|
Document
mis en distribution
le 13 novembre 1998
N° 1111
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.
RAPPORT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur Général,
Député.
--
ANNEXE N° 16
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE
SERVICES FINANCIERS, MONNAIES ET MÉDAILLES
Rapporteur spécial : M. Henry CHABERT
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
SOMMAIRE
___
Pages
CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES FINANCIERS 7
I.- L'ÉVOLUTION DES MOYENS 7
A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 1997 ET EN 1998 7
B.- UN BOULEVERSEMENT DE LA STRUCTURE DES CRÉDITS EN 1999 9
II.- DE NOUVELLES BUDGÉTISATIONS 13
A.- LA FIN DES CRÉDITS D'ARTICLES 13
1.- Une irrégularité en droit budgétaire 13
a) Les crédits de l'article 5 ou le prélèvement sur les redressements fiscaux 15
b) Les crédits de l'article 6 ou le prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement des impôts directs locaux 17
c) Une pratique aux implications néfastes 18
2.- Le concours victorieux de trois contre-pouvoirs 19
3.- Des modalités de régularisation discutables 23
a) Des imperfections juridiques 23
b) Un supplément inexpliqué de budgétisations 25
4.- L'état des fonds de concours du ministère en 1999 26
B.- LE LENT DÉCLIN DES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES 28
1.- Les budgétisations réalisées en 1998 29
2.- Le reliquat des fonds de la Comptabilité publique devra être régularisé 31
III.- LA MODERNISATION DU MINISTÈRE 32
A.- LA RÉFORME ISSUE DU RAPPORT BOISSON-MILLERON 32
1.- Les réformes de structures 32
2.- La modernisation du fonctionnement 35
B.- TROIS EXEMPLES DE SERVICES OÙ DES GAINS D'EFFICIENCE SONT POSSIBLES 39
1.- L'Institut national des statistiques et études économiques 39
a) Des moyens importants 39
b) Le recensement de 1999, 28% plus coûteux qu'en 1990 41
c) Les études : une activité à mieux cibler 46
d) Des publications moins attractives 48
e) Le fichier d'entreprises SIRENE 49
2.- Le service de la redevance 51
a) Un service efficace 52
b) Un service nécessaire ? 53
3.- L'Institut national de la consommation 54
a) Des difficultés financières révélatrices d'une crise d'identité 54
b) Ce qu'on peut attendre d'un organisme public consumériste 56
c) Pour une réforme de l'ensemble du dispositif consumériste français 60
C.- LA NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE 64
1.- Les résultats de l'observatoire externe de 1997 64
2.- Les simplifications fiscales 65
3.- Les simplifications des procédures 66
a) Les procédures de dédouanement 66
b) L'accélération du paiement des dépenses de l'Etat à ses fournisseurs 67
c) Les simplifications concernant les formalités incombant aux entreprises 68
d) Le développement des téléprocédures 68
CHAPITRE II : LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES 71
I.- LA PRÉPARATION À L'EURO 71
A.- L'EURO MÉTALLIQUE 71
B.- UN PROGRAMME DE FRAPPE SANS PRÉCÉDENT EN 1999 72
II.- LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE FINANCIER 73
A.- LE PLAN " MONNAIE 2000 " 73
B.- LA DISPARITION DE LA SUBVENTION 75
1.- Les recettes 77
2.- Les dépenses 79
EXAMEN EN COMMISSION 81
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 82
CHAPITRE PREMIER
LES SERVICES FINANCIERS
I.- L'ÉVOLUTION DES MOYENS
Le budget des Services financiers a encore été, en 1997 et 1998, marqué par une modification importante en cours de gestion de la physionomie des crédits tels qu'ils avaient été ouverts par la loi de finances initiale. Cela tient principalement à l'importance des rattachements de fonds de concours, des transferts et des reports. A partir de 1999, l'évaluation du budget en loi de finances initiale devient plus sincère du fait de la budgétisation des crédits d'articles. Le montant des crédits inscrits s'élève ainsi à 60,6 milliards de francs.
Les rattachements de fonds de concours se sont élevés en 1997 à 11.099 millions de francs, soit 24,2% des crédits initiaux. Ce taux est de 4% pour l'ensemble du budget général de l'Etat. Ils doivent atteindre en 1998 un montant de 12.121 millions de francs.
Ils bénéficient principalement aux chapitres 31-94 " Indemnités et allocations diverses " (4,3 milliards de francs en 1998) et 34-98 " Matériel et fonctionnement courant " (1,9 milliard de francs). Il convient de noter le cas du chapitre 31-92 " Indemnités pour travaux extraordinaires " (1,6 milliards de francs) dont les crédits sont entièrement ouverts par rattachement de fonds de concours (1).
Quant aux transferts et répartitions, ils ont amputé le budget des Services financiers de 7.603 millions de francs en 1997 à la suite des opérations principales suivantes :
- participation aux charges de pensions civiles (- 10.241 millions de francs sur le chapitre 32-97 " Participation aux charges de pensions civiles "). Sur l'exercice 1998 et au 31 août, ce transfert s'est élevé à 10.560 millions de francs ;
- versement du budget des Charges communes vers celui des Services financiers, afin qu'il paie lui-même les cotisations patronales le concernant (+ 2.200 millions de francs en 1997 ; + 1.800 millions de francs au 31 août 1998) ;
- remboursement des rémunérations et charges sociales des personnels de l'INSEE, de la DREE et des chambres régionales des comptes (+ 117 millions de francs consolidés en 1997).
Les reports de l'exercice 1996 à celui de 1997 ont atteint 1,4 milliard de francs. Les reports de 1997 à 1998 se sont élevés à 1,7 milliard de francs, soit 3,6% des dotations initiales pour 1998.
Le chapitre 37-53 " Révisions des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties " bénéficie toujours d'importants reports (346 millions de francs en 1997 et 340 en 1998), alors qu'il n'a pas fait l'objet d'ouverture de crédits dans la loi de finances de l'année. L'utilisation de ces fonds est en effet subordonné au vote de la loi d'intégration des nouvelles bases de révision foncières.
Il convient enfin de signaler le cas du chapitre 57-90 " Equipement des services ". Sur ce chapitre doté initialement de 287 millions de francs en 1997, les ouvertures de crédits se sont finalement élevées à 1.478 millions de francs, à la suite d'importants rattachements de fonds de concours (593 millions de francs) et de reports massifs (394 millions de francs). Cependant, le contrôle financier remarque que " depuis 1993, on assiste à un tassement de la consommation des crédits de paiement " de ce chapitre : 1.086 millions de francs en 1994, 1.047 et 1995, 989 en 1996 et 892 en 1997. Au 31 août 1998, la consommation s'élevait à 438 millions de francs, soit un niveau identique à celui de l'an dernier à la même date.
|
|
|
|
|
|
|
|
EVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 1997
|
(en millions de francs)
|
|
|
Loi de finances initiale
|
Reports
|
Fonds de concours
|
Transferts et réparti-tions
|
Annula-tions
|
Loi de finances rectifica-tive
|
Total
|
Titre III
|
45.231
|
+ 1.027
|
+ 10.505
|
- 7.881
|
- 305
|
+ 67
|
48.644
|
Personnel
|
39.226
|
0
|
+ 6.676
|
- 7.924
|
0
|
0
|
37.978
|
Fonctionnement
|
6.004
|
+ 1.027
|
+ 3.829
|
+ 43
|
- 305
|
+ 67
|
10.665
|
Titre IV
|
326
|
+ 22
|
0
|
+ 1
|
- 7
|
+ 36
|
379
|
Titre V
|
287
|
+ 395
|
+ 594
|
+ 277
|
- 73
|
0
|
1.480
|
Total général
|
45.844
|
+ 1.444
|
+ 11.099
|
- 7.603
|
- 385
|
+ 103
|
50.502
|
Source : Ministère de l'économe, des finances et de l'industrie.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
EVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 1998 (1)
|
(en millions de francs)
|
|
|
Loi de finances initiale
|
Reports
|
Fonds de concours
|
Transferts et réparti-tions
|
Virements
|
Annula-tions
|
Total
|
Titre III
|
45.804
|
+ 1.041
|
+ 8.798
|
- 8.596
|
0 (2)
|
- 10
|
47.038
|
Personnel
|
39.981
|
0
|
+ 5.686
|
- 8.616
|
0
|
0
|
37.051
|
Fonctionnement
|
5.823
|
+ 1.041
|
+ 3.113
|
+ 20
|
0 (2)
|
- 10
|
9.987
|
Titre IV
|
292
|
+ 29
|
+ 1
|
+ 2
|
0
|
- 8
|
316
|
Titre V
|
451
|
+ 585
|
+ 430
|
+ 30
|
0
|
- 6
|
1.490
|
Total général
|
46.547
|
+ 1.655
|
+ 9.229
|
- 8.565
|
0 (2)
|
- 23
|
48.844
|
(1) Au 31 août 1998.
|
(2) Virement de 10 millions de francs du chapitre 34-92 " Moyens de fonctionnement des services centraux " au chapitre 36-10 " Subventions de fonctionnement ".
|
|
|
|
EVOLUTION DES TAUX DE CONSOMMATION
|
|
|
Au 31 août 1997
|
Au 31 août 1998
|
Titre III
|
63,6 %
|
63,5 %
|
Personnel
|
66,1 %
|
66,0 %
|
Fonctionnement
|
54,3 %
|
54,1 %
|
Titre IV
|
58,8 %
|
63,8 %
|
Titre V
|
31,3 %
|
29,4 %
|
Total général
|
62,6 %
|
62,4 %
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Le total des crédits demandés au titre de 1999 s'élève à 60.640 millions de francs, soit 3% des dépenses brutes du budget général. Par rapport aux dotations inscrites dans la loi de finances pour 1998, la progression est de 30,3%, soit 14.090 millions de francs.
|
|
|
|
|
|
EVOLUTION DES CRÉDITS VOTÉS DANS LES LOIS DE FINANCES INITIALES
(en millions de francs)
|
|
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999 (PLF)
|
Progression
|
+ 3,0 %
|
+ 0,6 %
|
+ 0,4 %
|
+ 1,5 %
|
+ 30,3 %
|
Cet accroissement extraordinaire des crédits résulte, notamment, de la budgétisation des crédits d'articles et de l'intégration de certains crédits des services de l'Industrie.
|
|
|
IDENTIFICATION DES FACTEURS D'ACCROISSEMENTS DU BUDGET EN 1999
|
|
Facteurs d'accroissement
|
Montants
(en milliards de francs)
|
Effet
|
Augmentation totale
|
+ 14,09
|
+ 30,3%
|
Budgétisation des crédits d'articles
|
+ 11,11
|
+ 23,9%
|
- Montants 1998
|
+ 9,89
|
+ 21,3%
|
- Surplus 1999 (1)
|
+ 1,22
|
+ 2,6%
|
Budgétisation des fonds de la DGI
|
+ 0,14
|
+ 0,3%
|
Intégration de crédits de l'Industrie
|
+ 1,57
|
+ 3,4%
|
Augmentation autonome (2)
|
+ 1,27
|
+ 2,7%
|
Augmentation réelle (1)+(2)
|
+2,39
|
+5,1%
|
Source : D'après projet de loi de finances pour 1999.
|
L'augmentation annoncée du budget à structure constante est de +2,7%. Mais il convient de tenir compte aussi du supplément de réintégration de crédits d'articles, soit 1,2 milliard de francs (voir tableau ci-dessus). Au total, on aboutit donc à un taux d'augmentation réelle des crédits de 5,1%. Pratiquement tous les chapitres reçoivent en 1999 un surplus par rapport aux rattachements de crédits d'articles dont ils bénéficient en 1998 (2).
Dès lors, on peut se demander s'il n'est pas procédé, à l'occasion des bouleversements de structures en 1999, à un rattrapage des crédits pour le ministère.
|
|
|
|
|
CRÉDITS DE PAIEMENT DES SERVICES FINANCIERS
(en millions de francs)
|
|
|
LFI 1998
|
PLF 1999
|
1999/1998
(en %)
|
Part de la ligne dans le total général en 1999
(en %)
|
TITRE III - Moyens des services
|
45.806
|
59.310
|
+29,5
|
97,8
|
Dépenses de personnel
|
39.981
|
49.896
|
+24,8
|
82,3
|
Matériel et fonctionnement
|
5.254
|
8.783
|
+67,2
|
14,5
|
Subventions de fonctionnement
|
110
|
70
|
-36,5
|
0,1
|
Dépenses diverses
|
462
|
562
|
+21,6
|
0,9
|
TITRE IV - Interventions publiques
|
292
|
351
|
+20,3
|
0,6
|
TITRE V - Investissements de l'Etat
|
|
|
|
|
CP
|
451
|
978
|
+117,0
|
1,6
|
(AP)
|
(353,7)
|
(907,6)
|
(+ 156,6)
|
-
|
Total général
|
46.549
|
60.640
|
+30,3
|
100,0
|
Source : D'après loi de finances initiale pour 1998 et projet de loi de finances pour 1999.
|
Les crédits de personnel s'élèvent à 49,896 milliards de francs et progressent en raison de l'accord salarial fonction publique et de l'effet GVT. Ces crédits représentent 82% de l'ensemble des dotations.
Les suppressions d'emplois s'élèvent au nombre de 695, soit 0,38% rapporté à l'effectif de l'ensemble du ministère qui est désormais de 180.290 agents. Compte tenu des réformes de rationalisation en cours, votre Rapporteur souhaite que ce taux soit plus conséquent dès l'an prochain.
Les réductions d'emplois se répartissent de la façon suivante entre les directions :
- Direction générale des impôts : - 323 emplois, soit - 0,4% ;
- Comptabilité publique : - 229 emplois, soit - 0,4% ;
- Direction générale des douanes et droits indirects : 82 emplois, soit - 0,4% ;
- INSEE : - 28 emplois, soit - 0,4% ;
- Direction générale de la consommation et des droits indirects : - 8 emplois, soit - 0,2% ;
- Administration générale : - 19 emplois, soit - 0,2%.
Enfin, il y a treize créations d'emplois dans les juridictions financières.
L'administration générale, c'est-à-dire l'administration centrale des pôles finances et industrie ainsi que les DRIRE et les écoles des mines, connaît un taux de suppression apparemment moins important mais qui prend en compte la résorption des surnombres du pôle industrie. Elle opère également un nombre significatif de transformations d'emplois entre des corps qui connaissaient des vacances et d'autres qui étaient en situation de surnombre. Enfin, il faut souligner la création de trois emplois au Conseil de la concurrence, dans le cadre du renforcement des autorités administratives indépendantes, et de deux emplois dans les services financiers à l'étranger afin d'assurer les nouvelles missions liées à l'institution de l'euro.
L'informatique reçoit une dotation de 1.676 millions de francs qui, compte tenu de la baisse continue du prix des matériels, permettra aux services de poursuivre leur modernisation. La direction générale des impôts pourra ainsi mettre à jour son schéma directeur informatique et la direction de la Comptabilité publique pourra lancer le sien. Par ailleurs, un effort particulier sera fait en faveur de l'Intranet ministériel ouvert en juillet dernier, et qui est déjà très utilisé, ainsi que pour le développement de l'ensemble des téléprocédures et du mode de travail en réseau.
Les crédits d'équipement demandés s'élèvent à 907,6 millions de francs en autorisations de programme et à 978,4 millions de francs en crédits de paiement, dont 529,3 millions de francs financés jusqu'à présent par fonds de concours.
La majorité des crédits d'investissement (90%) est consacrée à des opérations immobilières, soit à hauteur de 70% environ, à des opérations de rénovation, de maintenance et de sécurité. L'accent est, en effet, mis sur la conservation et la mise aux normes du patrimoine immobilier existant. La dotation des comités d'hygiène et de sécurité joue, dans ce domaine, un rôle essentiel d'impulsion. Les opérations de construction, d'achat ou d'extension de locaux représentent environ 20% de la dotation globale.
II.- DE NOUVELLES BUDGÉTISATIONS
Comme on l'a vu plus haut à propos de l'exécution des budgets 1997 et 1998, le budget des Services financiers présente la particularité d'être massivement abondé en fonds de concours en cours d'année. En 1998, les quelque 46,5 milliards de francs de crédits budgétaires accordés par le Parlement auront été complétés par 12,1 milliards de francs de rattachement de fonds de concours.
Si le phénomène des fonds de concours dans les Services financiers apparaît déjà massif lors d'une analyse globale, son caractère abusif devient patent lorsque l'on procède à un examen chapitre par chapitre. En effet, sur les vingt chapitres qui auront été abondés en 1998 en fonds de concours, douze le seront à plus de 75 % des crédits initiaux, dont quatre chapitres de rémunérations du personnel.
Pourtant, la procédure des fonds de concours est une procédure d'exception par rapport au principe de non-affectation des recettes. Comme telle, elle aurait dû rester circonscrite à des cas limités et particuliers. Or, jusqu'à présent, on en faisait une application extensive dans le budget des Services financiers, ce qui tendait à priver de leur sens la détermination et l'autorisation par le Parlement des ouvertures de crédit.
En fait, si les fonds de concours étaient sur-représentés dans ce budget, c'est que la plus grande partie d'entre eux utilisaient indûment cette procédure : il s'agit des " crédits d'articles ".
On peut diviser les " fonds de concours " des Services financiers en trois catégories.
Les deux premières sont prévues par l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
" [...] Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public, ainsi que les produits de legs et donations attribués à l'Etat ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ou du donateur. [...] " (article 19 de l'ordonnance organique).
Pour 1998, les fonds de concours par nature des services financiers devraient s'élever à 7,5 millions de francs.
" [...] Des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public. [...] " (id.).
Pour 1998, les fonds de concours par assimilation devraient représenter près d'1,4 milliard de francs.
- Les crédits d'articles, qui n'entrent dans aucune catégorie juridique prévue puisqu'ils proviennent de ressources fiscales. Ils s'élèveront en 1998 à environ 10,7 milliards (3) de francs et représenteront 83,3% des rattachements. Il existe deux séries de crédits d'articles : les crédits de l'article 5 ou le prélèvement sur les redressements fiscaux et les crédits de l'article 6 ou le prélèvement pour frais de perception des impôts locaux.
