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le 5 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 8
ANCIENS COMBATTANTS
Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre KUCHEIDA

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

I.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE 15

A.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE 15

1.- La diminution des parties prenantes 16

2.- L'application du rapport constant 18

B.- LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REVALORISATION DES PENSIONS 19

C.- LES CONDITIONS D'OCTROI DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS D'AFRIQUE DU NORD 22

1.- Les conditions d'attribution de la carte aux anciens d'Afrique du Nord ont fait l'objet de nombreuses modifications 22

2.- Les avancées récentes 23

II.- L'EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DU MONDE COMBATTANT 25

A.- UNE AMÉLIORATION DU DISPOSITIF D'AIDE AUX ANCIENS D'AFRIQUE DU NORD 25

1.- La gestion du Fonds de solidarité 26

a) Une amélioration récente du régime des prestations 26

b) L'évolution du nombre de bénéficiaires 28

c) L'évolution des crédits 31

2.- Le débat sur la retraite anticipée 33

3.- L'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens  combattants d'Afrique du Nord en activité 34

B.- LA MAJORATION DE LA RETRAITE MUTUALISTE  DU COMBATTANT 36

1.- La gestion de la rente mutualiste du combattant 36

a) Le principe de la rente 36

b) Le régime juridique de la rente mutualiste du combattant 37

2.- La revalorisation du plafond majorable 37

a) Les modalités d'intervention de l'État 37

b) Les améliorations prévues dans le projet de budget 38

3.- Le délai de forclusion 40

C.- UN EFFORT SIGNIFICATIF EN MATIÈRE D'ACTION SOCIALE 40

1.- L'action sociale 41

a) L'aide sociale de l'État 42

b) L'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre 43

2.- Les soins gratuits 46

a) Le régime de sécurité sociale des invalides de guerre 47

b) Les soins médicaux gratuits 47

c) L'appareillage 48

III.- LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE 49

A.- LA DÉLÉGATION À LA MÉMOIRE ET À L'INFORMATION HISTORIQUE 50

1.- Les moyens de la Délégation à la mémoire et à l'information historique 50

2.- Les interventions conduites en 1998 51

3.- Les orientations pour l'année 1999 54

B.- L'ENTRETIEN ET LA RÉNOVATION DES SÉPULTURES DE GUERRE 56

1.- Les crédits d'entretien 56

2.- Les crédits de rénovation des nécropoles 58

IV.- LES MOYENS DES INSTITUTIONS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT 63

A.- L'ADAPTATION DES EMPLOIS AUX TÂCHES 63

1.-  Le projet de loi de finances prévoit 161 suppressions d'emplois 63

a) La situation de l'administration du secrétariat d'État 63

b) L'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre .. ... 68

c) L'Institution nationale des invalides 69

2.- L'évolution des dépenses de rémunération 69

B.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 70

1.- La progression des moyens de fonctionnement du secrétariat d'État 70

2.- Un effort en faveur des établissements publics 72

EXAMEN EN COMMISSION 75

ARTICLE 75 : Modification de l'article 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996, en vue de rendre automatique le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens combattants cessant leur activité 77

ARTICLE 76 : Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant 81

INTRODUCTION

Les crédits du secrétariat d'État aux anciens combattants et victimes de guerre connaissent une baisse de 2,1 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 1998. Cette diminution de 539,9 millions de francs accompagne celle du nombre de pensionnés, sans remettre en cause la préservation intégrale et le maintien de l'effort de solidarité en faveur des ressortissants. Elle est, d'ailleurs, bien inférieure à celle enregistrée au cours de l'exercice précédent (_ 3,5 %) alors même que la diminution du nombre des parties prenantes est plus importante, estimée à 4%, contre 3,5% en 1998.

L'écart entre ces deux taux traduit un effort en faveur du monde combattant, orienté autour de quelques objectifs clairs : le renforcement de la solidarité envers le monde combattant, la mise en place d'une politique de la mémoire plus cohérente et un soutien accru aux actions de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en matière sociale, essentiellement.

De fait, les crédits afférents à la dette viagère bénéficient d'une majoration de 246,7 millions de francs qui permettra de financer la revalorisation des pensions en application du rapport constant mais aussi de dégager les moyens nécessaires à la mise en place de mesures nouvelles en faveur des ressortissants.

Le projet de budget pour 1999 met l'accent sur le renforcement de l'action sociale de solidarité à travers deux mesures nouvelles significatives.

D'une part, il prévoit l'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens combattants d'Afrique du Nord, salariés de l'industrie et du commerce, qui cessent leur activité. Cette ouverture se concrétise par le versement de l'ARPE aux anciens d'Afrique du Nord, qui se trouvent à 18 mois de l'âge de la retraite et qui réunissent la condition d'assurance requise (à savoir 160 trimestres). Afin de tenir compte de la situation particulière des intéressés, le dispositif est aménagé de sorte que l'acceptation par l'employeur du départ du salarié n'est plus nécessaire, sans que cela l'exonère de l'obligation de procéder à une embauche compensatrice. Cette mesure, dont l'incidence budgétaire est évaluée à 20 millions de francs dans le budget 1999, manifeste le souci de solidarité de la Nation, tout en contribuant à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes.

D'autre part, les rentes mutualistes du combattant bénéficieront d'une mesure nouvelle de relèvement de 95 à 100 points d'indice de pension militaire d'invalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure, inscrite pour un montant de 6,3 millions de francs dans le présent projet de loi, contribuera à une amélioration certaine des conditions de vie des anciens combattants, en faisant passer le plafond de la rente majorable de 7.496 F à 7.993 F, soit une augmentation significative de 6,6 %.

Par ailleurs, les crédits que l'ONAC consacre à l'action sociale sont abondés de 5 millions de francs en 1999, ce qui confirme le rôle essentiel que joue l'Office dans la mise en oeuvre de l'effort de solidarité envers les anciens combattants. Plus généralement, l'ONAC bénéficie d'un renforcement de ses moyens, tant au niveau de son fonctionnement (les crédits correspondants augmentent de 6,9 millions de francs) que de ses investissements pour lesquels une ouverture de 6,5 millions de francs en autorisations de programme est prévue. Sur ce point, cependant, votre Rapporteur estime que l'amélioration des conditions de vie des résidents passe, sans doute, par un financement plus important des travaux des maisons de retraite que gère l'Office.

Enfin, une priorité est accordée à la politique de la mémoire à travers plusieurs dispositions dont l'abondement de 0,25 million de francs du chapitre 41-91 affecté aux commémorations, et l'inscription d'une mesure nouvelle de 4 millions de francs sur le chapitre 43-02 qui finance les actions en faveur de l'information historique.

Surtout, la création de 100 emplois-jeunes dédiés à la politique de la mémoire est prévue, à laquelle le budget des anciens combattants contribuera à hauteur de 3 millions de francs.

Ces mesures traduisent une volonté de faire en sorte que le souvenir demeure en confirmant l'ONAC dans sa mission de relais essentiel de transmission de la mémoire.

L'ensemble de ces dispositions a semblé, à la commission des Finances, de nature à préserver, en le renforçant, l'imprescriptible droit à réparation et à reconnaissance liés aux services rendus à la Nation.

C'est pourquoi, elle a adopté le budget des Anciens combattants et des victimes de guerre.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE Les crédits du secrétariat d'État aux Anciens combattants, qui se montent à 25.478 millions de francs, connaissent une diminution de 2,1% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette diminution est toutefois moins importante que celle enregistrée au cours de l'exercice précédent (- 3,3 %) et permet de dégager les moyens nécessaires à la mise en place de mesures nouvelles en faveur des ressortissants. Compte tenu de la diminution du nombre des parties prenantes, cette contribution du département ministériel à la nécessaire maîtrise de la dépense publique ne compromet pas la stabilité générale du dispositif juridique, administratif et financier de réparation et de solidarité dû au monde combattant. I.- LA CONTRIBUTION DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT AUX ANCIENS COMBATTANTS Le projet de budget pour 1999 est marqué par des économies de constatation, dont le volume est significatif mais qui n'ont pas d'incidence sur l'exercice de la solidarité vis-à-vis du monde combattant ou du droit à réparation. A.- L'ÉVOLUTION DE LA DETTE VIAGÈRE La diminution du nombre des parties prenantes, estimée à 4 % pour l'année 1999, entraînera une baisse nette de 801,76 millions de francs des crédits du chapitre 46-20 qui finance les pensions d'invalidité ainsi que des indemnités et allocations diverses. Cette baisse se répercute également sur le montant du remboursement par l'État à la Sécurité sociale, des prestations assurées aux invalides de guerre (chapitre 46-24) qui diminue de 134,8 millions de francs (- 9,27 %). En revanche, les crédits affectés à la retraite du combattant connaissent une augmentation de 1,85 % par rapport à 1998 en raison de l'arrivée progressive à l'âge de 65 ans d'une part importante de la génération des anciens combattants d'Afrique du Nord qui limite la diminution des parties prenantes à  -0,5 % et de l'application du rapport constant (+ 51,3 millions de francs). Ils s'établiront ainsi à un montant de 2.226 millions de francs en 1999 contre 2.186 en loi de finances initiale pour 1998.

B.- LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX SOINS ET AUX TRANSPORTS La diminution du nombre des pensionnés est également à l'origine d'une diminution des crédits destinés aux soins médicaux gratuits de 39 millions de francs (- 4,13 %), ainsi que des crédits correspondant au remboursement à la SNCF de la prise en charge des frais de déplacement de 1,3 million de francs (- 2,13 %). En revanche, on constate que les crédits consacrés à l'appareillage des mutilés restent stables avec une dotation de 61 millions de francs. Il en est de même pour les dotations " Indemnités et pécules " qui sont maintenues à 0,3 million de francs en 1999. Les ajustements aux besoins prévisibles ainsi réalisés, dans le cadre de la réglementation existante, conduisent à une économie qui s'établit à plus de 1.048 millions de francs. L'ampleur de ces économies permet, outre l'application du rapport constant, de maintenir intégralement les services d'accueil des ressortissants et le développement de la mémoire ainsi que des droits acquis. II.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT A.- L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES Les effectifs du secrétariat d'État diminueront de 161 emplois en 1999, soit une diminution de 6,9 %. Cette diminution sera imputée pour l'essentiel sur les postes vacants dans les services déconcentrés, plus sensibles à la baisse d'activité, notamment pour le versement des pensions et des prestations sociales. Elle affectera les seuls personnels du secrétariat d'État : aucun service, ni centre d'appareillage, ou site de consultation d'appareillage ne devrait donc être supprimé en 1999. Le maintien du réseau d'accueil de proximité et de traitement des dossiers des pensionnés et des anciens combattants sera ainsi assuré. Les crédits de personnel de l'Office national des anciens combattants (ONAC) n'enregistrent aucune suppression d'emplois et permettent le renforcement du personnel d'encadrement de l'Office, grâce au transfert d'un poste de sous-directeur du secrétariat d'État. En outre, une dotation de 100 millions de francs est inscrite dans le projet de loi de finances afin de recruter 100 emplois dédiés à la politique de la mémoire, examinée infra. Les moyens en personnel médical et paramédical de l'Institution nationale des invalides (INI) seront renforcés pour tenir compte de la diminution progressive de la ressource que l'INI tirait du contingent militaire (aspirant-médecins et hommes de rang). D'une manière générale, l'ensemble des moyens matériels de fonctionnement des services sont globalement stables par rapport au budget de reconduction, c'est-à-dire le budget voté diminué des gels de crédits.

B.- UNE PROGRESSION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une progression des moyens de fonctionnement pour le secrétariat d'État et les établissements publics. S'agissant du secrétariat d'État aux Anciens combattants, les services centraux bénéficient d'une dotation supplémentaire de 3,7 millions de francs sur le chapitre 37-98, destinée à l'ouverture au grand public de l'accès au fichier " Morts pour la France " mais aussi pour la formation et l'utilisation des nouvelles technologies. Une mesure nouvelle de 2,3 millions de francs est, par ailleurs, inscrite sur le chapitre 37-61, afin d'accroître les moyens de fonctionnement des services déconcentrés du secrétariat d'État. L'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) bénéficie, pour sa part, d'une augmentation de ses crédits de fonctionnement de 6,9 millions de francs (+ 3,13 %), destinés à conforter l'Office dans ses missions de service de proximité auprès de ses ressortissants tant en métropole qu'Outre-mer. La dotation de l'Institution nationale des invalides (INI) reste, quant à elle, stable concernant les crédits imputés sur le titre III (42,9 millions de francs) mais progresse, sur le titre V, à hauteur de 10 millions de francs supplémentaires en autorisations de programme afin de poursuivre le programme de travaux de sécurité qui concerne également les maisons de retraite de l'ONAC. Cette progression s'accompagne d'un quasi doublement des crédits de paiement ouverts sur le chapitre 57-91 (article 30) qui s'établiront au même niveau que les autorisations de programme ouvertes en 1999 (10 millions de francs). III.- LES PRINCIPALES MESURES NOUVELLES CONCERNANT LE MONDE COMBATTANT La préservation intégrale du droit à réparation et le maintien de l'effort de solidarité sont des priorités du budget pour 1999 dont il convient de souligner une nouvelle fois l'importance. Votre Rapporteur salue cet effort auquel s'ajoutent des mesures nouvelles d'élargissement du Fonds de solidarité aux anciens combattants d'Afrique du Nord, salariés de l'industrie et du commerce ainsi que d'une augmentation significative des crédits d'action sociale. A.- L'APPLICATION DU RAPPORT CONSTANT L'ajustement des pensions à l'évolution des rémunérations de la Fonction publique, en application du rapport constant prévu par l'article L.8 bis du code des pensions militaires d'invalidité, justifie l'inscription d'une mesure nouvelle positive de 246 millions de francs au titre de la dette viagère (chapitre 46-20). Cet ajustement représente une revalorisation automatique de 1,41 % des pensions.

B.- L'ACTION SOCIALE DE SOLIDARITÉ 1.- Le Fonds de solidarité La dotation du Fonds de solidarité pour les anciens d'Indochine et d'Afrique du Nord, inscrite sur le chapitre 46-10, passe de 1.573 millions de francs en 1998 à 1.556 millions de francs en 1999, soit une diminution de 1,1 %. Toutefois, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une mesure nouvelle, inscrite dans son article 75, examinée infra, qui ouvre le Fonds de solidarité aux anciens combattants d'Afrique du Nord, salariés de l'industrie et du commerce, qui cessent leur activité. Cette ouverture se concrétise par le versement de l'Allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord. Ce versement concerne les personnes qui se trouvent à 18 mois de l'âge de la retraite et qui réunissent la condition de durée d'assurance requise (160 trimestres). Cette mesure, dont l'incidence budgétaire est évaluée à 20 millions de francs dans le budget 1999, manifeste le souci de solidarité de la nation envers les anciens combattants d'Afrique du Nord, tout en contribuant à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes. 2.- La retraite mutualiste du combattant Plusieurs dispositions concernant la rente mutualiste du combattant sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999. Sur le plan technique, tout d'abord, le budget pour 1999 rétablit la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l'État des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants. Cette dotation avait, en effet, été réduite à zéro dans la loi de finances pour 1998, afin de décaler de quelques mois le versement de la participation de l'État qui intervenait jusqu'alors à l'automne de l'exercice précédent celui au cours duquel la majoration était versée aux souscripteurs de cette rente. Le chapitre 47-22 est donc abondé de 390 millions de francs en 1999, correspondants au remboursement des caisses autonomes mutualistes. A cet abondement, s'ajoute une dotation de 1,6 million de francs au titre de la revalorisation du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant (indexation sur le point PMI). Surtout, les rentes mutualistes bénéficieront d'une mesure nouvelle de relèvement de 95 à 100 points d'indice de pension militaire d'invalidité (PMI) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure, insérée à l'article 76 du projet de loi de finances, se traduit par une augmentation des crédits du chapitre 47-22, d'un montant de 6,3 millions de francs. Elle permettra d'améliorer les conditions de vie des anciens combattants, membres de sociétés mutualistes au moment de leur retraite.

3.- L'action sociale Le renforcement de la solidarité en faveur des anciens combattants se manifeste, dans le budget 1999, par une augmentation de 5 millions de francs des crédits d'action sociale de l'ONAC, inscrits au chapitre 46-51. Elle marque une nette rupture avec la diminution importante constatée dans la loi de finances initiale pour 1998, dont votre Rapporteur se félicite vivement. Cette progression s'accompagne d'un effort en direction des associations nationales représentatives du monde combattant grâce à une majoration de 0,2 million de francs des crédits qui leur sont alloués sur le chapitre 46-04 (Subventions-recours-allocations). IV.- LA MÉMOIRE En cette année du 80ème anniversaire de l'armistice qui a mis fin au premier conflit mondial, la préservation et la valorisation de la mémoire collective apparaissent plus que jamais comme des actions prioritaires. Dans cette perspective, deux mesures nouvelles sont prévues dans le projet de budget pour 1999. Tout d'abord, le chapitre 41-91 sur lequel est imputée la dotation destinée aux commémorations est abondé de 0,25 million de francs et s'établit à 2,5 millions de francs, soit une augmentation de 11,3 % par rapport à 1998. En outre, l'enveloppe allouée aux actions en faveur de l'information historique et des interventions dans le domaine des monuments et musées commémoratifs (chapitre 43-02) bénéficie d'une mesure, nouvelle d'un montant de 4 millions de francs supplémentaires en 1999. Il s'agit d'une progression tout à fait exceptionnelle de 79,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Par ailleurs, les crédits de rémunération des personnels chargés de l'entretien des sépultures françaises à l'étranger (chapitre 31-96 article 30) et les crédits d'entretien des nécropoles nationales (chapitre 37-61 article 10) augmenteront respectivement de 12,8 et de 4 % par rapport à 1998. On notera également que 0,75 million de francs de crédits supplémentaires sont prévus, sur le chapitre 34-98, pour l'informatisation de 1.400.000 fiches d'état civil de la guerre 1914-1918 afin de rendre accessibles au public les fichiers des Morts pour la France. Enfin, il convient de rappeler la création de 100 emplois dédiés à la politique de la mémoire (un par département) dont bénéficiera l'ONAC afin qu'il remplisse au mieux sa mission de relais essentiel de transmission de la mémoire. Cette mesure s'accompagne de la création d'un emploi, sur le budget du ministère de la Défense, afin de coordonner ces emplois.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

I.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE

Le projet de budget pour 1999 garantit le respect de l'imprescriptible droit à réparation lié aux services rendus à la Nation. Il prévoit en effet l'inscription d'une mesure nouvelle positive de 246,4 millions de francs aux chapitres de la dette viagère qui financent les pensions et allocations versées en application du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

S'agissant de l'exercice de la reconnaissance vis-à-vis des victimes des conflits, aucune réserve nouvelle n'est prévue dans le présent projet de loi qui met davantage l'accent sur le renforcement de la solidarité due aux ressortissants.

