation de 50 millions de francs est créée pour dégager des moyens de lutte efficace contre le saturnisme. Ces crédits permettront notamment de financer le logement temporaire des bénéficiaires durant la période d’assainissement de leur habitation, ces travaux pouvant en outre être subventionnés par l’ANAH à hauteur de 70 % de leur montant.

Il a ensuite abordé le troisième axe prioritaire du budget, relatif à la création d’un statut du bailleur privé. Il a notamment indiqué qu’afin de développer dans le parc privé une offre de logements à loyers maîtrisés, l’instauration d’un statut pérenne et équilibré du bailleur privé est apparue nécessaire. Ce dernier reposera sur le principe d’une contrepartie sociale aux aides fiscales et s’appliquera, fait nouveau, à la fois au neuf et à l’ancien. Ainsi, un régime destiné à soutenir conjoncturellement la construction sera remplacé par un dispositif s’insérant dans la globalité de la politique du logement. L’incitation à l’investissement locatif dans le neuf prendra la forme d’un amortissement fiscalisé de l’investissement avec, pour contrepartie, le respect par le bailleur de plafonds de loyers et la fixation d’un plafond de ressources des locataires. Le taux d’amortissement sera de 8 % de la valeur de l’investissement pendant les cinq premières années puis de 2,5 % les quatre années suivantes. Dans le parc existant, l’aide prendra la forme d’une majoration de la déduction forfaitaire à 25 % au lieu de 14 %. L’attractivité du dispositif sera accrue par la mise en place d’une meilleure sécurisation des bailleurs contre les impayés de loyers, notamment par le versement direct de l’allocation logement à leur profit.

M. Louis Besson a enfin présenté les dispositions relatives à la modernisation du 1 % logement et à la pérennisation du prêt à taux zéro. Il a rappelé que l’État et les partenaires du 1 % logement ont signé le 3 août dernier une convention modernisant ses interventions. Conclue pour cinq ans, cette convention prend en compte l’évolution du marché du logement et des conditions de vie des salariés, tant sur le plan familial que professionnel. Cette évolution permettra des parcours résidentiels plus diversifiés, tirant les conséquences d’évolutions sociales liées à une plus grande mobilité de l’emploi, mais aussi au développement de nouveaux comportements familiaux. C’est pourquoi de nouvelles formes d’intervention du 1 % logement seront mises en place en complémentarité avec celles de l’État. Ainsi, les emplois du 1 % logement seront désormais étendus à la sécurisation des accédants à la propriété notamment en cas de perte d’emploi ou, pour les salariés des entreprises éligibles, lorsqu’ils sont confrontés à une forte baisse de ressources, liée à une rupture familiale. En outre, le 1 % logement doit favoriser la mobilité professionnelle des salariés en aidant au financement des travaux d’entrée dans les lieux d’habitation. Dans le secteur locatif enfin, le 1 % logement développera de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite de caution et de garantie d’impayés de loyer, orientés prioritairement vers les jeunes.

Parallèlement à ces nouveaux emplois, les interventions traditionnelles du 1 % logement — en particulier l’apport financier complémentaire aux constructions et travaux de logements HLM et l’aide à l’accession à la propriété — seront réaffirmées et maintenues à un niveau élevé.

Enfin, cette convention clarifie les relations financières entre l’État et le 1 % logement, en organisant la réduction progressive sur cinq ans de la contribution financière du 1 % logement au budget de l’Etat. Ainsi, pour 1999, le projet de loi de finances tient compte d’une contribution totale de 6,6 milliards de francs, qui sera réduite les années suivantes pour s’éteindre en 2003.

M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a également précisé que, afin de tenir compte de l’attente des partenaires sociaux, la convention prévoit que les comités interprofessionnels du logement seront transformés en comités d’économie sociale.

Il a poursuivi son intervention en relevant que ces orientations majeures se développeront au sein d’un environnement fiscal amélioré et très favorable aux activités immobilières.

Les droits de mutation sur les locaux d’habitation seront réduits de plus de 20 % par la suppression de la taxe régionale sur ces ventes, mesure ayant pris effet depuis le 1er septembre 1998. Il en résulte un allégement d’impôt de 3,7 milliards de francs pour les ménages, ce qui facilitera leurs transactions et leur permettra de dégager des ressources pour d’éventuels travaux, favorisant ainsi l’emploi.

Par ailleurs, le taux réduit de TVA à 5,5 % s’appliquera aux dépenses d’amélioration de l’habitat lorsque les bailleurs privés bénéficieront d’une subvention de l’ANAH. Plus de 10 000 logements devraient être concernés, complétant ainsi les mesures prises l’an dernier pour les travaux d’amélioration du parc locatif HLM.

M. Louis Besson a en outre rappelé que plusieurs mesures fiscales ont été adoptées dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il s’agit notamment de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) pour les opérations d’acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, ce qui les met à parité avec les constructions neuves, ainsi que de la clarification du régime fiscal de la sortie du bail à réhabilitation pour le secteur privé.