Ces fonds ont au moins quatre points communs :
- ces crédits ont un caractère fiscal ;
- ils ont été institués dans le contexte particulier de reconstruction de la France et de son administration après la seconde guerre mondiale. Ils avaient pour objectif d'assurer aux services financiers les moyens de se moderniser rapidement ;
- ces crédits suivent une procédure comptable très complexe difficilement compatible avec la transparence nécessaire à une bonne information du Parlement ;
- ces crédits ne financent pas une dépense particulière, mais simplement des dépenses courantes (rémunération et fonctionnement courant).
Leur origine juridique est l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement financier. Cette disposition a pour objet de dégager un financement pour le " développement du contrôle unique des régies financières, la mise en place effective des services du casier fiscal et l'expertise fiscale, la recherche et la répression des fraudes fiscales ".
Ces crédits " seront ouverts [...] dans la proportion maximum du dixième du montant des recouvrements attendus de l'assiette des droits en principe afférents aux omissions et insuffisances ", autrement dit dans la limite d'un dixième du produit attendu des redressements fiscaux. Il s'agit donc clairement de recettes de caractère fiscal. A ce titre, la disposition de 1948 est théoriquement devenue caduque avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique de 1959 qui la contredit textuellement.
En pratique, les crédits de l'article 5 étaient ouverts sans qu'existât préalablement une ressource réelle et spécifique (4).
Il n'y avait pas de ressource réelle : les rattachements étaient déterminés en fonction du produit attendu des redressements fiscaux et non du produit constaté. Il aurait donc suffi de surestimer le produit attendu pour augmenter les rattachements possibles.
En effet, même si le produit constaté a posteriori avait été très inférieur au produit attendu et que la proportion du dixième avait été dépassée en conséquence, l'administration n'aurait pu être blâmée en quoi que ce fût puisque, dans tous les cas, elle aurait respecté la limite par rapport au produit attendu (5).
Ce système donnait donc une liberté étonnante à l'administration financière de s'accorder des crédits supplémentaires.
Il n'y avait pas de ressource spécifique. En fait, les crédits ouverts au titre de l'article 5 étaient alimentés par un prélèvement sur les recettes budgétaires constatées. La Cour des comptes précise que ce prélèvement " n'est pas isolé en exécution ; symétriquement, la dépense exécutée sur les crédits ouverts au titre de l'article 5 n'est pas davantage individualisée du point de vue comptable ". Ceci signifie que les crédits de l'article 5 étaient en fait comptabilisés comme des crédits budgétaires, sans aucune différenciation. La Cour indique en effet : " La dépense et la recette en cause sont fondues dans l'ensemble des recettes et dépenses du budget général ".
De fait, la seule différence entre les crédits de l'article 5 et les crédits budgétaires tient seulement en ce que les premiers échappaient à l'examen parlementaire. L'administration déterminait leur montant, discrétionnairement ; elle ne les inscrivait pas dans le fascicule bleu mais les mentionnait pour mémoire dans le jaune " fonds de concours " depuis deux ans seulement. En exécution, elle se contentait de prélever sur les recettes du budget général pour financer des dépenses parfaitement ordinaires, hormis qu'elles n'avaient pas été approuvées par le Parlement.
Les crédits de l'article 5 étaient rattachés à quatre chapitres : 31-94 " Indemnités et allocations diverses ", 34-95 " Dépenses d'informatique et de télématique ", 34-98 "Matériel et fonctionnement courant " et 57-90 " Equipement des services ".
Il faut signaler enfin que l'existence de cette pratique contribuait à fausser favorablement le déficit prévisionnel de la loi de finances initiale (donc de 4,4 milliards de francs pour 1998).
En effet, le produit des redressements fiscaux était compris dans les recettes fiscales de l'Etat dès le projet de loi de finances. Il ne faisait pas l'objet d'une ligne spécifique, mais pour l'évaluation de chaque impôt, il était tenu compte du produit du contrôle fiscal. En revanche, les dépenses correspondantes des Services financiers n'étaient pas prises en compte pour le calcul du déficit en loi de finances initiale, puisqu'elles devaient faire l'objet de rattachements en cours d'exercice (6).
L'article 6 de la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires prévoit que " les sommes retenues aux collectivités locales [...] au titre des frais d'assiette et de perception sont affectées [...] au remboursement des dépenses de matériel et à la rémunération des travaux spéciaux accomplis par les agents chargés de l'assiette, du contrôle et du recouvrement des taxes locales ".
Le caractère fiscal des crédits de l'article 6 est moins évident que pour ceux de l'article 5. L'Administration les traitait comme un hybride de recettes non fiscales et de fonds de concours.
D'une part, les crédits de l'article 6 n'étaient qu'une fraction du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement des taxes foncières, professionnelle et d'habitation dont les deux tiers restants étaient déjà évalués à la ligne 309 des recettes non fiscales du tableau des voies et moyens.
D'autre part, en exécution, les recettes correspondantes étaient d'abord comptabilisées comme recettes non fiscales, comme le reste du prélèvement, puis faisaient l'objet d'une " annulation de prise en charge " pour abonder en fonds de concours le budget des services financiers.
Plusieurs éléments conduisent néanmoins à considérer les crédits de l'article 6 comme des recettes fiscales :
- elles constituaient d'abord un forfait estimé représentatif des frais d'assiette et de recouvrement supportés par l'Etat ; il ne s'agissait donc pas d'un remboursement calculé au plus près des moyens effectivement mis en _uvre, ce qui aurait été davantage dans la logique des fonds de concours ;
- ensuite, ces crédits de l'article 6 s'inscrivaient dans un ensemble plus vaste de forfaits perçus par l'Etat pour la collecte des impôts locaux. Par exemple, l'Etat perçoit aussi un forfait qui a pour objet de compenser les frais de dégrèvement et de non-valeur concernant les taxes foncières et professionnelles, forfait qui s'élevait à 7,5 milliards de francs en 1992. En effet, l'Etat assure à la collectivité locale le recouvrement de la totalité de l'impôt dû et prend donc à sa charge la perte résultant soit des restes à recouvrer, soit des exonérations consenties par le législateur. Cependant, ce forfait a été considéré par l'Administration comme une recette fiscale. La Cour des comptes laisse donc entendre que l'ensemble du dispositif est organisé de façon trop désordonnée : " Le produit des forfaits en cause est porté, soit en recettes fiscales du budget général, soit en recettes non fiscales, soit en fonds de concours, l'hétérogénéité des imputations rendant malaisée l'appréciation d'ensemble du phénomène " (7). Il n'y avait en effet pas de raison d'adopter plusieurs procédures d'affectation pour des recettes de même nature ;
- enfin, tous ces forfaits, sauf un (8) et y compris les crédits de l'article 6, sont supportés par le redevable, en sus de la taxe due. Ils ne s'imputent d'aucune façon sur le produit revenant aux collectivités intéressées qui perçoivent l'intégralité du produit voté. On peut donc considérer ces ressources de l'Etat comme une taxe qu'il prélève sur les contribuables locaux à raison des impositions locales qu'ils doivent acquitter. Cette " taxe " a pour assiette les cotisations dues par les contribuables locaux et son taux est fixé à 4,4% (paragraphe II de l'article 1641 du code général des impôts).
Le recours à cette procédure budgétaire très particulière posait des problèmes de différents ordres :
- en termes de respect du droit : il était anormal que restassent appliquées des dispositions devenues caduques depuis 40 ans. Le respect du droit budgétaire n'est pas une exigence seulement formelle : il permet les légitimes précautions qui entourent le maniement des deniers publics, il préserve les prérogatives du Parlement et constitue donc un élément de démocratie ;
- en termes de transparence : c'étaient près de 10 milliards de francs qui suivaient un processus trop complexe pour ne pas être obscur et qu'il était difficile de contrôler depuis le Parlement. Notamment se posait la question de la fixation du produit attendu des redressements fiscaux et celle de l'éclatement de certains prélèvements en une fraction " fonds de concours " et une fraction " recette non fiscale " ;
- en termes de gestion des moyens des services : sauf dans des conditions particulières comme celles de l'après-guerre où il était urgent de restaurer une administration financière efficace, il n'était sans doute pas de bonne gestion de permettre à une administration d'autogérer quasi discrétionnairement un niveau aussi élevé de moyens. Outre le risque de dérive éventuelle qu'une telle situation comporte, il faut noter que si la ressource devait s'appauvrir brutalement pour diverses raisons - baisse de la fraude fiscale ou baisse de la fiscalité locale - les services pouvaient être confrontés à une pénurie de moyens. Comme il s'agissait de financer des dépenses permanentes d'une année sur l'autre (personnel et matériel), il convenait que ces dépenses fussent soumises au contrôle parlementaire comme toute autre dépense du même type et qu'elles s'appuyassent sur des ressources stables, c'est-à-dire l'ensemble des recettes du budget général de l'Etat, ce qui n'empêchait pas de développer des formes d'intéressement pour favoriser et encourager l'efficience des agents ;
- en termes d'égalité des services de l'Etat et de leurs fonctionnaires : il convient de noter que ce système tendait à créer des distorsions de rémunérations au sein de la fonction publique. Sans se prononcer sur le fond, on peut rappeler que le taux moyen des indemnités des personnels des Services financiers par rapport à leurs rémunérations principales s'établit à 33,7% en 1998 (hors fonds extrabudgétaires). C'est un des taux les plus élevés de la fonction publique.
Si la procédure des crédits d'articles est supprimée en 1999, ce n'est pas une initiative spontanée de la part du Gouvernement, mais le résultat d'un concours laborieux, étalé sur quatre décennies, des contre-pouvoirs que sont la Cour des comptes, le Parlement et le Conseil constitutionnel. Si cette victoire a bien sûr quelque chose de rassurant quant au fonctionnement démocratique de l'Etat et souligne le rôle constructif que peut avoir l'opposition parlementaire, elle donne néanmoins une mesure inquiétante de la force de résistance du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Depuis les débuts de la Vème République, la Cour des comptes a dénoncé l'usage abusif qu'il était fait de la procédure des fonds de concours. Ainsi, en 1966, elle estimait nécessaire une réforme de la pratique dans un sens restrictif, tout en notant une certaine inertie de la part du ministère : " Saisi de la question, le ministère des finances, qui admet le principe d'une révision de la réglementation des fonds de concours et des rétablissements de crédits dans le cadre des textes d'application du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, n'a cependant donné jusqu'ici aucune suite aux observations et aux suggestions que la Cour a formulées, et qu'elle ne peut que réitérer ". La Cour a longtemps dénoncé l'obscurité de la procédure jusqu'à ce qu'au début des années 1980 des aménagements importants soient apportés (rattachement limité à l'année où les recettes correspondantes sont encaissées et codification des fonds de concours en 1981 ; publication d'un vert " récapitulation générale des fonds de concours " à partir de 1985). Les réserves de la Cour portent par la suite sur la progression rapide des fonds et sur le caractère résiduel de la place laissée aux fonds de concours " par nature ".
En 1983, à l'occasion de l'examen de la loi de règlement du budget 1981, le Rapporteur général de l'Assemblée nationale a interrogé la Cour des comptes sur les crédits d'articles. C'est alors que progressivement la lumière a été faite sur cette procédure. Au début, la Cour des comptes est assez pudique. En 1983, elle écrit : " Les ouvertures de crédits " de l'article 5 " traduisent, en réalité, une procédure spécifique, mise en place bien avant l'intervention de la loi organique [...]. Les incidences [...] sur l'équilibre prévisionnel de la loi de finances peuvent être cependant tenues pour pratiquement négligeables, si l'on observe que la ponction opérée représente, en réalité, moins de 0,2% du produit des impôts " (9).
En 1986 (10), la Cour des comptes regrette que " l'assimilation à des fonds de concours continue en 1985 à s'étendre de façon irrégulière à deux types de recettes fiscales ", à savoir des prélèvements sur la taxe forestière et sur la redevance sur les bureaux et locaux industriels de la région parisienne. Commentant le premier vert récapitulatif des fonds de concours, elle indique que " les données qu'il fournit relativement aux fonds de concours rattachés au budget des services financiers sont incomplètes. Sous réserve de cette dernière et importante remarque, l'exploitation de ce document présente un intérêt certain ". La Cour visait sans les nommer les crédits de l'article 5 et de l'article 6.
Dans une réponse à la Commission des finances (11), elle déclare que les crédits de l'article 5 sont des " prélèvements sur des recettes fiscales de l'Etat, en sorte qu'ils ne pouvaient être, aux termes de l'ordonnance, assimilés à des fonds de concours ".
En 1987, M. Jacques Magnet, conseiller-maître s'exprimant au nom de la Cour au sujet des projets de lois de règlement pour 1984 et 1985, affirme devant la Commission des finances que " le Parlement peut supprimer les fonds de concours créés par la loi elle-même " (12).
A l'occasion de l'examen du budget des Services financiers pour 1988, le Rapporteur spécial d'alors, M. Philippe Auberger, a proposé à la Commission des finances, qui l'a adopté, un amendement demandant que figure en annexe du bleu budgétaire des Services financiers une évaluation globale et par chapitre des crédits de l'article 6. Cet amendement a été rejeté par l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement, en seconde délibération.
En réponse au questionnaire de la Commission sur le règlement des budgets de 1991 et 1993, la Cour décrit précisément la complexité de la comptabilisation des crédits de l'article 6 et 5 et annonce " qu'il n'existe pas de ressource spécifique alimentant le fonds de concours " des crédits de l'article 5.
En 1994, le Rapporteur spécial, M. Jean Royer, fait adopter par la Commission un amendement tendant à la création d'une annexe disponible dès le projet de loi de finances qui indiquerait les prévisions des rattachements de fonds de concours pour les Services financiers. Cette disposition est rejetée par l'Assemblée nationale mais le Gouvernement s'engage à ce qu'un jaune " Fonds de concours " paraisse dès le projet de loi de finances pour 1996 en remplacement du vert, trop tardif.
Puis, le même Rapporteur spécial fait inclure au sein du jaune les crédits de l'article 5, jusqu'alors omis, à compter du projet de loi de finances pour 1997.
Dans une réponse au questionnaire du Sénat sur le règlement du budget de 1995 (13), la Cour change de doctrine quant à la nature des crédits de l'article 6 et tend à les qualifier de recettes fiscales, qui ne peuvent en conséquence être assimilées à des fonds de concours.
L'an dernier, votre Rapporteur spécial soumet à votre Commission un amendement tendant à supprimer la procédure de fonds de concours pour les crédits des articles 5 et 6. Adopté à l'unanimité des présents dans un premier temps, cet amendement est rejeté en seconde délibération.
Au cours des débats en séance publique à l'Assemblée nationale, le Secrétaire d'Etat au budget, M. Christian Sautter, répondant notamment à l'intervention du Président de la Commission des finances, M. Henri Emmanuelli, s'engage à une réflexion sur le sujet (14) :
" Si le président de la commission des finances souhaite qu'un travail en commun s'effectue entre le Gouvernement et la commission en ce qui concerne les fonds de concours, qu'il ait l'obligeance de nous dire s'il vise les 600 fonds de concours qui figurent sur le [jaune] ou d'autre fonds, afin que nous procédions ensemble à un " peignage " et que nous soyons sûrs que les fonds de concours soient tous conformes à l'ordonnance de 1959.
" J'accepte, au nom du Gouvernement, cet appel du président de la commission des finances à un travail en commun, que nous ferons l'année prochaine, pour aller vers une transparence sinon parfaite, du moins plus poussée que celle à laquelle nous sommes déjà parvenus ".
Cependant, l'opposition parlementaire saisit le Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 1998 en contestant la régularité des crédits d'articles. Le Conseil rend alors une décision claire et implacable (15).
Certes, sur la forme, le Conseil reconnaît que la transparence relative aux crédits d'articles était suffisante grâce au jaune " fonds de concours ", au questionnaire parlementaire et aux comptes définitifs de l'exercice fournis au Parlement dans le cadre de la loi de règlement et que l'atteinte portée à la sincérité du déficit prévisionnel ne conduisait pas à déclarer inconstitutionnelle la loi de finances pour 1998.
Néanmoins, la décision du Conseil constitutionnel sur les crédits d'articles s'avère essentiellement favorable aux auteurs de la saisine :
- la procédure des crédits d'articles était irrégulière : " Le maintien de ce rattachement par voie de fonds de concours, après l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 2 janvier 1959 [...], n'est pas conforme aux dispositions [...] de son article 19, dès lors que les recettes de ces fonds sont en majorité de caractère fiscal " ;
- le déficit était faussé : " Le maintien de ce rattachement affecte [...] la prévision de dépenses du budget général ". La procédure de rattachement par voie de fonds de concours, pour ceux de ces crédits qui sont compris dans les recettes du budget général, conduit à affecter l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale " ;
- " les crédits relatifs aux fonds de concours [...] seront dûment réintégrés [...] dans le budget général de l'Etat _dès le projet de finances pour 1999_". Il n'est pas interdit de rapprocher cette motivation de l'engagement pris par le Gouvernement, dans ses observations sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 1998 (16), de " traiter " la question des crédits d'articles.
Votre Rapporteur exprime sa satisfaction de voir enfin résolu le problème des crédits d'articles. Cependant, les conditions de leur budgétisation doivent être affinées sur le plan juridique et surtout clarifiées sur le plan des masses financières.
Dans l'état actuel du projet de loi de finances, l'intégration des crédits d'articles est seulement implicite. Il conviendrait pourtant d'abroger les dispositions qui ont institué ces procédures particulières.
En effet, le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 prévoit seulement un prélèvement de 10% maximum sur le produit des redressements fiscaux au bénéfice des administrations financières. L'abrogation de cette disposition n'aurait pas d'autre effet que de supprimer une procédure particulière d'affectation de recettes.
Quant aux crédits de l'article 6, ils ont aujourd'hui leur fondement juridique dans deux séries de dispositions :
- d'une part, les articles 1641 et 1647 du code général des impôts qui définissent les prélèvements opérés au profit de l'Etat pour frais de perception des impôts locaux ;
- d'autre part, l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 précitée qui prévoit l'affectation de ces prélèvements au budget des services financiers (17).
C'est seulement cette dernière disposition qu'il convient d'abroger, l'existence d'un prélèvement au profit de l'Etat pour frais de perception des impôts locaux relevant d'un débat qui dépasse le sujet du présent rapport.