A.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE

Cet ensemble comprend la retraite du combattant (chapitre 46-21) et les pensions militaires d'invalidité (PMI) ainsi que les allocations et indemnités diverses qui leur sont attachées (chapitre 46-20). Depuis la loi de finances pour 1998, les chapitres 46-22 (pensions d'invalidité), 46-25 et 46-26 (indemnités et allocations) sont regroupés au sein du chapitre 46-20.

Votre Rapporteur regrette ce changement de nomenclature qui ne permet plus d'individualiser les avantages selon qu'ils sont servis aux ayants-droit ou aux ayants-cause. A titre d'exemple, il n'est ainsi pas possible de mesurer l'incidence de la disposition adoptée en loi de finances initiale pour 1998, permettant aux personnes ayant acquis la nationalité française postérieurement à leur arrestation en France et à leur déportation, de bénéficier d'une pension.

Il convient de rappeler que les versements opérés au titre de ces chapitres ont un caractère non imposable et cumulable avec les autres pensions que les intéressés pourraient toucher par ailleurs.

A législation constante, les crédits de la dette viagère évoluent en fonction, à la fois, de la diminution des parties prenantes et de la prise en compte des revalorisations des traitements de la fonction publique dans le cadre du rapport constant.

1.- La diminution des parties prenantes

Le projet de loi de finances pour 1999 repose sur l'hypothèse d'une diminution de 4 % du nombre des parties prenantes, mais l'impact de cette baisse doit être, pour la première fois, apprécié de manière différenciée.

L'évaluation des crédits de la dette viagère pour 1999 repose, en effet, sur des hypothèses d'évolution différentes pour le calcul des crédits de pensions d'invalidité (chapitre 46-20) et celui des retraites du combattant (chapitre 46-21).

D'une part, la diminution du nombre de titulaires de la retraite du combattant est compensée par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont les premières classes d'âge atteignent l'âge de 65 ans. Ainsi, la diminution nette de la population des bénéficiaires de la retraite du combattant sera de _ 0,5 % en 1999, contre _ 3,5 % l'année précédente. Cette compensation se traduit par une augmentation globale des crédits de 40,4 millions de francs sur le chapitre 46-21, grâce aux seuls effets de l'application du rapport constant.

D'autre part, les pensions militaires d'invalidité diminuent sans phénomène de compensation : les effectifs pensionnés sont passés de 574.198 au 31 décembre 1996 à 551.861 au 31 décembre 1997, ce qui représente une baisse de 3,89 %. On notera que cette évolution est largement imputable à la catégorie des victimes de la Deuxième Guerre Mondiale, l'effectif des victimes militaires étant en effet passé de 158.978 au 31 décembre 1996 à 147.649 au 31 décembre 1997 tandis que celui des victimes civiles a diminué de 35.858 à 33.863 sur la même période. Compte tenu de ces éléments, les crédits inscrits sur le chapitre 46-20 baisseront, globalement, de 801,8 millions de francs.

Au total, la diminution de 4 % des parties prenantes se traduit, en intégrant un ajustement des prévisions pour 1997 et 1998, par une diminution de 1.048,4 millions de francs des dotations des chapitres de la dette viagère.

Votre Rapporteur rappelle que le montant des crédits de la dette viagère a baissé de 8,31 % en francs courants entre 1993 et 1997, comme le montre le tableau ci-après :

La Cour des comptes observe que " cette baisse traduit la diminution sensible de l'effectif annuel moyen de pensionnés et d'ayants -cause (_ 12,1%) et du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant (_ 11,5%), les effets de la revalorisation (+ 6,18 %) et de révisions des pensions ainsi qu'une baisse du montant moyen des pensions de l'ensemble de la dette viagère (_ 1,86 %) ".

Le tableau ci-après témoigne, par ailleurs, de l'effort de rigueur accompli, depuis 1994, en matière de prévision de l'évolution des charges liées à la dette viagère :

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE (en francs)
Gestion	Crédits votés	Évolution annuelle (en %)	Crédits consommés	Évolution annuelle (en %)	Différence (arrondie) (millions de francs)	Taux de consommation des crédits (en %)
1994	22.493.942.000	- 3,36	22.415.787.533	- 1,88	+ 78	99,66
1995	22.238.788.000	- 1,13	22.212.078.985	- 0,91	+ 27	99,88
1996	21.892.310.000	- 1,56	21.675.237.456	- 2,42	+ 217	99
1997	21.294.257.387 (*)	- 2,87	20.948.498.796	- 3,35	+ 316	98,51
(*) compte tenu de la loi de finances rectificative pour 1997 Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

On constate que le taux de consommation des crédits a été proche de 100 % en 1994 et 1995, permettant de parvenir à un équilibre presque parfait entre crédits votés et crédits consommés. Malgré la complexité des paramètres pris en compte, les prévisions d'évolution de la dette viagère se sont donc révélées assez proches de la réalité, depuis 1994.

Toutefois, on observe que le taux de consommation des crédits est légèrement inférieur pour l'exercice 1997, la différence entre crédits votés et crédits consommées s'élevant à 316 millions de francs.

D'après les prévisions du secrétariat d'État, la diminution des parties prenantes, supérieure en 1999 à celle constatée en 1998 (_3,5 %), est appelée à s'amplifier au cours des prochaines années.

2.- L'application du rapport constant

Votre Rapporteur rappelle que le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions militaires d'invalidité (PMI) versées aux anciens combattants de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique.

Mis en oeuvre par l'article L.8 bis du code des PMI, ce mécanisme intègre, depuis 1990, les mesures catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires de l'État et non plus seulement les revalorisations générales du point fonction publique.

Les montants correspondants à son application en loi de finances initiale ont été estimés sur les bases détaillées ci-après.

Les calculs sont effectués à partir de la loi de finances initiale pour 1998, en appliquant aux chapitres de la dette viagère (désormais, 46-20 et 46-21) une majoration correspondant aux revalorisations des traitements de la fonction publique décidées en 1998.

Ainsi, les crédits de la dette viagère sont majorés, pour 1999, de 246,7 millions de francs, ce qui intègre :

· l'effet-report des revalorisations constatées en 1999 (113,9 millions de francs) ;

· la transposition des mesures catégorielles statutaires (16,7 millions de francs) ;

· une provision pour les revalorisations prévues en 1999 (116 millions de francs).

S'ajoute à cela, de manière extensive, la majoration effectuée, au même titre, sur les crédits afférents à la retraite du combattant qui s'élève à 24,8 millions de francs pour 1998 et qui est provisionnée à hauteur de 26,5 millions de francs pour 1999.

Au total, l'application du rapport constant à la dette viagère, prise au sens strict, entraîne une majoration de 246,7  millions de francs, ce qui représente une revalorisation automatique de 1,41 % des pensions, supérieure au taux d'inflation retenu dans le projet de budget qui s'établit à 1,1 %.

Le montant total des crédits de la dette viagère est constitué par le solde de ces mesures nouvelles positives et d'une mesure nouvelle négative de 1.048,4 millions résultant de la diminution des parties prenantes, soit 801,8 millions de francs en 1999. On observera que ce solde est plus important que celui constaté en 1998, qui s'élevait 524,3 millions de francs, ce qui est une conséquence mécanique de la plus forte diminution du nombre de pensionnés.

En définitive, en intégrant les conséquences de la diminution des parties prenantes sur les crédits afférents à la retraite du combattant
(_ 10,9 millions), les crédits de la dette viagère s'établiront, en 1999, à 19.863,9 millions de francs.

Ce montant est en diminution de 3,81 % comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DES CHAPITRES DE LA DETTE VIAGÈRE
(en millions de francs)
	Loi de finances initiale 1998	Projet de loi de finances 1999	Différence entre LFI 1998 et PLF 1999	Évolution (en %)
Chapitre 46-20 - Pensions d'invalidité, allocations et indemnités	18.466,16	17.664,40	- 801,76	- 4,34
Chapitre 46-21 - Retraite du combattant	2.185,64	2.199,51	+ 13,87	+ 0,63
Total dépenses indexées	20.651,80	19.863,91	- 787,89	- 3,81
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

B.- LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REVALORISATION DES PENSIONS

Comme cela a été évoqué, le mécanisme du rapport constant a été modifié en 1990, afin de prendre en compte, dans la revalorisation des pensions, non seulement les mesures générales de revalorisation des traitements dans la fonction publique mais également les mesures catégorielles qui ne concernent que certains corps de fonctionnaires.

La mise en oeuvre de ce dispositif se fait en deux temps.

Le point de pension militaire d'invalidité est, tout d'abord revalorisé, de la même manière que le point d'indice des traitements de la fonction publique, c'est-à-dire, au même taux et à compter de la même date.

Ensuite, une fois par an, une comparaison est effectuée entre l'évolution des traitements des fonctionnaires (mesurée par l'indice INSEE) et celle des pensions militaires d'invalidité de l'année précédente, ce qui permet d'intégrer l'impact des mesures catégorielles. Une mise à niveau d'évolution de la valeur du point de pension est alors réalisée au 1er janvier de l'année en cours (recalage en niveau) puis un versement de supplément de pension compensant le manque à gagner de l'année précédente (rattrapage en masse) est effectué.

Une commission tripartite, composée de représentants des parlementaires, des associations et de l'administration, créée par la loi, est chargée de donner son avis sur la revalorisation des pensions.

L'incidence budgétaire du système actuel d'indexation des pensions militaires d'invalidité est la suivante :

· pour 1998, aucune modification de la valeur du point n'est intervenue au 1er janvier car la politique salariale en 1997 a privilégié, au travers de l'augmentation de la valeur du point fonction publique, les mesures générales sur les mesures catégorielles. Cette situation, qui résulte de l'achèvement du " Protocole Durafour ", a permis une évolution particulièrement favorable du point PMI en 1997, dont la valeur a augmenté de 1 % entre le 1er janvier et le 1er octobre 1997, passant de 78,12 francs à 78,90 francs qui reste sa valeur au 1er janvier 1998.

· pour 1999, le " Protocole Durafour " étant achevé, le recalage reflétera uniquement l'attribution au 1er juillet 1998, en vertu de l'accord salarial du 10 février 1998, de points différenciés aux fonctionnaires, qui est répercutée dans l'indice INSEE. Elle représente en moyenne 0,75 point sur l'ensemble de l'année 1998 pour les agents de la moitié inférieure de la grille indiciaire, soit 0,375 point indiciaire pour l'ensemble de la grille. Le code des pensions militaires d'invalidité (article R.2) prévoyant que l'attribution d'un point correspond à une hausse de 0,25 %, le recalage sera effectué à hauteur de 16,4 millions de francs.

Cette méthode d'indexation, bien que peu lisible, reste plus favorable tant en masse qu'en niveau, que le dispositif en vigueur avant 1990, comme le montre le tableau ci-après :

COMPARAISON ENTRE L'ARTICLE L. 8 BIS DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE AVANT ET APRÈS 1990, POUR UNE PENSION D'INVALIDITÉ CORRESPONDANT AU TAUX DE 100 % AVEC ALLOCATION DE GRAND MUTILÉ (INDICE 1000)
(en francs)
	Ancien article L. 8 bis	Article 123 Loi de finances pour 1990
1990 Rappel opéré au titre de 1989 valeur du point moyenne sur l'année	- 5.662,78	515 5.689,24
1991 Rappel opéré au titre de 1990 valeur du point moyenne sur l'année	- 5.788,34	- 5.764,37
1992 Rappel opéré au titre de 1991 valeur du point moyenne sur l'année	- 5.970,84	330 5.963,13
1993 Rappel opéré au titre de 1992 valeur du point moyenne sur l'année	- 6.133,86	2300 6.144,65
1994 Rappel opéré au titre de 1993 valeur du point moyenne sur l'année	- 6.204,07	230 6.231,11
1995 Rappel opéré au titre de 1994 valeur du point moyenne sur l'année	- 6.362,43	240 6.411,53
1996 Rappel opéré au titre de 1995 valeur du point moyenne sur l'année	- 6.449,20	50 6.503,33
1997 Rappel opéré au titre de 1996 valeur du point moyenne sur l'année	- 6.484,10	80 6.545,21
1998 Rappel opéré au titre de 1997	-	-
Écart total sur la période	3.998,51
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

Dans le système actuel, on constate qu'en niveau, le point PMI s'élève, au 1er janvier 1998, à 78,90 francs contre une valeur de 78,16 francs qui aurait découlé de l'ancien système, soit une différence de 0,74 francs.

En définitive, ce dispositif s'avère avantageux comme en témoigne d'ailleurs l'absence de revendication motivée par un éventuel décrochage monétaire de pensions, comme ce fut le cas dans les années 80. Il n'en reste pas moins que le système actuel d'indexation nécessite absolument une simplification de son mode de calcul, ce qui a conduit la commission tripartite à demander la création d'une commission d'études aux fins de simplification.

Votre Rapporteur a été informé qu'une réunion a été organisée au ministère, le 29 mai 1998, en vue de présenter les modalités d'un calcul simplifié aux associations du monde combattant, qui ont souhaité se concerter avant de reprendre une éventuelle discussion. Il estime que ces travaux doivent être poursuivis afin de parvenir à une solution satisfaisante, tant il est vrai que la recherche d'une plus grande lisibilité de ce dispositif s'impose.

C.- LES CONDITIONS D'OCTROI DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS D'AFRIQUE DU NORD

L'amélioration des conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens d'Afrique du Nord est une préoccupation motivée par la recherche, légitime, d'une égalité de traitement entre les générations de feu.

Le projet de budget pour 1999 ne prévoit cependant aucune mesure nouvelle d'assouplissement de ces conditions, le renforcement de la solidarité à l'égard des anciens d'Afrique du Nord étant privilégié en 1999.

1.- Les conditions d'attribution de la carte aux anciens d'Afrique du Nord ont fait l'objet de nombreuses modifications

Les conditions d'attribution de la carte du combattant d'Afrique du Nord sont fixées par l'article L.253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi que par les textes réglementaires pris pour son application. Elles résultent d'une série de modifications destinées à améliorer le dispositif initialement prévu.

On rappellera que la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 avait prévu deux procédures, l'une normale, l'autre exceptionnelle, de reconnaissance de la qualité de combattants aux militaires et membres des forces supplétives ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962.

Mais, aucune des ces deux procédures n'a permis de reconnaître la qualité de combattant à la majorité des anciens combattants d'Afrique du Nord. C'est pourquoi, la loi n° 82-843 du 4 octobre 1982 est intervenue pour élargir le champ de la procédure exceptionnelle qui prévoit que peuvent demander individuellement la qualité de combattant les personnes ayant participé à six actions de combat au moins. Aux termes de cette loi, " la qualité de combattant peut, en outre, être reconnue par dérogation aux principes visés à l'alinéa précédent, aux personnes ayant participé à six actions de combat au moins ou dont l'unité aura connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat ".

Cette loi a, par ailleurs, confirmé la compétence de la commission d'experts en matière de définition des équivalences en points des actions de feu et de combat ainsi que la règle dite des  " 36 points " (ce qui correspond à 6 actions de combat personnelles ou 9 actions de feu ou de combat).

La loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 a ensuite réduit de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) le nombre d'actions de feu ou de combats exigé dans le cadre du décompte " en point " de la durée de présence en unité combattante.

Une amélioration significative est intervenue grâce à l'arrêté du 30 mars 1994 qui accorde à tous les anciens combattants ayant participé aux opérations d'Afrique du Nord, une bonification de 4 points par trimestre de présence en Afrique du Nord, dans la limite d'un total de 20 points. Il faut souligner qu'il s'agit d'une majoration de points en fonction du temps de service accompli qui ne peut, à elle seule, entraîner l'attribution de la carte.

Au total, ces modifications ont contribué à un assouplissement des conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens combattants d'Afrique du Nord, comme en témoigne l'augmentation du nombre de bénéficiaires. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, la Cour des comptes observe ainsi que " 63 % des effectifs mobilisés en Afrique du Nord ont reçu cette carte contre 52 % et 55 % pour les conflits de 1939-1945 et 1914-1918 ".

2.- Les avancées récentes

Des mesures d'amélioration ont été prises en loi de finances initiale pour 1998, à la suite d'une insatisfaction résultant de l'application de l'arrêté du 14 mai 1997.

Cet arrêté attribue un quota de 12 points pour la possession du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de pouvoir justifier d'une participation effective à des combats reconnue par l'attribution d'au moins une action de feu ou de combat collective. Ces points sont cumulables avec ceux acquis en application de l'arrêté du 30 mars 1994, dans la limite de deux trimestres (8 points).

Au 30 juin 1998, 21.989 cartes du combattant ont été attribuées sur la base de cet arrêté.

La principale revendication des associations visait à mettre en place un " critère de territorialité " permettant d'accorder la carte du combattant à tous les possesseurs du titre de reconnaissance de la Nation, c'est-à-dire sur la base du stationnement pendant au moins trois mois en Afrique du Nord, en considération de l'insécurité généralisée qui y régnait, et ceci, que les intéressés soient crédités ou non d'une action de feu ou de combat collective.

L'article 108 de la loi de finances pour 1998 a modifié le critère traditionnel de 90 jours en unité combattante valable pour les guerres classiques afin de tenir compte des conflits de nature différente par les méthodes de combat utilisées. Sans rien enlever des adaptations antérieures de ce critère, il est apparu nécessaire d'assimiler à la participation personnelle à une action de feu ou de combat, une durée de présence sur le sol algérien supérieure à la durée normale du service national, soit 18 mois.

Votre Rapporteur rappelle qu'une telle assimilation a paru justifiée en considération d'une exposition prolongée au risque diffus qui régnait sur l'ensemble du territoire algérien, à cette époque; mais qu'elle ne s'est pas imposée pour les conflits de Tunisie et du Maroc. Les militaires ayant servi dans ces deux pays demeurent donc tributaires, pour l'attribution de la carte du combattant, des dispositions antérieurement en vigueur.

La circulaire n° 741 du 25 janvier 1998 a précisé que les anciens combattants d'Afrique du Nord ne remplissant pas la condition de 18 mois de présence en Algérie mais pouvant se prévaloir d'une continuité de 18 mois entre le Maroc ou la Tunisie et l'Algérie, où ils auraient été transférés en unité constituée, verront leur dossier soumis à l'examen de la commission nationale de la carte du combattant.

Au 30 juin 1998, 22.300 cartes du combattant ont été attribuées au titre de l'article 108. En année pleine, l'incidence budgétaire annuelle de ces 22.300 cartes supplémentaires s'élèvera, lorsque les titulaires auront tous atteint l'âge de 65 ans, à 89,2 millions de francs.

