ANNEXE N° 24EMPLOI ET SOLIDARITÉTRAVAIL ET EMPLOI Rapporteur spécial : M. Gérard BAPT

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N^°1111

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 24
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
TRAVAIL ET EMPLOI
Rapporteur spécial : M. Gérard BAPT

Député

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 7

I.- L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI COMBINE LES « EMPLOIS-JEUNES », LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL ET L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES 11

A.- LES EMPLOIS-JEUNES 11

B.- LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL 13

1.- La mise en oeuvre de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998 13

2.- Le reliquat de la mise en oeuvre de la loi du 11 juin 1996 dite « Loi Robien » 16

C.- L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES 17

1.- Les exonérations de charges sociales sur les bas salaires 17

2.- Les autres exonérations de charges sociales 19

D.- LE CRÉDIT D'IMPOT POUR CRÉATION D'EMPLOIS 20

II.- LA POURSUITE DU RECENTRAGE DES DISPOSITIFS D'AIDE À L'EMPLOI AU BÉNÉFICE DES PUBLICS PRIORITAIRES 21

A.- LE CONTRAT-EMPLOI CONSOLIDÉ 21

B.- LE CONTRAT EMPLOI-SOLIDARITÉ 22

C.- LE CONTRAT INITIATIVE-EMPLOI 22

D.- LES RELIQUATS DE DISPOSITIFS ANTÉRIEUREMENT SUPPRIMÉS 24

E.- LE RECLASSEMENT DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS 24

F.- L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE 27

G.- LES MESURES D'INCITATION À LA REPRISE D'UN EMPLOI 29

III.- LES DISPOSITIFS DE RETRAIT D'ACTIVITÉ 31

A.- LES ACTIONS DE PRÉVENTION DES LICENCIEMENTS ET D'ACCOM-PAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS 31

1.- L'aide publique au chômage partiel 31

2.- La dotation du Fonds national de l'emploi relative aux restructurations 32

3.- Les allocations temporaires dégressives 34

4.- Les conventions de conversion 34

5.- Les aides au conseil 35

B.- LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DU RETRAIT D'ACTIVITÉ 35

1.- Les allocations spéciales du Fonds national de l'emploi 36

2.- Les préretraites progressives 37

3.- Les conventions sociales de la sidérurgie 37

4.- Les mesures spéciales en faveur de l'emploi 37

5.- L'allocation de remplacement pour l'emploi 38

C.- LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DE L'INDEMNISATION DU CHOMAGE ET DES RÉGIMES DE RETRAITE 40

1.- La subvention de l'Etat au fonds de solidarité 40

2.- La validation des points de retraite et des allocations complémentaires 41

3.- La subvention à l'association pour la gestion de la structure financière 41

IV.- UN RENFORCEMENT DES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI 43

A.- LES MOYENS DES SERVICES DU MINISTÈRE 43

1.- Les moyens en personnel 43

2.- Les moyens de fonctionnement 44

3.- La dotation d'équipement 46

B.- LES SUBVENTIONS AUX ORGANISMES QUI CONCOURENT AU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI 46

1.- Les subventions de l'Agence nationale pour l'emploi 46

2.- Les subventions des autres organismes 47

C.- LES RELATIONS DU TRAVAIL 48

V.- LA GESTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN 1997 49

A.- OUVERTURES DES CRÉDITS 49

B.- CONSOMMATION DES CRÉDITS 50

EXAMEN EN COMMISSION 53

A.- AUDITION DE LA MINISTRE 53

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 65

ARTICLE 81 : Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales 69

INTRODUCTION

La baisse du taux de chômage, au sens du BIT, de 12,% en septembre 1997 à 11,7% en septembre 1998, au-delà de la seule amélioration de la situation de l'emploi qu'elle traduit, peut être pris comme repère dans un processus, déjà engagé, de réforme profonde de de la politique de l'emploi, lui-même gage d'autres progrès à venir.

Ce changement est d'abord apparu sur le plan européen, avec la volonté, marquée lors du Conseil européen extraordinaire de Luxembourg, des 20 et 21 novembre 1997, d'organiser une surveillance communautaire d'engagements pris par les Etats membres, au regard d'objectifs fixés en commun. Ces objectifs sont eux-mêmes arrêtés à partir des mesures considérées comme ayant fait la preuve de leur efficacité pour l'amélioration de l'emploi dans les pays où elles ont été appliquées.