En l'absence d'un toilettage des textes, on se trouve dans une situation juridique curieuse qui pourrait évoquer davantage le bon plaisir du prince qu'une pratique normale de l'Etat de droit. Pendant quarante ans, le ministère a suivi une procédure budgétaire illicite, puisque devenue caduque avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Puis, à partir de 1999, il interrompt subitement l'application de textes qu'il considère pourtant subjectivement comme toujours valides. Il n'est que de citer l'arrêté du 16 avril 1998 portant rattachement de fonds de concours, signé par le ministre de l'économie, et qui vise l'article 5 de la loi de 1948 précitée.
La vigueur de dispositions législatives ne saurait varier à la discrétion de telle ou telle administration.
Un second problème juridique réside en ce que l'ensemble des ressources liées aux crédits de l'article 6 sont inscrites à partir de 1999 sur la ligne 309 des recettes NON fiscales (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes perçus au profit des collectivités locales) (18).
Pourtant, il s'agit en fait de recettes fiscales, dans la mesure où elles sont perçues en sus du produit voté par les collectivités territoriales. C'est notamment l'avis de la Cour des comptes depuis plusieurs années. Elle l'a encore rappelé dans son rapport paru cet été sur le règlement du budget 1997. C'est aussi la position du Conseil constitutionnel qui en a fait le centre de son argumentation pour déclarer les crédits d'articles non conformes à l'ordonnance organique de 1959.
Cette mauvaise classification n'a apparemment pas d'incidence particulière, hormis dans le calcul du taux de prélèvements obligatoires, puisqu'en France les recettes non fiscales n'y sont pas prises en compte.
· Les recettes
Les ressources liées à l'article 5 figuraient déjà dans l'évaluation initiale des recettes. Il n'y a donc aucun changement sur ce point.
Quant aux recettes liées à l'article 6, leur intégration fait apparaître un gonflement apparemment excessif si l'on compare les niveaux de rattachements prévus pour 1998 et l'accroissement de la ligne de recettes correspondantes pour 1999 :
|
|
CALCUL DU SUPPLÉMENT DE BUDGÉTISATIONS
(en milliards de francs)
|
Ligne 309 de l'état A du PLF 1998 (1)
|
11,032
|
Ligne 309 de l'état A du PLF 1999 (2)
|
17,973
|
Différence (3 = 2 - 1)
|
6,941
|
Crédits de l'article 6 prévus pour 1998 (4)
|
5,494
|
Augmentation des crédits de l'article 6 (3 - 4)
|
1,447
soit + 26,3%
|
· Les dépenses
Pour ce qui est des dépenses, on observe une forte augmentation des crédits supplémentaires (+12%) (voir tableau ci-dessous).
Il y a en outre certaines distorsions entre les rattachements par chapitre de 1998 et les crédits supplémentaires proposés pour 1999, en particulier pour les chapitres 31-90 " Rémunérations principales ", 31-94 " Indemnités et allocations diverses ", 34-92 " Moyens de fonctionnement des services centraux " et 34-95 " Dépenses d'informatique et télématique ".
Les crédits d'articles servaient notamment à pallier l'insuffisance des crédits votés dans la loi de finances pour les rémunérations principales. C'est dans la continuité de cette pratique qu'il faut lire l'importante progression des rattachements " virtuels " de crédits d'articles en 1999 sur le chapitre 31-90. Ainsi, il semble que l'effet de l'accord salarial sur 1999 soit en partie comptabilisé au titre de la budgétisation des crédits d'articles. Mais ceci ne saurait justifier entièrement un écart de 12%.
|
|
|
|
|
ECART PAR CHAPITRE ENTRE LES RATTACHEMENTS
DE CRÉDITS D'ARTICLES DE 1998 ET LEUR BUDGÉTISATION EN 1999
|
|
|
Rattachements
|
Budgétisation 1999
|
Chapitre
|
prévus pour 1998
|
Effet de la mesure (1)
|
Variation absolue par rapport à 1998
|
Variation relative par rapport à 1998
|
31-90
|
156
|
408
|
251
|
+ 161%
|
31-92
|
1.502
|
1.594
|
92
|
+ 6%
|
31-93
|
0
|
52
|
52
|
-
|
31-94
|
4.116
|
4.541
|
425
|
+ 10%
|
31-96
|
178
|
178
|
0
|
0%
|
31-97
|
156
|
172
|
16
|
+ 10%
|
33-90
|
42
|
52
|
11
|
+ 26%
|
33-91
|
5
|
6
|
0
|
+ 2%
|
33-92
|
99
|
111
|
12
|
+ 12%
|
34-53
|
4
|
0
|
- 4
|
- 100%
|
34-92
|
0
|
314
|
314
|
-
|
34-94
|
10
|
0
|
- 10
|
+ 100%
|
34-95
|
1.033
|
1.258
|
224
|
+ 22%
|
34-98
|
2.117
|
1.897
|
- 220
|
- 10%
|
57-90
|
471
|
259
|
58
|
+ 12%
|
Total
|
9.890
|
11.111
|
1.222
|
+ 12%
|
(1) Voir bleu 1999 Services communs et finances, pp. 52 et 75.
Source : D'après le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Du fait de la suppression des crédits d'articles, les rattachements de fonds de concours au budget des Services financiers baisseront de 82% en 1999. Ils constitueront un complément de 3,6% des crédits budgétaires, soit 2.161 millions de francs.
ÉVOLUTION DES RATTACHEMENTS PAR CHAPITRE
(en millions de francs)
|
|
Chapitres
|
Rattache-ments pour 1998 (1)
|
Rattache-ments pour 1998 (2)
|
Rattache-ments pour 1999 (2)
|
Evolution 1998-1999
(2)
|
Rapport rattache-ments sur crédits initiaux en 1999
|
Rémunérations
31-90
31-92
31-94
31-96
31-97
|
159
1.502
4.486
178
292
|
372
1.615
4.311
215
324
|
146
0
610
0
149
|
- 60,7%
- 100%
- 85,8%
- 100%
- 54%
|
0,6%
0%
8,6%
0%
26,8%
|
Charges sociales
32-97
33-90
33-91
33-92
|
0
87
6
99
|
0
101
6
99
|
9
59
6
1
|
-
-42,0%
+ 3,5%
- 99,2%
|
0,1%
9,5%
0,7%
0,1%
|
Matériel
34-92
34-95
34-94
34-98
|
0
1.071
10
2.258
|
315
1.260
0
1.929
|
27
31
0
159
|
- 91,3%
- 97,5%
-
- 91,8%
|
3,3%
1,9%
0%
2,6%
|
Subventions de fonctionnement
36-10
|
13
|
15
|
16
|
+ 2,4%
|
21,4%
|
Plan de communication sur l'euro
37-02
|
19
|
59
|
19
|
- 68,4%
|
37,0%
|
Recensement et enquêtes statis-tiques
37-75
|
8
|
27
|
26
|
- 4,4%
|
14,2%
|
DRIRE
37-70
|
0
|
0
|
202
|
-
|
671,9%
|
Evaluations cadastrales
37-53
|
4
|
0,2
|
0
|
-100%
|
0%
|
Centres de formation et actions de modernisation
37-90
|
12
|
317
|
11
|
- 96,4%
|
12,3%
|
Traitement automatique du fret international
37-95
|
24
|
26
|
26
|
+ 0,0%
|
67,0%
|
Service de la redevance
37-98
|
492
|
488
|
492
|
+ 0,7%
|
-
|
Interventions diverses
44-42
|
0
|
7
|
0
|
- 100%
|
0%
|
Equipement
57-90
|
573
|
635
|
172
|
- 72,9%
|
17,6%
|
TOTAL
|
11.292
|
12.121
|
2.161
|
- 82,2%
|
3,6% (3)
|
(1) Prévisions du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1998.
(2) Estimations du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1999.
(3) Sur l'ensemble des crédits initiaux.
|
On dénombre cinq chapitres dont les rattachements représenteront plus de 25% des crédits inscrits pour 1999 : 37-98 " Service de la redevance ", 37-70 " DRIRE ", 37-95 " Dépenses de fonctionnement du traitement automatique du fret international ", 37-02 " Plan de communication sur le passage à l'euro ", 31-97 " Autres personnels non titulaires. Rémunération ".
Les fonds de concours les plus importants sont les suivants :
- frais de gestion du service de la redevance : 492 millions de francs ;
- frais de perception par les douanes de diverses taxes parafiscales : 241 millions de francs ;
- crédits " de l'article 55 " (19) (décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière), c'est-à-dire prélèvements opérés sur les salaires des conservateurs des hypothèques en vue de couvrir certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques : 174 millions de francs ;
- prélèvement pour frais de perception par la direction générale des impôts : 154 millions de francs ;
- redevances versées par les utilisateurs du système de traitement automatique des opérations de dédouanement (SOFI) : 106 millions de francs.
Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994 a révélé l'existence de fonds extrabudgétaires utilisés par les Services financiers. Dans son rapport sur le budget de 1995, la cour a ajouté à sa première liste environ 700 millions de francs de dépenses indemnitaires extrabudgétaires provenant du produit de l'activité bancaire du Trésor public.
Au total, pour 1997, ce sont environ 2,4 milliards de francs de dépenses extrabudgétaires qui ont voisiné avec les crédits budgétaires et les fonds de concours, pour financer le fonctionnement courant et compléter les rémunérations.
Sous la précédente législature, pour régler la situation, l'article 110 de la loi de finances pour 1996 a imposé la réintégration au sein du budget général de tous ces fonds à compter de 1997. C'est sur l'exercice 1998 que les premières réintégrations sont intervenues. Désormais, la direction générale des douanes et la direction générale des impôts ne disposent apparemment plus de fonds extrabudgétaires. En revanche, le processus de régularisation n'est pas achevé pour la direction générale de la comptabilité publique, malgré des progrès appréciables.
· La Masse des douanes, organisme chargé du logement social des agents des douanes, a reçu au 1er janvier 1998 le statut d'établissement public, dirigé par le chef de service placé auprès du directeur général des douanes et des droits indirects et administré par un conseil composé paritairement de représentants de l'administration des douanes et de représentants élus par le personnel.
Le compte 466-24 a été supprimé début 1998. Le budget prévisionnel de l'établissement, pour 1998, s'élève à 128 millions de francs. En 1999, il recevra une subvention du budget des Services financiers de 8 millions de francs (chapitre 36-10).
· Les comptes extrabudgétaires du cadastre et des hypothèques ont été supprimés à compter de 1999, conformément à l'article 112 de la loi de finances pour 1998. Les recettes de ces comptes figurent parmi celles du budget général de l'Etat. Les dépenses sont désormais inscrites pour 138 millions de francs au chapitre 31-94 " Indemnités et allocations diverses ". Votre Rapporteur s'étonne ici à nouveau du gonflement des masses budgétisées, par rapport à un niveau constaté en 1997 et 1998 qui était de 119 millions de francs.
· Jusqu'à la date du 31 décembre 1997, le compte 466-171 de la Comptabilité publique " Frais de service des comptables du Trésor " intégrait, outre des recettes extrabudgétaires, une partie des crédits budgétaires de fonctionnement prélevés sur le titre III (807 millions de francs en 1997).
Depuis le 1er janvier 1998, cette procédure a été abandonnée. Ainsi, les crédits budgétaires qui étaient jusqu'alors consommés de façon extrabudgétaire font désormais l'objet d'une exécution selon le schéma classique de la dépense publique, en rétablissant le préfet dans la plénitude de ses fonctions d'ordonnateur secondaire des administrations de l'Etat.
Par ailleurs, une partie des recettes provenant de rémunérations pour services rendus par le Trésor public (37 millions de francs sur 49 millions de francs) vient de bénéficier de la création d'un fonds de concours instauré par décret n° 98-903 du 8 octobre 1998 dont la mise en _uvre interviendra au 1er janvier 1999. Les cinq contributions concernées sont les suivantes :
- celle versée par l'Office national des forêts pour les tâches de recouvrement confiées au Trésor public ;
- celles versées par les caisses de crédit municipal pour le paiement de leurs chèques aux guichets des comptables du Trésor ;
- celles versées par ces mêmes caisses pour les précomptes sur traitement effectués par les comptables du Trésor pour les prêts qu'elles accordent ;
- celles versées par divers organismes pour les paies à façon réalisées par les départements informatiques du Trésor ;
- celles versées par les OPHLM qui ont opté pour un comptable direct du Trésor.
|
|
|
RESSOURCES DU COMPTE 466-171
|
(en millions de francs)
|
|
|
1997
|
1998
|
Contributions pour services rendus
|
49,9
|
49,0
|
Recettes liées à l'activité de collecte de l'épargne
|
285,6
|
261,0
|
Remboursement de dépenses provisoires
|
13,8
|
9,8
|
Recettes liées à l'activité bancaire dans le cadre des " Fonds particuliers "
|
103,5
|
94,2
|
Total recettes extrabudgétaires
|
452,8
|
414,0
|
Crédits budgétaires de fonctionnement courant
|
807,3
|
0
|
Total recettes
|
1.260,1
|
414,0
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
La Comptabilité publique bénéficiera encore en 1999 de fonds extrabudgétaires sur lesquels votre Rapporteur n'a pu, malgré ses demandes, obtenir les précisions nécessaires. Ces fonds, gérés sur les comptes de tiers 451 et 466-171, s'élèveraient à environ 1,2 milliard de francs et proviendraient principalement du produit de l'activité bancaire et de collecte d'épargne du Trésor public. Ils financent en majorité des dépenses de rémunérations accessoires.
Il convient de rappeler que l'activité bancaire du Trésor public occupait 1.260 emplois en 1997 pour les fonds particuliers. Elle recouvre les chiffres suivants au 31 décembre 1997 :
- fonds déposés auprès des trésoriers-payeurs généraux : 21,8 milliards de francs ;
- activité de préposé de la Caisse de dépôts et consignations : solde de 91,8 milliards de francs ;
- encours de titres de créances négociables placés par le Trésor public en 1997 : 19 milliards de francs ;
- actif net des OPCVM gérés au Trésor public : 52,1 milliards de francs ;
- commercialisation en 1997 de produits d'assurance dans le cadre du partenariat avec la CNP : 6,8 milliards de francs.
Votre Rapporteur souhaite qu'à l'occasion de la régularisation des fonds de la Comptabilité publique et dans le cadre du débat en cours sur les conditions de concurrence entre les banques, on procède à une redéfinition dans un sens restrictif des activités bancaires exercées par cette administration d'Etat.
III.- LA MODERNISATION DU MINISTÈRE
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, partisan de la constitution d'un grand ministère de la production, a donné mission, le 27 août 1997, à MM. Pierre Boisson, ingénieur général des mines, et Jean-Claude Milleron, inspecteur général de l'INSEE, afin qu'ils proposent les moyens de " parvenir rapidement à de plus grandes synergies entre les différentes composantes du ministère, au niveau central et dans les services déconcentrés, dans un but d'efficacité et de simplicité ". Leur rapport, rendu le 12 février 1998, a donné lieu à d'importantes réformes de structure et de fonctionnement.
Pour organiser la réflexion et le suivi de ces réformes, un dispositif spécifique a été mis en place :
- un comité de pilotage présidé par le directeur de cabinet du ministre, associant les conseillers techniques concernés, M. Boisson, le directeur général de l'administration et des finances du pôle industrie, la directrice du personnel et de l'administration du pôle finances, le directeur de la communication et deux représentants de services déconcentrés ;
- une commission de suivi associant les organisations syndicales des pôles finances et industrie, présidée par le directeur général de l'administration et des finances du pôle industrie et la directrice du personnel et de l'administration du pôle finances ;
- cinq groupes d'expertise sur les thèmes de l'action sociale, de l'hygiène et de la sécurité, de la formation, de la mobilité et des carrières, du dialogue social et du travail en réseau.
Ces instances se sont régulièrement réunies durant le printemps 1998 et ont repris leurs travaux à l'automne.
Trois grandes directions transversales, intéressant les pôles finance et industrie, sont créées :
· La direction des affaires juridiques (DAJ)
La complexité croissante du droit en matière économique, financière et industrielle et la multiplication récente des contentieux, tant devant les juges nationaux que devant les juges européens, a rendu nécessaire le renforcement de la capacité d'expertise juridique du ministère.
La nouvelle direction, en regroupant trois structures (le service juridique et de l'agence judiciaire du Trésor, le secrétariat général de la Commission centrale des marchés, les bureaux du contentieux et du conseil juridique relevant de la direction générale de l'administration et des finances du secrétariat d'Etat à l'industrie) permettra l'enrichissement mutuel des fonctions de conseil juridique et des fonctions contentieuses et la diffusion d'une culture juridique commune.
Au-delà de ces missions traditionnelles, elle permettra de répondre à des besoins nouveaux ressentis par le ministère, tels que la coordination, à la demande du ministre, de l'élaboration de textes législatifs et réglementaires ou l'analyse de l'état du droit préalablement à l'annonce d'un projet de réforme.
En outre, elle exercera des missions interministérielles d'expertise, de conseil juridique, de communication et de formation dans le domaine juridique, en direction des autres administrations centrales, mais également au bénéfice des services déconcentrés de l'Etat et des établissements publics nationaux, ainsi que de l'ensemble des acteurs de la commande publique.
· La direction du personnel, de la modernisation et de l'administration (DPMA)
La DPMA procède du regroupement de la direction générale de l'administration du pôle industrie et la direction du personnel et de l'administration du pôle finances.
La DPMA est appelée à assurer, d'une part, les missions précédemment dévolues à ces deux directions, et d'autre part, des missions nouvelles qui manquent ou sont insuffisamment développées. A ce titre, elle sera notamment le laboratoire, l'acteur et le moteur de la modernisation, du travail en réseau, de la diffusion des nouvelles technologies au service de l'ensemble des directions du ministère.
A des pôles de compétences classiques - relations sociales, action sociale, personnel, budget et financement, logistique, immobilier et informatique - s'ajoutent deux structures de projet et de coordination : une mission de la modernisation et de la prospective et une cellule de conseil pour les projets professionnels.
La nouvelle organisation traduit une prise en compte renforcée des missions de modernisation du ministère, de soutien au travail en réseau, à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication, au décloisonnement et à la mobilité ; elle doit avoir une action innovante en terme de prospective et promouvoir la dimension internationale et européenne de l'administration.