Il a considéré que le budget pour 1999 s’inscrit en définitive dans la recherche d’une plus grande justice sociale et l’établissement d’un cadre stable pour les nombreux acteurs publics, privés et associatifs intervenant dans le secteur du logement, avec le souci du développement de l’emploi dans le secteur du bâtiment. Il permet aussi de mettre en œuvre une politique globale visant à développer une offre diversifiée de logements.

S’exprimant à la suite du ministre, M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis des crédits du logement et de l’urbanisme, a souligné les très nombreux aspects positifs du budget pour 1999 du ministère du logement, qui ne peuvent qu’être renforcés par l’annonce récente par le ministre de l’économie et des finances de doubler le montant du crédit d’impôt au titre des travaux d’entretien réalisés par les propriétaires privés : cette mesure devrait avoir des incidences très positives sur l’emploi au sein des entreprises artisanales du bâtiment et des travaux publics.

Ce budget assure la pérennité de deux dispositifs importants qui trouvent leur terme à la fin de l’année 1998.

S’agissant, en premier lieu, de l’accession sociale à la propriété, le financement du prêt à taux zéro n’était en effet assuré que jusqu’au 31 décembre de cette année, selon des modalités pesant lourdement sur les ressources du 1 % logement. La solution qui a été retenue permet de mettre fin à une débudgétisation contestable dans son principe et de garantir l’avenir de ce dispositif. Il a toutefois souhaité voir précisée l’affectation budgétaire des fonds du 1 % logement qui seront versés à titre résiduel au cours des quatre années à venir.

Quant au soutien au secteur locatif privé, le Gouvernement avait à mettre en place un dispositif prenant la suite de l’amortissement dit “ Périssol ”. Le dispositif proposé maintient un encouragement fiscal à l’investissement mais celui-ci est désormais assorti de contreparties sociales conformes aux exigences d’équité et de solidarité.

Le respect des engagements pris dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions doit être salué, et particulièrement la contribution renforcée de l’État aux fonds de solidarité pour le logement.

M. Alain Cacheux a ensuite attiré l’attention du ministre sur une série de questions.

Le rapport pour avis de la commission de la production au titre des crédits du ministère du logement pour 1998 demandait la publication d’un état récapitulatif de l’ensemble des efforts publics consentis en faveur du logement. En raison de l’intérêt qu’un tel document présente pour l’information du Parlement, ce souhait ne peut qu’être renouvelé dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

La situation de la construction locative sociale suscite, en second lieu, un certain nombre d’interrogations. Si les nombreuses mesures d’encouragement qui ont été adoptées doivent être saluées, la conjoncture que traverse actuellement le secteur locatif social apparaît préoccupante. Il lui demande en conséquence l’analyse que lui inspire cette situation et les éléments de solution qui paraissent pouvoir y être apportés.

Les crédits de la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) sont reconduits dans le budget à un niveau identique à l’année dernière. Dans la mesure où l’octroi de la PAH reste soumis à des conditions de ressources sévères du fait de l’absence de relèvement du plafond des anciens prêts PAP, il lui demande si une actualisation de ces plafonds ne lui paraîtrait pas opportune au regard des incidences favorables qu’elle ne manquerait pas d’avoir sur la consommation des ménages et leurs dépenses en travaux d’amélioration.

S’agissant de l’aide personnalisée au logement (APL), il lui demande si l’actualisation du barème prévue au 1^er juillet 1999 a d’ores et déjà été prise en compte dans les crédits soumis à l’examen du Parlement. Par ailleurs, les modalités de calcul de l’APL soulèvent des difficultés liées à la discrimination opérée selon l’origine des revenus : en particulier, les ressources salariales se trouvent injustement pénalisées par rapport aux revenus de transfert. Un alignement des deux régimes paraîtrait donc conforme à l’équité.

Les dispositions adoptées dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions ont permis de réduire le nombre de locataires assujettis au versement d’un supplément de loyer de solidarité grâce au relèvement du seuil à partir duquel sa perception devient obligatoire. Si les recettes tirées de la taxe sur les surloyers sont donc appelées à une diminution à due concurrence, il faut souligner que le principe même de cette taxe suscite toujours une hostilité marquée des organismes constructeurs.

Il a enfin souhaité connaître l’état d’avancement de la publication des décrets d’application de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, notamment ceux relatifs au logement.