II.- L'EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ
À L'ÉGARD DU MONDE COMBATTANT

Le rôle du secrétariat d'État ne se limite pas à la seule réparation du préjudice physique ou psychologique des anciens combattants et victimes de guerre. Il est également d'assurer la réparation de certains préjudices matériels et moraux. L'exercice de cette mission de solidarité vis-à-vis de ses ressortissants traduit le devoir de reconnaissance de la Nation face aux sacrifices consentis. Cette mission essentielle ne relève pas du seul département ministériel : elle s'accomplit en complémentarité avec l'Office national des Anciens combattants et victimes de guerre (ONAC).

Elle comprend des interventions diverses telles que l'offre de soins gratuits aux pensionnés de guerre, le soutien à la constitution de la rente mutualiste du combattant et l'aide apportée aux anciens combattants d'Afrique du nord et d'Indochine, en situation de chômage de longue durée.

Depuis plusieurs années, on constate que le montant absolu de ces actions et leur part dans le budget augmente régulièrement pour atteindre 5.613 millions de francs, soit environ 22 % du total.

A.- UNE AMÉLIORATION DU DISPOSITIF D'AIDE AUX ANCIENS D'AFRIQUE DU NORD

Le Fonds de solidarité a été créé par l'article 125 de la loi de finances pour 1992, initialement au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs de longue durée, puis a été étendu en 1997 aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (sous la forme d'un capital-décès) et aux anciens combattants d'Indochine. Compte tenu de ces évolutions, le Fonds se compose, désormais, de deux allocations non cumulables : l'allocation différentielle (AD), d'une part, et l'allocation de préparation à la retraite (APR), d'autre part, pour lesquelles aucune condition d'âge n'est plus requise.

Ce Fonds est aujourd'hui parvenu à maturité puisqu'il voit son nombre de bénéficiaires diminuer, mais avec un transfert vers ceux bénéficiant du versement beaucoup plus favorable de l'APR (jusqu'à 7.177 francs net par mois au 1er octobre 1998).

Les crédits qui lui sont affectés, inscrits sur le chapitre 46-10, s'élèveront à 1.556,8 millions de francs en 1999. Cette dotation doit permettre l'application d'une mesure nouvelle, destinée à élargir le Fonds de solidarité aux Anciens combattants, salariés du commerce et de l'industrie, ce qui devrait infléchir le mouvement naturel de réduction du nombre d'allocataires amorcé en 1997.

1.- La gestion du Fonds de solidarité

a) Une amélioration récente du régime des prestations

Le dispositif initial du Fonds repose sur l'allocation différentielle (AD), accordée aux personnes seules. Il s'agit d'un complément de ressources spécifique qui assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.614 francs au 1er janvier 1998.

En application de l'article 109 de la loi de finances pour 1998, ce revenu peut être porté à 5.600 francs, dans les conditions définies ci-après.

Cette allocation ne supportant aucune cotisation, n'est constitutive ni de droits propres ni de droits supplémentaires à ceux de l'avantage principal qu'elle complète, le cas échéant.

Au dispositif initial s'est ajoutée, en 1995 (article 79 de la loi de finances initiale pour 1995), une allocation de préparation à la retraite (APR), destiné à répondre, en partie, à la demande d'octroi de la retraite anticipée, formulée par les associations du monde combattant.

Cette allocation n'est accessible qu'aux personnes ayant bénéficié depuis six mois consécutifs de l'AD à la date de leur demande. Il s'agit d'un revenu complet servi à titre principal.

L'APR est constitutive de droits en matière d'assurances maladie-maternité-invalidité et décès ainsi qu'en matière d'assurance vieillesse. A cet égard, les périodes de versement de l'APR sont validées comme périodes assimilées à des périodes de cotisation pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les régimes de base.

Le montant de l'APR est égal à 65 % d'un revenu de référence. Ce revenu est déterminé :

· en ce qui concerne les salariés, par rapport aux bases de cotisations à l'assurance vieillesse, telle qu'elles résultent du relevé de carrière. C'est la meilleure des six dernières années sur la période précédant la demande d'allocation différentielle qui est prise en compte ;

· en ce qui concerne les non salariés, par rapport aux revenus professionnels bruts retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu au titre de la dernière année civile complète d'activité professionnelle.

Le montant de l'allocation est plafonné à 7.177 francs net au 1er janvier 1998 et ne peut être inférieur au revenu minimum assuré par l'AD (4.614 francs).

Les deux allocations sont indexées, ainsi que le plancher et le plafond de l'APR, sur la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF), à compter du 1er janvier 1996.

Ces deux allocations cessent d'être versées dès lors que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse à taux plein ou atteint son 65ème anniversaire.

Votre Rapporteur rappelle que les procédures d'instruction de l'APR, particulièrement longues, ont été réformées par un arrêté du 13 mars 1997, à effet du 1er janvier 1997. L'objectif de cette réforme était à la fois de réduire les délais d'instruction, d'harmoniser les prises de décisions et d'alléger le nombre de pièces justificatives demandées aux intéressés.

Désormais, en ce qui concerne les salariés, le relevé de carrière édité par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ou tout autre organisme d'assurance vieillesse compétent est substitué aux bulletins de salaire, en tant que document de base servant à calculer l'allocation, ce qui supprime notamment les problèmes d'interprétation en matière de primes.

En outre, à compter de l'exercice 1997, les préfets de département ont été désignés comme ordonnateurs secondaires de l'AD, alors que celle-ci était précédemment ordonnancée par les directions interdépartementales des anciens combattants. Ces dernières retrouvent, pour leur part, une compétence non partagée en matière d'instruction des dossiers d'APR. Cette réforme a permis de simplifier les circuits de travail, de réduire les coûts de fonctionnement et de clarifier les responsabilités.

b) L'évolution du nombre de bénéficiaires

· L'allocation différentielle

Depuis sa création, les conditions d'attribution de l'allocation différentielle (AD) ont fait l'objet de modifications, dans le sens d'un élargissement afin d'en faire bénéficier le plus grand nombre.

La Cour des comptes relève que " l'ensemble de ces aménagements a permis de faire passer de 1992 à 1997, le nombre de bénéficiaires de 5.888 à 28.417 allocataires et l'avantage moyen mensuel de 1.150 francs à 1.973 francs ".

Cependant, un mouvement significatif de décrue a été amorcé en 1997, sous l'effet conjugué des départs à la retraite et de la montée en charge de l'APR. Ainsi, alors que l'exercice 1996 avait été marqué par une entrée de 10.000 allocataires supplémentaires, l'exercice 1997 s'est caractérisé par un mouvement strictement inverse.

Cette évolution s'est poursuivie en 1998, ramenant le nombre de bénéficiaires à 25.000, fin juin. Elle pourrait conduire à un nombre de bénéficiaires s'établissant à 22.500 en fin d'exercice.

Le montant moyen de l'aide versée, en 1998, s'élève à 1.973 francs.

Les conditions d'attribution de l'AD ont été modifiées dans la loi de finances pour 1998, en vue d'améliorer la situation des anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs en fin de droits justifiant d'une durée d'assurance vieillesse d'au moins 160 trimestres. En application de cette disposition (article 109 de la loi de finances), les bénéficiaires de l'allocation différentielle qui remplissaient cette condition de durée d'assurance ont vu, à effet du 1er janvier 1998, le montant de ressources qui leur est garanti à travers l'AD porté à 5.600 francs. Cette mesure, qui devrait bénéficier à 5.200 personnes en année pleine, représente un coût de 48 millions de francs.

On ajoutera que, dans la mesure où le seuil d'accès à l'allocation différentielle est constitué par le montant garanti, il était logique que les demandes des ressortissants disposant de ressources situées entre 4.614 francs et 5.600 francs puissent être accueillies. C'est pourquoi, un arrêté en date du 4 mai 1998 a été pris, qui assure cette ouverture de l'accès à l'allocation différentielle. Un millier de personnes devraient être concernées par cette mesure, pour un coût de 9 millions de francs.

Par ailleurs, votre Rapporteur rappelle que deux mesures doivent, en principe, être soumises au Parlement afin de permettre à certains anciens combattants ayant dû subir une longue rééducation suite à de graves infirmité contractées en Afrique du Nord, de remplir dès l'âge de 60 ans, la condition d'assurance requise pour bénéficier du taux plein de pension vieillesse.

Il s'agit, d'une part, de reconnaître la possibilité de valider, pour la retraite, des périodes de stage effectuées dans les écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC, avant 1969, les cotisations y afférentes pouvant être rachetées et, d'autre part, d'attribuer un trimestre de réduction de durée d'assurance pour deux années de stage dans ces écoles.

Ces mesures avaient été annoncées par le précédent gouvernement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, mais n'ont pas jusqu'ici, pour des raisons techniques, pu recevoir de traduction législative. Au total, même si elles ne pèsent pas directement sur le budget des Anciens combattants, le coût de ces deux dernières mesures avait été évalué, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, d'après le rapport de M. Claude Gatignol, au nom de la commission des Finances de l'Assemblée, sur le budget des Anciens combattants (n° 3080, annexe 8), respectivement à 134 et 88 millions de francs.

· L'allocation de préparation à la retraite

A sa création, l'allocation de préparation à la retraite (APR) n'a pas suscité un grand nombre de demandes d'attribution pour plusieurs raisons.

En premier lieu, l'absence de plancher d'allocation dissuadait les bénéficiaires de l'AD dont le salaire d'activité était peu élevé d'opter en faveur d'une allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins équivalent. En second lieu, les revenus d'activité servant de base au calcul de l'allocation n'étaient pas actualisés. Enfin, de nombreux ressortissants craignaient que les caisses de retraite complémentaires ne leur appliquent un coefficient d'abattement, dès lors de la liquidation de la retraite s'effectuait avant 65 ans.

C'est pourquoi, des mesures ont été prises en 1995 et 1996, afin de lever ces blocages, notamment la création, en 1996 d'un plancher d'APR de 4.500 francs brut, proche de la garantie de ressources assurée par l'allocation différentielle, puis aligné sur celle-ci par l'article 127 de la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, l'arrêté interministériel du 26 avril 1996 a créé une revalorisation de la rémunération d'activité sur la base des coefficients utilisés par le régime général de la sécurité sociale pour le calcul de la retraite de base. Enfin, le problème de la menace d'abattement en matière de retraite complémentaire a été réglé grâce à l'accord des partenaires sociaux du 23 décembre 1996 qui a supprimé tout coefficient d'abattement sur la future retraite complémentaire relevant de l'AGIRC et de l'ARRCO liquidée entre 60 et 65 ans.

Ces mesures ont permis un rattrapage du rythme de progression du nombre de bénéficiaires, renforcé par l'effet des dispositions arrêtées en loi de finances pour 1997. Ainsi, 2.400 allocataires supplémentaires ont été enregistrés au cours de l'exercice 1996 et 6.500 pour l'exercice 1997.

La Cour des comptes observe qu'" entre 1995 et 1997, le nombre de titulaires de l'APR est ainsi passé de 1.593 à 10.998 et le montant mensuel moyen de l'allocation de 5.791 francs à 6.159 francs. Les dépenses d'APR en 1997 ont atteint 682 millions de francs ".

Sur les cinq premiers mois de l'exercice 1998, la progression a retrouvé un rythme proche de celui de 1996 puisque 1.000 allocataires supplémentaires ont été enregistré fin juin. A cette date, le nombre de bénéficiaires s'établit à 11.972 et pourrait atteindre 13.000 à la fin de l'exercice.

Le montant moyen de la prestation s'établissait, fin décembre 1997, à 6.159 francs.

Votre Rapporteur observe que, depuis sa création en 1995, le solde mensuel des entrées-sorties de l'APR a toujours été positif.

On remarquera que le plancher de l'APR étant aligné sur le montant garanti par l'allocation différentielle, il en résultait que les bénéficiaires d'une APR inférieure à 5.600 francs devaient voir leur allocation portée à ce montant dès lors qu'ils avaient validé 160 trimestres. Si cette disposition découlait logiquement de l'article 109 de la loi de finances pour 1998, sa mise en oeuvre nécessitait l'intervention d'un arrêté interministériel, qui a été publié au Journal officiel du 14 mai 1998.

Cet arrêté a permis de mettre en oeuvre rapidement l'ajustement des allocations, avec effet rétroactif au 1er janvier 1998. 1.700 personnes sont concernées par cette mesure, dont le coût est estimé à 12 millions de francs.

La prestation capital décès, créée en 1997, a concerné, au cours de l'exercice 1998, 46 bénéficiaires pour un montant moyen de 26.195 francs.

Votre Rapporteur précise qu'outre la mise en oeuvre du dispositif de l'ARPE en faveur des anciens combattants actifs, une autre piste sera examinée en vue d'assouplir les conditions d'attribution de l'APR. Il est, en effet, proposé de supprimer la condition de perception continue de l'AD pendant six mois, pour y prétendre.

Au total, le nombre de bénéficiaires du Fonds de solidarité a évolué de la manière suivante :

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU FONDS DE SOLIDARITÉ
	1995	1996	1997	1998
Bénéficiaires de l'AD et de l'APR	39.170	42.628	39.197	37.222
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

c) L'évolution des crédits

L'évolution des crédits imputés sur le chapitre 46-10 - Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine a été, depuis 1995, la suivante :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS INSCRITES EN LOI DE FINANCES INITIALE AU TITRE DU FONDS DE SOLIDARITÉ (en millions de francs)
Loi de finances initiale pour 1995	2.241
Loi de finances initiale pour 1996	2.000
Loi de finances initiale pour 1997	1.535,4
Loi de finances initiale pour 1998	1.573,8
Projet de loi de finances pour 1999	1.556,8
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

Votre Rapporteur rappelle que les crédits inscrits sur le chapitre 46-10 sont des crédits limitatifs, c'est-à-dire qu'en principe, l'administration ne peut ni modifier l'objet de la dépense, ni dépasser le montant du crédit fixé par la loi de finances.

En 1997, ce chapitre n'a bénéficié d'aucun report de crédits et la totalité des demandes a pu être satisfaite. La dotation budgétaire a été consommée à 94 %, en termes de mandatements et à 98 %, en termes d'engagements.

Les premiers résultats de l'exercice 1998 montrent que le chapitre a été abondé d'un report de crédits de près de 52 millions de francs, sommes engagées mais qui n'avaient pu être mandatées avant la fin de gestion comptable par les services déconcentrés gestionnaires.

Au 30 juin 1998, les crédits ouverts sur le chapitre 46-10 atteignaient ainsi 1.626.289.404 francs, le taux de consommation s'élevant à 47,62 %.

(en millions de francs)
Année	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (1er semestre)
Crédits ouverts loi de finances initiale	100	287	383	2.241	2.000	1.535	1.574
Disponible après ajustements	91,40	223,80 (*)	383	2.241	1.930	1.535	1.574
Dépenses	27,70	231,70	365,85	732,31	1.180,83	1.554	775
Allocation différentielle
Nombre de dossiers instruits	9.281	23.087	25.707	21.739	14.333	10.820	4.097
Nombre d'allocataires en paiement	5.888	19.832	24.359	37.577	38.306	28.257	25.004
Nombre de rejets	3.393	1.881	1.349	2.327	non comptabilisés	2.165	700
Montant moyen de l'allocation mensuelle (en francs)	1.150	1.325	1.437	1.865	1.826	1.973	2.197
Allocation de préparation à la retraite
Nombre de dossiers constitués	-	-	-	8.163	9.435	10.820	4.097
Nombre d'options	-	-	-	2.078	3.597	7.574	2.868
Nombre de refus d'options	-	-	-	6.085	5.838	3.246	1.229
Nombre d'allocataires en paiement	-	-	-	1.593	4.322	10.940	11.970
Montant moyen de l'allocation mensuelle (en francs)	-	-	-	5.790,5	6.081	6.159	6.091
(*) augmentation de 10 millions de francs en loi de finances rectificative Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

On rappellera qu'une mesure d'économie a été prise en loi de finances pour 1998, qui écarte du bénéfice du Fonds, les anciens combattants dont le foyer fiscal perçoit un revenu imposable supérieur à quatre fois le seuil d'entrée (4.563,90 francs), soit 18.255 francs par mois. Si cette mesure repose sur le principe de la prise en compte des revenus du foyer fiscal, elle ne remet pas en cause le régime du 30 juin 1992 et a concerné moins de 1 % des effectifs actuels, soit 310 personnes environ.

Elle a permis une économie de 9 millions de francs sur le chapitre 46-10, augmentée de 2,6 millions de francs grâce à une rationalisation des procédures d'attribution des allocations.

Aucune nouvelle mesure d'économie n'est prévue dans le projet de budget pour 1999.

2.- Le débat sur la retraite anticipée

Une revendication constante du monde combattant est l'octroi de la retraite anticipée pour tous avant l'âge de 60 ans, en fonction du temps de service sous les drapeaux. Cette revendication a soulevé de nombreuses controverses, en particulier sur le chiffrage de son incidence budgétaire.

Un rapport remis au Premier ministre par M. Chadelat, en avril 1996, a évalué le coût net total de cette mesure à 151 milliards de francs valeur 1996, pour l'ensemble de la période 1996-2004, ce qui a conduit les associations à proposer d'aménager les modalités de calcul afin d'en minorer le coût. Toutefois, cette contre-proposition, outre les difficultés juridiques qu'elle pose, ne modifie pas significativement l'ordre de grandeur de l'incidence qu'aurait une telle mesure sur l'équilibre financier de l'assurance vieillesse.

Le Front Uni des organisations nationales représentatives des Anciens combattants souhaiterait qu'un nouveau chiffrage actualisé au 1erjenvier 1999 soit réalisé, sur la base du rapport de M. Chadelat.

Sur cette question, votre Rapporteur souligne, comme il l'avait déjà fait l'année dernière, la nécessité de mettre en place un organisme indiscutable de chiffrage. Il ajoute qu'il serait souhaitable, dans ce chiffrage, d'abandonner une approche strictement budgétaire qui ne prend pas en compte les avantages que l'économie pourrait retirer du recrutement de jeunes chômeurs sur les emplois libérés et de la cessation du paiement des allocations de chômage aux chômeurs retraités.

L'existence de ces difficultés ne doit cependant pas conduire à empêcher de prendre en considération la situation de ceux des anciens d'Afrique du Nord qui souffrent de la plus grande précarité, à savoir les chômeurs en fin de droit. En effet, la génération concernée, entrée dans l'âge adulte au moment des conflits de Tunisie, du Maroc et d'Algérie, ayant servi la France durant de longues périodes, se trouve aujourd'hui fragilisée par les évolutions du marché du travail.

Votre Rapporteur insiste sur la nécessité de continuer à manifester une solidarité forte avec les anciens combattants en situation particulièrement précaire, comme cela est prévu avec l'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens d'Afrique du Nord, examinée ci-après.

Cette préoccupation a motivé l'institution, dans la loi de finances pour 1998, d'un taux majoré d'allocation différentielle destiné à garantir un revenu mensuel d'un montant équivalent à celui d'une retraite de 5.600 francs à cette population.