Une cellule de conseil pour les projets professionnels sera chargée de favoriser les évolutions professionnelles des agents, principalement lorsqu'elles nécessitent une valorisation particulière ou une évolution significative de leurs compétences ou de leur orientation.
· La direction des relations avec les publics et de la communication (DIRCOM)
La direction des relations avec les publics et de la communication assurera les missions précédemment dévolues à la direction de la communication du pôle finances et de la délégation à la communication du pôle industrie.
Elle contribuera à forger l'identité du ministère et coordonnera les propositions d'amélioration des relations avec les citoyens et les usagers.
La nouvelle direction sera organisée en trois sous-directions correspondant aux trois fonctions complémentaires autour desquelles elle s'est historiquement constituée : l'information, les relations avec les publics et la communication.
Les autres directions ont aussi été réorganisées. On citera deux exemples.
· La recherche d'une simplification de l'impôt et d'un meilleur fonctionnement de l'administration fiscale conduit à revoir l'organisation des services centraux de la direction générale des impôts. Ceux-ci, contrairement aux services territoriaux, ont peu évolué depuis la création d'un service de la législation fiscale autonome en 1977, et depuis l'arrêté d'organisation du service central de la direction générale des impôts qui remonte à 1983.
La réforme poursuit quatre types d'objectifs :
- la clarification des compétences tant vis-à-vis des contribuables que des services territoriaux, la prise en compte dès la conception des textes des conditions de mise en _uvre de l'impôt ;
- le développement de missions à assurer, en matière de prospective, d'analyse des politiques fiscales, de communication interne et externe, de contrôle de la fiscalité internationale ou de gestion personnalisée des ressources humaines ;
- l'amélioration de la réactivité par un allégement de la ligne hiérarchique avec une gestion par projet confié à des équipes responsables, une meilleure identification des prestations internes entre services et la diminution du nombre de structures ;
- la clarification des relations avec le réseau, en poursuivant la déconcentration des missions et des moyens, la diminution du nombre de guichets d'allocation des moyens et une meilleure coordination des interventions à l'égard du réseau.
La nouveauté essentielle de cette réforme réside dans la création, à l'intérieur de la direction générale des impôts, d'une direction de la législation fiscale reprenant les attributions actuelles du service de la législation fiscale.
· La direction de la comptabilité publique devient direction générale et est aussi réorganisée. Ceci vise à renforcer la capacité d'animation et de pilotage des services déconcentrés du Trésor public constitué de près de 4.000 points d'accueil et d'environ 56.000 agents.
La réforme permettra de rationaliser le traitement de certaines fonctions, en particulier la mission de recouvrement des impôts et des créances publiques.
Les budgets des Services financiers et de l'Industrie sont unifiés dans le projet de loi de finances pour 1999. La section " Services financiers " devient " Services communs et finances ". Elle reçoit la plupart des dépenses de personnel et de matériel de l'Industrie, soit 5.063 effectifs budgétaires et 1,53 milliard de francs. Le budget de l'Industrie est maintenant essentiellement un budget d'intervention publique et de subventions d'investissement accordées par l'Etat. Les PME conservent aussi une section spécifique en 1999. La fusion totale des trois sections sera réalisée dans le projet de loi de finances pour 2000.
L'implantation des services centraux sera repensée afin de faciliter les échanges. Elle tiendra compte des facilités d'accès, de la qualité des services collectifs et de la disponibilité des immeubles.
Des mesures ont déjà été prises afin de rapprocher les modes de gestion des agents :
- la fusion des revues internes et la naissance de Echanges-Contact ;
- l'ouverture de certaines prestations sociales à l'ensemble des agents des deux pôles ;
- l'accueil unifié des membres de la dernière promotion de l'ENA. De la même façon, la mobilité des attachés, dans le cadre du nouveau ministère sera totale, les emplois de ce niveau étant ouverts indifféremment à tous les attachés, quelle que soit leur origine, et aux contractuels qui le souhaitent.
Un comité de stratégie fiscale et un comité de politique économique sont créés et doivent réunir mensuellement les directeurs concernés, notamment, par la définition de la future politique économique européenne au sein du Conseil de l'euro.
Le recours aux nouvelles technologies est une priorité pour moderniser les méthodes de travail, favoriser le travail en réseau et améliorer le service rendu au public.
Un comité de pilotage associant la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration, la direction des relations avec les publics et de la communication, et le service des industries de communication et de services, est chargé de coordonner et accélérer le lancement de projets concrets.
Trois grands projets sont d'ores et déjà engagés :
- la généralisation d'un service unifié de messageries :
- le développement d'internet, outil de communication et de travail en réseau :
- la création de nouveaux services interactifs sur internet (mise en ligne de cent formulaires et des appels d'offre, paiement des impôts directs, télédéclaration d'échanges de biens, galerie marchande pour s'abonner aux revues et aux bulletins statistiques...)
Un centre de perfectionnement des cadres supérieurs est créé et est destiné à donner une formation commune tournée vers l'action aux cadres supérieurs de l'administration centrale et des services déconcentrés. Cette formation sera axée sur le management, la communication et l'ouverture sur l'extérieur.
Le centre sera animé par une ancienne directrice de la formation du groupe Thomson, qui avait créé dans ce cadre une université d'entreprise, et s'appuiera sur le centre de formation professionnelle et de perfectionnement (CFPP) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Ces réformes sont appelées à être complétées à l'avenir, notamment dans le cadre de la circulaire du 3 juin 1998 du Premier ministre, impliquant un programme pluriannuel de modernisation du ministère.
Le ministre a annoncé que les réformes seront poursuivies et approfondies dans les cinq axes suivants :
- améliorer le service rendu aux usagers (particuliers et entreprises) ;
- développer et enrichir la gestion des personnels ;
- renouveler le dialogue social, notamment par une politique de communication interne ambitieuse ;
- approfondir le travail en réseau et le décloisonnement ;
- améliorer la gestion des services et renforcer sa lisibilité pour les décideurs et les agents.
Votre Rapporteur souhaite que cette importante modernisation du ministère ne se borne pas à un énième réflexe centralisateur, renforçant un ministère qui se situe pourtant rarement dans des rapports de force défavorables.
Cette réforme ira dans le bon sens si elle permet à ce ministère de passer d'une culture plutôt tournée vers des préoccupations internes à une culture prenant davantage en compte les logiques micro-économiques. Elle ne doit pas être une réforme de confort, mais doit avant tout permettre le progrès vers les deux points suivants : l'efficience et le respect des agents économiques.Notamment, elle devra se traduire par des gains d'efficience et des économies de moyens qui iraient très au-delà de la compression de personnel de 0,38% prévue pour 1999.
Il convient aussi de faire preuve dès maintenant d'une attention toute particulière à la communication interne et à la concertation avec le personnel au sujet de modifications d'organisation dont les tenants et les aboutissants ne sont pas toujours clairement perçus.
Certaines remarques du rapport Boisson-Milleron, au sujet de la nécessaire gestion interdirectionnelle des moyens, ne devront pas être négligées :
- " Il n'est pas aisé de trouver des éléments de référence clairs permettant d'appréhender la politique du personnel au sein de ce ministère. On peut même douter de l'existence de tels éléments de référence. [...] Il est nécessaire de bien comprendre que la direction du personnel et de l'administration ne gère directement que les [...] 7.500 personnes sous " statut central " [...], chiffre à rapprocher des 185.000 agents qui forment cet ensemble " ;
- " Nous pensons qu'un effort important doit être entrepris en vue d'une gestion plus prospective et plus équilibrée des personnels du ministère. Le profil de la pyramide des âges de ce ministère est préoccupant " ;
- " Il faut rompre avec la tradition d'autonomie quasi totale de chaque direction et faire en sorte que le ministre soit concerné dès le début de la procédure par le travail budgétaire, comme c'est le cas ailleurs. C'est en tout début d'année civile que chaque direction pourrait travailler, en liaison avec la DPA et le budget. Cela appelle un effort de transparence de la part des directions et la définition de réformes de structure, seules propres à générer des économies " intelligentes " que les directeurs sont au premier chef aptes à définir en gardant à l'esprit une juste évaluation de la relation entre les missions et les coûts ".
En complément des actions de modernisation engagées par le ministère, votre Rapporteur souhaite attirer l'attention sur trois services au sein desquels des gains d'efficience sont possibles : l'INSEE, le service de la redevance et l'Institut national de la Consommation.
L'efficience de l'INSEE a été contestée en 1996 par l'Institut français pour la recherche sur les administrations publiques (20). Si votre Rapporteur ne s'associe pas à une attaque aussi véhémente qui conclut à la possibilité d'économies de 500 millions de francs, il souhaite néanmoins aborder quelques questions.
L'INSEE, de par son activité qui nécessite une certaine indépendance, apparaît comme un service relativement autonome au sein du ministère (21); il gère en effet lui-même ses moyens internes, par l'intermédiaire d'un secrétariat général employant environ 400 personnes.
De 1988 à 1998, les moyens de l'INSEE ont crû de plus de la moitié, soit plus d'un demi-milliard de francs. Pour 1999, l'augmentation des crédits est sans précédent (+ 11,9% à structure constante incluant les fonds de concours). Et pourtant, la très grande partie des crédits du recensement n'y sont pas inclus (1.040 millions de francs prévus).
|
|
|
ÉVOLUTION DES MOYENS DE L'INSEE
HORS FONDS DE CONCOURS
|
|
|
Crédits PLF
(en millions de francs)
|
Effectifs au
31 décembre
|
1999
|
1.906
|
6.692
|
1998
|
1.679
|
6.720
|
1997
|
1.565
|
6.754
|
1996
|
1.577
|
6.793
|
1995
|
1.519
|
6.795
|
1994
|
1.448
|
6.806
|
1993
|
1.430
|
6.830
|
1992
|
1.388
|
6.853
|
1991
|
1.387
|
6.974
|
1990
|
1.326
|
6.904
|
1989
|
1.249
|
6.959
|
1988
|
1.105
|
7.038
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Parallèlement, l'INSEE aura perdu en dix ans 267 emplois, soit 3,8% de son effectif de 1989. Si elle est quasiment continue, cette tendance à la baisse est donc particulièrement modeste, malgré les gains de productivité générés par l'informatisation des années 1980 qui se prolonge d'ailleurs aujourd'hui avec l'échange de données informatisées.
Même si elle est souhaitable, l'accélération de ce mouvement de compression semble pourtant difficile, à cause d'une pyramide des âges défavorables. En effet, le nombre des départs à la retraite est faible, deux tiers des agents de l'INSEE ayant entre 41 et 53 ans, et la mobilité vers les administrations extérieures n'est pas suffisamment développée. Cela conduit donc à maintenir un niveau minimal de recrutement de façon à éviter le vieillissement des équipes de travail, particulièrement dans les directions régionales, et afin de conserver une marge de mobilité géographique et technique des agents de l'INSEE. La politique des effectifs de l'INSEE doit également faire face aux nouvelles exigences de technicité.
Ainsi, les créations et suppressions d'emplois demandées pour 1999 s'inscrivent dans le cadre de la " politique de requalification des emplois " menée au cours des années antérieures et qui sera poursuivie à moyen terme. Il est demandé à ce titre 775 milliers de francs. Ceci correspond à une évolution nette de - 28 emplois, par la suppression de postes d'adjoints administratifs et la création d'emplois d'attachés.
Au total, le système statistique français dispose d'un personnel " qui est relativement nombreux : 1,9 pour 10.000 habitants contre 1,5 " en moyenne dans l'Europe des Douze. C'est ce qu'indiquait une étude comparative européenne de 1993 (22).
Cependant, cette sur-représentation doit être nuancée du fait des spécificités françaises. Le dispositif français est décentralisé : 70% du personnel est à l'INSEE, le reste correspond aux services statistiques des différents ministères, les plus importants étant ceux de l'agriculture, de l'éducation nationale et de l'industrie. En outre, ce ratio inclut la fonction études qui n'est pas associée à la fonction statistique dans le reste de l'Europe, sauf au Luxembourg et en Norvège. Enfin, l'INSEE a aussi en charge la formation des statisticiens français et la tenue du répertoire SIRENE et celui des personnes physiques.
Si la configuration spécifique du système statistique français correspond à une certaine vision des avantages techniques qu'elle peut procurer, il n'en demeure pas moins qu'elle est plus coûteuse que chez nos voisins (Cf. encadré infra).
Le recensement a deux objectifs principaux :
- établir les populations légales de chaque circonscription administrative du territoire ;
- établir des statistiques à tous les niveaux géographiques sur la population et ses caractéristiques socio-démographiques ainsi que sur le parc de logements.
Le décret n° 98-403 du 22 mai 1998 a fixé les conditions dans lesquelles sera exécuté le recensement général de la population de 1999 en métropole, dans les DOM et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. L'INSEE est chargé de préparer le recensement et de contrôler son exécution.
· La collecte
En février 1999, l'INSEE procédera directement au recensement de la population des " communautés ", c'est-à-dire les militaires en caserne, les élèves internes, les détenus, les travailleurs en foyer, les étudiants en cité universitaire, les personnes âgées vivant en maison de retraite, les centres d'hébergement...
En mars 1999, les mairies procéderont au recensement général de la population hors communautés et des logements. Pour ce faire, elles reçoivent des instructions publiées au Bulletin officiel du ministère de l'intérieur.
Ce sont elles qui recruteront les 115.000 agents recenseurs qui seront rémunérés sur le budget de l'INSEE en fonction du nombre d'imprimés collectés ou remplis. Les deux séances de formation qui leur seront dispensées seront également rémunérées.
Leur rémunération sera très variable selon le type de zone. Dans les communes de moins de 100 habitants, elle ne pourra être inférieure à 700 francs ; dans une zone urbaine dense, elle pourra atteindre 6.000 francs. En moyenne, elle devrait être de l'ordre de 3.800 francs.
Les agents recenseurs seront encadrés par 450 conseillers techniques de l'INSEE et par 3.600 délégués embauchés spécialement par l'INSEE.
La collecte se fait par " dépôt-retrait " des questionnaires : l'agent recenseur dépose les imprimés chez les habitants et prend rendez-vous pour les récupérer. Cette méthode évidemment peut apparaître relativement lourde et archaïque si on la compare à la méthode danoise où le recensement se fait par l'exploitation de fichiers déjà existants, ce qui est économe et permet une actualisation annuelle (voir encadré page 45).
· L'exploitation
A l'issue de la collecte, 92 millions de questionnaires parviendront à l'INSEE (61 millions de bulletins individuels, 29 millions de feuilles de logements, 2 millions de dossiers d'immeubles collectifs). Ces questionnaires doivent être saisis. Vu le volume (3,6 milliards de caractères) et les délais souhaités (sortie des résultats en 2000), cette saisie ne peut être réalisée à l'INSEE. Elle est donc sous-traitée.
Après des études approfondies en 1996, l'INSEE a opté pour un processus de traitement par lecture optique et a lancé début 1997 un appel d'offres sur performance pour sélectionner une ou plusieurs sociétés susceptibles de réaliser ce travail. C'est le consortium La Poste-Bull qui a été retenu pour l'ensemble du traitement, dont le coût est estimé à environ 190 millions de francs. Ce mode d'exploitation a été présenté à la Commission nationale informatique et libertés qui a émis un avis favorable : un arrêté publié au Journal officiel du 6 août 1998 autorise ce traitement. Le processus est sécurisé et garantit la confidentialité des informations.
La première opération, le dénombrement, permet l'établissement des populations légales à partir de la saisie et de la vérification de bordereaux récapitulatifs. Les résultats provisoires seront disponibles au deuxième semestre 1999, les résultats définitifs et les évolutions démographiques au début de l'année 2000 tandis qu'un décret d'authentification sera pris avant la fin 1999.
Puis, l'exploitation statistique des imprimés remplis par la population se fait en deux étapes :
- une exploitation légère permet d'obtenir les principales caractéristiques de la population et des logements. Ces statistiques seront disponibles aux deuxième et troisième trimestres 2000 ;
- une exploitation lourde permet d'affiner les caractéristiques sur l'emploi et d'analyser la composition des ménages ; les résultats seront diffusés au début de 2001. Malgré la sous-traitance, l'exploitation de l'échantillon lourd devrait tout de même mobiliser à l'INSEE 180 années x personnes, contre 560 années x personnes pour le recensement.
· Le budget du recensement
|
|
|
|
|
|
|
|
PROGRAMMATION DES DÉPENSES DU RECENSEMENT
(en millions de francs)
|
|
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
Total
|
Recensement de 1990 (1)
|
Travaux préparatoires
|
9,5
|
|
|
|
|
9,5
|
4,4
|
Personnels temporaires
|
|
7,9
|
776,9
|
1,8
|
|
786,6
|
583,8
|
Informatique
|
6,7
|
15,8
|
15,4
|
5,7
|
3,9
|
47,5
|
58,0
|
Exploitation
|
|
15,0
|
151,7
|
27,6
|
|
194,3
|
125,0
|
Autres dépenses (impressions, publicité, locaux, transport...)
|
0,5
|
48,8
|
54,0
|
9,2
|
3,4
|
115,9
|
114,9
|
DOM
|
3,0
|
7,0
|
42,2
|
3,3
|
|
55,5
|
56,1
|
Total
|
19,7
|
94,5
|
1.040,2
|
47,6
|
7,3
|
1.209,3
|
942,2
|
(1) Années 1988 à 1992.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Par rapport au recensement précédent, dont le budget est rappelé en dernière colonne, les deux principaux écarts sont imputables aux dépenses liées à l'emploi de personnels temporaires, d'une part, et aux dépenses d'exploitation d'autre part.
La hausse très importante du poste relatif à l'emploi de personnels temporaires (+34,7%) s'explique par la combinaison d'un effet volume de l'ordre de 10% (évolution attendue du nombre de logements, qui constitue un bon indicateur de l'évolution de la charge de collecte) et d'un effet prix de 20% (évolution de la rémunération unitaire, sur la base de l'indice des prix hors tabac augmenté forfaitairement de 5% pour maintenir une certaine attractivité à la rémunération offerte aux agents recenseurs et aux délégués). L'augmentation résiduelle (+2%) résulte d'un recours accru à l'emploi de personnels temporaires pour effectuer des tâches de manutention dans les établissements de l'INSEE, compte tenu de la diminution des effectifs, et du vieillissement des agents de l'INSEE.