En réponse à l’intervention du rapporteur pour avis, M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a apporté les éléments d’information suivants :

– l’affectation budgétaire des fonds issus de la contribution du 1 % logement n’est pas encore décidée et trouvera sa solution dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 ;

– la publication d’un “ jaune ” budgétaire, en dépit de son intérêt certain, ne paraît pas possible dans l’immédiat. Le secrétariat d’État au budget projette en effet à court terme d’annexer au “ bleu ” budgétaire l’ensemble des mesures fiscales relatives au logement. Par ailleurs, une mission du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics étudie à l’heure actuelle les moyens d’une information améliorée du Parlement. Il lui semble donc que la publication d’un tel document peut être différée, dans l’attente des résultats que donneront ces deux démarches ;

– le problème de la relance dans le secteur locatif social ne peut être éludé : l’objectif de 80 000 logements (dont 35 000 bénéficient d’une aide à la pierre) ne sera pas atteint en 1998. Les constructeurs sociaux expliquent ces difficultés par une série d’obstacles : le niveau trop élevé du coût d’accès à la ressource d’emprunt en dépit de la baisse de 0,5 point de la rémunération du livret A intervenue cette année, la contribution insuffisante du 1 % logement au financement de l’investissement — la convention signée entre l’État et l’Union d’économie sociale du logement (UESL) ouvrant des perspectives plus favorables à cet égard — et enfin la difficulté à “ placer ” les logements en raison du niveau élevé des loyers de sortie qu’impose l’équilibrage financier des opérations. S’il est donc exact que la reprise de l’activité dans le secteur de la construction est incertaine, il existe néanmoins aujourd’hui de nombreux projets de restructuration des quartiers qui permettent d’espérer un redressement en 1999. De ce point de vue, l’écho favorable rencontré par l’annonce du PLA construction-démolition (PLA-CD) constitue un élément encourageant ;

– le principe d’une actualisation du barème de l’APL en 1999 est d’ores et déjà décidé par le Gouvernement. La couverture de ce relèvement par les seuls crédits de la loi de finances initiale pour 1999 n’est pas exclue, mais la nécessité d’un abondement en cours d’année ne peut pas non plus être écartée ;

– le problème posé par la discrimination opérée entre ressources de transfert et revenus salariaux dans le calcul de l’APL a conduit à la constitution d’un groupe de travail entre le ministère du logement et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). En fonction des conclusions dégagées par ce groupe de travail, le Gouvernement décidera éventuellement des mesures d’adaptation qui pourraient s’imposer ;

– les recettes de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité sont appelées à se réduire mécaniquement par la diminution du nombre de personnes assujetties au supplément de loyer. Il faut d’ailleurs rappeler que celles-ci sont restituées aux constructeurs sociaux par l’intermédiaire de la Caisse de garantie du logement social (CGLS) ;

– s’agissant enfin de la publication des décrets qu’appelle la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, M. Louis Besson, secrétaire d’État au logement, a souligné que 19 décrets sont en cours d’élaboration et que 10 devraient être publiés avant la fin de l’année 1998 (relatifs notamment à la gestion locative intermédiée, aux surloyers, à la lutte contre le saturnisme, aux logements vacants, aux loyers des logements réquisitionnés et à la lutte contre les marchands de sommeil).

M. Daniel Paul a attiré l’attention du secrétaire d’État sur les opérations de réhabilitation de logements menées dans les quartiers difficiles. Plusieurs de ces opérations sont aujourd’hui remises en cause faute de mesures d’accompagnement et doivent être recommencées. Le problème réside dans le fait que les bailleurs sociaux n’accompagnent pas ces mesures de réhabilitation de mesures sociales, notamment par la création d’emplois-jeunes. Les collectivités publiques sont donc conduites à consacrer d’importants moyens financiers à ces opérations pour en assurer l’accompagnement social.

Il a également dénoncé l’attitude des bailleurs sociaux qui délaissent leur patrimoine immobilier dans les zones sensibles au profit d’opérations plus attrayantes, notamment en centre-ville.

En conclusion, il a souhaité que l’attribution des aides publiques à la réhabilitation soit conditionnée à l’existence d’un plan de réhabilitation et à des mesures concrètes en faveur de la création d’emplois.

M. Léonce Deprez a fait valoir que l’amortissement “ Périssol ” et la création du prêt à taux zéro avaient permis de relancer la construction de logements. Il a demandé si les mesures d’amortissement proposées par le ministre permettaient de fonder l’espoir d’une relance comparable.

Il a ensuite souhaité avoir des précisions sur l’évolution du prêt à taux zéro.

Il a enfin attiré l’attention sur la nécessité d’insérer les nouvelles constructions de logement social dans l’ensemble du tissu urbain et non pas dans les seuls quartiers difficiles. Il a cité l’exemple de la commune du Touquet, où une telle mixité a pu être réalisée au prix de quelques difficultés. Aussi estime-t-il souhaitable que des incitations soient mises en place pour que les communes établissent des plans d’aménagement urbain en ce sens.

M. Pierre Micaux a demandé s’il était envisageable, compte tenu de l’effet sur l’emploi de cette mesure, d’étendre aux opérations bénéficiant de primes à l’amélioration de l’habitat la mesure d’abaissement à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation menées par l’ANAH. Il s’est étonné que la Commission européenne se soit élevée contre cette réduction du taux de TVA.

Il a déploré que l’Union nationale des fédérations d’organismes d’HLM n’ait pu élire son président lors de son dernier congrès et a demandé quand les difficultés qu’elle traverse pourraient être résolues.