3.- L'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens  combattants d'Afrique du Nord en activité

Le Fonds de solidarité en faveur des anciens d'Afrique du Nord a permis d'assurer la dignité matérielle des plus démunis. Comme cela a été évoqué supra, il a connu des améliorations successives puisqu'il a été étendu aux anciens combattants en situation de travail précaire, aux anciens d'Indochine ainsi qu'aux veuves.

Le projet de budget pour 1999 s'inscrit dans cette démarche évolutive en prévoyant, dans son article 75, l'ouverture du Fonds de solidarité aux anciens d'Afrique du Nord, salariés de l'industrie et du commerce. Cette mesure nouvelle permet de prendre en compte, en partie, la demande d'octroi de la retraite anticipée pour tous avant l'âge de 60 ans.

Cette mesure repose sur le versement de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord, se trouvant à 18 mois au moins de l'âge de la retraite et réunissant la condition d'assurance requise, à savoir 160 trimestres.

Votre Rapporteur précise que l'ARPE est un dispositif de préretraite contre embauche, mis en place par les partenaires sociaux en 1995 et renvoie, quant au détail de son mécanisme, au commentaire de l'article 75, publié en annexe du présent rapport.

Il convient néanmoins de mentionner que les bénéficiaires de l'allocation perçoivent, jusqu'à l'âge de 60 ans, l'équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur et que l'allocation mensuelle moyenne s'élève à 8.897 francs.

L'article 75 présente, selon votre Rapporteur, un double intérêt dans la mesure où d'une part, il permet de contribuer à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes et, d'autre part, il aménage le dispositif existant afin de tenir compte de la situation particulière des intéressés.

L'article 75 maintient, en effet, les conditions requises pour accéder à l'ARPE, en termes d'ancienneté, à la fois dans l'entreprise (un an) et dans l'affiliation à l'UNEDIC (au moins douze années); étant précisé qu'il ne s'adresse qu'aux salariés totalisant au moins 160 trimestres de cotisations vieillesse, qui quittent l'entreprise à partir de 58 ans.

En revanche, l'article 75 modifie la condition relative à l'acceptation de la cessation d'activité par l'employeur sur laquelle repose, en partie, le dispositif actuel. L'attribution de l'ARPE est, en effet, subordonnée à l'accord de l'employeur, qui entraîne la rupture du contrat de travail du fait du commun accord des parties et l'obligation, pour cet employeur, de procéder à une ou plusieurs embauches compensatrices de demandeurs d'emplois.

Une innovation importante de la mesure prévue à l'article 75 réside donc dans le fait que l'ARPE peut être versée aux salariés anciens combattants, même en cas de refus, par l'employeur, de leur demande de cessation d'activité. Il importe, cependant, qu'à la suite de ce refus, les salariés concernés aient démissionné, pour ce motif, de leur emploi.

Votre Rapporteur insiste sur le fait que cette dérogation au dispositif existant ne supprime pas l'obligation d'embauche compensatrice qui incombe à l'employeur.

S'agissant des délais, les salariés concernés doivent être titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 et avoir présenté une demande de cessation d'activité à leur employeur, postérieurement au 1er janvier 1999. Ils pourront bénéficier de l'ARPE jusqu'au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l'accord du 6 septembre 1995.

En définitive, cette mesure, dont le coût brut est estimé à 20 millions de francs en 1999, bénéficiera à 163 personnes remplissant les conditions requises. Jusqu'en 2001, il devrait concerner 401 personnes supplémentaires et représenter une charge de 34 millions de francs.

La prise en charge de cette mesure sera effectuée par le Fonds d'intervention en faveur de l'emploi, auquel l'État versera, à ce titre, une subvention de 20 millions de francs en 1999. Cette subvention sera imputée sur un article, créé à cet effet, du chapitre 46-10 " Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine " du budget du secrétariat aux Anciens combattants.

Votre Rapporteur salue cette initiative qui permet d'ouvrir le Fonds de solidarité à ses ressortissants, salariés de l'industrie et du commerce, tout en contribuant à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes.

B.- LA MAJORATION DE LA RETRAITE MUTUALISTE
 DU COMBATTANT

Le projet de budget pour 1999 prévoit une forte revalorisation de la rente mutualiste du combattant et surtout, une mesure nouvelle de relèvement de 95 à 100 points d'indice de PMI de la référence servant au calcul du plafond majorable.

1.- La gestion de la rente mutualiste du combattant

a) Le principe de la rente

La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'État, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle constitue le type même du fruit du travail et de l'épargne et ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à titre volontaire, et entraînant une rémunération.

L'État encourage cette forme de placement individuelle par le versement d'une majoration spécifique ce qui permet de créer un lien de solidarité entre l'effort personnel d'épargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation.

Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'État. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Le régime des retraites mutualistes des anciens combattants constitue un avantage particulièrement apprécié, comme en témoigne la situation favorable des sociétés mutualistes qui gèrent cette forme d'épargne.

Cet effort, qui profite actuellement essentiellement aux anciens d'Afrique du Nord, s'ajoute aux autres dispositions dont ils bénéficient, demi-part du quotient familial à l'impôt sur le revenu à 75 ans, action sociale de l'Office national des Anciens combattants, notamment.

b) Le régime juridique de la rente mutualiste du combattant

La loi de finances pour 1998 avait prévu d'aligner le remboursement par l'État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents sur le régime de droit commun (majoration légale des rentes mutualistes instaurée par la loi de 1948). Cet alignement consistait à ne faire intervenir le remboursement qu'à la clôture des comptes des mutuelles pour l'année, c'est-à-dire au cours du premier trimestre de l'année suivante.

Cette mesure a connu une traduction budgétaire spectaculaire en ce qu'elle a conduit, pour la seule année 1998, à la disparition des crédits prévus au chapitre 47-22 (soit 390 millions de francs).

Le budget pour 1999 rétablit la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l'État des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants. Le chapitre 47-22 sera ainsi abondé de 390 millions de francs en 1999, correspondants au remboursement des caisses autonomes mutualistes.

2.- La revalorisation du plafond majorable

a) Les modalités d'intervention de l'État

En application de l'article L 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens combattants, désireux de se constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'État égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé.

On rappellera que la majoration légale est financée à partir du budget des charges communes (chapitre 46-94) et servie à tout crédit rentier afin de préserver les rentes de l'érosion monétaire tandis que la majoration spécifique dont il est question est financée par le budget des Anciens combattants (chapitre 47-22).

Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond fixé en valeur absolue. L'augmentation du plafond majorable, sur les dix dernières années, a été supérieure à 42 % alors que les prix n'ont augmenté que de 30 % sur la même période, ce qui représente un effort considérable dans la conjoncture économique et sociale à laquelle notre pays fait face actuellement.

b) Les améliorations prévues dans le projet de budget

· Les implications de l'indexation sur le point d'indice
 des pensions militaires d'invalidité

Il convient de rappeler qu'afin de garantir le pouvoir d'achat de la rente mutualiste, la loi de finances pour 1996 avait prévu que le plafond majorable serait indexé sur l'indice des prix hors tabac (article 101 de la loi de finances pour 1996).

Toutefois, une transformation du plafond majorable en points de pension a été jugée préférable. C'est pourquoi, la loi de finances pour 1998 a modifié le calcul du plafond donnant lieu à majoration par l'État des rentes mutualistes souscrites par les anciens combattants, par référence à 95 points d'indice des pensions militaires d'invalidité.

Cette modification a permis une majoration substantielle du plafond de la rente, qui est ainsi passé de 7.091 francs à 7.496 francs, soit une augmentation au 1er janvier 1999 de 5,7 %.

Le tableau ci-après permet de mesurer l'importance de cet effort, compte tenu de l'évolution du montant du plafond majorable depuis 10 ans.

ÉVOLUTION DU PLAFOND MAJORABLE DEPUIS 1988 (en francs)
Année	Plafond majorable en vigueur
1988	5.600
1989	5.600
1990	5.900
1991	5.900
1992	6.200
1993	6.400
1994	6.600
1995	6.750
1996	7.000
1997	7.091
1998	7.496
1999 (estimation)	7.993
Source : secrétariat d'État aux anciens combattants

Ce tableau montre que le plafond majorable a été relevé de 50% sur les 10 dernières années.

A compter de 1998, l'indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité. Il faut souligner que cette mesure a concerné les 300.000 bénéficiaires d'une retraite mutualiste du combattant.

Le projet de budget pour 1999 prévoit ainsi une dotation de 1,6 million de francs au titre de la revalorisation du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant par ce mode d'indexation.

· Le relèvement du plafond majorable de la rente

Les rentes mutualistes bénéficieront, en outre, d'une mesure nouvelle de relèvement de 95 à 100 points d'indice de pension militaire d'invalidité (PMI) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable, inscrite dans l'article 76 du projet de loi de finances pour 1999.

Votre Rapporteur renvoie au commentaire de cet article, annexé en fin de rapport, en soulignant néanmoins les points suivants.

Tout d'abord, porter l'indice de référence du plafond majorable de 95 à 100 points se traduira par une augmentation significative du montant du plafond qui passera de 7.496 francs à 7.993 francs au 1er janvier 1999, sur la base de la valeur du point estimée au 31 décembre 1999 (79,93 francs). Autrement dit, l'adoption de cette mesure conduira à modifier le commentaire du tableau ci-dessus puisque, sur 11 ans, le plafond aura ainsi été relevé de 60 %.

Ensuite, il faut préciser que cette mesure contribue à l'augmentation des crédits du chapitre 47-22 observée en 1999, à hauteur de 6,3 millions de francs.

Enfin, il est indéniable qu'elle est de nature à améliorer, de manière significative, les conditions de vie des anciens combattants, membres de sociétés mutualistes au moment de leur retraite. Toutefois, la Caisse autonome de l'Union des mutuelles de retraite des Anciens combattants a fait part de son souhait qu'un rattrapage soit effectué afin de parvenir à 130 points en 5 ans, ce qui suppose qu'un indice de 105 points soit adopté en 1999.

Au total, les crédits de la rente mutualiste du combattant, imputés sur le chapitre 47-22, s'élèveront à 402,9 millions de francs en 1999 à raison de 390 millions au titre du remboursement des caisses autonomes mutualistes en 1999, de 1,6 million pour la revalorisation du plafond majorable (indexation sur le point PMI) et, enfin, de 6,3 millions de francs au titre du relèvement de 95 à 100 point d'indice de pension militaire d'invalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente.

3.- Le délai de forclusion

L'article 66 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social permet désormais aux souscripteurs de bénéficier de la majoration accordée par l'État à la rente constituée auprès d'une société mutualiste, à la condition que l'adhésion ait eu lieu dans un délai de dix ans à compter de l'obtention de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation, et non plus dans un délai de dix ans après l'ouverture du droit à majoration pour la catégorie à laquelle appartenait le sociétaire (anciens combattants de 1939-1945, d'Indochine, d'Afrique du Nord, etc.). Cette disposition est applicable à toutes les générations du feu. Votre Rapporteur rappellera qu'au-delà de ce délai la majoration d'État n'est pas supprimée mais qu'elle est réduite de moitié.

En ce qui concerne plus particulièrement les anciens combattants d'Afrique du Nord, ce délai a été ouvert aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (article 77 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967) et aux titulaires de la carte du combattant (loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 et décret d'application n° 77-333 du 28 mars 1977), ainsi que l'indique l'article L. 321-9 du code de la mutualité, auquel renvoie l'article L. 343 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Toutefois, par décret n° 94-1045 du 5 décembre 1994, le délai de forclusion a été repoussé au 1er janvier 1997. Ainsi, les anciens combattants d'Afrique du Nord auront, au total, disposé de 19 ans au lieu de 10 ans pour leurs aînés, afin de se constituer une rente mutualiste majorée de 25 %.

C.-  UN EFFORT SIGNIFICATIF EN MATIÈRE D'ACTION SOCIALE

Les actions d'assistance et de solidarité au profit du monde combattant regroupent des interventions diverses qui vont du versement de subventions aux associations du monde combattant, au soutien aux actions de l'ONAC dans ce domaine et, bien entendu, à la participation au Fonds de solidarité examinée supra.

Les crédits affectés à ces actions font, chaque année, l'objet d'ajustements mécaniques aux besoins; mais un effort important est prévu dans le projet de budget pour 1999, en particulier au bénéfice des interventions de l'ONAC, conformément aux souhaits émis lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998.

1.- L'action sociale

Les crédits d'action sociale ont augmenté de 5,1 % sur la période 1994-1997, comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES D'ACTION SOCIALE SUR LA PÉRIODE 1994-1997 (en millions de francs)
Chapitres	1993	1994	1995	1996	1997	1997 / 1993 (en %)
Chapitre 46-03 - Remboursements à diverses compagnies de transport	63,060	58,548	61,952	58,793	56,138	- 11,0
Chapitre 46-04 - Subvention, secours et allocations	2,160	2,720	2,865	2,526	1,989	- 7,9
Chapitre 46-31 - Indemnités et pécules	3,580	7,501	26,760	0,152	0,020	-  99,4
Chapitre 46-51 - Dépenses d'action sociale de l'ONAC	73,710	79,194	120,945	58,457	81,230	10,2
Total action sociale	77,29	86,69	147,70	58,61	81,25	5,1
Source : Cour des comptes - rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

La Cour de comptes observe que " cette progression est due exclusivement à l'évolution des dépenses sociales de l'ONAC (+ 10,2%) alors que les autres chapitres connaissent une décroissance parallèle à celle des bénéficiaires des pensions militaires d'invalidité (- 15,5%) ".

En 1999, un effort particulier est prévu en faveur des interventions de l'ONAC, comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ACTION SOCIALE (en millions de francs)
Chapitres	Loi de finances initiale 1998	Projet de loi de finances 1999	Différence entre LFI 1998 et PLF 1999	Évolution (en %)
Chapitre 46-03 - Remboursements à diverses compagnies de transport	60,93	59,63	- 1,30	- 2,13
Chapitre 46-04 - Subventions, secours et allocations	2,62	2,32	- 0,30	- 11,45
Chapitre 46-10 - Fonds de solidarité pour les anciens d'AFN	1.573,80	1.556,8	- 17,00	- 1,08
Chapitre 46-31 - Indemnités et pécules	0,30	0,30	-	-
Chapitre 46-51 - Dépenses sociales de l'ONAC	41,71	46,71	+ 5,00	+ 11,99
Total	1.679,36	1.665,76	- 13,60	- 0,81
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

a) L'aide sociale de l'État

Le chapitre 46-03 assure le financement des dépenses obligatoires de prise en charge des frais de voyage engagés par les familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'État et du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs de transport. Ses dotations font l'objet d'un ajustement négatif (- 2,13 %), justifié par le niveau des dépenses constatées en 1997, qui faisait ressortir un excédent net définitif de 6,79 millions de francs et par le rythme de consommation observé au cours du premier semestre 1998 (47,64 %).

Le chapitre 46-04 est divisé en deux articles :

· l'article 10 " Associations, oeuvres diverses et secours " finance des subventions de fonctionnement accordées à des associations d'anciens combattants et ou à des oeuvres diverses ayant un lien étroit avec le monde combattant. Ces dotations permettent aux associations de faire face à leurs frais de gestion, ce qui soutient indirectement leur action.

L'article 10 permet également le financement de secours, permanents ou occasionnels à des personnes démunies justifiant de liens étroits avec le monde combattant ou, bien à des victimes de guerre qui ne remplissent pas les conditions requises pour prétendre à un titre de ressortissant du ministère. Ces secours sont instruits par les directions interdépartementales des anciens combattants qui reçoivent, à cet effet, une délégation de crédits pour procéder aux paiements.

Cet article, crédité de 1,77 million de francs en 1998, dont 500.000 francs au titre de la réserve parlementaire, bénéficie d'une mesure nouvelle de 200.000 francs destinée à soutenir les structures associatives nouvelles.

· l'article 50 " Anciens combattants et victimes de guerre ressortissants des États africains et malgache ", crédité de 850.000 francs en 1998, permet de verser à 16 États africains et malgache relevant du champ de Coopération, une subvention destinée à couvrir leurs dépenses d'action sociale en faveur de leurs ressortissants nationaux relevant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Sa dotation reste inchangée en 1999.

Le chapitre 46-31, intitulé " Indemnités et pécules " maintient sa dotation à un montant de 300.000 francs en 1999. Ce chapitre appelle les observations suivantes.

Tout d'abord, il convient de rappeler qu'il a connu une forte augmentation de ses dépenses de 1993 à 1995, du fait de l'indemnisation des Patriotes résistants à l'occupation incarcérés en camps spéciaux (PRO). La Cour des comptes précise, à cet égard, que " le montant de cette indemnité destinée à réparer ce préjudice moral et versé en trois tranches, s'est élevé à 9.100 francs par bénéficiaire pour une dépense globale de 37,73 millions de francs ".

Ensuite, le chapitre 46-31 se décompose en deux articles dont le premier (article 10) qui sert à régler les indemnités pour pertes de biens et les pécules liés à l'attribution d'un titre de victime de la Seconde Guerre Mondiale, pourrait connaître des évolutions importantes, compte tenu de la réouverture du dossier de la spoliation de la communauté juive durant l'Occupation. C'est la raison pour laquelle la dotation de ce chapitre est maintenue alors même qu'il se caractérise par un taux de consommation très faible (5,29 % au cours de l'exercice 1997 et 1,27 % au début de l'exercice 1998). Cette surdotation avait d'ailleurs justifié une importante diminution de crédits en 1998 (- 21,05 %).

b) L'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC)

Votre Rapporteur insiste sur le rôle essentiel que joue l'ONAC dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à l'égard des Anciens combattants.

Le projet de budget pour 1999 prévoit l'inscription de 5 millions de francs supplémentaires sur le chapitre 46-51, portant ainsi la dotation de l'ONAC pour son action sociale à 46,71 millions de francs.