Le coût total de la rémunération des agents recenseurs, cotisations sociales comprises, devrait être de 587 millions de francs.
Les crédits permettant de financer le recensement seront ouverts sur le chapitre 37-75. Il est prévu de les insérer dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998.
Votre Rapporteur s'étonne de cette façon de procéder. A l'heure actuelle, en effet, la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 1999 au titre du recensement est très insuffisante (94,5 millions de francs en 1999), alors que les coûts sont déjà évalués très précisément (voir tableau ci-dessus).
Les dépenses d'exploitation sont également en forte augmentation par rapport au recensement précédent (+70 millions de francs). Mais comme indiqué ci-dessus, le processus d'exploitation a été complètement modifié par rapport au recensement précédent.
L'EXEMPLE STATISTIQUE DANOIS
Statut : Danmarks Statistik existe dans sa forme actuelle depuis une loi de 1966 qui en fait une " institution indépendante " dirigée par un Comité des directeurs, composé du " Statisticien général " nommé par le souverain et de six personnalités du monde économique et social nommées pour quatre ans par le ministre de l'économie. Ce comité détermine le contenu des activités de l'institut. Pour l'assister dans la définition de ses priorités, le Comité s'est entouré de sept commissions consultatives comprenant les utilisateurs et les fournisseurs d'information statistique.
Moyens : Malgré une indépendance d'ordre professionnel, Danmarks Statistik relève directement du ministère de l'économie quant à son budget et ses effectifs. En 1998, ses dépenses devraient s'élever à environ 230 millions de francs, dont le tiers est financé par des recettes " commerciales " (services spécifiques rendus principalement à des personnes morales publiques). L'Institut dispose de 600 employés.
Missions : Danmarks Statistik se distingue de l'INSEE au moins par trois traits : il participe d'une organisation centralisée de la statistique ; il ne conduit pas d'études au sens de l'INSEE ; à l'instar de la direction de la prévision française, il assiste le Gouvernement pour la mesure des éventuelles conséquences de projets législatifs ou réglementaires.
Comme l'INSEE, Danmarks Statistik établit les comptes nationaux, les statistiques sur les personnes et les entreprises. Il tient un fichier équivalent à SIRENE au moyen d'un numéro unique d'identification. Ce fichier est établi principalement en collaboration avec le service des impôts, et est complété par certains questionnaires. Ce fichier contient les données actuelles et les données passées concernant les entreprises. Il est mis à jour très rapidement par l'intervention directe sur le fichier des autorités collectant l'information.
Danmarks Statistik participe également à la coopération statistique internationale, développe la recherche en cette matière, mais ne forme pas les statisticiens danois.
.../...
|
Principes de service :
· La loi de 1966 instituant Danmarks Statistik vise à réduire la charge de réponse incombant aux agents économiques et pose comme principe que la collecte de l'information doit se faire au maximum par l'accès aux différents fichiers des administrations danoises. Les autres méthodes de collecte sont employées de façon subsidiaire. Ce principe fondamental implique une coordination entre les administrations et Danmarks Statistik afin de rendre les fichiers exploitables. En outre, il s'accompagne d'importantes mesures liées à la protection des données individuelles recueillies pour que seuls les chiffres agrégés puissent être publiés.
|
· Danmarks Statistik a défini une stratégie de gestion en 1995 appelée " Stratégie 96 - Les objectifs de Danmarks Statistik " dont le c_ur est la recherche de la satisfaction des utilisateurs de statistiques, au moyen de la flexibilité et du développement des services sur mesure. Par ailleurs sont mis en place des indicateurs d'efficience interne et externe.
Le recensement danois : Depuis 1981, le recensement de la population danoise est fondé uniquement sur l'exploitation de fichiers administratifs qui s'articulent entre eux grâce à l'utilisation d'un numéro unique d'identification personnelle : fichiers relatifs aux impôts, aux rémunérations, cadastre, fichier du ministère de l'Intérieur et des municipalités. Ce système, économe, large et cohérent, ouvre d'importantes opportunités pour le traitement de l'information sous tous ses angles. Surtout, il est constamment à jour, la plupart des statistiques contenues dans les fichiers étant renouvelées chaque année. Notons qu'il demeure deux principales enquêtes : l'enquête sur la main-d'oeuvre (60.000 interrogations par an) et l'enquête sur le budget des ménages (1.000 entretiens par an).
|
L'INSEE est aussi un institut d'études, et pas seulement économiques. Cette spécificité française doit présenter notamment l'avantage de permettre aux statisticiens de vérifier l'adéquation de leurs travaux aux nécessités de l'analyse économique ou sociologique. De la sorte, les adaptations nécessaires ont lieu plus rapidement que dans l'hypothèse où ils se borneraient au calcul statistique. Ce parti pris méthodologique a d'ailleurs été étendu à certains services ministériels statistiques, notamment aux ministères de l'Equipement, de l'Emploi et de l'Education nationale. Votre Rapporteur souhaite donc que le développement de la capacité d'études des ministères puisse se traduire par des allégements à l'INSEE.
En outre, il apparaît que, depuis l'affaiblissement de la planification nationale, il existe beaucoup moins de demandes externes d'études à l'INSEE. Dès lors, le nombre et les sujets des études sont déterminés par la hiérarchie de l'institut. Sans préjuger de la pertinence des orientations ainsi définies, on peut s'étonner qu'il n'y ait pas d'évaluation a posteriori de la nécessité ou de la qualité des travaux. On peut regretter aussi l'absence de politique de développement de services personnalisés.
La fonction " études " semble donc manquer d'orientations qui lui permettraient d'être en pleine adéquation avec les besoins des usagers ou des pouvoirs publics.
Ceci est d'autant plus regrettable que, contrairement à la fonction statistiques, il n'y a pas de coordination institutionnalisée entre les différents services de l'Etat effectuant des analyses économiques ou sociologiques. Il y a ainsi des risques de doublons.
Le Rapport du Centre national de l'information statistique (CNIS) de 1995 sur la rationalisation du dispositif statistique public suggère quelques domaines où un meilleur partage des rôles peut intervenir.
C'est en matière économique que le doublon est le plus probable. D'une part, au sein du ministère, le rapport estime qu'il y a " un partage très clair des tâches entre la direction de la Prévision et l'INSEE ". En effet, l'INSEE analyse la conjoncture économique à un horizon inférieur ou égal à six mois tandis que la direction de la Prévision doit anticiper les évolutions de six mois à deux ans. Si la distinction est claire, on peut néanmoins se demander si des économies d'échelles ne seraient pas possibles en regroupant ces deux équipes qui travaillent déjà ensemble sur l'analyse de la conjoncture. Cela serait d'autant moins difficile qu'il existe une certaine proximité culturelle entre les deux directions : 30% des cadres A de la division de la Prévision appartiennent à des corps de l'INSEE.
D'autre part, une coordination s'avère nécessaire avec la Banque de France. Elle existe déjà en matière de bilans d'entreprises. Là encore, même dans l'hypothèse où la coordination serait fructueuse, ne serait-il pas possible de mettre en place un système un peu plus économe en moyens humains et financiers en réduisant le nombre d'acteurs ?
Le rapport attire aussi l'attention sur les enquêtes de conjoncture effectuées auprès des entreprises par l'INSEE et la Banque de France " souvent sur des champs voisins et pour l'étude de questions analogues ". " Il conviendra [...] d'éviter que des " dérives " se manifestent, amenant les deux systèmes d'enquêtes à trop se ressembler, et donc à faire double emploi ".
De même s'agissant des conjonctures régionales, le rapport indique : " compte tenu de la meilleure position relative de la Banque de France pour obtenir des résultats localisés, on peut se demander si les enquêtes de conjoncture effectuées par certaines directions régionales de l'INSEE sont très utiles ". Votre Rapporteur note à ce propos que, dans le cadre de ses nouveaux " pôles économiques et financiers régionaux ", le ministère vient de créer un instrument de suivi de l'activité économique, grâce à la mise au point de tableaux de bord économiques et financiers régionaux et départementaux utilisables par l'autorité préfectorale mais également par d'autres opérateurs économiques.
Il existe un problème de politique éditoriale au sein de l'INSEE, en termes de satisfaction des besoins des lecteurs et en termes de rentabilité. En effet, au cours de la décennie 1990, on observe une diminution des abonnements aux périodiques traditionnels (à l'exception d'INSEE Première), une diminution des ventes des ouvrages annuels et une stabilité des ouvrages à périodicité plus longue.
|
|
|
ÉVOLUTION ANNUELLE 1990-1997 DE PUBLICATIONS DE L'INSEE
|
|
|
Nombre d'abonnés
(en %)
|
Recettes
(en %)
|
Économie et statistique
|
- 4,6
|
- 2,6
|
Bulletin mensuel de statistiques (BMS)
|
- 2,5
|
- 1,5
|
Info rapides
|
- 2,5
|
- 0,7
|
INSEE Résultats
|
- 3,6
|
+ 3,6
|
INSEE Première
|
+ 2,6
|
+ 15,0
|
Tableau de l'économie française (TEF) (1)
|
- 4,5
|
- 5,0
|
Annuaire statistique de la France (1)
|
- 7,0
|
- 8,0
|
(1) Ouvrages annuels.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Certes, le tassement de la diffusion des publications sur papier doit être apprécié compte tenu du développement de l'information électronique. Ainsi, sur la période 1990-1997, les recettes de diffusion ont progressé de 34%, soit -4% pour les publications papier et +244% pour les produits électroniques (qui partaient toutefois d'un niveau très bas).
Néanmoins, dans la mesure où les produits électroniques diffèrent des documents sur papier, cela ne doit pas exonérer d'une réflexion sur le contenu ou l'existence de certains titres. Le développement de l'information électronique peut d'ailleurs être interprété comme une demande des utilisateurs pour un contenu plus personnalisé et plus léger.
Votre Rapporteur a noté deux titres dont la rentabilité est extrêmement critique :
- L'Annuaire statistique de la France est une publication annuelle. L'édition 1997 comporte plus de 1000 pages sur les résultats statistiques de 1995. 1360 numéros ont été vendus et 820 ont été distribués gratuitement, ce qui a dégagé une recette de 507.000 francs, soit 233 francs par numéro. Or la seule confection matérielle de l'annuaire a coûté 277 francs par numéro, à l'exclusion des dépenses de personnel liées à la rédaction. Autant dire que le titre est très déficitaire.
- La revue Economie et Prévision, bien que relevant de la direction de la Prévision, doit également être signalée. En 1997, les 389 abonnements payants souscrits ont dégagé une recette brute de 137.000 francs alors que les seuls coûts de confection matérielle se sont élevés à 538.000 francs. Avant la fin de l'année 1998 sera réalisée une enquête sur l'opinion du lectorat (réduit) de cette revue.
Créé par décret du 14 mars 1973, ce répertoire a pour mission d'immatriculer les entreprises et d'enregistrer leur état civil. Il occupe environ 450 agents équivalents temps plein.
L'arrêté du 2 mai 1983 modifié fixe la liste des organismes habilités à demander l'immatriculation des entreprises et de leurs établissements. Il s'agit des greffiers des tribunaux de commerce, des chambres de métiers, des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), des caisses régionales d'assurance maladie (CRAM) et de tout organisme gérant un régime obligatoire de sécurité sociale, des services départementaux de la direction générale des impôts et des centres de formalités des entreprises.
En outre, le décret n° 97-947 du 16 mai 1997 relatif au numéro unique d'identification des entreprises incite l'ensemble des administrations et organismes à gérer leurs ressortissants à l'aide du numéro d'identité au répertoire SIRENE rendant indispensable pour leur gestion la connaissance de cette donnée et donc l'inscription au répertoire.
Si la probabilité qu'une entreprise active soit absente du répertoire est quasiment nulle, en revanche il existe un certain pourcentage d'entreprises inscrites dans le fichier qui ont changé de coordonnées ou ont complètement disparu. La revue de l'INSEE Courrier des statistiques indiquait dans son numéro d'avril 1988 que 17,2% des établissements considérés comme étant en activité étaient en fait fermés. Depuis, des efforts importants ont été consacrés par l'INSEE à l'amélioration de la qualité du répertoire. Aujourd'hui, 70% des cessations d'entreprises sont connues au bout de deux mois et 99% au bout de deux ans.
Il existe parallèlement un certain nombre d'organismes privés commercialisant des fichiers enrichis (Dun & Bradstreet, ORT, SCRL, Infogreffe). Certains de ces fichiers ont été bâtis à partir du fichier SIRENE. Il existe quelques accords de commercialisation de SIRENE liant l'INSEE à ces rediffuseurs, lesquels paient une redevance. L'Institut rencontre les différents syndicats professionnels d'utilisateurs commerciaux au moins une fois par an pour discuter des prestations et de leurs tarifs. Ces échanges permettent également de déterminer les anomalies rencontrées dans le répertoire. Votre Rapporteur encourage l'INSEE à formaliser ces " retours " des utilisateurs et se demande si l'on ne pourrait pas déléguer à certains organismes privés dont l'efficacité est reconnue, un certain nombre de tâches actuelles de l'INSEE.
*
* *
Ainsi donc, votre Rapporteur estime que l'INSEE ne saurait échapper à une réflexion sur ses missions et ses moyens budgétaires. L'appartenance de l'INSEE au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie doit se justifier par une plus grande participation à la démarche interdirectionnelle actuellement en cours et par la prise de conscience que, dans ce service aussi, des gains d'efficience sont possibles et nécessaires.
La réputation de compétence technique de la statistique française n'exclut pas qu'elle s'ouvre à l'opinion des usagers et à des méthodes qui ont prouvé leur efficience à l'étranger.
Les arguments justifiant les spécificités hexagonales et leurs coûts manquent parfois d'une certaine cohérence. En effet, le dispositif français est marqué par les deux traits suivants. D'une part, la collecte statistique est décentralisée entre les différents départements ministériels, mais coordonnée au moyen du CNIS. D'autre part, au sein de l'INSEE coexistent la statistique et les études, au motif que le collecteur de données et l'analyste peuvent ainsi dialoguer.
Or, soit on estime que la coordination est une méthode qui fonctionne, et alors elle pourrait être instituée entre un INSEE allégé et tous les organismes d'études extérieurs ; soit la coordination actuelle n'est pas convaincante, et c'est l'architecture décentralisée de l'ensemble qui peut être remise en cause.
Un rapport au ministre de M. Patrick Lefas, conseiller-maître à la Cour des comptes, traitant de l'information économique, estime que " grâce aux possibilités offertes par les nouvelles technologies de l'information et de la communication ", Bercy " doit remettre en cause ses méthodes de gestion de l'information ". Le rapport propose " d'assurer, dès sa production, une mise en forme de l'information qui permette sa diffusion future " au sein du ministère et à l'extérieur. Il suggère la mise en place d'un programme ambitieux propre au ministère qui contribuerait à la dynamisation directe du marché de l'information économique et qui devraient faire émerger de nouveaux intermédiaires spécialisés en la matière. Nul doute que ces évolutions seraient stimulantes pour l'INSEE.
Si l'on observe que le service de la redevance remplit sa mission de façon tout à fait honorable, cela n'exclut pas de s'interroger sur la nécessité de conserver, en termes d'efficience globale, une recette et un service de recouvrement spécifiques à l'audiovisuel public.
Le service de la redevance, qui relève de la direction de la Comptabilité publique, devra percevoir en 1999 un produit de près de 13 milliards de francs. L'efficacité du service se traduit notamment par :
- la constatation d'un excédent d'encaissements depuis 1995 par rapport au produit prévu dans la loi de finances ;
- l'amélioration des contrôles des exonérations et des recherches des postes non déclarés (480 millions de francs recouvrés à ce titre en 1997), notamment par la mise en _uvre à partir de 1997 d'une procédure de rapprochement informatique des fichiers " redevance " et " taxe d'habitation ".
Les résultats du premier semestre 1998 ont confirmé l'importance des apports de la généralisation du recours à la procédure de rapprochement de fichiers : avec 276.780 ouvertures de comptes, les résultats sont supérieurs de 30% à ceux du premier semestre de l'année précédente, alors que le pourcentage du temps de travail consacré à la recherche de postes non déclarés est resté stable ;
- un taux d'évasion plutôt inférieur à celui des autres pays européens (7,7%) selon l'Observatoire européen de l'audiovisuel ;
- un coût du service maîtrisé. Ce coût, évalué à 492 millions de francs, pour 1999, correspond pour 57% à des dépenses de personnel (1.529 emplois en 1997 contre 1.831 en 1987) et pour 21% à des dépenses d'affranchissement. Il est financé par un prélèvement sur le produit de la redevance, prélèvement qui fait l'objet d'un rattachement par voie de fonds de concours au chapitre 37-98 du budget des Services financiers ;
|
|
|
|
EVOLUTION DU COÛT DU SERVICE DE LA REDEVANCE
(en millions de francs)
|
|
Années
|
Coût du service
|
Produit de la redevance
|
Coût du service en %
|
1989
|
395
|
7.523
|
5,25
|
1990
|
395
|
8.013
|
4,93
|
1991
|
405
|
8.353
|
4,85
|
1992
|
420
|
9.448
|
4,45
|
1993
|
427
|
9.618
|
4,44
|
1994
|
440
|
10.092
|
4,36
|
1995
|
460
|
10.918
|
4,21
|
1996
|
480
|
11.527
|
4,16
|
1997
|
487
|
11.762
|
4,14
|
1998
|
488
|
12.415
|
3,93
|
1999
|
492
|
12.996
|
3,79
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
- un versement régulier et précoce du produit de la redevance aux organismes de l'audiovisuel (les attributions aux sociétés ont lieu deux fois par semaine ; le tiers des recettes annuelles sont encaissées et reversées dès le premier trimestre).