Mme Janine Jambu a donné acte au ministre de la revalorisation de l’APL, de la réduction à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation menées par l’ANAH, de la nette progression des dotations aux fonds de solidarité pour le logement, de la baisse du taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations, de la mise en place d’un statut du bailleur privé, de l’extension du 1 % logement, de l’évolution de l’amortissement “ Périssol ” vers un système plus juste, du dispositif sur les surloyers contenu dans la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, de la baisse des droits de mutation et de celle de la taxe d’habitation due par les occupants de logements sociaux.

Elle s’est ensuite déclarée préoccupée par la nécessité de changer la logique qui prévalait jusqu’à présent en matière de construction de logements sociaux afin de réaliser des progrès plus nets : les 50 000 à 60 000 logements construits en 1998 sont en effet insuffisants aux yeux des membres du groupe communiste.

La réduction de 0,5 point du taux d’intérêt des emprunts pour la réalisation de logements sociaux ne peut relancer, à elle seule, l’effort de construction : il faut également penser à réduire la durée du remboursement des prêts.

Le développement de l’APL n’est pas suffisant en lui-même. Il faudrait augmenter l’aide à la pierre afin de parvenir à une baisse du montant des loyers et à éliminer les mesures faisant double emploi.

Mme Janine Jambu a ensuite estimé que les logements sociaux ne doivent pas être destinés par nature aux personnes les plus pauvres car une telle approche est contraire à l’objectif de réalisation de la mixité sociale. Elle a, à cet égard, regretté l’absence d’obligation de construire des logements sociaux dans toutes les communes.

Elle a demandé au secrétaire d’État la date à laquelle un projet de loi d’orientation sur la ville pourrait être soumis au Parlement.

Elle a ensuite demandé le montant total des exonérations fiscales accordées aux bailleurs privés et souligné qu’ils disposaient d’un dispositif de sécurisation des impayés, ce qui n’est pas le cas pour les organismes HLM.

Elle a enfin souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant les dispositions relatives à l’hébergement des personnes expulsées, déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

M. Serge Poignant a émis des réserves sur le choix opéré par le Gouvernement de privilégier le logement social, observant notamment que la modification des critères prévus pour l’amortissement “ Périssol ” semblait précisément avoir cet objet. Or, la politique du logement constitue un ensemble comprenant les questions posées par le logement social, mais aussi celles de l’économie de la construction, du logement locatif et de l’emploi. Tel était d’ailleurs bien le sens profond du dispositif “ Périssol ”. M. Serge Poignant a souhaité savoir à quelle date interviendrait la modification des critères de l’amortissement “ Périssol ” et si cette modification s’appliquerait également aux résidences de tourisme.

S’agissant de la diminution à 5,5 % du taux de la TVA portant sur les travaux d’amélioration de l’habitat, il a regretté qu’elle semble elle aussi avoir pour but principal de soutenir le logement social alors qu’il conviendrait, selon lui, d’appliquer cette mesure au secteur du logement dans son ensemble, de façon à réaliser une véritable mixité sociale.

M. Lucien Guichon a abordé le problème des logements sociaux vacants, notant que beaucoup d’entre eux nécessitent d’importants efforts de réhabilitation qui pourraient être réalisés grâce à de nouvelles attributions de crédits PALULOS. Il a souhaité également une augmentation des dotations budgétaires prévues pour lutter contre le saturnisme, de manière à permettre aux familles concernées de déménager et de vivre dans des conditions décentes.

M. Jean-Michel Marchand a approuvé la mesure prévue de baisse de la TVA, estimant qu’elle aiderait tout à la fois à relancer l’emploi et à diminuer le “ travail au noir ”. Il a estimé ensuite que les dispositions retenues pour le secteur du logement dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions avaient peut-être un caractère essentiellement urbain et que les organismes sociaux ne devaient pas oublier les secteurs ruraux. Il a enfin fait remarquer que, suite à des opérations de réhabilitation, les locataires doivent parfois supporter des frais de chauffage élevés du fait d’une isolation insuffisante des appartements. Il a estimé que cette situation hypothèque probablement l’accès à des logements rénovés et la possibilité d’y demeurer.

M. Patrick Ollier a souligné l’effort accompli dans le nouveau projet de budget au profit des zones rurales, qui peut effectivement constituer un moyen d’y relancer les secteurs de la construction et du logement. Il a cependant demandé que, dans les stations touristiques classées — principalement en moyenne montagne — des mesures prennent rapidement le relais de celles qui étaient intervenues dans le cadre du dispositif “ Périssol ”. Il a indiqué également que plusieurs élus des zones de montagne envisageaient de déposer un amendement prévoyant des dispositions fiscales visant à favoriser l’achat dans les villages de montagne de maisons à réhabiliter dont la gestion serait ensuite confiée à des offices HLM.