Votre Rapporteur approuve cette progression des crédits d'action sociale de l'ONAC, rappelant que la participation de l'État à ces dépenses a diminué au cours de ces dernières années, comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS ET DES DÉPENSES DE L'ONAC (en millions de francs)
ONAC		Contribution aux frais des administrations (chapitre 36-51)	Dépenses sociales (chapitre 46--51)	Entretien immobilier (chapitre 57-91-30)	Total
	Crédits initiaux	211,158	52,413	-	263,571
1993	Crédits ouverts	210,410	73,310	-	283,720
	Dépenses nettes	210,410	73,710	-	284,120
	Crédits initiaux	216,999	53,251	-	270,251
1994	Crédits ouverts	216,412	86,944	-	303,356
	Dépenses nettes	216,412	79,194	-	295,606
	Crédits initiaux	222,235	54,251	-	276,486
1995	Crédits ouverts	221,745	120,945	-	342,690
	Dépenses nettes	221,745	120,945	-	342,690
	Crédits initiaux	225,233	53,251	18,000	296,484
1996	Crédits ouverts	227,277	58,457	13,500	299,234
	Dépenses nettes	227,277	58,457	0,039	285,772
	Crédits initiaux	227,724	46,710	-	274,434
1997	Crédits ouverts	225,812	118,670	-	344,481
	Dépenses nettes	225,812	81,230	0,126	307,168
Évolution	Crédits initiaux	+ 7,8	- 10,8	-	4,1
1997/1993	Crédits ouverts	+ 7,3	+ 61,9	-	21,4
(en  %)	Dépenses nettes	+ 7,3	+ 10,2	-	8,1
Source : Cour des comptes - rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997

En 1997, la dotation du chapitre 46-51, inscrite en loi de finances initiale à hauteur de 46,71 millions, a été affectée par un arrêté d'annulation qui a ramené cette dotation à un montant de 44,21 millions, soit au niveau de 1987 (44,85 millions de francs).

En 1998, la dotation du chapitre 46-51 inscrite en loi de finances initiale pour un montant de 41,71 millions été en forte diminution mais a bénéficié de 10 millions de francs d'autorisations de programme pour des travaux dans les maisons de retraite, sur la situation desquelles votre Rapporteur avait appelé l'attention dans son rapport de l'année dernière.

Il est à noter que la Cour des comptes explique les variations importantes des crédits du chapitre 46-51 sur les cinq dernières années, par l'évolution erratique des fonds de concours dont bénéficie l'ONAC (notamment, contributions du Fonds social européen aux frais de stages et de rééducation dans les écoles - ERP - de l'établissement public).

S'agissant de l'action sociale proprement dite, il faut rappeler que la subvention de l'État versée à l'ONAC à ce titre est utilisée de manière diversifiée et ne se limite pas aux seuls secours et subventions individuels, même s'ils représentent environ les trois quarts des crédits budgétaires. Ainsi, elle contribue notamment au versement de subventions aux associations d'anciens combattants ou groupements qui développent une action sociale auprès de leurs adhérents, à la rééducation professionnelle des pensionnés au titre du code de pensions militaires d'invalidité qui l'effectuent dans un centre privé, et à la prise en charge, dans les huit foyers et maisons de retraite d'anciens combattants conventionnés par l'ONAC, des frais de séjour des ressortissants âgés démunis.

En complément de la subvention d'État, l'ONAC consacre, à l'action sociale, des sommes en ressources affectées et sur fonds de prêts. En 1997, cet effort s'est élevé à 16,13 millions de francs (dont 8,84 millions en ressources affectées et 7,29 millions sous forme de prêts) sur un budget total de 59,92 millions de francs.

En 1998, les interventions des services de l'ONAC se sont caractérisées, notamment, par un recentrage du partenariat avec l'ANPE pour conduire des actions de retour à l'emploi auprès des ressortissants touchés par le chômage, les plus jeunes et réinsérables, qu'il s'agisse des nouveaux titulaires du TRN pour les opérations extérieures, des veuves et des pupilles et orphelins de guerre. Plus généralement, les services départementaux veillent à mener une action en phase avec les besoins concrets des ressortissants comme le développement des chèques services qui offrent les prestations en nature aux plus démunis et de l'aide ménagère ainsi que l'élargissement des aides au maintien à domicile des personnes âgées.

La recherche de nouveaux partenariats devrait être poursuivie, en 1999, comme l'illustre la convention qui sera signée avec le ministère de la Défense en vue d'instaurer une coopération des réseaux sociaux des deux parties et assurer, de cette manière, la cohérence des actions menées en faveur des ressortissants communs.

Ces actions illustrent, selon votre Rapporteur, l'importance et la qualité du service de proximité assuré par l'ONAC et militent très fortement en faveur d'un maintien, au regard des variations constatées ces dernières années, voire d'un renforcement, comme cela est le cas en 1999, des moyens accordés à l'ONAC en matière d'action sociale.

Votre Rapporteur souhaite, enfin, évoquer la situation des maisons de retraite de l'ONAC.

Le projet de budget pour 1999 prévoit, sur ce point, des moyens supplémentaires (10 millions de francs en autorisations de programme) destinés à poursuivre le programme des travaux de sécurité dans les maisons de retraite de l'ONAC (à hauteur de 6,5 millions de francs en AP) et de l'INI.

Cette dotation permet de prolonger l'effort entrepris en 1998, puisque le chapitre 57-91 avait été abondé de 10 millions des francs en AP et 5 millions de francs en CP pour ce programme.

Cette continuité mérite d'être soulignée mais il faut rappeler, dans le même temps, que le financement d'un programme de rénovation en profondeur, au-delà des 60 millions de francs nécessaires de manière urgente aux besoins d'hygiène et de sécurité, se monterait à 300 millions de francs, si l'Office souhaitait se mettre en mesure de satisfaire la demande en matière d'accueil, en créant, dans chaque maison, un service d'aide aux personnes âgées et une section de cure médicale.

2.- Les soins gratuits

Les crédits budgétaires consacrés à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre diminuent de 173,8 millions de francs (- 7,07 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Les principales évolutions sont retracées dans le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX SOINS (en millions de francs)
	Loi de finances initiale 1998	Projet de loi de finances 1999	Différence entre LFI 1998 et PLF 1999	Évolution en %
Chapitre 46-24 - Prestations assurées par l'État au titre du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre	1.453,4	1.318,6	- 134,8	-9,3
Chapitre 46-27 - Soins médicaux gratuits	945	906	- 39	- 4,1
Chapitre 46-28 - Appareillage des mutilés	61	61	-	-
Total Santé	2.459,4	2.285,6	- 173,8	- 7,07
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

a) Le régime de sécurité sociale des invalides de guerre

Le projet de budget pour 1999 prévoit une mesure d'exonération des cotisations d'assurance maladie pour les pensionnés à plus de 85%, ne bénéficiant pas de couverture sociale. Cette mesure représente un coût de 84 millions de francs, pris en charge par le budget général.

Il convient de rappeler que la section " invalides de guerre " du régime général de l'assurance maladie a été créée par une loi du 29 juillet 1950, codifiée aux articles L. 381-19 et suivants du code de la sécurité sociale, en faveur des invalides pensionnés à 85 % et plus et des ayants -causes pensionnés (quel que soit le taux de pension du défunt). Ceux-ci y sont obligatoirement affiliés s'ils n'ont pas déjà la qualité d'assuré social (articles L. 381-20 et R 381-85 dudit code). Il s'agit donc d'une couverture subsidiaire.

Comme tous les invalides militaires relevant du régime général, ceux affiliés à la section " invalides de guerre " du régime général sont dispensés du ticket modérateur (mais non leurs ayants-cause).

Le financement de la section comptable est assuré par les crédits du chapitre 46-24 du budget des Anciens combattants. Le Trésor prélèvait, jusqu'à présent, une " cotisation " (d'un taux de 2,80 % ) sur la pension servie aux intéressés, qui est supprimée à compter du 1er janvier 1998, en raison de la suppression de cette cotisation pour les retraités de l'État, sur la situation desquels les pensionnés de guerre sont traditionnellement alignés. 

La consommation des crédits du chapitre 46-24 résultant de l'application de dispositions légales obligatoires, ce chapitre est porté sur le tableau des crédits provisionnels.

Les crédits proposés, pour 1999, pour le chapitre 46-24 s'élèvent à 1.318,6 millions de francs.

b) Les soins médicaux gratuits

En application de l'article L. 115 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (loi du 31 mars 1919), l'État doit gratuitement aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessitées exclusivement par les infirmités qui ouvrent droit à pension.

En outre, certains frais annexes tels que les frais de transports exposés par les pensionnés pour les hospitalisations en rapport avec les infirmités pensionnées, sont, sous certaines conditions, à la charge de l'État.

Les crédits afférents à la prise en charge de ces prestations figurent au chapitre 46-27. Les dotations demandées dans le cadre du présent projet de loi de finances se montent à 906 millions de francs, soit une diminution de 4,13 % (- 39 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Cette diminution est justifiée, à hauteur de 36,389 millions de francs, par la baisse du nombre des bénéficiaires et, à hauteur de 15 millions de francs, par un ajustement aux dépenses constatées, compte tenu à la fois d'une limitation des dépenses de santé et des économies résultant de la mise en oeuvre des mesures de rationalisation du contrôle des soins médicaux gratuits.

c) L'appareillage

En application de l'article L 128 du code des pensions militaires d'invalidité, les pensionnés bénéficient de la fourniture, de l'entretien et du remplacement gratuits, aux frais de l'État, des appareils et accessoires requis par leur infirmité.

Le chapitre 46-28 regroupe les crédits destinés à l'appareillage des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et ceux versés au centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) ou à la cellule médico-technique de l'appareillage des handicapés.

Pour 1999, les prévisions budgétaires s'élèvent à 58,19 millions de francs pour l'article 10 du chapitre 46-28, alimenté par fonds de concours. Au total, la dotation prévue pour ce chapitre reste inchangée, avec un montant de 61 millions de francs en 1999.

Outre les conséquences de la diminution des parties prenantes, ce montant se justifie par les économies résultant du réaménagement du fonctionnement du service de l'appareillage, et en particulier par une informatisation de la gestion des stocks et une réforme des circuits de visite.

A plus long terme, une réflexion a été entreprise, à la demande du secrétaire d'État, sur les adaptations à apporter à l'appareillage, compte tenu de la perte du monopole qui a entraîné une mise en concurrence avec le secteur privé, afin d'assurer la pérennité d'un service public qui doit rester ancré au sein du ministère des Anciens combattants.

III.- LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE

Le projet de budget pour 1999 est marqué par une volonté de promouvoir une politique de la Mémoire dynamique, s'adressant notamment aux jeunes générations, et dont les moyens sont renforcés.

Soucieux que le souvenir demeure, votre Rapporteur estime qu'une telle priorité s'impose, en cette année du 80ème anniversaire de l'armistice de la Première Guerre Mondiale, et souhaite que cet effort soit poursuivi régulièrement au cours des prochaines années, contrairement aux orientations qui ont pu être prises dans le passé.

Les crédits consacrés à la mémoire et à l'information historique enregistrent une augmentation de 5,18 millions de francs (+ 26,66 %) et passent ainsi de 19,45 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 24,63 millions de francs dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Les progressions les plus significatives portent sur le chapitre 37-61, Entretien des nécropoles nationales, le chapitre 41-91 - Fêtes nationales et cérémonies publiques - et le chapitre 43-02 - Interventions en faveur de l'information historique.

Votre Rapporteur appelle, dès à présent, l'attention sur la dotation du chapitre 57-91 (article 20), qui finance le programme de rénovation des sépultures. Cette dotation est, en effet, maintenue à son niveau de 1998, soit 3,25 millions de francs, ce qui est bien inférieur à l'échéancier du programme quinquennal de rénovation des nécropoles qui prévoyait l'engagement de 6 millions de francs en autorisations de programme et 8 millions de francs en crédits de paiement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA MÉMOIRE (en millions de francs)
	LFI 1998	PLF 1999	Différence entre LFI 1998 et PLF 1999	Évolution (en %)
Chapitre 34-96 (art. 30) ; 34-98 (en 1998) Délégation à la mémoire et à l'information historique	0,28	0,28	0	0
Chapitre 31-96 (art. 30) Personnels recrutés à l'étranger pour l'entretien des sépultures françaises	3,57	3,70	0,13	3,64
Chapitre 37-61 (art. 10) (pro parte) Entretien des nécropoles nationales	5,20	7	1,30	22,81
Chapitre 41-91 Fêtes nationales et cérémonies publiques	2,25	2,50	0,25	11,31
Chapitre 43-02 Interventions en faveur de l'information historique	4,40	7,90	3,50	79,55
Chapitre 57-91 (art. 20) Remise en état des nécropoles nationales (crédits de paiement)	3,25	3,25	0	0
Total	19,45	24,63	5,18	26,66
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants.

Votre Rapporteur précise qu'au-delà de ces dotations, il importe de prendre en considération les actions menées au plan local par l'ONAC, sous l'impulsion du secrétariat d'État, pour des montants en croissance, en raison notamment de la création de 100 emplois jeunes dédiés à la politique de préservation et de valorisation de la mémoire collective.

Le projet de budget pour 1999 prévoit à cet effet une mesure nouvelle de 3 millions de francs en faveur de l'ONAC afin de permettre le recrutement d'un emploi-jeune affecté spécifiquement à la politique de la mémoire dans chaque service départemental de l'Office. Il s'agit, de cette manière, de reconnaître la mission de relais essentiel rempli par l'ONAC dans la transmission de la mémoire.

A.- LA DÉLÉGATION À LA MÉMOIRE ET À L'INFORMATION HISTORIQUE

Parce que notre mémoire collective nationale joue un rôle essentiel dans la vie quotidienne, elle doit être sauvegardée et ses enjeux clairement explicités auprès des jeunes, notamment. L'information historique participe de cet effort, en favorisant, par son action de sensibilisation, le rassemblement, l'intégration, la construction européenne et la vigilance face aux manifestations d'intolérance.

Chaque famille française a eu un ou plusieurs de ses membres qui ont participé aux batailles de 1914-1918, à la campagne de France de 1940, ont été prisonniers de guerre, ont participé à la Résistance ou ont subi l'épreuve des camps de concentration. En outre, beaucoup de Français ont vécu les drames indochinois et algériens.

L'action du secrétariat d'État aux Anciens combattants apparaît, dans cette perspective, d'autant plus importante qu'il s'agit de la seule administration de mission dont la vocation explicite est de cultiver le devoir de mémoire à des fins pédagogiques et de pratiquer l'information historique.

1.- Les moyens de la Délégation à la mémoire et à l'information historique

L'action du ministère dans les domaines de l'information historique et de la valorisation de la mémoire collective se fonde principalement sur la commémoration et la mise en valeur des caractéristiques essentielles des conflits contemporains.

Cette mission est confiée à la Délégation à la mémoire et à l'information historique (DMIH).

Dans chaque région, la Délégation à la mémoire et à l'information historique est relayée par les directions interdépartementales du secrétariat d'État aux anciens combattants qui dirigent les activités d'entretien de nombreux lieux de mémoire.

Dans chaque département, le relais est assuré par les services départementaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre qui animent, sous la présidence des préfets, les commissions départementales de l'information historique pour la paix, commissions qui rassemblent tous les citoyens oeuvrant en faveur de la mémoire.

2.- Les interventions conduites en 1998

Sur la période 1994-1997, les crédits consacrés à la mémoire ont connu des variations importantes comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA MÉMOIRE ET L'INFORMATION HISTORIQUE
(en millions de francs)
	1993		1994		1995		1996		1997
Chapitres	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits ouverts	Dépenses nettes
Chapitre 41-91 Fêtes nationales et cérémonies publiques	1,82	1,41	2,50	2,03	2,84	2,18	4,93	4,04	2,75	2,23
Chapitre 43-02 Information historique	49,57	44,89	18,90	17,55	14,54	12,40	13,09	11,56	7,23	6,14
Chapitre 43-50 Mission du cinquantenaire	-	-	100	100	37	20	-	-	-	-
Chapitre 57-91-20 Remise en état des nécropoles	-	-	3	2,44	7,81	5,56	10,46	7,08	11,58	5,55
Total mémoire et information historique	51,39	46,30	124,40	122,03	62,19	40,13	28,48	22,69	21,56	13,92
Source : Cour des comptes - rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997

Comme l'observe la Cour des comptes, ces crédits ont connu une évolution erratique, en raison de l'ouverture de crédits à titre non reconductible, pour la commémoration d'événements historiques, comme le cinquantenaire des débarquements et de la Libération (1993-1995) ou le 80ème anniversaire de la bataille de Verdun. On constate d'ailleurs que les intitulés des chapitres correspondants ont été modifiés.

En 1998, la DMIH, qui regroupe 85 agents, a disposé d'un budget d'intervention de 20,7 millions de francs en loi de finances initiale, dont 3,7 millions consacrés à l'information historique.

Ses interventions en faveur de la politique de la mémoire se sont orientées dans plusieurs directions.

S'agissant des opérations commémoratives, la DMIH a tout d'abord assuré l'organisation et la gestion des cérémonies légales et traditionnelles telles que le souvenir de la déportation qui a donné lieu, cette année à deux journées de commémoration ; la fête nationale de Jeanne d'Arc ; les cérémonies du 8 mai et la cérémonie du 21 juillet commémorant les victimes des persécutions racistes et antisémites commises sous l'autorité de fait dite " Gouvernement de l'État français " entre 1940 et 1944.

La DMIH a également été chargée d'organiser les cérémonies de commémoration du 80ème anniversaire de 1918, sur le thème de " L'histoire commune des nations combattantes ". La France, champ de bataille du monde en 1918, apparaît en effet comme le centre de la mémoire des nations en 1998.

Quatorze cérémonies bilatérales, quatre cérémonies d'hommage aux troupes de l'ancien empire colonial français, la remise de la Légion d'honneur aux combattants survivants des armées françaises et alliées, traduiront le réalité de cette mémoire commune.

Une cérémonie franco-allemande, organisée quelques jours avant le 11 novembre, en hommage aux derniers morts de la guerre doit compléter cette vision collective.

L'ensemble des cérémonies organisées à l'occasion de cette commémoration fait l'objet d'un financement interministériel auquel participe le secrétariat d'État aux Anciens combattants, le ministère de la Défense (à hauteur de 3,8 millions de francs) ainsi que les ministères chargés des Affaires étrangères, de la Culture et de l'Éducation nationale. Au-delà des aspects strictement financiers, la participation de différentes ministères témoigne de l'importance de construire une leçon civique, par-delà la leçon d'histoire.

La DMIH a par ailleurs mené des opérations d'information sous diverses formes :

· une participation au 18ème salon du livre et de la revue à Paris où plusieurs milliers de documents ont été diffusés (dossiers documentaires, dépliants, catalogues...) ;

· le soutien cinématographique par la poursuite des actions, sous forme d'aide ou de participation financière, pour la réalisation de documentaires historiques ;

· des aides financières sous forme de subventions ou de conventions de partenariat, attribuées aux collectivités territoriales, fondations, associations et partenaires divers, développant des actions particulières liées à l'information historique comme la réalisation d'expositions, de films, de livres, de plaquettes, de vidéo cassettes, de documentaires sur les thèmes des guerres et conflits contemporains ;

· une opération de coproduction d'un dossier pédagogique, à l'intention de toutes les écoles primaires de France, en partenariat avec les éditions Nathan.