Malgré ces performances internes satisfaisantes et sans intervenir dans le débat sur la place de l'audiovisuel public et l'évolution de ses ressources, il semble à votre Rapporteur que l'existence de la redevance et d'un service de recouvrement spécifique ne correspond plus à une organisation optimale des services financiers de l'Etat. Plusieurs arguments militent dans le sens d'une disparition de ce service :
- l'audiovisuel public peut très bien être financé par des dotations budgétaires, sur des recettes provenant du budget général de l'Etat. L'argument selon lequel le dispositif actuel garantirait mieux la pérennité de la ressource et l'autonomie de l'audiovisuel n'est guère convaincant. En effet, le niveau global de la ressource affectée a toujours dépendu du politique. Le taux de la taxe parafiscale est en effet déterminé par décret en Conseil d'Etat. On note d'ailleurs une certaine instabilité annuelle dans la fixation du taux de la redevance, qui augmente par exemple de 18% en 1982 ou baisse de 6,5% en 1987. De même, la répartition des ressources entre organismes audiovisuels est revue chaque année par le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances ;
- l'audiovisuel public reçoit déjà des dotations budgétaires, même si elles sont minoritaires. Pour 1999, 120 millions de francs proviendront du budget des Services du Premier ministre et 452 des Affaires étrangères. Il est à noter que RFI est de plus en plus financée sur crédits budgétaires directs ;
- un principe fondamental du droit budgétaire consiste en la non-affectation des recettes. Or il y a ici une double affectation de recettes : aux organismes audiovisuels et au service de la redevance ;
- la volonté de conserver un lien entre le téléspectateur et l'audiovisuel public au moyen de la redevance est quelque peu dérisoire et désuète. En effet, les téléspectateurs ne se sont pas équipés en téléviseurs spécialement pour regarder les chaînes publiques ; d'ailleurs, l'offre télévisuelle s'est récemment beaucoup diversifiée. En outre, le taux d'équipement des ménages étant de 95%, il y a une certaine identité entre contribuable et redevable de la redevance. La distinction entre les deux perd donc de plus en plus son sens ;
- la suppression de la redevance représenterait une simplification administrative particulièrement visible aux yeux des usagers. La redevance porte en elle, comme toute taxe, un ensemble de contraintes administratives : déclaration du nombre de téléviseurs détenus, distinction couleur / noir et blanc, possibilités d'exonération, contrôles des usagers, des vendeurs et peut-être bientôt des opérateurs du câble ou de bouquet satellite, mise à jour des coordonnées géographiques et bancaires...;
- les moyens du service, qui ne sont pas négligeables puisqu'il s'agit tout de même de près d'un demi-milliard de francs et de 1.529 emplois, pourraient ainsi, dans des proportions à déterminer, être économisés et redéployés vers des missions prioritaires du ministère de l'économie et des finances.
Les difficultés de l'Institut national de la consommation (INC) sont apparues à partir de 1993, quand les ventes en kiosque se sont effondrées à cause, notamment, de l'interdiction faite par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'INC de faire la promotion de sa revue 50 millions de consommateurs lors de ses émissions télévisées. Par ailleurs, les difficultés ont été aggravées par la tardive réaction de l'établissement qui ne prit de véritables mesures de redressement qu'en octobre 1994, et par une baisse concomitante de la subvention à hauteur de 10 millions de francs en 1993.
A la suite du plan de redressement de 1994 - qui comprend notamment le départ de quarante personnes par non renouvellement de leur détachement - la situation financière s'améliore : déficit de 7,5 millions de francs en 1995, excédent de 0,6 million de francs en 1996, déficit prévisionnel de 4 millions de francs en 1997, équilibre en 1998. Le Gouvernement propose de maintenir pour 1999 la subvention allouée en 1998, soit 25 millions de francs, sur un budget d'environ 90 millions de francs.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION EFFECTIVE
|
(en millions de francs)
|
1989
|
1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
36
|
45,2
|
47,83
|
47,26
|
37
|
33,5
|
43,5
|
28,5
|
29
|
25
|
25
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Cette relative modération financière ne doit pas masquer une véritable crise dans l'exercice des missions dévolues à l'INC.
En effet, l'institut est pris dans le processus récessif suivant :
- diminution des recettes commerciales et publiques en 1993 ;
- diminution du nombre d'essais comparatifs (35 essais en 1997 contre 60 en 1989) ;
- affaiblissement de l'effort de promotion des publications. En 1997, un montant de 2,7 millions de francs a été consacré à la promotion. A titre indicatif, une campagne de promotion radio moyenne coûte 400.000 francs par numéro et une relance d'un titre de magazine nécessiterait 10 à 20 millions de francs ;
- moindre intérêt de la revue 60 millions de consommateurs, malgré des réformes éditoriales fréquentes. Ce sont les ventes en kiosque qui en ont pâti, car les abonnements sont restés stables. La promotion par abonnements est cependant relativement coûteuse : France Abonnements a touché en 1997 une commission de 3,4 millions de francs à cet effet ;
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION DU CHIFFRE D'AFFAIRES ÉDITORIAL
(en millions de francs)
|
|
|
1988
|
1989
|
1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
Ventes en kiosque
|
62,3
|
54,1
|
60,3
|
83,3
|
102,6
|
80,1
|
45,1
|
27,7
|
31,1
|
25,9
|
27,7
|
Abonnements
|
16,8
|
19,1
|
23,7
|
28,3
|
26,5
|
27,9
|
22,0
|
21,0
|
22,9
|
22,3
|
23,7
|
Total Publications
|
79,1
|
73,2
|
84,0
|
111,6
|
129,1
|
108,0
|
67,1
|
48,7
|
54,0
|
48,2
|
51,4
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
- baisse des recettes commerciales qui, en définitive, exige de nouveaux rationnements.
Ainsi, les déboires commerciaux ont fini par rejaillir sur l'exercice des missions de service public de l'INC, notamment celles de soutien aux nombreuses organisations de consommateurs.
Il convient donc de mettre un terme à ce qui paraît être une longue dérive, en reprenant la réflexion depuis la fondation.
On peut se poser la question de la raison d'être de l'INC d'une part, en se reportant aux motivations ayant conduit à son instauration, et d'autre part, en voyant si les Etats étrangers ont choisi ou non un dispositif équivalent.
L'INC a été institué par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 1966. L'exposé des motifs du projet de loi confiait un rôle modeste à cet établissement public administratif :
- l'INC n'est pas destiné en priorité au grand public : " Il serait bon que les pouvoirs publics, les groupements de consommateurs et le Comité national de la consommation puissent disposer d'un centre technique de recherche, d'information et d'étude ".
- le rôle de l'INC semble avant tout de fédérer l'action des associations. Ce sera un " bureau d'études, un centre de liaison et de coordination ". Il est prévu qu'il organise " avec le concours des unions de consommateurs, toutes les études de nature à éclairer l'action économique des pouvoirs publics en matière de consommation " ;
- l'exposé des motifs insiste sur le caractère subsidiaire de l'INC qui ne doit pas se substituer aux associations existantes : il " évitera de faire double emploi avec [un service administratif, un organisme de caractère technique ou une association] en se contentant d'apporter son aide et de donner plus d'ampleur à ses travaux (ne serait-ce qu'en ce qui concerne la diffusion) " ;
- le financement devait être assuré par une taxe parafiscale assise sur le chiffre d'affaires des entreprises de publicité à un taux de 0,3%.
Il faut bien constater que, point par point, l'INC s'est éloigné de ces quatre principes originels :
- l'information grand public, activité typique d'une association de consommateurs, occupe une place importante (émission télévisée Consomag, publication de 60 millions de consommateurs en mensuel, hors-série et numéro pratique, essais comparatifs et publication de leurs résultats, service Minitel et services personnalisés par courrier) ;
- ne sont représentées au conseil d'administration de l'INC que dix associations de consommateurs sur la vingtaine d'associations représentatives nationales. Est notamment absente la principale association, l'Union fédérale des consommateurs (UFC). Il existe en effet une réelle rivalité entre l'INC et l'UFC qui a été créée quinze ans avant l'institut, en 1951. A cet égard, le Conseil national de la consommation a recommandé en 1995 aux deux organismes de se concerter en vue d'aboutir au dépôt d'une marque commune d'essais comparatifs constituée d'un logo clair, distinctif et aisément repérable pour le consommateur. A ce jour, rien n'a été fait en ce sens ;
- l'INC et l'UFC sont en concurrence pour les essais comparatifs. En outre, les difficultés rencontrées depuis quelques années pour la diffusion de 60 millions de consommateurs résultent en partie de ce que les publications de ce type tendent à devenir de plus en plus nombreuses. En ce domaine, l'INC contribue à accroître une concurrence qu'il subit en retour ;
- dès 1967, l'établissement fonctionne avec une subvention étatique.
L'éloignement de l'INC par rapport au schéma d'origine tient d'abord à une orientation gouvernementale qui transparaît dès la discussion de la loi 1966 avec les interventions du ministre à l'Assemblée nationale. Mais c'est seulement en 1990, par un décret qui fait de l'INC un établissement public à caractère industriel et commercial, qu'est entérinée cette situation où les ressources commerciales ont pris une place grandissante (deux tiers du total aujourd'hui), situation qui met l'INC en porte-à-faux vis-à-vis des associations de consommateurs.
L'INC, tel qu'il est devenu, apparaît une spécificité française, qui n'a pas été imitée.
A l'étranger, le dispositif en faveur du consommateur est généralement organisé de manière à ce que chaque fonction soit gérée au sein d'une structure distincte. Dans certains pays, l'ensemble du dispositif peut être assez fortement subventionné par l'Etat, comme en Allemagne, au Danemark, en Finlande et en Italie. Dans d'autres, l'élément privé est le plus dynamique (Belgique, Royaume-Uni). Mais il n'apparaît pas d'autres cas qu'en France où coexistent trois logiques antinomiques : une grande administration étatique (DGCCRF) sans équivalent à l'étranger, un mouvement consommateur qui cherche à s'émanciper, un organisme public intermédiaire désorienté.
Votre Rapporteur a recensé quelques pays où un organisme public équivalant peu ou prou à l'INC existait : en Espagne, au Portugal, au Danemark, en Belgique et au Japon. Mais ces organismes restent différents de l'INC par les traits suivants :
- ils sont financés par des fonds publics pour la grande majorité ou la totalité de leurs budgets ;
- ils ne font pas d'essais comparatifs, sauf au Japon et accessoirement au Portugal ;
- ils ne diffusent pas une revue grand public (sauf le Centre de recherches et d'information des organisations de consommateurs (CRIOC) belge qui a donné depuis un an un aspect plus commercial à son ancienne revue de presse) ;
- ils n'ont pas de rôle majeur envers le consommateur individuel, sauf au Japon.
Dans l'encadré suivant, sont présentés trois exemples-types de dispositif consumériste, par ordre croissant de caractère privé. On remarquera l'importance des moyens consacrés aux essais comparatifs dans les cas allemand et belge.
TROIS DISPOSITIFS CONSUMÉRISTES EUROPÉENS
|
Allemagne : Le dispositif consumériste repose sur quatre organismes :
- Le Stiftung Warentest, créé en 1964, est une fondation-centre d'essais. Financée lors de sa création à 100% par le Gouvernement, elle a acquis une large autonomie grâce à ses publications (notamment sa revue Test) et n'est plus subventionnée que pour 20% de son budget dont le montant est d'environ 350 millions de francs.
- Le Stiftung Verbraucherinstitüt (Institut des consommateurs), créé en 1978, est financé par le ministère de l'économie. Sa mission est tournée vers le consommateur (éducation et formation) et passe par des séminaires et groupes d'études s'adressant à des professeurs, journalistes, hommes politiques ou éducateurs.
|
- Le Verbraucherschutzverein (Union pour la protection des consommateurs) a été fondé en 1966 par des associations privées mais est aujourd'hui intégralement subventionné par le Gouvernement. Il promeut les actions collectives des consommateurs, leur délivrant des consultations. Il se charge de faire respecter les lois sur la concurrence déloyale et les conditions contractuelles.
|
- L'Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (AGV), association privée à but non lucratif, fondée en 1953, regroupe une trentaine d'organisations de consommateurs. Son budget est constitué à 80% de ressources publiques. Elle est un centre d'information et de protection du consommateur, dont elle reçoit les plaintes. Elle possède quelques publications. Elle représente le consommateur vis-à-vis des pouvoirs publics et du monde économique.
Il n'y a pas d'administration d'Etat ayant en charge la politique du consommateur.
|
Espagne : L'Instituto nacional del consumo (INC), créé en 1975, est un organisme public sous la tutelle du ministère de la santé et de la consommation. Il est financé presque intégralement par le Gouvernement.
Il a un rôle envers le consommateur (information, éducation, protection). Il effectue des recherches. Il fournit une aide technique aux organisations de consommateur dont il gère les dotations publiques. Enfin, il fait des propositions au Gouvernement sur la politique de consommation à adopter et le représente auprès des instances communautaires. Il ne fait pas d'essais comparatifs.
|
.../...
|
L'association consumériste principale est l'Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), créée en 1975, bénéficiant d'une subvention étatique. Elle publie, dans Compra Maestra, des essais réalisés par International testing et procure une assistance juridique aux consommateurs.
|
Belgique : le Centre de recherches et d'information des organisations de consommateurs (CRIOC), créé en 1975, est une association sans but lucratif reconnue d'utilité publique et financée presque intégralement par le ministère de l'économie. Il a pour mission de fournir une aide technique aux organisations de consommateurs, de valoriser la consommation et de promouvoir la défense du consommateur. C'est surtout un organisme d'étude et de documentation. Les consommateurs individuels peuvent cependant s'adresser au CRIOC qui les réoriente. La bibliothèque du CRIOC n'est ouverte au public que deux fois par semaine. Le CRIOC ne fait pas d'essais comparatifs.
Depuis un an, le CRIOC s'est réformé et a pris quelques traits de l'INC français : son conseil d'administration ne regroupe plus la totalité des associations de consommateurs ; sa revue de presse est devenue un magazine bimensuel ; l'accueil téléphonique des consommateurs a été développé.
Les forces consuméristes sont assez éclatées du fait des disparités linguistiques, confessionnelles et politiques. Cependant, émerge l'Association des consommateurs qui compte 310.000 membres abonnés à la revue Test-Achats. Son financement provient presque intégralement des cotisations. L'association dispose d'une banque de données informatisée et d'une permanence juridique au service des adhérents. Elle dispose d'un budget pour les essais comparatifs s'élevant à plus de 160 millions de francs.
Il n'y a pas de véritable administration de la consommation en Belgique.
|
La secrétaire d'Etat aux PME, au Commerce et à l'Artisanat, comme elle s'y était engagée dans la ligne de l'interpellation parlementaire en 1997, et sur une demande du conseil d'administration de l'établissement, a donné mission, au printemps dernier, à un groupe de travail mené par M. Robert Rochefort afin qu'il propose une réforme de l'INC.
Ce rapport, remis le 17 juin 1998, tente tout d'abord d'établir un diagnostic de la situation actuelle de l'INC. Il relève notamment que l'INC s'est trouvé marginalisé depuis les années 1980. D'une part, le rôle de réflexion et d'impulsion de la politique de consommation est passé dans les mains d'une administration de la consommation unifiée au sein de la direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes. D'autre part, l'INC a souffert d'une absence de consensus à son égard de la part d'associations qui ont été, de plus en plus, incitées par les pouvoirs publics à jouer aussi un rôle de partenaire institutionnel.
Le rapport Rochefort souligne enfin ceci : " La coexistence entre une logique de marché, qui s'impose de fait à l'activité éditoriale, et une logique de service public, qui doit inspirer des missions non marchandes au demeurant mal définies ou trop ambitieuses, telles qu'elles figurent dans le décret de 1990, peut difficilement être harmonieuse en l'état des structures de l'INC ".
C'est pourquoi le rapport propose une série de réformes pour clarifier les missions et les structures de l'INC et pour améliorer ses modes de fonctionnement :
- l'activité éditoriale serait filialisée pour en professionnaliser la gestion et permettre un équilibre financier en 2002 ;
- le centre d'essais recevrait une contribution de la filiale éditoriale à hauteur de 30% de ses coûts qui, en échange, aurait des réductions de tarifs pour la communication des résultats. L'INC devrait aussi chercher à développer une alliance internationale alternative à International testing afin de mutualiser les coûts des essais ;
- l'assistance aux organisations de consommateurs serait renforcée en facilitant leur accès à l'information économique et juridique, en développant les actions de formation et en chargeant l'INC de l'assistance technique au Conseil national de la consommation ;
- les relations avec les associations et les centres techniques régionaux de la consommation seraient contractualisés. Avec l'Etat, un contrat d'objectifs permettrait de définir les activités des trois pôles d'activité définis ci-dessus et de pérenniser leurs ressources. Le rapport Rochefort suggère que la subvention évolue selon le tableau suivant, et notamment, qu'elle soit portée à 35 millions de francs en 1999, au lieu de 25 millions de francs inscrits dans le projet de loi de finances.
|
|
|
|
|
|
|
EVOLUTION DE LA SUBVENTION À L'INC
suggérée par le rapport Rochefort
|
(en millions de francs)
|
|
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
Pôle médias
|
5
|
5
|
5
|
3
|
1
|
0
|
Pôle essais
|
8,5
|
8,5
|
10,5
|
10,5
|
10,5
|
10,5
|
Pôle consumériste
|
13,5
|
15,5
|
19,5
|
19,5
|
19,5
|
19,5
|
Réserve (excédent)
|
2
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Total
|
29
|
29
|
35
|
33
|
31
|
30
|
Si votre Rapporteur estime intéressant qu'une réflexion ait été menée sur les missions de l'INC, il estime nécessaire d'aller plus loin dans la logique du rapport Rochefort et de la situer dans une vision globale du mouvement consommateur français.
Il convient en priorité de faire en sorte qu'émerge un véritable mouvement consumériste, autonome et crédible. Pour cela, l'INC devra adopter une démarche consensuelle, et non concurrentielle, par rapport à certaines associations. Dans ces conditions, est-il nécessaire ou souhaitable que l'établissement public conserve la revue 60 millions de consommateurs, même sous forme de filiale ? Le groupe de travail présidé par M. Rochefort n'avait pas la possibilité de discuter de ce point puisque la lettre ministérielle de mission posait comme principe le maintien de " la mission d'information de l'INC vers le grand public, notamment au travers de ses publications ".
Ensuite, il est nécessaire de s'assurer que les relations financières particulières entre la filiale éditoriale et le centre d'essais soient bien conformes aux règles de concurrence communautaires.