M. Daniel Vachez a souligné que le manque de terrains handicape les constructions en Ile-de-France. Il a demandé également qu’un effort soit accompli pour encourager le développement des “ emplois jeunes ” dans les HLM, où existent des besoins très forts d’une présence humaine.

M. Michel Vaxès a attiré l’attention du secrétaire d’État sur la rapide dégradation du patrimoine immobilier dont la propriété est partagée entre des organismes d’HLM et des copropriétaires privés. Quand la réhabilitation des logements sociaux est décidée, il est en effet particulièrement difficile de la réaliser car elle doit porter sur l’ensemble de l’immeuble pour être efficace et les copropriétaires sont presque toujours des personnes aux revenus modestes dont l’appartement est très dégradé. Il a demandé qu’un effort soit réalisé pour permettre à ces copropriétaires d’assumer leurs charges en matière de réhabilitation de logements.

M. Jean Proriol a évoqué l’exigence imposée aux organismes d’HLM d’équilibrer chacun de leurs programmes. Il a demandé si une distinction entre deux régimes distincts ne pourrait pas être opérée, l’un applicable au logement locatif social classique dont les charges foncières sont faibles, l’autre applicable aux habitations pavillonnaires ou de centre ville.

Il a ensuite regretté l’exigence du Crédit foncier de France d’obtenir des garanties couvrant la totalité des PLA, qui conduit à ne pas consommer tous les crédits disponibles du fait que les collectivités locales se tournent alors par priorité vers les personnes aisées, seules en mesure d’apporter les garanties exigées.

Il a ensuite dénoncé l’extrême difficulté de faire accepter par les directions départementales de l’équipement la prise en charge des programmes d’amélioration du chauffage électrique dans les PALULOS.

Il a enfin demandé au ministre si l’aménagement du 1 % logement qu’il propose serait l’ultime modification de cette contribution.

M. Jean Besson a pris acte de l’augmentation des crédits relatifs aux logements sociaux mais n’a jugé cette hausse intéressante que si les crédits parvenaient à être entièrement consommés. C’est pourquoi il a demandé si des mesures en ce sens seraient prises. Il a jugé que la situation économique actuelle imposait aux organismes d’HLM de consommer la totalité des crédits qui leur sont alloués et de mener à bien les opérations décidées.

Il a fait valoir que des projets de construction étaient en attente dans des zones non prioritaires en raison de l’absence d’attribution de PLA, dont l’orientation excessive au profit des zones prioritaires s’exerce au détriment des opérations en zone rurale pourtant nécessaires.

Si des mesures d’accompagnement des plans de réhabilitation sont nécessaires comme l’a observé M. Daniel Paul, celles-ci ont un coût qui ne peut être couvert que par des loyers ou des subventions d’équilibre, c’est-à-dire l’impôt. Comme il paraît difficile de s’orienter vers des augmentations de loyer, la question d’un transfert de la charge de ces mesures à l’État ou aux collectivités locales se trouve directement posée.

Il a enfin demandé au secrétaire d’État de prendre des mesures pour éviter que se créent de nouvelles conditions de vie déplorables dans les logements HLM, à l’instar des situations créées dans les années soixante et soixante-dix et a, à cet égard, souligné l’importance d’une réflexion plus approfondie sur le logement des populations en difficulté.

M. François Vannson s’est inquiété du devenir des opérations financées par l’amortissement “ Périssol ”. Beaucoup de programmes sont en instance aussi bien dans le secteur du logement locatif que dans le secteur touristique. L’attente des élus est forte, notamment dans les Vosges, région durement touchée par les mesures de restructuration de l’industrie textile. Les programmes de construction de logements constituent souvent la colonne vertébrale de l’activité économique, donc de l’emploi.

Il a enfin jugé qu’il serait plus judicieux de mettre en place un amortissement comparable à celui créé par M. Pierre-André Périssol que d’allouer des subventions dont l’utilisation est souvent mal maîtrisée.

M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, dans ses réponses aux différents intervenants, a apporté les précisions suivantes :

– il existe d’ores et déjà deux leviers d’action à la disposition des pouvoirs publics pour répondre à la suggestion de M. Daniel Paul :

 d’une part, une exploration plus approfondie du partenariat avec les organismes HLM, à l’instar de l’accord signé le 17 décembre dernier. Il est toutefois vrai que les structures particulières du mouvement HLM rendent parfois délicat le relais des engagements pris par les fédérations au niveau des organismes constructeurs eux-mêmes ;

 d’autre part, les instructions données aux directions départementales de l’équipement permettent de subordonner l’octroi d’une aide publique à l’engagement d’une contrepartie concrète ;

– l’effort public bénéficiant aux organismes HLM s’est accru de façon très substantielle au cours des dernières années : le cumul des financements PALULOS et de l’abaissement du taux de TVA à 5,5 % représente aujourd’hui 3,6 milliards de francs à la charge de l’État contre 1,6 milliard en 1997-c’est-à-dire une croissance de 125 % en un an ;

– en ce qui concerne les nouvelles mesures fiscales en faveur de l’investissement locatif, il a reconnu que l’efficacité du dispositif “ Périssol ” n’est pas contestable : on peut imputer au passage du dispositif “ Quilès-Méhaignerie ” au système actuel la progression des ventes de logements neufs de 30 000 unités l’année dernière à 45 000 cette année. Toutefois, ce dispositif avait dès l’origine été compris comme un soutien conjoncturel à l’activité du bâtiment et des travaux publics. Il s’agissait d’organiser une relance temporaire du secteur à l’instar des mesures qui ont pu être décidées par l’ancienne majorité en faveur de l’automobile.