Pour mener à bien ces missions d'information, la Délégation dispose d'un centre de documentation doté d'une bibliothèque de plus de 13.000 ouvrages, d'une photothèque comprenant 22.000 photographies et 10.000 diapositives et d'une vidéothèque comprenant 458 cassettes vidéo relatives aux deux guerres mondiales, à la guerre de Corée, à la guerre d'Indochine et à l'Afrique du Nord. Ces cassettes vidéo de qualité professionnelle, peuvent être consultées sur place - ou être empruntées, sous certaines modalités - principalement par les services départementaux de l'Office national des anciens combattants qui, sous l'autorité du préfet, conduisent les actions de mémoire et, par les associations, les lycées et collèges, les collectivités territoriales.

Cet outil, apprécié de tous, ne cesse de s'étoffer, avec l'inscription à son catalogue de nouveaux films soutenus par le département ministériel et par l'acquisition de nouvelles vidéocassettes.

Ce centre de documentation dispose également d'un fonds de 3.500 documents graphiques originaux, d'une " cédéthèque ", créée en 1997 et d'une audiothèque constituée actuellement de huit CD audio, 31 disques, 46 cassettes audio, consultables sur place.

L'année 1998 a, par ailleurs, été marquée, en termes de communication et d'information historique, par l'arrivée officielle de la Mémoire dans l'espace internet.

Enfin, la DMIH a conduit des opérations de valorisation et restauration du patrimoine. Les principales d'entre elles sont énumérées ci-après :

· la réalisation et le soutien à la création de colloques nationaux et internationaux (avec publication des actes), de journées de témoignages ; aides à la collecte de témoignages d'anciens combattants, d'anciens déportés et de l'ensemble des victimes des conflits contemporains ;

· la publication et le retirage de dépliants thématiques consacrés au domaine du patrimoine patriotique tels que " La deuxième bataille de la Marne", " Foch ", " l'Armistice du 11 novembre 1918" ;

· l'étude des dossiers et le soutien éventuel aux projets de création ou d'amélioration des musées des conflits contemporains ;

· le soutien à la valorisation du patrimoine monumental, notamment par une aide aux communes qui créent et restaurent des monuments commémoratifs ;

· la poursuite d'implantation dans les nécropoles nationales de panneaux d'information historique (61 sérigraphies ont été mises en place en 1998).

3.- Les orientations pour l'année 1999

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit un budget global de 25,9 millions de francs pour la DMIH comportant deux mesures nouvelles : d'une part, 4,25 millions de francs supplémentaires sur le titre IV (cérémonies, information historique, patrimoine), et d'autre part, 1,4 million de francs sur le titre III pour l'entretien des nécropoles. En outre, 0,7 million de francs sont prévus en fonctionnement pour l'informatisation du fichier des " Morts pour la France ", afin de le rendre accessible au grand public. Cet effort portera au total sur 1.400.000 fiches d'état civil.

L'information historique et la valorisation de la mémoire collective faisant partie des missions prioritaires du secrétariat d'État, l'accent sera mis en 1999, sur la période 1919 à 1939, qui a été marquée par les conséquences de la Première guerre mondiale, et la recherche d'une paix durable. Cette période revêt un intérêt indéniable, propre à inciter à la réflexion, notamment de la jeunesse.

L'objectif poursuivi est de développer une véritable politique de la mémoire s'appuyant sur les services déconcentrés du département ministériel et intégrant la dimension européenne. La question d'une mémoire commune et partagée paraît, en effet, de nature à contribuer efficacement à la constitution et à la solidité de l'Union européenne.

Dans ce cadre, une consolidation des relais et des réseaux de diffusion et de promotion de la mémoire sera recherchée tant au niveau européen et national que régional et départemental. Plusieurs projets sont ainsi susceptibles de mobiliser les énergies : route de la Paix, circuit des villes martyres, charte de la mémoire de l'Europe du futur, concours au niveau européen sur les monuments aux morts et les grandes nécropoles, etc.

Outre les actions traditionnelles menées par la Délégation, les opérations suivantes sont envisagées :

· la participation à la Journée de préparation à la défense

Le secrétariat d'État aux anciens combattants participera, en 1999, à la journée de préparation à la défense appelées à remplacer le " rendez-vous citoyen ". Les services départementaux de l'ONAC seront étroitement associés à cette préparation.

Afin de familiariser les jeunes filles et garçons avec les questions relatives à la Défense et au sentiment d'appartenance à la communauté nationale, le secrétariat d'État aux Anciens combattants a prévu la diffusion d'un film consacré au " Devoir de mémoire ".

· l'organisation d'expositions

En 1999, la réalisation d'un coffret-exposition sur la période 1919-1939 est prévue, l'objectif étant de présenter les conséquences de la guerre dans les paysages et les esprits (la reconstruction, les monuments aux morts, la Société des Nations, etc.).

La réalisation d'un coffret sur Jean Moulin, né en 1899, est également envisagée ainsi que l'organisation d'une exposition sur les Marocains dans la libération de la France, dans le cadre de l'année du Maroc.

· les actions pédagogiques

Parallèlement aux actions qui ont été menées dans les départements jusqu'à ce jour par les commissions départementales de l'information historique pour la paix (CDIHP) des brochures et (ou) des vidéos sont prévues sur les thèmes suivants : rééducation professionnelle des mutilés de guerre à partir de 1919, les Anciens combattants ou la montée en puissance d'un nouveau monde associatif, l'actualité entre 1919 et 1939 vue au travers de la presse anciens combattants, une nouvelle administration au service d'une nouvelle catégorie d'usagers : les anciens combattants, la vie quotidienne dans les départements au lendemain de la Grande Guerre. La réussite de cet objectif passe par le concours actif des emplois-jeunes sans lequel aucun travail de recherche ne saurait se faire à l'échelon local. Ces réalisations sont destinées à être diffusées dans les établissements scolaires du premier et du second degré.

S'agissant du concours de la Résistance et de la Déportation, il est prévu de confier à une personne recrutée, grâce aux emplois jeunes, une mission centrée sur l'organisation de rencontres entre jeunes et résistants/déportés, la collecte de témoignages et leur valorisation par le moyen jugé le mieux approprié (livret, vidéo, colloques...).

Votre Rapporteur approuve ces orientations qui traduisent une volonté de pérenniser l'action de la Délégation à la mémoire et à l'information historique et de mener une politique de la mémoire, cohérente, tournée vers l'avenir. Il insiste sur le fait que cette politique doit défendre une vision globale, et à long terme, notamment en direction des publics scolaires.

Cette nécessité est une manifestation du devoir de mémoire, obligation sacrée aussi bien vis-à-vis de ceux qui ont subi un sacrifice sans prix pour la Patrie que vis-à-vis des générations futures qui seront dépositaires du message de paix et de tolérance porté par les combattants.

C'est pourquoi, votre Rapporteur estime que les moyens au service de la mémoire doivent être stabilisés sur le long terme afin de garantir l'efficacité des actions entreprises, en particulier auprès des publics les plus jeunes.

B.- L'ENTRETIEN ET LA RÉNOVATION DES SÉPULTURES DE GUERRE

1.- Les crédits d'entretien

L'État assume la charge de l'entretien des sépultures perpétuelles des soldats " Morts pour la France " dans les conditions prévues par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Ces 900.000 tombes individuelles ou collectives sont réparties dans divers lieux de sépultures désignés sous le vocable de " nécropoles " : nécropoles nationales proprement dites, carrés en cimetières communaux, cimetières militaires français à l'étranger. En outre, le département ministériel assure en métropole l'entretien de sépultures étrangères en application de conventions : allemandes, belges, néerlandaises, roumaines, etc.

Cet entretien est assuré soit par l'intervention directe du département ministériel (nécropoles nationales), soit par l'attribution de concessions à des prestataires tels que communes, associations ou entreprises privées (cas habituel des carrés communaux), soit enfin, à l'étranger, par le recours à un personnel autochtone sous la direction des consulats.

Pour des nécropoles nationales, la mise en place d'équipes mobiles en remplacement du système d'agents affectés dans les cimetières s'achève. Cette réforme permet de faire face, dans une certaine mesure, à la réduction des effectifs et d'obtenir une meilleure efficacité par la rationalisation des méthodes de travail dans les zones à forte concentration de nécropoles (Somme, Marne, Meuse, Alsace).

La réforme du dispositif d'entretien ne peut faire l'objet que d'une mise en _uvre progressive. Elle suppose en outre un financement par des crédits spécifiques. Si un réel effort a été réalisé en 1991 et 1992 couvrant le matériel d'équipement (véhicules, matériels de motoculture), il reste à maintenir le niveau des crédits nécessaire à la logistique et aux moyens en fonction des besoins nouveaux apparus du fait de cette réorganisation (frais de mission, carburants ainsi que la dotation en matériel plus adapté à ces techniques nouvelles).

Par ailleurs, la diminution tendancielle de l'effectif des personnels d'entretien, passé de 550 à 200 en 20 ans, a été interrompue et un concours a été organisé, durant l'été 1997, pour le recrutement de 26 ouvriers professionnels des nécropoles.

S'agissant des cimetières à l'étranger, une action est menée pour réduire les coûts d'entretien grâce à un meilleur contrôle des contrats et, le cas échéant, à des opérations de regroupement des tombes (projets en cours en Syrie, ainsi qu'en Italie, à Venise, Tarente et Livourne).

Il convient toutefois de signaler certaines difficultés rencontrées par la politique d'entretien des nécropoles.

D'une part, il est nécessaire de prendre en compte la variation, parfois importante des coûts à l'étranger, en fonction de l'évolution des taux de change ou de réglementation locales. A cet effet, un crédit supplémentaire de 127.000 francs est prévu sur le chapitre 31-96, afin de tenir compte des revalorisations des salaires des agents recrutés à l'étranger.

D'autre part, il faut rappeler que des menaces pèsent sur l'entretien, voire la pérennité, de certains lieux de sépultures : c'est le cas des cimetières d'Algérie (Petit Lac à Oran et Sidi Ferruch, près d'Alger).

L'entretien des sépultures de guerre (en dehors des salaires des personnels en France et des frais de mission) était jusqu'en 1993 pris en charge par le chapitre 35-21 article 10 du budget des Anciens combattants. Ce dernier a été supprimé en 1994 et les moyens budgétaires ont été répartis entre deux nouveaux chapitres (chapitre 37-61 article 10 et chapitre 31-96 article 30).

L'évolution des coûts d'entretiens des nécropoles depuis 1992 est retracée dans le tableau suivant.

COÛT D'ENTRETIEN DES NÉCROPOLES (DÉPENSES CONSTATÉES) (en millions de francs)
Postes budgétaires	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (prévisions)
Entretien en France Chapitres 37-61- 10 et 37-93	5,95	3,98	4,44	5,62	7,35	7,22	7,30
Entretien à l'étranger Chapitre 37-16 article 10	1,81	1,84	1,83	1,77	1,85	1,90	2,00
Salaire étranger Chapitre 31-96 article 30	4,11	3,50	3,45	3,52	3,60	3,65	3,57
Total	11,87	9,32	9,72	10,91	12,8	12,77	12,87
Source : secrétariat d'État aux anciens combattants

Le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation supplémentaire de 1,3 million de francs, destinée à couvrir les charges de TVA, dans le cadre de l'entretien des sépultures de guerre.

2.- Les crédits de rénovation des nécropoles

Entre 1987 et 1990, un programme de rénovation des sépultures de la guerre 1914-1918 a été mis en _uvre pour un montant total de 27,82 millions de francs. Malgré l'interruption qu'il a subie en 1991, ce plan, quinquennal à l'origine, a permis la rénovation de 204.472 tombes.

Toutefois, beaucoup restait à faire, notamment au niveau des ossuaires, des carrés communaux, des cimetières à l'étranger et de l'environnement des lieux de sépulture (entrées, clôtures, aménagements paysagers, monuments en nécropoles nationales).

A partir de 1994, un nouveau programme de travaux a été décidé pour un montant global de 50 millions de francs, à répartir sur les exercices jusqu'en 2000, les crédits étant inscrits sur l'article 20 du chapitre 57-91, spécialement créé à cet effet.

Ce nouveau plan de rénovation concerne, pour l'essentiel, la restauration de nécropoles et de carrés de la guerre 1914-1918 qui, crées dans les années 1920, ont considérablement souffert du temps.

L'évolution des opérations de travaux de 1994 à 1997 est retracée par le tableau ci-après.

FINANCEMENT DES TRAVAUX DE RÉNOVATION DES NÉCROPOLES (en francs)
Nomenclature	1994	1995	1996	1997	1998 prévisions
1.- Travaux en France
Crédits exercice	958.706	2.959.608	3.811.429	2.411.433	2.369.955
Autres ressources (1)	-	648.600	924.215	1.450.697	3.644.559
Sous-total	958.706	3.608.208	4.735.644	3.862.130	6.014.514
2.- Travaux à l'étranger
Crédits exercice	622.878	1.564.925	921.154	944.961	1.065.356
Autres ressources (1)	-	-	-	-	-
Sous-total	622.878	1.564.925	921.154	944.961	1.065.356
3.- Travaux hauts-lieux
Crédits exercice	203.750	-	158.000	-	-
Autres ressources (1)	-	168.560	-	-	-
Sous-total	203.750	168.560	158.000	-	-
4.- Frais divers	-	-	-	-	-
5.- Emblèmes et plaques	88.872	1.191.402	1.134.417	1.519.480	870.584
Totaux	1.874.206	6.533.095	6.949.215	6.326.571(2)	7.950.454(2)
(1) ressources extrabudgétaires rattachées au chapitre essentiellement des fonds de concours du Souvenir français, des indemnités versées par la Belgique et par la RFA. (2) le bilan des actions réalisées en 1997 est nettement inférieur au niveau prévu et à celui des années 1995 et 1996, en raison de l'annulation de 1,625 million de francs en crédits de paiement (arrêté d'annulation du 9 juillet 1997). (3) nette augmentation des opérations à engager du fait de l'importance des fonds de concours (villes de Nîmes et de Clermond-Ferrand, Souvenir français et legs de Melle Gibbour). Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants.

Les deux premières tranches, en 1994 et 1995, respectivement dotées de 6 millions de francs d'autorisations de programme et 3 millions de francs de crédits de paiement et de 10 millions de francs d'autorisations de programme et 6 millions de francs de crédits de paiement, ont été menées à bien. En revanche, en 1996, seulement 7 millions de francs d'autorisations de programme et 7,5 millions de francs de crédits de paiement avaient été ouverts, alors que l'échéancier prévisionnel prévoyait 8 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. En outre, ces dotations ont contribué à hauteur de 2,75 millions de francs pour les autorisations de programme et de 1,35 million de francs pour les crédits de paiement, à l'effort de régulation budgétaire. Contrairement aux attentes du ministère des Anciens combattants, la diminution des crédits de paiement n'a été que partiellement compensée par l'importance des fonds de concours affectés à l'exercice 1996.

Pour 1997, les crédits inscrits en loi de finances initiale se montaient à 3,25 millions de francs d'autorisations de programme et 8,125 millions de francs de crédits de paiement, alors que l'échéancier prévisionnel prévoyait 6 millions de francs et 8 millions de francs de crédits de paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 6 millions de francs d'autorisations de programme et 6,5 millions de francs de crédits de paiement, ce qui conduira, ainsi que l'indique pudiquement le secrétariat d'État aux Anciens combattants, à ce que " le bilan des opérations réalisées en 1997 soit nettement inférieur au niveau initialement prévu. "

Pour 1998, une ouverture de 3,25 millions de francs d'autorisations de programme (contre 6 millions de francs programmés par l'échéancier) et de 3,25 millions de francs de crédits de paiement (contre 8 millions de francs programmés par l'échéancier) était prévue.

Afin de poursuivre ce programme, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation de 5 millions de francs en autorisations de programme et 3,25 millions de francs en crédits de paiement, ce qui correspond à un rééchelonnement des crédits votés établi sur trois ans.

La baisse du montant des crédits accordés aura une conséquence certaine sur l'application du plan sur la durée initialement projetée, dans la mesure où l'écart cumulé entre l'échéancier initial et les crédits réellement disponibles entre 1994 et 1997, ou inscrits pour 1999 s'élève à 14,5 millions de francs pour les autorisations de programme et 13,35 millions de francs pour les crédits de paiement.

MISE EN _UVRE DE L'ÉCHÉANCIER DU PLAN DE RÉNOVATION DES SÉPULTURES (en millions de francs)
	Autorisations de programme				Crédits de paiement
Exercice	Échéancier prévisionnel	Loi de finances initiale	Crédit après régulation	Écart prévision/ Crédits disponibles	Échéancier prévisionnel	Loi de finances initiale	Crédit après régulation	Écart prévision/ Crédits disponibles
1994	6	6	6	0	3	3	3	0
1995	10	10	10	0	6	6	6	0
1996	8	7	5,25	- 2,75	8	7,5	6,65	- 1,35
1997	6	3,25	0	- 2,75	8	8,125	6,5	- 1,5
1998	6	3,25	0	- 2,75	8	3,25	0	- 4,75
1999	8	5	(nc)	(nc)	9	3,25	(nc)	(nc)
2000	6	(nc)	(nc)	(nc)	8	(nc)	(nc)	(nc)
Totaux	50	34,5	21,35	- 14,5	50	31,12	22,15	- 13,35
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants.

Votre Rapporteur regrette ce retard qui ne manquera pas d'aggraver la dégradation de certains besoins de signature et souhaite que des décisions soient rapidement prises pour éviter une telle évolution.

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IV.- LES MOYENS DES INSTITUTIONS
AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT

Le Secrétariat d'État aux Anciens combattants exerce une tutelle sur deux établissements publics : l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC), d'une part, et l'Institution nationale des invalides (INI), d'autre part. Les services du secrétariat d'État sont composés d'une administration centrale et de 18 directions interdépartementales (services déconcentrés) tandis que l'ONAC comprend une administration centrale, 100 services départementaux, 15 maisons de retraite et 10 écoles de rééducation professionnelle.

A.- L'ADAPTATION DES EMPLOIS AUX TÂCHES

1.- Le projet de loi de finances prévoit 161 suppressions d'emplois

Depuis une quinzaine d'années, les effectifs des institutions en charge des anciens combattants connaissent une diminution de leurs effectifs, en raison de la baisse régulière du nombre de pensionnés. Au cours des années 1992 et 1993, une réduction particulièrement importante des effectifs a eu lieu, à l'issue de laquelle le département a perdu près de 900 emplois, soit environ un quart de l'effectif initial. Cette évolution a certes traduit celle des effectifs de pensionnés mais également un rattrapage de la productivité administrative gagné par les autres administrations sur la période 1980-1993.