Enfin, il sera probablement difficile de mettre en place une seconde mutualisation européenne des essais comparatifs, dans le mesure où International testing a déjà une très large assise, qui dépasse d'ailleurs les limites de notre continent. Il semble plus facile de réformer les caractéristiques de l'INC qui empêchent actuellement son adhésion à l'International testing.
En conséquence, il semble qu'il faille aller plus loin que le rapport Rochefort dans la distinction des trois pôles d'activités. On pourrait imaginer, par exemple, la constitution d'un groupement d'intérêt public français chargé d'effectuer des essais, qui accueillerait les associations jusqu'ici rivales de l'INC et serait subventionné par l'Etat. Ce groupement diffuserait par exemple les résultats des essais par la voie d'un bulletin technique, qui pourrait être repris sous une forme adaptée par les publications privées.
En définitive, l'INC deviendrait un centre d'information sur la consommation et d'impulsion des associations, conformément à sa définition originelle, telle qu'elle figure dans l'exposé des motifs de la loi de 1966. Dans ce cadre, certaines attributions de la DGCCRF pourraient éventuellement lui être transférées.
Quant au mouvement consommateur français, il apparaît aujourd'hui atomisé, dépendant de l'Etat ; de plus, excepté quelques rares grandes associations, sa représentativité n'est pas évidente. Dans ces conditions, il n'est vraisemblablement pas suffisant d'augmenter les dotations budgétaires comme le prévoit le projet de budget pour 1999. Il s'agit aussi de réfléchir à une redéfinition des critères d'attribution des dotations, de sorte qu'ils favorisent davantage les associations dont le premier moteur est le consumérisme, et les associations dépassant une taille critique.
EVOLUTION DES DOTATIONS AUX ASSOCIATIONS DE CONSOMMATEURS
|
|
|
1996
|
47,4
|
1997
|
38,2
|
1998
|
38,5
|
1999
|
50
|
Source : Ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie.
|
Les dotations de fonctionnement des organisations nationales de consommateurs sont accordées en fonction des critères suivants :
- implantation locale et activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales, puisque 80% des crédits aux organismes nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées localement ;
- participation aux travaux du Conseil national de la consommation ;
- publication de revues ;
- participation aux travaux de normalisation et de certification.
|
|
ASSOCIATIONS NATIONALES AYANT BÉNÉFICIÉ EN 1997 D'UNE DOTATION SUPÉRIEURE À 1 MILLION DE FRANCS
|
(en francs)
|
Union fédérale des consommateurs - Que Choisir (UFC)
|
2.575.639
|
Confédération syndicale du Cadre de vie (CSCV)
|
1.229.990
|
Familles rurales
|
1.188.970
|
Familles de France
|
1.059.377
|
Association Force ouvrière consommateur (AFOC)
|
1.000.285
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
A la faveur, notamment, de la réforme de l'Etat, des progrès importants ont été accomplis en matière de relations avec les usagers des services économiques et financiers de l'Etat, qu'ils soient des particuliers, des entreprises ou des collectivités territoriales. L'enquête à propos de l'opinion des usagers sur l'action du ministère montre que, s'ils sont globalement satisfaits, leur attente se porte aujourd'hui essentiellement sur la simplification et la personnalisation du service.
Le ministère est considéré comme sérieux et compétent, indispensable au fonctionnement de l'Etat et de l'économie pour plus de 80% des Français. De même, les agents sont reconnus compétents, aimables, renseignant bien et clairement, disponibles.
Un jugement favorable est porté sur la personnalisation du courrier et l'accueil dans les services financiers. Les locaux sont jugés plus agréables (par 75% du grand public), avec une bonne orientation à l'accueil (71%), de bonnes conditions d'attente (65%) et de confidentialité (63%) et les délais d'attente sont raisonnables pour 57%.
L'efficacité du déplacement apparaît, en revanche, moins probante car, dans les deux tiers des cas, le grand public estime qu'il faut plus d'une visite pour régler les problèmes. D'une manière générale, les attentes sont fortes, notamment en terme de délais de traitement des dossiers, de relations téléphoniques, d'horaires d'ouverture.
Après celles de 1991 et 1993, cette troisième vague de l'observatoire externe du ministère révèle que les efforts de modernisation des services engagés depuis le début des années 1990 sont remarqués et appréciés du public. Mais, le contexte économique ayant beaucoup changé et la modernisation appelant encore plus de modernisation, les usagers réclament maintenant plus d'attention, plus d'écoute et la prise en compte de leurs difficultés et de leurs contraintes de temps.
Ainsi, les usagers manifestent quatre attentes prioritaires : la simplification des formalités, un langage clair et compréhensible par tous, la prise en compte des difficultés personnelles et des relations téléphoniques plus efficientes.
Dans le prolongement de la mission de notre collègue, M. Dominique Baert, le Conseil des ministres du 3 décembre 1997 a arrêté trente-sept mesures de simplification administrative en faveur des PME, sur la proposition de Mme Marylise Lebranchu, Secrétaire d'Etat aux PME.
Cet effort de simplification de la législation s'est traduit dans la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et est complété dans le présent projet de loi de finances par les réformes suivantes :
- le champ d'application du régime fiscal très simplifié dont bénéficient les micro-entreprises est étendu à toutes les entreprises qui réalisent moins de 500.000 F hors taxes de chiffre d'affaires pour celles d'entre elles dont le commerce principal est la vente de marchandises ou la fourniture de logement et moins de 175.000 F hors taxes pour les autres entreprises et les membres des professions libérales ;
- les obligations déclaratives des redevables de la TVA soumis au régime simplifié d'imposition seront allégées ;
- la modification du régime fiscal du droit de bail conduira à la suppression de quatre millions de déclarations de droit de bail ;
- plusieurs impôts ou taxes archaïques ou de faible rendement sont supprimés. C'est le cas notamment de la taxe perçue pour demande d'autorisation d'exploitation d'eau minérale naturelle, supprimée par l'article 35 du présent projet de loi dont l'exposé des motifs indique : " Il est proposé de supprimer cette taxe, dont le produit relativement faible ne sert qu'à couvrir des frais d'instruction des dossiers concernés. " ;
- le seuil de mise en recouvrement de plusieurs créances fiscales est relevé ;
- la production du certificat de scolarité pour les jeunes de moins de 16 ans fréquentant un collège ne sera plus exigée pour bénéficier de la réduction d'impôt sur les frais de scolarité (plus de 1,5 million de foyers seraient concernés).
Au total, plus de 15 millions de déclarations ou documents administratifs n'auront plus à être servis ou produits par les contribuables : ces documents se répartissent en 7,2 millions au titre du régime simplifié d'imposition de la TVA, 4 millions au titre du droit de bail, 3,3 millions au titre du certificat de scolarité.
La simplification des procédures de dédouanement et des réglementations assure la fluidité des échanges internationaux et facilite la tâche des opérateurs. On doit cependant tenir compte des exigences de fiabilité et d'efficacité des contrôles douaniers.
Une nouvelle procédure dite de déclaration simplifiée (PDS) a été élaborée en 1997. Cette procédure, qui a remplacé, à compter d'avril 1998, la procédure simplifiée au bureau, permet un traitement accéléré et sécurisé des opérations douanières par la mise en _uvre de nouvelles techniques de prédédouanement et de contrôle documentaire. Développée sur le système informatique douanier à l'importation, cette procédure est particulièrement adaptée aux besoins des professionnels du dédouanement, intermédiaires privilégiés entre la douane et les entreprises du commerce international. Elle pourra être utilisée pour le dédouanement des marchandises au bureau ou à domicile.
La procédure de dédouanement des envois express fait également l'objet d'une adaptation afin d'utiliser les techniques d'échanges de données informatisées et de faire face au développement considérable de ces échanges.
Enfin, une version rénovée de la procédure de dédouanement à domicile, en cours d'achèvement, prend en compte les préoccupations des opérateurs qui travaillent en flux tendu ou qui procèdent à des opérations d'importation et d'exportation sur plusieurs sites.
La circulaire du 6 novembre 1996 (Journal officiel du 8 novembre 1996) a défini le cadre normal d'exécution des dépenses permettant de garantir le paiement rapide des sommes dues par l'Etat et certains de ses établissements publics dans des délais compatibles avec la bonne marche des affaires, sans incidence sur l'activité économique et sur l'emploi. Diverses procédures ont été rappelées, tels la lettre de change-relevé, le délai de règlement conventionnel, le recours aux régies et à défaut une meilleure application des règles en matière d'intérêts moratoires.
Pour juger de l'impact de ces procédures, il importe de mesurer les délais de paiement des autorités publiques. A cette fin, un observatoire des délais de paiements publics a été mis en place par une circulaire du 22 juillet 1997.
Par le passé, seules des enquêtes ponctuelles et manuelles permettaient de mesurer le délai global de règlement de la dépense de l'Etat. Ce délai global de règlement part de la date de réception de la facture par l'ordonnateur et s'arrête à la date de paiement de la dépense par le comptable public.
Les améliorations informatiques de la comptabilisation des dépenses de l'Etat permettent à ce jour de connaître de manière exhaustive et informatisée le délai de règlement par ministère et département.
Des situations semestrielles seront établies par la direction générale de la Comptabilité publique, alimenteront l'observatoire de délais et seront communiquées à l'ensemble des ministères. Véritables indicateurs de gestion, les résultats permettront à chaque administration de prendre en temps nécessaire toutes les mesures de correction appropriées.
Dans le cadre des " 37 mesures pour simplifier la vie des PME ", elle participe ainsi pleinement à la démarche d'allégement de la procédure d'accès aux marchés publics : depuis le 1er juillet 1998, le trésorier-payeur général peut établir, sur la base d'une seule démarche de la part des entreprises (et non plus d'autant de demandes que de créanciers publics), les états manuels leur permettant de justifier de la régularité de leur situation fiscale et sociale et, partant, de se porter candidates à des marchés publics.
D'une manière générale, les entreprises, mais aussi les collectivités territoriales, accueilleront très volontiers toutes autres mesures de simplification des procédures de marché public, sous réserve bien sûr qu'elles n'entravent pas les contrôles nécessaires en la matière.
Par ailleurs, faute de disposer d'une base de données commune à l'ensemble des créanciers publics ou même, en raison de l'absence d'identifiant commun, de pouvoir organiser des échanges de fichiers, une application informatique interne aux services du Trésor est en cours de développement afin de faciliter et fiabiliser le traitement des demandes reçues tout en veillant à ce qu'il s'inscrive dans le délai le plus court possible. La montée en charge de la procédure interviendra essentiellement au début de 1999 compte tenu de la validité annuelle des états délivrés.
L'espace formulaires, ouvert sur le site internet, est une étape vers la mise en _uvre des téléprocédures. Celle-ci, déjà engagée avec le télépaiement des impôts, devrait se poursuivre avec un certain nombre de formalités (déclaration d'échange de biens, ...) sans toutefois occulter les questions complexes de sécurité, de validation et de contrôle que pose la transposition de ces formalités sur Internet.
Des pages locales, complémentaires des services et informations développés à l'échelon national, devront être créées afin de faciliter les rapports de l'usager avec les services déconcentrés.
Les éditions électroniques, peu développées au ministère, devraient connaître un développement qui pourrait porter, notamment, sur les publications volumineuses (documents budgétaires, instructions ou autres bulletins officiels).
L'application du plan de numérisation par les services devrait accroître sensiblement la documentation en ligne dans le sens demandé par le public.
*
* *
CHAPITRE II
LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES
L'administration des monnaies et médailles est une direction du ministère de l'Economie et des finances dont les dépenses et recettes font l'objet d'un budget annexe. Elle bénéficie du monopole de la frappe des monnaies ainsi que de la fabrication des poinçons. Elle a une activité commerciale dans les secteurs des monnaies courantes des gouvernements étrangers, des monnaies de collection, des médailles de décoration, des fontes d'art et des bijoux. Sa mission de service public comprend également l'expertise des monnaies présumées fausses et la gestion du musée de la Monnaie. Elle dispose de deux sites : Paris, et Pessac en Gironde.
Le budget annexe sera marqué en 1999 par deux traits : la frappe des toutes dernières pièces françaises et la disparition de la subvention de fonctionnement.
I.- LA PRÉPARATION À L'EURO
Les directeurs des Monnaies des différents pays de l'Union européenne se sont rencontrés régulièrement depuis 1991, tout d'abord dans un cadre informel puis, à compter de 1994, sur la base d'un mandat du comité monétaire, pour étudier les principales questions soulevées par la réalisation d'une monnaie métallique commune.
Ils ont remis un premier rapport, au printemps 1995, prévoyant que les autorités monétaires devront disposer au 1er janvier 2002, date de la mise en circulation, d'un stock de monnaies en euro représentant 65% du volume des besoins. Pour cela, chaque pays frappera individuellement le stock nécessaire. Le besoin est estimé à 7,6 milliards de pièces pour la France et constitue donc le plan de charge du budget annexe jusqu'à 2001.
|
|
|
|
|
|
|
|
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PROGRAMMES DE FRAPPE
(en millions de coupures)
|
|
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
Pièces métropolitaines
|
539
|
1.300
|
701
|
80
|
|
|
|
Euros
|
|
|
1.600
|
2.500
|
2.500
|
1.000
|
1.000
|
Monnaies étrangères courantes
|
200
|
200
|
200
|
200
|
200
|
200
|
200
|
Total
|
739
|
1.500
|
2.501
|
2.780
|
2.700
|
1.200
|
1.200
|
Les directeurs des Monnaies ont rendu un second rapport, en novembre 1995, donnant les spécifications techniques destinées à encadrer les artistes lors du concours pour le choix des dessins et des gravures. Le choix y est fait de consacrer une face de l'euro à un motif proprement national. Pour la France, le concours d'artistes s'est achevé en avril 1997 par les conclusions suivantes : les pièces de 1 cent, 2 cents et 5 cents seront ornées d'une Marianne ; les pièces de 10 et 20 cents auront pour motif une nouvelle semeuse et les pièces de 1 et 2 euros présenteront un arbre aux branches rayonnantes ; toutes ces faces seront également revêtues des étoiles du drapeau européen, du millésime et de la mention " R.F. ".
Les dessins des revers, communs à tous les pays qui passeront à l'euro, ont été choisis par un jury européen. Ils déclinent la carte de l'Europe, les valeurs faciales ainsi que des étoiles du drapeau européen.
L'arrivée de l'euro ne remet pas en cause, en elle-même, l'activité des médailles, ni celle des monnaies de collection, dont les valeurs seront exprimées dans la nouvelle unité à partir de 2001.
1996 a été marqué par l'arrêt d'une baisse continue du programme de frappe. En 1997, il s'est agi de constituer un stock de pièces françaises, pour libérer les capacités de production à partir de 1998, en vue de la frappe des euros. Celle-ci a commencé le 11 mai dernier.
Le programme de frappe de pièces en euro passera de 1,6 milliard de coupures en 1998 à 2,5 milliards de coupures en 1999. Il est prévu que l'activité reste à ce niveau sans précédent en 2000, puis décélère à partir de 2001 de façon à organiser la diminution des capacités de production en vue de l'après 2002.
Contrairement au plan initial, des francs sortiront encore en 1999 des ateliers de la Monnaie puisque la Banque de France a formulé, eu égard à la situation de ses réserves, une demande ponctuelle de 80 millions de pièces d'un franc.
II.- LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE FINANCIER
Face au défi de l'euro et à la dégradation exceptionnelle des comptes en 1995 (déficit d'exploitation de plus de 150 millions de francs), la direction des Monnaies et médailles a mis en _uvre un plan d'entreprise, qui permet la disparition de la subvention en 1999.
Reconnaissant l'impératif de compétitivité, le plan d'entreprises formule cinq objectifs pour les années allant jusqu'à l'an 2000 :
- assurer durablement l'équilibre budgétaire, au niveau global mais aussi pour chacun des secteurs d'activité de la Monnaie ;
- produire efficacement l'euro. Cela implique d'aboutir à un prix de revient relativement faible de façon à pouvoir capter à terme la frappe des euros d'autres Etats européens. Les comparaisons des coûts seront alors révélatrices et lourdes de conséquence. Votre Rapporteur demande au Trésor, chargé d'acheter les pièces courantes, de procéder dès maintenant à une comparaison précise du coût de fabrication des différentes coupures par rapport aux performances étrangères ;
- doubler le chiffre d'affaires de Paris. Si le site de Pessac doit dégager un excédent d'exploitation de 50 millions de francs en 1999, en revanche l'établissement parisien présentera un déficit du même montant. Pour éliminer ses surcapacités, il a été convenu de faire croître le chiffre d'affaires des monnaies de collection et des médailles de 19% par an sur quatre ans. Faute d'y réussir, des réductions d'effectifs importantes seraient nécessaires in fine.
- mettre en _uvre une politique de qualité exemplaire, tant en ce qui concerne les produits que les prestations liées à la vente. Pessac a reçu la certification ISO 9002, qui conduit en particulier à une meilleure formalisation des procédures et à un plus grand contrôle du taux des rebuts.
L'établissement de Paris cherche également à acquérir une certification, et a lancé, pour ce faire, un " plan qualité ". Durant l'année 1998, il s'est agi de définir les actions à mener afin d'améliorer la qualité du produit et du service au client. Un conseil privé a été choisi après appel d'offres, un animateur qualité a été nommé, un comité de pilotage s'est réuni régulièrement et dix-sept groupes de travail, constitués de cadres, d'employés, d'agents de maîtrise et d'ouvriers ont défini dix-sept " procédures qualité ".
A partir de 1999, la surveillance de la qualité sera assurée par la publication mensuelle d'indicateurs (rebuts, nombre de réclamations et défauts, respect des délais...) et par le traitement systématique des anomalies signalées par les clients et le personnel. Votre Rapporteur approuve pleinement cette démarche dynamique, qui se préoccupe de mesurer l'efficience et qui implique la participation du personnel. Il lui semble qu'elle doit s'accompagner d'une sensibilisation du personnel aux performances de leurs collègues européens.