Le dispositif proposé par le Gouvernement s’inscrit dans une nouvelle logique : celle de la création d’un cadre favorable à l’émergence de nouvelles générations de bailleurs privés. L’offre locative privée va en effet s’amenuisant et il est du devoir des pouvoirs publics de faire apparaître les deux dimensions économique et sociale de la situation du bailleur et d’en légitimer la fonction. Il s’agit ainsi de passer d’une incitation fiscale ponctuelle à la volonté de convaincre que le statut du bailleur doit être reconnu par la société.

Il existe aujourd’hui une attente en faveur d’une offre locative non monolithique, qui laisse sa place à une offre privée conventionnée aux côtés de l’offre privée et de l’offre sociale ;

– s’agissant de l’abaissement de la TVA applicable aux travaux, M. Louis Besson a rappelé que les travaux opérés dans les logements sociaux publics seront éligibles à son bénéfice mais que son extension à l’offre locative privée reste subordonnée au respect de la réglementation européenne applicable en matière de taxe à la valeur ajoutée ;

– l’exonération fiscale du dispositif “ Périssol ” représente pour les finances publiques une charge de 5 milliards de francs en année pleine et le coût du dispositif projeté, applicable à la construction neuve mais aussi aux logements anciens, peut être évalué à près de 3 milliards de francs nonobstant les dispositions dépourvues d’incidences financières comme la sécurisation du bailleur par la garantie du loyer ;

– les modalités du prêt à taux zéro seront reconduites en 1999 sans changement par rapport à 1998, mais la signature de la convention avec les partenaires du 1 % logement a été l’occasion d’en assurer la sécurisation, effective au 1^er janvier 1999 ;

– les inquiétudes relatives à l’insertion des constructions locatives sociales dans l’espace urbain devraient être prises en charge, au moins partiellement, par le texte sur l’urbanisme et l’habitat actuellement en préparation, qui pourrait être déposé au Parlement au mois de juin prochain. Il faut toutefois noter que l’insertion de l’habitat social dans le tissu immobilier ancien est d’ores et déjà soutenue par l’extension des compétences de l’ANAH dans les zones de revitalisation rurale et d’habitat groupé et l’exonération de quinze ans de la taxe sur le foncier bâti bénéficiant aux opérations d’acquisition-amélioration, qui met fin à la distorsion contestable existant par rapport à la construction neuve ;

– le problème de l’extension de l’abaissement du taux de TVA sur les travaux de réhabilitation doit être résolu par les dispositions relatives au crédit d’impôt puisque la majorité des opérations y seront éligibles ;

– la sortie des difficultés que traverse l’Union nationale des fédérations des organismes d’HLM passe probablement, au-delà des questions individuelles, par la définition d’orientations plus claires des pouvoirs publics vis-à-vis du mouvement HLM ;

– en réponse à Mme Janine Jambu qui a évoqué plusieurs options pour équilibrer les opérations PLA (accroissement de la durée du prêt, octroi d’une aide à la pierre spécifique), il a souligné la difficulté d’apporter immédiatement une réponse à un tel problème. La baisse du taux du livret A constitue une première avancée, qui doit sans doute être prolongée ;

– la décision du Conseil constitutionnel n° 98-043 DC du 29 juillet 1998 a censuré l’article 119 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, en ce qu’il portait atteinte à la séparation des pouvoirs en subordonnant le concours de la force publique à l’exécution d’une décision de justice à la proposition d’une offre préalable d’hébergement à la personne expulsée ;

– le reproche de privilégier le logement social lui paraît inexact : les mesures relatives aux bailleurs privés en portent témoignage. Le système de l’amortissement “ Périssol ”, dont les concepteurs avaient d’ailleurs programmé dès l’origine la caducité, a été prorogé jusqu’au 31 août 1999. Il est applicable aux opérations pour lesquelles le permis de construire aura été obtenu avant le 31 décembre 1998 et les travaux achevés avant le 1^er janvier 2001. Le dispositif proposé par le Gouvernement ne sera pas applicable aux résidences touristiques, mais le secrétariat d’Etat au tourisme réfléchit à l’heure actuelle à une transposition de ces dispositions aux résidences de cette nature ;

– le nombre de logements vacants au sein du parc HLM peut être évalué à environ 100 000 ;

– la lutte contre le saturnisme est appelée à bénéficier de la réévaluation des crédits de l’ANAH, ce qui représente 30 à 50 000 F par logement ;

– les opérations d’amélioration du système de chauffage doivent bénéficier prioritairement des financements PALULOS, car ils sont source d’économies de charges très significatives ;

– on peut évaluer à 800 000 ou 900 000 unités le nombre de logements vétustes dont la salubrité est insuffisante.