A la suite de cette réduction d'une ampleur sans précédent, un " moratoire " sur les suppressions a été décidé afin de permettre qu'une réflexion sur l'adaptation des structures du ministère à ses missions soit engagée.

a) La situation de l'administration du secrétariat d'État

La stabilisation des suppressions d'emplois, en 1995 et 1996, à un niveau voisin de 1,5 % des effectifs budgétaires, a permis une véritable gestion des personnels et de leur carrière avec, d'une part, une remise en adéquation des effectifs réels aux effectifs budgétaires par l'organisation de concours exceptionnels internes et, d'autre part, un renforcement de l'encadrement administratif et technique. Le Secrétariat d'État a, par ailleurs, renforcé les moyens qu'il consacre à l'entretien des nécropoles nationales, en recrutant 33 ouvriers professionnels supplémentaires en 1997, contre 26 initialement prévus.

On assiste, depuis 1997, à une reprise de la politique de réduction des effectifs qui s'est traduite en 1998 par la perte globale de 88 emplois (soit - 3,6 % des effectifs) et de 161 emplois (soit - 6,9 %) selon les prévisions pour 1999. L'effort fourni en 1998 et 1999 en matière de suppressions d'emplois porte essentiellement sur des postes déclarés vacants dans les services déconcentrés, qui enregistrent une baisse d'activité.

Un léger sureffectif est apparu en centrale du fait des suppressions d'emplois budgétaires en 1997 et des recrutements autorisés pour la 3ème phase de délocalisation à Caen. L'administration s'emploie à le résorber, en favorisant le détachement d'agents vers d'autres ministères et en dépit de la différenciation des régimes indemnitaires, vers ses propres services déconcentrés et vers l'ONAC. En effet, le non-remplacement des départs à la retraite a créé dans certaines directions interdépartementales des besoins en renforcement de personnel, besoins en partie satisfaits par le recrutement de 2 agents en 1998.

Cette évolution est retracée dans le tableau ci-après.

BILAN DES CRÉATIONS ET SUPPRESSIONS D'EMPLOIS INTERVENUES DEPUIS 1987 ET PROGRAMMÉES POUR 1998
	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Secrétariat d'État
Administration centrale	- 76	- 67	- 26	- 23	- 17	- 15	- 71	- 92	- 19	- 22	- 18	- 61	- 2
Institution nationale des Invalides	- 4	0	- 1	- 6	- 7	- 4	- 381(1)
Services déconcentrés	- 125	- 170	- 128	- 44	- 47	- 41	- 250	- 495	- 49	- 22	- 20	- 19	- 86
Total secrétariat d'État	- 205	- 237	- 155	- 73	- 71	- 60	- 702	- 587	- 68	- 44	- 38	- 80	- 88
Établissements publics
Institution nationale des Invalides							381 - 8	0	3	6	2	1	4
Office national des Anciens combattants	- 22	- 74		- 21	- 25	- 15	- 72(2)	- 20	0	33	24	17	- 5
(1) emplois INI débudgétisés suite à la transformation de l'INI en établissement public par la loi n° 91-626 du 3 juillet 1991. (2) dont 20 emplois du service de la carte du combattant transférés au ministère des Anciens combattants. Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

Poursuivant l'effort de recherche d'un meilleur service au moindre coût, le projet de loi de finances prévoit 161 suppressions d'emplois dans les services du secrétariat d'État; mais, aucune suppression n'est prévue pour les établissements publics qui dépendent du département.

La diminution de 161 emplois est beaucoup plus importante que celle enregistrée l'année précédente puisqu'elle représente 6,9 % des effectifs du secrétariat d'État qui s'élèvent à 2.339 emplois budgétaires. Elle porte principalement sur les services déconcentrés dont 176 emplois sont supprimés, soit 10,33 % d'un effectif budgétaire ramené de 1.704 à 1.528 personnes. L'administration centrale, en revanche, bénéficie d'une création de 15 emplois, ce qui ramène les effectifs de 629 à 644, soit une augmentation non négligeable de 2,38 %.

Ces évolutions différenciées entre les effectifs de l'administration centrale et ceux des services déconcentrés doit toutefois être nuancée. En effet, si l'on met en regard ces résultats avec l'examen des effectifs réels, on constate que, sur la période 1994-1997, à laquelle s'est intéressée la Cour des comptes, la baisse globale (- 16,5 %) a été deux fois plus importante pour les services déconcentrés, qui ont subi une diminution de 19,2 %, que pour l'administration centrale du secrétariat d'État qui a enregistré une réduction de 9,5 % de ses effectifs. Cette différence résulte à la fois de l'existence de surnombres en administration centrale et de vacances d'emplois dans les services déconcentrés.

L'évolution des effectifs budgétaires et réels du secrétariat d'État est retracée dans la tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES ET RÉELS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT
	Administration centrale			Services déconcentrés			Total SEAC
	Effectifs budgétaires	Effectifs réels	Écart	Effectifs budgétaires	Effectifs réels	Écart	Effectifs budgétaires	Effectifs réels	Écart
1993	757	768	- 11	1.900	2.061	- 161	2.657	2.829	- 172
1994	738	722	16	1.851	1.917	- 66	2.589	2.639	- 50
1995	716	713	3	1.829	1.849	- 20	2.545	2.562	- 17
1996	698	700	- 2	1.809	1.773	36	2.507	2.473	34
1997	637	695	- 58	1.790	1.666	124	2.427	2.361	66
Évolution 1997/1993 (en %)	- 15,9	_ 9,5	-	- 5,8	- 19,2		- 8,7	- 16,5	-
Source : Cour des comptes - rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

b) L'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre

Les suppressions d'emplois intervenues à l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC) depuis 1988, ainsi que les perspectives pour 1999 sont retracées ci-après :

ÉVOLUTION DES SUPPRESSIONS D'EMPLOIS À L'ONAC
1988	0
1989	21
1990	25
1991	15
1992	72
1993	20
1994	0
1995	0
1996	6
1997	6
1998	5
1999	0

Depuis 1986, les recrutements effectués par l'ONAC s'élèvent à 1.090. Parallèlement au recrutement des fonctionnaires, l'ONAC est amené à recruter des vacataires dans les écoles (professeurs) et maisons de retraite (corps techniques) ainsi que des agents sous contrat emploi-solidarité.

Le recours aux professeurs vacataires (environ 75 à la rentrée 1998) est nécessaire au fonctionnement des écoles de rééducation professionnelle afin, notamment, de s'attacher les services de professionnels dans certaines spécialités techniques. Quant au recrutement des vacataires des maisons de retraite, il obéit à la nécessité d'assurer le remplacement au " pied levé " des personnels de service et soignants.

S'agissant des situations de vacances d'emplois durables, elles se manifestent surtout au niveau du recrutement des infirmiers et des aides soignants qui subit très fortement la concurrence du secteur privé.

Outre la préservation intégrale des effectifs alors que ceux du Secrétariat d'État diminuent de plus de 6 %, le projet de budget pour 1999 prévoit deux mesures importantes en faveur de l'ONAC.

D'une part, sur le plan qualitatif, la structure de direction de l'établissement est renforcée avec la création d'un poste supplémentaire de sous-directeur et d'un emploi budgétaire de chef de service.

D'autre part, une augmentation de la subvention de fonctionnement de l'établissement afin de permettre la création de 96 emplois-jeunes, affectés à la politique de la mémoire.

Le principe de ce recrutement a fait l'objet d'un accord-cadre signé le 31 juillet 1998 entre l'État et l'ONAC. Les jeunes titulaires de ces emplois de " gardien de la mémoire collective ", recrutés pour 5 ans, auront pour mission, au niveau départemental, de recueillir et inventorier les traces et les témoignages de l'histoire locale des conflits armés du XXème siècle tout en conduisant une action culturelle et civique en direction des jeunes générations. Leur action s'inscrira dans le cadre de la refondation des commissions départementales de l'information historique, installées en 1985, dont l'objet est d'intervenir dans la mise en oeuvre des politiques de mémoire dans le département.

L'abondement par l'État de la subvention de fonctionnement de l'ONAC, pour ce recrutement, sera de 3 millions de francs, en 1999.

c) L'Institution nationale des invalides (INI)

Les effectifs de l'Institution nationale des invalides (INI), qui s'élèvent au total à 393 personnes, augmenteront légèrement, en 1999, grâce à la création de 4 emplois. La création de nouveaux postes (un assistant généraliste et trois techniciens paramédicaux) doit permettre à l'INI de faire face à la diminution de la ressource non négligeable qu'elle tirait du contingent militaire (à savoir, 9 aspirants-médecins et 24 militaires du rang) et qui correspondait à un réel besoin. Le coût de ces créations, soit 1,25 million de francs, sera financé à hauteur de 206.633 francs sur les ressources propres de l'établissement (le solde est inscrit sur le chapitre 36-50).

Votre Rapporteur rappelle que le remplacement du contingent, rendu nécessaire depuis l'adoption de la réforme du service national, a été planifié selon l'échéancier ci-après.

A la fin de l'année 1998, l'Institution n'aura plus que pour quelques mois un pharmacien aspirant et deux militaires du rang. Dans le budget 1998, les premières mesures ont permis le recrutement un médecin résident, d'un praticien odontologiste, d'un médecin assistant, d'un attaché et de huit emplois jeunes.

REMPLACEMENT DU CONTINGENT MILITAIRE DE L'INI
ÉCHÉANCIER ACTUALISÉ
Contingent militaire (droits ouverts) situation 1997	Budget 1998	Projet de budget 1999	Prévision budget 2000	Cumul 1999
9 aspirants dont		1 emploi d'interne	0
6 internes des Hôpitaux		1 emploi de médecin en chef	sauf si au vu de la
2 généralistes gériatres	1 interne	2 assistants généralistes	réalisation 1999
	1 médecin résident		la permanence
2 spécialistes rééducation			médicale n'est pas
1 chirurgien		1 PH chirurgien urologue	assurée dans de	+ 4
1 radiologue	mise à disposition SEAC 50 %	(redéploiement interne :	bonnes conditions
	médecin radiologue	remplacement 50 % anesthésiste
		par 50 % radiologue si essai
		concluant
1 chirurgien dentiste	1 chirurgien odontologiste		et voir conditions
2 pharmaciens chimistes			évolutions laboratoire
			pharmacie INI
24 MDR dont
6 MDR avec spécialité
1 infirmier		1 TP laborantin
1 aide-soignant		1 TP manipulateur radio	0	+ 3
1 masseur-kinésithérapeute		1 psychomotricien
1 manipulateur radio
1 psychomotricien
1 prothésiste dentaire ou laborantin
18 MDR sans spécialité
affectés au service des
pensionnaires et complément	8 emplois-jeunes	4 emplois-jeunes	4 emplois-jeunes ?
du pool des chauffeurs	6 accompagnateurs		voir problèmes des	+ 12
(accompagnement et	2 animateurs		chauffeurs étude en
transferts des pensionnaires			cours concernant la
et hospitalisés invalides)			sous traitance des
			transferts sanitaires
Coût supplémentaire lié au
départ du contingent
créations d'emplois	1.003.067 francs	849.175 francs		1.852.242 francs
contrats emplois-jeunes (part
restant à la charge de	148.276 francs	75.000 francs		223.276 francs
l'établissement 20 % du SMIC
Coût gardes médicales		250.000 francs		250.000 francs
économie sur coût de
fonctionnement du contingent		- 473.865 francs		- 473.865 francs
				1.851.653 francs
Source : secrétariat d'État aux Anciens combattants

Le projet de budget pour 1999 prévoit un certain nombre de mesures nouvelles, notamment 9 transformations d'emplois, de la manière suivante :

· les emplois de l'Institution faisant appel à des qualifications de plus en plus élevées, 4 emplois d'agent administratif sont transformés en 4 emplois d'adjoint administratif ;

· l'alourdissement de la charge de soins dû à la dépendance croissante des pensionnaires conduit, par ailleurs, à transformer 4 emplois d'agents des services hospitaliers qualifiés en quatre postes d'aide-soignant ;

· est enfin transformé un emploi d'orthoptiste contractuel en un emploi de technicien paramédical de la même branche.

Votre Rapporteur observe que le projet de loi de finances pour 1999 retient pour l'INI, un maintien de la subvention au niveau de celle de 1998, soit 42,9 millions de francs. Compte tenu de la charge financière inéluctable résultant des mesures liées à la suppression du service national, l'Institution est contrainte de trouver des ressources supplémentaires pour équilibrer le budget 1999 (en proposant vraisemblablement un alignement des tarifs de prestation sur ceux découlant de la comptabilité publique).

2.- L'évolution des dépenses de rémunération

Les dépenses de rémunération inscrites au budget du secrétariat d'État aux Anciens combattants connaissent un mouvement de baisse régulier, conséquence naturelle de la déflation des effectifs. En 1999, cette diminution devrait être de 2,92 % par rapport à 1998, les crédits passant d'un montant de 320,9 millions à 311,5 millions de francs, comme le détaille le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION (en millions de francs)
		Dépenses nettes
Chapitre	Intitulé	1998	1999	Évolution 1998 / 1999 (en %)
31-02	Administration centrale	21,35	22,87	7,12
31-22	Services déconcentrés	19,77	19,35	- 2,12
	Crédits indemnitaires	41,12	42,22	2,67
31-90	Rémunération des personnels	290,42	279,59	- 3,73
31-95	Ouvriers - salaires et indemnités	16,04	17,24	7,48
31-96	Autres rémunérations	14,37	14,64	1,88
	Crédits de rémunération	320,83	311,47	- 2,92
31	Dépenses de personnel	361,95	353,69	- 2,28

Ces résultats doivent être comparés avec ceux obtenus par la Cour des comptes sur la période 1994-1997. La diminution constatée de ces dépenses s'avère en effet beaucoup plus forte sur cette période (de l'ordre de 9,3 %) que celle observée entre 1998 et 1999, comme la montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION SUR LA PÉRIODE 1994-1997
	Dépenses nettes					Évolution
Chapitres	1993	1994	1995	1996	1997	1997 / 1993 (en %)
Administration centrale chapitre 31-02	21,98	20,22	20,97	21,46	22,49	2,3
Services déconcentrés chapitre 31-22	20,66	20,16	19,12	18,93	17,77	- 14
Crédits indemnitaires	42,63	40,38	40,09	40,39	40,25	- 5,6
Rémunération des personnels chapitre 31-90	328,62	296,38	295,11	301,43	291,55	- 11,3
Ouvriers -  salaires et indemnités chapitre 31-95	17,24	16,49	16,22	16,59	16,61	- 3,7
Autres rémunérations chapitre 31-96	8,51	12,03	11,88	14,39	13,15	54,6
Crédits de rémunération	354,37	324,90	323,21	332,41	321,31	- 9,3
Dépenses de personnel	397	365,27	363,30	372,80	361,56	- 8,9
Source : Cour des comptes - secrétariat d'État aux Anciens combattants.

L'évolution des crédits de personnel est liée, en 1999, à l'application de l'accord salarial dans la fonction publique, signé le 10 février 1998, dont l'incidence budgétaire a été évaluée à 9.321.339 francs, ainsi qu'à celle du glissement-vieillesse-technicité. Enfin, l'examen du niveau des dépenses de rémunération du SEAC doit intégrer les dépenses liées aux heures supplémentaires, la Cour des comptes ayant souligné leur poids élevé depuis plusieurs années (de l'ordre de 30 % des crédits indemnitaires inscrits aux chapitres 31-02 et 31-22).

B.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT

1.- La progression des moyens de fonctionnement du secrétariat d'État

La réduction régulière des effectifs a atteint depuis quelques années un niveau tel qu'il ne peut être poursuivi sans une adaptation des structures et des modes de fonctionnement. Le maintien de la qualité des prestations offertes aux ressortissants, en particulier en termes de proximité, exige de disposer des moyens de modernisation adéquats.

On constate cependant que le chapitre 37-93, intitulé Plan de modernisation, destiné à financer des actions de modernisation, aussi bien en administration centrale qu'en services déconcentrés, a été supprimé dans le cadre de la loi de finances pour 1998. Cette disparition n'est que formelle : des actions visant à rendre l'administration plus efficace et mieux adaptée aux attentes du monde combattant sont, en effet, prévues dans le projet de budget pour 1999.

On rappellera brièvement que ce chapitre, crée en 1992, a contribué à une modernisation de l'organisation des services, comme en témoigne, par exemple, la réunion, au sein d'un même bâtiment, des centres d'appareillage et de la direction, qui a permis d'améliorer les conditions d'accueil des victimes de guerre et des handicapés civils, tout en produisant des économies de fonctionnement

Par ailleurs, un important effort d'informatisation a été réalisé, qui est passé par l'achat de matériel informatique ainsi que par l'organisation de formation à l'attention des personnels. Cet effort a conduit à une modification du schéma d'organisation de l'administration au service des anciens combattants puisque le secrétariat d'État est ainsi parvenu à déconcentrer 90 % de son activité.

En 1998, le secrétariat d'État a poursuivi l'adaptation de ses structures et de son fonctionnement, tant en administration centrale que dans les services déconcentrés. Ainsi, la Direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) a été organisée en deux sous-directions, autour de deux métiers distincts que sont l'activité pensions et les différents facettes de l'activité de réinsertion physique et sociale (appareillage, soins médicaux gratuits, emplois réservés). La mission de la Direction pour la Mémoire et l'Information historique (DMIH) a été recentrée sur des pôles suivants : entretien du patrimoine, politique des archives et information historique. Enfin, les moyens directement rattachés au Secrétaire d'État ont été renforcés avec la création d'un service de communication, d'un bureau des décorations et une clarification des moyens du bureau du cabinet.

L'objectif recherché est de parvenir à un resserrement des structures qui serait l'occasion de renforcer certaines actions (gestion prévisionnelle des effectifs et contrôle de gestion en particulier) tout en opérant une séparation plus nette entre les activités de conception et de pilotage de celles de soutien plus matériel.

Le projet de budget pour 1999 poursuit cette démarche. Les services centraux bénéficieront d'une mesure nouvelle de 3,975 millions de francs, inscrite sur le chapitre 34-98. Cette dotation permettra notamment l'ouverture au grand public de l'accès au fichier " Morts pour la France " (à hauteur de 750.000 francs) ainsi que, sur le plan informatique, le développement de projets nouveaux ou en cours de généralisation et l'extension d'applications existantes (à hauteur de 1.050.100 francs) en vue du passage à l'an 2000, de la mise en place d'un Intranet, de l'équipement d'une cellule " Internet " et de l'installation d'une station graphique PAO sur PC.

En matière de formation professionnelle, les orientations définies, pour 1999, sont d'assurer la généralisation des systèmes et réseaux d'information, de préparer les agents à grande mobilité professionnelle et de développer les missions de mémoire.

S'agissant de l'implantation géographique des services, votre Rapporteur rappelle que le ministre des Anciens combattants a décidé en 1992 de délocaliser la direction des statut, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), installée, jusqu'alors à Val-de-Fontenay.

Cette délocalisation s'est traduite par une amélioration des conditions de travail des agents et de la qualité du service. Cependant, la mobilité réduite du personnel d'administration centrale conduit à ne pas envisager dans un avenir proche de nouveaux mouvements du personnel de centrale, dans le cadre d'une démarche propre au département d'État.