- renforcer le dialogue social dans la maîtrise des effectifs. Votre Rapporteur souhaite que se poursuive l'écoute attentive du personnel par la direction. Le conflit social de Pessac, à la fin du mois de juin, a porté sur l'ampleur des besoins en recrutement d'ouvriers et sur la nécessité d'introduire certaines mesures de souplesse dans la gestion de la production pour la période allant du deuxième semestre 1998 au premier semestre 1999 (main d'_uvre intérimaire et heures supplémentaires), dans l'attente de l'installation des dernières presses rapides commandées. Un compromis a pu être trouvé en anticipant quelques recrutements compensatoires sur les départs des prochaines années (quinze ouvriers non professionnels et trois ouvriers professionnels).
La politique des effectifs du plan d'entreprise vise à maintenir le nombre d'emplois sur le site de Pessac jusqu'à 2000. S'agissant du recrutement à Paris, les départs naturels ne seront pas compensés par des recrutements, sauf développement majeur du chiffre d'affaires ou besoin fonctionnel spécifique dûment identifié.
De 1992 à 1995, la situation financière des Monnaies et Médailles s'était dégradée et était marquée par un décalage important entre les prévisions de la loi de finances et les réalisations.
La subvention, apparue en 1993, s'est accrue dangereusement en 1995 à la suite, en fait, d'une baisse du prix de cession des pièces achetées par le Trésor. En conséquence, les recettes du budget annexe tirées des cessions au Trésor, qui atteignaient 609 millions de francs en 1992, n'ont été que de 265 millions de francs en 1995 (23). Cette évolution, qui a permis de diminuer considérablement les dépenses du compte spécial du Trésor 906-04, a naturellement été compensée par une subvention, mais seulement en partie, ce qui a constitué une vigoureuse stimulation pour les Monnaies et Médailles qui ont dû rationaliser davantage leur exploitation.
|
|
|
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION RÉCENTE DU MONTANT DE LA SUBVENTION
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
0
|
3,3
|
28,2
|
154,4
|
114,2
|
107,9
|
49,8
|
0
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
A la faveur des adaptations prévues par le plan d'entreprise et surtout de l'important programme de frappe - qui suggère par ailleurs la dimension des surcapacités de production durant les années passées -, la subvention d'équilibre doit disparaître en 1999. Il n'en reste pas moins que ce sont près de 460 millions de francs cumulés qui ont été versés en six ans par l'Etat pour soutenir les Monnaies et médailles.
MONNAIES ET MÉDAILLES - PREMIÈRE SECTION - EXPLOITATION
(en milliers de francs)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Réalisations de 1997
|
Part
en %
|
Budget voté
pour 1998
|
Part
en %
|
Projet de budget 1999
|
Part
en %
|
Achats
|
351.856
|
43,2
|
568.056
|
54,9
|
850.734
|
61,9
|
Variation des stocks
|
- 14.887
|
- 1,8
|
0
|
0
|
0
|
0
|
Autres charges externes
|
82.729
|
10,2
|
88.991
|
8,6
|
131.431
|
9,6
|
Rémunérations et charges sociales
dont salaires, traitements et primes
|
284.215
205.078
|
34,9
25,2
|
305.459
221.384
|
29,5
21,4
|
319.816
229.126
|
23,3
16,7
|
Impôts et taxes
|
31.594
|
3,9
|
34.667
|
3,3
|
35.435
|
2,6
|
Dotations aux amortissements et provisions
|
73.553
|
9,0
|
38.000
|
3,7
|
36.000
|
2,6
|
Dépenses diverses
|
5.584
|
0,7
|
0
|
0
|
0
|
0
|
Total
|
814.644
|
100
|
1.035.173
|
100
|
1.373.416
|
100
|
Résultat avant subvention
|
- 74.851
|
- 9,2
|
- 49.760
|
- 4,8
|
0
|
0
|
Recettes
|
|
|
|
|
|
|
Produit de la vente des monnaies françaises
|
396.871
|
46,8
|
173.042
|
16,7
|
59.148
|
4,3
|
Produit de la vente des euros
|
0
|
0
|
449.483
|
43,4
|
902.080
|
65,7
|
Produit de la fabrication des monnaies étrangères et des pièces destinées aux TOM
|
76.999
|
9,1
|
45.000
|
4,3
|
45.000
|
3,3
|
Produit de la vente des médailles, des fontes, des décorations, des jetons, des poinçons, des instruments de marque des prestations et autres marchandises
|
104.092
|
12,3
|
149.500
|
14,4
|
149.500
|
10,9
|
Produits de la vente des monnaies de collection
|
87.101
|
10,3
|
155.588
|
15,0
|
155.588
|
11,3
|
Divers dont campagne d'information sur les monnaies métalliques et reprise sur amortissements et provisions
|
74.450
|
8,8
|
12.800
|
1,2
|
62.100
|
4,5
|
Variation des stocks (production stockée)
|
280
|
0,0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
Subvention
|
107.900
|
12,7
|
49.760
|
4,8
|
0
|
0
|
TOTAL (hors virement de la section investissement)
|
847.693
|
100
|
1.035.173
|
100
|
1.373.416
|
100
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DEUXIÈME SECTION - OPÉRATION EN CAPITAL
(en millions de francs)
|
DÉPENSES
|
RECETTES
|
Chapitres
|
|
Budget voté pour
1998
|
Projet de budget
1999
|
Chapitres
|
Budget réalisé en 1997
|
Budget voté pour
1998
|
Projet
de budget
1999
|
Acquisitions d'immobilisations
|
44,29
|
41,37
|
39,6
|
|
33,05
|
0
|
0
|
Investissement informatique
|
3,68
|
6,35
|
5,43
|
|
95,14
|
0
|
0
|
Augmentation de stock
|
110,3
|
0
|
0
|
|
73,55
|
38
|
36
|
Excédent reversé au Trésor
|
0
|
0
|
0
|
|
0,2
|
0
|
0
|
Utilisation et reprise sur provision
|
41,93
|
0
|
0
|
|
|
|
|
Virement vers section exploitation
|
0
|
0
|
0
|
|
|
|
|
Total des dépenses de la deuxième section
|
200,2
|
47,72
|
45,03
|
|
201,94
|
38
|
36
|
Augmentation du fonds de roulement
|
1,74
|
0
|
0
|
|
0
|
9,72
|
9,03
|
Totaux égaux en recettes et en dépenses
|
201,94
|
47,72
|
45,03
|
|
201,94
|
47,72
|
45,03
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
|
Le budget annexe est en hausse de 31% par rapport à 1998. Il devrait s'établir à 1.418 millions de francs.
Les recettes proviendront, en 1999, pour 65% d'entre elles, de la cession au Trésor des coupures d'euro. Parallèlement, la part du produit des cessions de pièces françaises passera de 17% à 4%.
L'estimation du produit des pièces non métropolitaines est reconduite à l'identique pour 1999 (45 millions de francs), ce qui paraît un peu pessimiste.
En effet, l'Institut d'outre-mer vient de passer commande de 8 millions de pièces courantes pour la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.
Surtout, le montant des commandes adressées au 30 juin 1998 à la Monnaie de Paris par les banques centrales étrangères (24), s'élève à 73 millions de francs, au lieu d'une prévision budgétaire de 40 millions.
Pour 1999, des clients traditionnels sont en passe de renouveler leurs commandes, tels l'Afrique centrale et Monaco. La Monnaie de Paris vient, en outre, de conclure un contrat de fabrication de 40 millions de pièces d'un demi-peso pour le compte de l'Uruguay.
La prospection se poursuit notamment en direction de la péninsule arabique et de la Communauté des Etats indépendants. Elle se trouve facilitée par une nouvelle organisation (création d'un département " monnaies étrangères " rattaché au directeur de la Monnaie), une démultiplication sur le terrain dans près de trente pays et une politique volontaire de présence et de participation aux grands appels d'offres internationaux.
Les estimations des autres produits sont reconduites à l'identique pour 1999, ce qui paraît, cette fois, un peu optimiste :
- s'agissant des monnaies de collection, le chiffre d'affaires a été de 87 millions de francs en 1997, les réalisations au premier semestre 1998 s'élèvent à 48 millions de francs pour une estimation en année pleine de 156 millions de francs. Ce chiffre sera peut-être atteint au second semestre grâce à l'événement exceptionnel de la Coupe du monde de football, et aux fêtes de fin d'année. Cependant, la nouvelle collection consacrée aux " Trésor du Nil " sera-t-elle à même de gonfler les ventes dans les mêmes proportions en 1999 ?
- les estimations pour les médailles, décorations, fontes, etc. peuvent nourrir aussi un certain scepticisme : leur chiffre d'affaires de 1997 s'élève à 104 millions de francs, les réalisations du premier semestre 1998 dépassent à peine les 50 millions de francs pour une prévision de 149,5 millions, et cette prévision est reprise pour 1999.
Les dépenses de personnel représenteront 23,3% du total des charges en 1999. Elles augmentent de 4,7% en raison, notamment, du dispositif salarial 1998-1999 et des compétences particulières que requiert la frappe de l'euro. Les effectifs budgétaires sont stables, à 941.
Le personnel des Monnaies et médailles comporte deux catégories :
- les ouvriers de l'Etat, au nombre de 694, reçoivent leur rémunération principale du chapitre 64-01 (119 millions de francs) ;
- les 247 fonctionnaires, titulaires ou non, sont rémunérés sur le chapitre 64-02 (37 millions de francs).
S'ajoutent à cela des primes et indemnités, pour 73 millions de francs, soit un taux de rémunération accessoire de 46%.
Le chapitre " achats " passe de 568 à 851 millions de francs, en raison de l'importance du programme de frappe.
Les autres postes de dépenses sont stables, hormis les frais de stockage de l'euro qui passent de 4,4 à 50 millions de francs.
*
* *
Le redressement des Monnaies et médailles commence donc à porter ses fruits. L'effort doit cependant être maintenu.
En effet, les conditions exceptionnelles de la montée en puissance de l'euro ne dureront pas et les surcapacités de production risquent d'être retrouvées à terme. La rentabilisation du site de Paris apparaît en particulier être le défi le plus exigeant maintenant que le site de Pessac a trouvé l'équilibre.
Par ailleurs, il convient de veiller à la compétitivité de la France par rapport aux producteurs étrangers de pièces. La concurrence de la Monnaie royale britannique ne sera pas amoindrie du fait que le Royaume-Uni se tient à l'écart du lancement de l'euro en 1999.
La Monnaie britannique se prépare en effet à gagner certains marchés de l'euro, notamment en modernisant ses équipements. Elle est déjà particulièrement compétitive (cf. encadré). Rappelons aussi qu'elle a été transformée en établissement public (executive agency) en 1990. Peut-être conviendra-t-il de voir, en concertation avec le personnel, si ce statut ne serait pas un moyen d'assurer plus facilement la pérennité de la Monnaie française, car il présente manifestement certains avantages en termes de souplesse dans la gestion des crédits et de prospection des marchés extérieurs.
ETAT DE LA MONNAIE ROYALE BRITANNIQUE (1)
Chiffres de l'exercice 1997 :
- Chiffre d'affaires : 1.040 millions de francs, en augmentation de 22% par rapport à l'année précédente.
- Excédent d'exploitation : 126 millions de francs, dont 65 millions de francs ont été reversés au Trésor. Sur les cinq dernières années, l'excédent n'a jamais été inférieur à 71 millions de francs.
- Profil sur capital net : 22,3% (pour un objectif de 14%).
- Les ventes à l'étranger ont représenté 56% du chiffre d'affaires ; deux milliards de pièces ou flans ont été exportés dans soixante-quatre pays. Six monnaies européennes ont été fournies en flans en 1997.
Perspectives :
- La recherche de productivité et de qualité est encore et toujours à l'ordre du jour. L'établissement, certifié par la norme ISO 9001, est impliqué dans un " plan Qualité totale - Monnaie 2000 " qui se traduit notamment par un renouvellement technologique de l'équipement et par une diminution des effectifs (974 employés en 1998 contre 1.042 un an plus tôt). La gestion du personnel est modernisée et l'intéressement est développé.
- La Monnaie britannique est particulièrement bien placée en vue de l'introduction de l'euro métallique dont les spécifications correspondent souvent à ses spécialités, notamment pour les eurocents en acier plaqué cuivre.
|
(1) Les sommes ont été converties en francs français au cours du 3 novembre 1998.
|
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du 12 octobre 1998, la Commission des finances, de l'économie générale et du plan a examiné, sur le rapport de M. Henry Chabert, les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.
M. Henry Chabert, Rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les crédits des Services financiers connaissaient en 1999 une progression exceptionnelle de 30,3% (60.640 millions de francs), du fait de la budgétisation des crédits d'articles et de la fusion des services de l'Industrie. Il a précisé que, si l'augmentation à structure constante annoncée était de 2,7%, il convenait cependant de tenir compte du supplément d'intégration de crédits d'articles, soit 1,2 milliard de francs, si bien qu'on arrivait à une augmentation réelle de 5,1%.
Le Rapporteur spécial a rappelé qu'il a fallu quarante années et le concours de la Cour des comptes, des parlementaires et du Conseil constitutionnel pour obtenir l'intégration en 1999 des 9,8 milliards de francs de crédits d'articles. Puis il s'est étonné que le montant réintégré en 1999, à ce titre, soit sensiblement supérieur à celui de 1998. Par ailleurs, il a signalé que, malgré l'article 110 de la loi de finances pour 1996, il restait encore certains fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique portant, notamment, sur 700 millions de francs de dépenses de personnel.
Après avoir décrit les axes de la réforme administrative du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, le Rapporteur spécial a souhaité qu'une réflexion s'engage sur les missions et les moyens de l'INSEE, et qu'une réponse cohérente soit apportée au problème de l'INC, en allant sans doute plus loin que les conclusions du rapport Rochefort.
Enfin, il s'est félicité de l'équilibre du budget des Monnaies et médailles, équilibre retrouvé grâce à l'ampleur du programme de frappe de l'euro. Il s'est inquiété néanmoins des risques de surcapacités de production, une fois l'euro lancé, et de la vigueur de la concurrence internationale en ce domaine.
Avant de rejeter un article additionnel du Rapporteur spécial visant à réintégrer au budget général de l'Etat, à compter de 2000, le reliquat des fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique, la Commission avait adopté les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
Amendement présenté par M. Henry CHABERT, Rapporteur spécial.
Article additionnel
Après l'article 79, insérer l'article suivant :
A compter de l'exercice budgétaire de 2000, les recettes des comptes 466-171 " Frais de service des comptables du Trésor " et 451 " Fonds particuliers " sont réintégrés au budget général de l'Etat.
Les crédits correspondants sont inscrits au budget des Services financiers.
EXPOSÉ SOMMAIRE
En adoptant l'article 110 de la loi de finances pour 1996, qui prévoit la réintégration des recettes extra-budgétaires, le Parlement a souhaité mieux contrôler le budget de toutes les administrations de l'Etat qui disposent de ressources de cette nature.
Afin d'achever le processus ainsi engagé, cet amendement propose de réintégrer, en 2000, dans le budget général, les ressources extra-budgétaires de la direction de la Comptabilité publique qui concernent approximativement 1.200 millions de francs de ressources, dont 700 millions de francs affectés à des dépenses de personnel.
1 ) Voir pp. 13 sq. à propos des fonds de concours et crédits d'articles.
2 ) Voir tableau page 26.
3 ) L'évaluation pour 1998 figurant dans l'annexe jaune Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours a été fortement corrigée à la hausse par rapport à celle donnée il y a un an pour le même exercice (9,9 milliards de francs).
4 ) Voir réponse de la Cour des comptes, rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur le règlement définitif du budget de 1993, pp. 220 sq.
5 ) Ce risque était atténué en pratique par le fait que les rattachements avaient lieu au vu des redressements déjà notifiés.
6 ) Dans la loi de règlement, cependant, l'effet de réduction du déficit disparaissait puisqu'il était tenu compte des rattachements de fonds de concours.
7 ) Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 1993, p. 353.
8 ) Seul le forfait pour frais d'assiette et de recouvrement de la taxe locale d'équipement (109,9 millions de francs en 1993) ampute le produit fiscal revenant aux collectivités territoriales.
9 ) Réponse de la Cour des comptes à une lettre du 5 mai 1983 du Rapporteur général.
10 ) Rapport sur l'exécution du budget 1985, pages 152 et 153.
11 ) Rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 1985, p. 124.
12 ) Réunion de la Commission des finances du 20 mai 1987.
13 ) Rapport de la Commission des finances du Sénat sur le règlement définitif du budget de 1995, n° 36 (1998-1999), p. 131.
14 ) Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 17 novembre 1997, page 5951.
15 ) Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997.
16 ) Journal officiel, 31 décembre 1997, p. 19323.
17 ) " Les sommes retenues aux collectivités locales depuis le 1er janvier 1919 au titre des frais d'assiette et de perception sont affectées, dans les conditions qui seront déterminées par arrêté du ministre des finances et des affaires économiques, au remboursement des dépenses de matériel et à la rémunération des travaux spéciaux accomplis par les agents chargés de l'assiette, du contrôle et du recouvrement des taxes locales. "
18 ) Cf. p. 150 du projet de loi de finances pour 1999 (état A annexé à l'article 43).
19 ) Ces fonds n'étant pas de nature fiscale, ils peuvent toujours faire l'objet de rattachements.
20 ) Dossiers de l'IFRAP n° 47 d'août 1996 et n° 49 de décembre 1996.
21 ) Sans que cette autonomie ne soit formalisée d'aucune façon, contrairement à l'homologue danois (Cf. encadré infra).
22 ) Organisation de la statistique dans les Etats membres de la Communauté européenne, volume II, Georges Als, p. 131, Office des publications officielles des Communautés européennes.
23 ) Monographie de la Cour des comptes sur le budget annexe des Monnaies et Médailles, rapport sur le règlement du budget de 1995, page 401.
24 ) Principaux clients étrangers dans un passé récent : Albanie, Chypre, Géorgie, Monaco, Norvège, Portugal ; Afrique centrale, Afrique de l'Ouest, Comores, Djibouti, Madagascar, Maroc, Tunisie ; Argentine, Equateur, République dominicaine et Uruguay ; Arabie séoudite, Cambodge, Emirats arabes unis, Qatar, Thaïlande, Vietnam, Yémen.
- Cliquer
ici pour retourner au sommaire général.
- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis
© Assemblée nationale
|