Cet habitat ancien est aujourd’hui régi par une législation et une réglementation qui datent du XIXe siècle et doivent donc être adaptées. Une mission de réflexion ayant été constituée à cette fin, une simplification de son régime devrait être proposée dans le cadre de la future loi sur l’habitat et l’urbanisme, visant à actualiser le droit applicable aux travaux et à renforcer la protection de ses occupants ;

– le problème des garanties d’emprunts apparaît réel, mais M. Louis Besson a observé que la Caisse des dépôts et consignations présente en la matière des exigences comparables à celles du Crédit foncier de France ;

– les propos relatifs à la nécessité de transformer les crédits inscrits en consommations effectives ne peuvent que susciter l’adhésion ;

– le constat dressé de la paupérisation des entrants dans le parc HLM est ancien. L’absence de dérive des dépenses APL peut toutefois être interprétée comme un signe de stabilisation de ce problème.

*

* *

Conformément aux conclusions de M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du logement pour 1999.

1 Le droit au prêt à 0 % du ministère du logement est ouvert pour trois catégories d’opérations : construction ou acquisition d’un logement neuf, acquisition dans l’ancien avec travaux (aux termes des arrêtés du 2 octobre 1995, les logements doivent avoir été construits depuis vingt ans au moins à la date de l’émission de l’offre de prêt et le montant des travaux d’amélioration doit être au moins égal à 35 % du coût de l’opération) et location-accession.

2 Le coût de l’absence d’intérêt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités de l’avance et les mensualités qui seraient perçues par un emprunt de même montant et de maturité identique à un taux T : ce coût représente la subvention due, dont la proportion par rapport au montant du prêt varie selon le revenu imposable du ménage et a été fixée par un arrêté du 2 octobre 1995.

Par convention en date du 5 décembre 1995, l’État a donné mandat à la Société de gestion du Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), déjà chargée depuis 1993 de la gestion de la garantie des prêts à l’accession sociale, de recueillir les déclarations de prêt à 0 % auprès des banques, de gérer l’octroi de la subvention, d’en effectuer le versement aux établissements de crédit et de diligenter d’éventuels contrôles.

3 ASSEMBLÉE NATIONALE / D. Migaud, Rapport n° 1111 au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan sur le projet de loi de finances pour 1999, t. 1 : Rapport général, vol. 2 : Une dynamique nouvelle pour l’équilibre budgétaire, 8 octobre 1998, p. 97.

4 L’article 5 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 portant loi de finances pour 1993 relève ainsi le plafond ouvrant droit à réduction d’impôt au profit des personnes disposant de revenus modestes, mais néanmoins supérieurs à ceux permettant de solliciter des aides publiques. L’article 26 de la loi de finances rectificative pour 1993 étend la liste des bénéficiaires d’avantages fiscaux au titre des dépenses engagées par les propriétaires de logements vacants en vue de leur transformation en logements destinés à la location. Enfin, l’article 9 de la loi de finances pour 1995 fait également entrer les dépenses liées à la transformation en logements de locaux affectés à un autre usage dans le champ des avantages fiscaux.

5 Le terrain ne se dépréciant pas, il ne peut donc faire l’objet d’un amortissement.

6 La dépense des ménages pour le logement s’est établie à 1 092,8 milliards de francs en 1997 selon l’INSEE, c’est-à-dire 22,5 % de leur consommation finale (Rapport sur les comptes de la Nation 1997, tabl. 04-06, p. 87). Elle dépasse sensiblement les dépenses au titre de l’alimentation, des transports ou de la santé.

7 Le plafond de ressources serait identique à celui retenu pour le conventionnement dans la construction neuve (140 % du plafond HLM), et le niveau des loyers serait de 65 F/m² à Paris et dans les communes limitrophes (zone 1bis), 55 F/m² dans le reste de l’agglomération parisienne (zone 1), 35 F/m² dans les agglomérations de plus de cent mille habitants (zone 2) et 30 F/m² dans les autres communes (zone 3).

8  L’un des éléments de confort essentiel suivants fait défaut : eau, toilettes et installations sanitaires.

9 Par dérogation aux dispositions des alinéas 1^er et 2 de l’art. 2 de l’arrêté du 20 novembre 1979 modifiés, le plafond de travaux subventionnables est porté à 85 000 francs lorsque le logement est situé dans une zone rurale d’intervention prioritaire (ZRIP), caractérisée par son faible niveau de développement économique. Des dispositions particulières sont également prévues pour les travaux concourant à l’amélioration de la situation des personnes à mobilité réduite (50 % du coût réel des travaux dans la limite d’un montant de 28 000 francs) ou à des travailleurs soumis à des contraintes particulières.