Contribuant à une véritable amélioration du service rendu aux ressortissants, elle aura également été l'une des moins coûteuses pour les finances publiques, puisqu'elle n'aura représenté qu'un coût de 118.000 francs par emploi, alors que le coût de revient moyen brut d'un emploi délocalisé est estimé à environ 440.000 francs.

A l'heure actuelle, aucun autre mouvement de délocalisation de services du Secrétariat d'État n'est envisagé.

2.- Un effort en faveur des établissements publics

A titre préliminaire, on indiquera que la loi de finances pour 1998 a regroupé au sein d'un chapitre unique (chapitre 36-50), les crédits de subvention aux établissements publics, auparavant inscrits sur deux chapitres distincts (36-51 et 36-52).

L'effort budgétaire en faveur des établissements publics doit être mis en regard de la diminution des effectifs, liée à l'évolution de l'activité, qui porte, dans le projet de budget, exclusivement sur les services du secrétariat d'État.

L'ONAC bénéficiera, pour sa part, de l'inscription d'une mesure nouvelle de 6,95 millions de francs, sur le chapitre 36-50 sur lequel sont imputés les subventions de fonctionnement des deux établissements. Cette augmentation de 3,13 % portera ses crédits de fonctionnement, à un montant de 228,89 millions de francs en 1999.

Un renforcement des missions d'accueil et d'orientation de l'ONAC pour tous les aspects de la politique de solidarité est recherchée, qu'accompagnerait une réorganisation profonde des directions interdépartementales afin de faire face à la décroissance de leur activité et mieux tirer parti des nouvelles technologies de l'information. Il s'agit d'assurer, de cette manière, le maximum de missions au niveau le plus proche du ressortissant, c'est-à-dire à celui du service départemental de l'ONAC.

A cet égard, la signature de l'accord-cadre concernant la création d'emplois-jeunes affectés à la politique de la mémoire constitue un élément de cette plus grande coopération entre l'ONAC et le secrétariat d'État. Comme cela a été mentionné, l'augmentation de la subvention de fonctionnement de l'ONAC en 1999 permettra de financer ces emplois, à hauteur de 3 millions de francs.

Il faut souligner que cette évolution exclut, naturellement, tout lien de subordination entre les directions interdépartementales et les services départementaux de l'ONAC, dans le respect de l'autonomie de l'établissement public, mais implique une nouvelle répartition des missions.

Il convient enfin de rappeler le projet de budget prévoit une ouverture en autorisation de programme de 10 millions de francs et de 5 millions de francs en crédits de paiement sur l'article 30 du chapitre 57-91 afin de poursuivre le programme de mise en sécurité des maisons de retraite de l'ONAC.

S'agissant de l'INI, il convient de rappeler qu'elle a pour mission d'accueillir, dans un centre de pensionnaires, les invalides bénéficiaires des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre mais aussi de dispenser, dans un centre médico-chirurgical, des soins en hospitalisation ou en consultation aux malades et blessés en vue de leur réadaptation fonctionnelle, professionnelle et sociale et, enfin, de participer aux recherches sur l'appareillage des handicapés.

La dotation de fonctionnement de l'INI reste inchangée, dans le projet de budget, pour s'établir à 42,89 millions de francs.

La part de la subvention budgétaire dans les dépenses de l'INI s'élève à environ 30 %, comme le montre le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES (en millions de francs)
	1993	1994	1995	1996	1997
Budget exécuté de l'INI	129,85	120,96	137,23	139,41	144,17
INI - contribution du chapitre 36-52	36,67	39,50	40,27	41,32	41,52
Part de la subvention (en %)	28,2	32,7	29,3	29,6	28,8
Source : Cour des comptes - rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

La subvention, inscrite au chapitre 36-50 (article 20), est destinée à couvrir une partie des rémunérations des personnels affectés au service des pensionnaires et ressortissants de l'article L. 115 du code des pensions militaires d'invalidité. Comme cela a été évoqué supra, la stabilité de la subvention de fonctionnement prévue pour 1999 contraindra l'Institution à trouver des ressources supplémentaires pour équilibrer son budget, en raison de la charge financière inéluctable des mesures liées à la suppression du service national.

Enfin, la dotation allouée à l'INI sur le titre V (article 30 du chapitre 57-91) bénéficie d'une augmentation de 3,5 millions de francs en autorisations de programme afin de poursuivre le programme de mise en sécurité et de rénovation de l'Institution.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 13 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Jean-Pierre Kucheida, Rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants et les articles 75 et 76 rattachés à ce budget.

Après avoir constaté que le budget consacré aux Anciens combattants était le douzième budget civil de l'État, M. Jean-Pierre Kucheida, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits demandés pour 1999 étaient en diminution de 2 % alors que le nombre de pensionnés diminuait de 4 % et, qu'en outre, cette réduction était moins importante que celles enregistrées en 1997 (- 5,9 %) et en 1998 (- 3,5 %). Estimant qu'il s'agissait d'un budget dynamique, il a rappelé que 95,2 % de ces dotations étaient consacrés à des dépenses d'intervention, dont 73 % affectés à la dette viagère et le solde aux dépenses de solidarité. Il a précisé que cette répartition, conforme au devoir de reconnaissance de la nation, permettra l'application du rapport constant ainsi qu'une revalorisation de 1,41 % du montant des pensions, supérieure à l'inflation. Il a ajouté qu'un quart des dotations était consacré aux actions de solidarité qui ont connu une augmentation de plus de 45 % en 10 ans, alors que le nombre d'ayants droit diminue régulièrement.

Le Rapporteur spécial a ensuite insisté sur les mesures nouvelles prévues par le projet de budget :

- l'ouverture du fonds de solidarité aux anciens combattants d'Afrique du nord, salariés de l'industrie et du commerce, âgés de plus de 58 ans et qui cessent leur activité sans nécessiter l'accord préalable de l'employeur ;

- le relèvement du plafond majorable de la retraite mutualiste des anciens combattants de l'indice 95 des pensions militaires d'invalidité à l'indice 100, ce qui conduit à une revalorisation significative de la rente dont le plafond était fixé à l'indice 91 en 1997 ;

- l'exonération des cotisations d'assurance maladie pour les pensionnés à plus de 85 %, ne bénéficiant pas de couverture sociale, dont le coût est estimé à 84 millions de francs, pris en charge par le budget général ;

- l'augmentation des crédits d'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) qui s'établiront, en 1999, à 46,7 millions de francs (+ 11 %).

Il a également souligné le renforcement des actions en faveur de la mémoire qui bénéficieront d'une augmentation de 9 millions de francs en mesures nouvelles, soit une progression de 10 % par rapport à 1998, dont 80 % au profit des actions d'information historique. Il a noté que ce renforcement s'accompagnait de la création de 96 emplois départementaux en faveur de l'ONAC, ainsi que d'une augmentation de 1,3 million de francs des crédits d'entretien des nécropoles, traduisant une préoccupation constante du devoir de mémoire dont le Rapporteur spécial a dit pouvoir témoigner en évoquant l'exemple du site de Lorette.

M. Thierry Carcenac a interrogé le Rapporteur spécial sur les modalités de financement des emplois-jeunes prévus pour assurer la promotion de la politique de la mémoire, et notamment sur la contribution financière éventuelle des départements.

M. Jean-Pierre Balligand a souhaité savoir si les mesures nouvelles adoptées dans la loi de finances initiale pour 1998 seraient complétées, en 1999, par de nouvelles dispositions en faveur du monde combattant.

Répondant aux intervenants, M. Jean-Pierre Kucheida a indiqué qu'il demanderait des précisions concernant le financement des emplois-jeunes dédiés à la politique de la mémoire sur lequel aucune information ne lui a été transmise. Il a ensuite précisé que la mise en place des mesures adoptées en 1998 était progressive et s'étalerait sur les trois années à venir, ce qui rendait difficile toute mesure de leur impact dans l'immédiat mais que le nombre de personnes concernées était d'ores et déjà en augmentation, ce qui satisfaisait les attentes du monde combattant.

La Commission a, ensuite, adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 75

Modification de l'article 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996,
en vue de rendre automatique le bénéfice
de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE)
pour les salariés anciens combattants cessant leur activité

Texte du projet de loi :

Après le troisième alinéa du I de l'article 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996 portant création d'un Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi, est inséré un nouvel alinéa ainsi rédigé :

" Les salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 qui, ayant présenté postérieurement au 1er janvier 1999 une demande de cessation d'activité non acceptée par leur employeur, ont démissionné pour ce motif de leur emploi et qui remplissent les conditions définies par le présent article, peuvent bénéficier des allocations prévues à l'alinéa précédent jusqu'au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l'accord mentionné à l'article 5 de la présente loi. La rupture du contrat de travail entraîne pour l'employeur l'obligation d'embauche définie au 2^e alinéa du présent I. L'État verse à ce titre une subvention au Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi. ".

Exposé des motifs du projet de loi :

L'accord du 6 septembre 1995 relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité, permet aux salariés totalisant au moins 160 trimestres de cotisations aux régimes de base d'assurance vieillesse, de bénéficier du versement d'une allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), à condition que l'employeur s'engage à embaucher un jeune sans emploi dans les trois mois sur un contrat à durée indéterminée.

Les dépenses afférentes à ce dispositif conventionnel sont supportées par un Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi (FPIE), créé par la loi n° 96-126 du 21 février 1996.

L'accord du 6 septembre 1995 et la loi du 21 février 1996 subordonnent cependant la cessation d'activité et le versement subséquent de l'allocation de remplacement pour l'emploi, à l'accord de l'employeur.

Eu égard à la situation particulière, il est proposé d'étendre le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord remplissant les conditions requises, qui se voient opposer un reflux à leur demande de cessation d'activité, tout en maintenant l'obligation d'embauche incombant à l'employeur.

Un avenant à l'accord du 6 septembre 1995 précisera les modalités de la participation financière de l'État afin de permettre la prise en charge de cette mesure par le FPIE. L'État versera à ce titre, au FPIE, une subvention de 20 millions de francs en 1999.

Cette subvention sera imputée sur le budget du secrétariat d'État aux anciens combattants.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a pour objet d'étendre le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), de manière automatique, aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord, qui cessent leur activité. Il permet ainsi d'ouvrir le Fonds de solidarité à ses ressortissants, salariés de l'industrie et du commerce, tout en contribuant à l'effort en faveur de l'emploi des jeunes.

a) Le dispositif de l'ARPE

L'ARPE est un dispositif de préretraite contre embauche qui permet aux salariés totalisant au moins quarante années (160 trimestres) de cotisations vieillesse de quitter l'entreprise à partir de 58 ans, s'ils remplissent certaines conditions, dont au moins douze années d'affiliation à l'UNEDIC et un an d'ancienneté dans l'entreprise. Ce départ est soumis à l'accord de l'employeur qui doit le compenser en procédant à une ou plusieurs embauches. La condition d'âge est supprimée pour les salariés qui ont cotisé quarante-trois ans (172 trimestres) au régime d'assurance vieillesse.

Les bénéficiaires de l'allocation perçoivent alors, jusqu'à l'âge de 60 ans, l'équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur. L'allocation mensuelle moyenne s'élève à 8.897 francs.

Mise en place en 1995 par les partenaires sociaux, l'ARPE a été ouvert, dès 1996, aux salariés nés en 1939 dans des conditions comparables à celles applicables jusqu'alors aux salariés nés en 1936, 1937 et 1938. L'accès à l'ARPE a été élargi, en 1997, au bénéfice des salariés nés en 1940, mais seulement à compter du premier jour du mois suivant leur 58ème anniversaire et non au début du semestre au cours duquel les conditions sont remplies.

Ce dispositif est temporaire puisqu'en principe il ne sera plus admis de nouveaux bénéficiaires de l'ARPE au-delà du 1er janvier 1999, mais sa reconduction est envisagée avec de nouveaux aménagements.

Aux termes de la loi n°96-126 du 21 février 1996, le dispositif de l'ARPE est alimenté par un " Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi " sur lequel est affectée une partie des ressources du régime d'assurance chômage. Actuellement, le budget de l'État n'intervient pas dans le financement de l'ARPE.

b) L'ouverture du dispositif aux salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord

L'article 75 du projet de loi vise à étendre le bénéfice de l'ARPE aux salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord.

Cet article prévoit l'insertion d'un nouvel alinéa à l'article 2 de la loi du 21 février 1996 créant le Fonds d'intervention en faveur de l'emploi afin d'étendre le bénéfice de l'ARPE aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord qui cessent leur activité. Il maintient les conditions requises pour accéder à l'ARPE, en termes d'ancienneté, à la fois dans l'entreprise et dans l'affiliation à l'UNEDIC. Ainsi, le bénéfice de l'ARPE n'est ouvert qu'aux salariés qui " remplissent les conditions tenant notamment à la durée de périodes d'assurance, ou reconnues équivalentes, dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse, sans avoir l'âge requis pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein ".

En revanche, l'article 75 modifie la condition relative à l'acceptation de la cessation d'activité par l'employeur.

Le dispositif de l'ARPE est en effet fondé sur une condition importante qui subordonne la cessation d'activité et le versement subséquent de l'allocation à l'accord de l'employeur. Cet accord entraîne la rupture du contrat de travail du fait du commun accord des parties et l'obligation, pour cet employeur, de procéder à une ou plusieurs embauches compensatrices de demandeurs d'emplois.

L'article du projet de loi modifie cette condition en prévoyant que le dispositif est applicable aux salariés anciens combattants, même en cas de refus, par l'employeur, de leur demande de cessation d'activité. Toutefois, il importe qu'à la suite de ce refus, les salariés concernés aient démissionné, pour ce motif, de leur emploi. En outre, cette dérogation au dispositif existant ne supprime pas l'obligation d'embauche compensatrice qui incombe à l'employeur.

S'agissant des délais, les salariés concernés doivent être titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 et avoir présenté une demande de cessation d'activité à leur employeur, postérieurement au 1er janvier 1999. Ils pourront bénéficier de l'ARPE jusqu'au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l'accord du 6 septembre 1995.

En définitive, l'ARPE sera ainsi versée aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord, qui se trouvent à 18 mois au moins de l'âge de la retraite et qui remplissent la condition de durée d'assurance requise (160 trimestres).

Au total, cette mesure, dont le coût brut est estimé à 20 millions de francs en 1999, bénéficiera à 163 personnes remplissant les conditions requises. Jusqu'en 2001, il devrait concerner 401 personnes supplémentaires et représenter une charge de 34 millions de francs.

La prise en charge de cette mesure sera effectuée par le Fonds d'intervention en faveur de l'emploi, auquel l'État versera, à ce tire, une subvention de 20 millions de francs en 1999. Cette subvention sera imputée sur un article nouveau du chapitre 46-10 " Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine " du budget du secrétariat aux Anciens combattants.

La Commission a adopté cet article sans modification et vous demande d'émettre un vote favorable à son adoption.

Article 76

Relèvement du plafond donnant lieu à majoration
de la retraite mutualiste du combattant

Texte du projet de loi :

Au dernier alinéa de l'article L. 321-9 du code de la mutualité, l'indice " 95 " est remplacé par l'indice " 100 ".

Exposé des motifs du projet de loi :

Les rentes perçues par les anciens combattants après constitution d'un capital auprès d'une caisse autonome mutualiste donnent droit à une majoration spécifique par l'État, en sus de la majoration légale, dans la limite d'un plafond. Depuis la loi de finances initiale pour 1998 (article 107), ce plafond, constitué de la rente, de la majoration légale et de la majoration spécifique, est exprimé en point de pension militaire d'invalidité, par référence à l'indice 95.

Il s'agit d'augmenter le plafond donnant lieu à majoration par l'État au-delà du jeu de l'indexation du point de pension militaire d'invalidité sur le point fonction publique, en portantà 100 l'indice de référence. Cette majoration représente un coût de 6,3 millions de francs sur le budget du secrétariat d'État aux anciens combattants.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de relever le plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, de l'indice 95 à l'indice 100 des pensions militaires d'invalidité.

a) Le principe de la retraite mutualiste des anciens combattants

Créée par la loi du 4 août 1923, la retraite mutualiste des anciens combattants est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. La rente mutualiste constitue une forme de placement de l'épargne individuelle que l'Etat encourage par le versement d'une majoration spécifique : il ne s'agit donc pas à proprement parler d'un titre de réparation, dans la mesure où elle provient d'une souscription individuelle à titre volontaire et donne lieu à rémunération.

Il convient de rappeler que la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. En outre, tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration.

On notera également que la souscription d'une rente mutualiste est soumise à un délai de forclusion, qui est, depuis 1996, de 10 ans à compter de l'obtention de la carte du combattant ou du titre de la reconnaissance de la Nation. Cette disposition est applicable à toutes les générations de feu.

En application de l'article L.321-19 du Code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens combattants et souhaitant constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'Etat égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé. Cette majoration est accordée en fonction de l'âge du demandeur.

Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat est limité à un plafond fixé en valeur absolue : il s'agit du " plafond majorable " visé par le présent article.

2) La revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste

Au cours de ces dernières années, le mode de revalorisation du plafond majorable a connu des évolutions importantes, portant à la fois sur les mécanismes d'évolution et le montant des revalorisations.

Depuis 1996, les crédits prévus pour financer le paiement de la majoration due par l'Etat, auparavant inscrits au chapitre 47-22 du budget des Affaires sociales, ont été transférés sur le chapitre 47-22, article 10, crée à cet effet, du budget des Anciens combattants.

En outre, la revalorisation du plafond majorable de la rente a été fixée au 1er janvier de chaque année, en fonction de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Ce mode d'indexation présentait, en effet, l'avantage d'introduire un certain automatisme dans le mécanisme d'évolution du plafond tout en garantissant le pouvoir d'achat de la rente mutualiste.

L'article 107 de la loi de finances pour 1998 a modifié ce dispositif en indexant le plafond majorable de la retraite mutualiste sur l'indice de pension militaire d'invalidité 95, étant précisé que cet indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année, en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité. Ce nouveau mode d'indexation permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit une progression plus favorable que celle liée à l'évolution des prix hors tabac.

Le plafond de la rente a ainsi été substantiellement majoré, passant de 7.091 F à 7.496 F, soit une augmentation au 1er janvier 1998 de 5,7 %.

Le présent article prolonge cette évolution en proposant un relèvement de l'indice de référence du plafond majorable de 95 à 100 points. Ce relèvement permettra une nouvelle augmentation du plafond, qui s'élèvera à 7.993 F au 1er janvier 1999.

Le coût de cette mesure, estimé à 6,3 millions de francs, sera imputé sur le chapitre 47-22 du budget des anciens combattants.

La Commission a adopté cet article sans modification et vous demande d'émettre un vote favorable à son adoption.

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