10 Un arrêté du 14 septembre 1998 vient par ailleurs d’arrêter les recettes et les dépenses de l’ANAH au titre de l’année 1997 à 1 675,3 millions de francs et 2 270 millions de francs respectivement (J.O., 10 octobre 1998, p. 15354).

11 Francis Lamarque, Le “ 1 % logement ”, Conseil économique et social, 24-25 mars 1998, p. 13.

12 ASSEMBLEE NATIONALE / Didier Migaud, Rapport n°1111 au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan sur le projet de loi de finances pour 1999, t. II : Examen de la première partie du projet de loi de finances. Conditions générales de l’équilibre financier, vol. I : Examen en commission, p. 713.

13 Concrètement, la SGFGAS verse donc aux établissements de crédit une subvention couvrant les pertes actuarielles subies du fait du report des échéances de remboursement.

14 Aux termes de la circulaire n° 96-44 du 3 juillet 1996, sont susceptibles d’être financés par un prêt locatif intermédiaire : la construction de logements locatifs (y compris, le cas échéant, l’acquisition de terrains), l’acquisition de logements neufs en vue de leur location, l’acquisition de logements suivie de leur amélioration (à condition que les travaux d’amélioration représentent au moins 15 % du prix d’acquisition), l’acquisition de locaux ou d’immeubles non affectés à l’habitation et leur transformation ou aménagement en logements et les travaux de transformation en logements de locaux ou d’immeubles non affectés à cet usage.

15 L’allocation de logement sociale ajoute à ces deux catégories certains statuts d’occupation particuliers (personnes hébergées à titre onéreux dans un logement-foyer, une maison de retraite, une unité ou un centre de long séjour, une résidence universitaire etc.).

16 X est fixé chaque année par décret, N représente un coefficient progressant avec la taille du ménage ou le nombre de personnes à charge.

17 A l’exception de l’année 1996, où la dépense a été imputée au débit du compte d'affectation spéciale n° 902-29 “ Fonds pour le logement des personnes en difficulté ”.

18 assemblée nationale / Le Garrec J., Cacheux A. et Neiertz V., “ Contre l’exclusion : une loi, 43 mesures concrètes ”, Rapport d’information n° 1062, 9 juillet 1998, p.43.

19 L’article 126 permet désormais à toute personne qui loue un logement meublé à un bailleur louant habituellement plus de quatre logements meublés — et que la location s’accompagne ou non de prestations secondaires — de demander l’établissement d’un contrat écrit d’une durée au moins égale à un an, dès lors que logement loué constitue la résidence principale de l’intéressé.

20 La décision du Conseil constitutionnel n°98-403 DC du 29 juillet 1998 a précisé que cette mesure, conforme à la Constitution, ne saurait toutefois être comprise comme conférant au bénéficiaire un titre d’occupation à l’expiration de la durée de réquisition au cas où le représentant de l’État dans le département ne lui aurait pas proposé un logement correspondant à ses besoins et disponibilités.

21 Ces plafonds de ressources ont été fixés, en dernier lieu, par une circulaire ministérielle du 8 janvier 1998.

22 Le coefficient de structure a pour fonction de compenser les écarts de prix de revient par unité de surface entre les petits et les grands logements.

23 Ce dispositif permet de laisser à la charge des bailleurs sociaux une charge définitive de TVA perçue au taux de 5,5 % aux lieu et place de la TVA supportée dans les conditions de droit commun au titre des différentes opérations qui participent à la construction de l’immeuble.

24 Il résulte du rapprochement des articles R. 331-3 à R. 331-17 du code de la construction et de l'habitation que les personnes susceptibles d’obtenir une décision favorable d’agrément sont :

pour les opérations de construction de logements locatifs sociaux ordinaires bénéficiant d’un prêt de la Caisse des dépôts et consignations : HLM et sociétés d’économie mixte ;

pour les opérations de construction de logements locatifs très sociaux bénéficiant d’un prêt de la Caisse des dépôts et consignations : HLM, sociétés d’économie mixte, organismes agréés par le représentant de l’Etat et collectivités locales et leurs groupements ;

pour les opérations de construction de logements locatifs sociaux bénéficiant d’un prêt du Crédit foncier de France : toute personne physique ou morale s’engageant à assurer elle-même la gestion des logements ou à la confier à des personnes ou organismes agréés par le ministre chargé du logement.

25 Toutes les données sont en glissement annuel

26 L’Union nationale des fédérations d’organismes HLM (UNFOHLM) chiffre cette vacance à 2,7 % du parc en 1997 (soit 93 000 logements sociaux et 1,7 % vacants depuis plus de trois mois). Source : Actualités HLM (643), 30 septembre 1998, p. 22.

27 Selon l’UNFOHLM, le loyer d’équilibre s’établit pour un trois pièces à environ 2 200 francs alors que le loyer réglementaire lui est inférieur de 9,1 % (2 000 francs).

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