Les plans nationaux pour l'emploi présentés, à ce titre, par les différents pays ont permis de fixer des stratégies claires. Cela est particulièrement vrai pour notre pays. Le Gouvernement les a organisées autour de trois impératifs : « une croissance plus forte, une croissance plus riche en emplois, une croissance qui puisse profiter à tous ».

Ce changement est encore plus évident, sur le plan proprement français, avec le lancement de la dynamique de la négociation sociale voulue par les auteurs de la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail. Les informations, presque quotidiennes, sur la recherche, par les entreprises et les représentants des salariés, de formes novatrices d'organisation du travail et de la production témoignent de cette évolution.

La lutte contre l'exclusion, confortée par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 et les nouveaux instruments qu'elle mettra en _uvre, permettra de concrétiser plus encore le retour à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées.

Tous ces éléments témoignent qu'un tournant s'est bien opéré vers une approche plus offensive et active du problème du chômage.

D'autres réformes sont encore à venir, en particulier en ce qui concerne les voies d'un allégement du coût du travail garant d'une plus grande efficacité en matière de création d'emplois faiblement qualifiés. Mais le présent projet de budget regroupe, plus encore qu'il n'avait pu le faire l'année dernière, les moyens au service de cette nouvelle approche.

Les crédits inscrits au projet de budget du ministère du travail et de l'emploi pour 1999 s'élèvent à 161,85 milliards de francs.

Ce montant comprend désormais les compensations par l'Etat des exonérations de cotisations sociales encore inscrites en 1998 au budget des charges communes : exonérations sur les bas salaires et exonérations des cotisations d'allocations familiales ; aides accordées au titre de la réduction du temps de travail. Les crédits inscrits au budget du ministère augmentent de 4% par rapport aux moyens mis à la disposition du ministère du travail et de l'emploi en 1998 (155,8 milliards de francs, dont 43 milliards de francs au budget des charges communes). Comparée au taux d'évolution des dépenses civiles de l'Etat retenu dans le présent projet de loi de finances, (+ 2,3%), la progression des crédits de l'emploi traduit la priorité accordée à la politique de l'emploi.

Le tableau ci-contre retrace l'évolution des crédits de paiement du budget de l'emploi pour 1999 par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Trois orientations se dégagent des moyens budgétaires consacrés au travail et à l'emploi :

- l'aide au développement de l'emploi par les « emplois jeunes », la réduction du temps de travail et l'allégement des charges sociales. Les crédits d'aide incitative à la réduction du temps de travail augmentent à côté de ceux affectés au programme « nouveaux services - nouveaux emplois » (emplois jeunes). Le dispositif d'allégement du coût du travail est maintenu, principalement au travers de l'allégement général des charges sur les bas salaires (ristourne unique dégressive) ;

- un recentrage des dispositifs d'aide à l'emploi au bénéfice des demandeurs d'emploi prioritaires. Il en est ainsi pour les contrats emplois consolidés (CEC), les contrats emploi-solidarité (CES) et les contrats initiative-emploi (CIE) ;

- un renforcement des moyens du service public de l'emploi qui résulte notamment de la création de 500 emplois à l'Agence nationale de l'emploi (ANPE).


EVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (BUDGET DU TRAVAIL, DE L'EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE)
	LFI 1998 (en MF)	% du total	PLF 1999 (en MF)	% du total	Evolution PLF 1999/ LFI 1998 (en MF)
Titre III.- Moyens des services
Personnel. Rémunérations d'activité	1.603,70	1,03	1.741,83	1,07	+ 8,61
Personnel en retraite. Pensions et allocations	409,00	0,26	415,90	0,25	+ 1,69
Personnel en activité et en retraite. Charges sociales	156,49	0,10	194,18	0,12	+ 24,08
Matériel et fonctionnement des services	481,30	0,31	495,50	0,30	+ 2,95
Subventions de fonctionnement	5.333,22	3,42	5.897,07	3,64	+ 10,57
Dépenses diverses	473,18	0,30	428,10	0,26	+ 10,53
Totaux Titre III	8.456,89	5,42	9.172,58	5,67	+ 8,46
Titre IV.- Interventions publiques
Action éducative et culturelle	29.290,47	18,80	30.750,47	19,00	+ 4,98
Action économique. Encouragements et interventions	108.485,41	69,62	112.250,97	69,36	+ 3,47
Action sociale. Assistance et solidarité	9.080,40	5,83	9.131,78	5,64	+ 0,56
Totaux titre IV	146.856,28	94,24	152.133,22	94,00	+3,59
Totaux pour les dépenses ordinaires	155.313,17	99,67	161.305,8	99,67	+ 3,85
Titre V. - Investissements exécutés par l'Etat
Equipements administratifs et divers	62,37	0,04	75,00	0,04	+ 20,25
Totaux titre V	62,37	0,04	75,00	0,04	+ 20,25
Titre VI.- Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Equipement culturel et social	442,14	0,28	467,83	0,29	+ 5,81
Totaux titre VI	442,14	0,28	467,83	0,29	+ 5,81
Totaux pour les dépenses en capital	504,51	0,32	542,83	0,33	+ 3,83
Totaux généraux	155.817,68	100	161.848,63	100	+ 3,97
Source : D'après les données du ministère de l'emploi et de la solidarité.

I.- L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI COMBINE LES « EMPLOIS JEUNES », LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL ET L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES

Le budget du ministère du travail inscrit :

- 13,9 milliards de francs (+ 5,87 milliards) pour financer les emplois jeunes au titre de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour les jeunes (chapitre 44-01). L'objectif est de parvenir à 250.000 emplois, à la fin de 1999, tous ministères de rattachement confondus.

- 3,7 milliards de francs pour financer l'aménagement et la réduction du temps de travail au titre de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail (chapitre 44-77, article 10). Cela correspond à une augmentation de 25 % par rapport aux crédits inscrits, à ce titre, au budget des charges communes de la loi de finances pour 1998.

Le budget du ministère du travail inscrit désormais la totalité des crédits relatifs à l'allégement du coût du travail. Ces crédits représentent 43 milliards de francs, au titre de la ristourne dégressive des cotisations patronales sur les bas salaires. S'y ajoutent 1,4 milliard de francs pour les exonérations de cotisations sociales dans les zones économiques en difficulté.

A.- LES EMPLOIS-JEUNES

La loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour les jeunes vise à répondre à des besoins émergents ou non satisfaits, par la création d'activités d'utilité sociale, culturelle, sportive, d'environnement, de proximité, et à créer, en trois ans, 350.000 emplois permettant aux jeunes de rentrer durablement dans la vie active en faisant d'eux de véritables agents du développement économique.

Le décret n° 97-954 du 17 octobre 1997 a fixé ses conditions d'application, notamment le montant de l'aide spécifique versée par l'Etat, soit 92.000 francs par an et par emploi, pendant cinq ans. Ce montant est revalorisé annuellement au 1^er juillet, proportionnellement à l'évolution du salaire minimum de croissance depuis le premier juillet de l'année précédente. Au premier juillet dernier, la revalorisation du SMIC a été de 2% par rapport au 1^er juillet 1997. Le montant de l'aide spécifique est en conséquence porté à 93.840 francs.

Cette aide s'inscrit dans une logique de financement forfaitaire d'activités et non dans celle, classique, des contrats d'emplois aidés ou des dispositifs spécifiques d'insertion de personnes en difficulté. Elle repose sur une démarche d'appels à projets.

Le dispositif s'adresse aux jeunes à la recherche d'un emploi, quelles que soient leurs qualifications. Le programme mise sur la responsabilité d'acteurs locaux, collectivités locales, associations, établissements publics, pour faire émerger des projets par bassin d'emploi, sur la responsabilité des jeunes qui ont les droits et devoirs de tout salarié, enfin sur la responsabilité des employeurs qui les recrutent et permettent leur professionnalisation.

Ce dispositif constitue donc un outil de relance par l'emploi, un instrument de solidarité pour les jeunes et de croissance collective pour notre économie.

Le chapitre 44-01 du projet de budget ouvre 13,92 milliards de francs à ce titre, dont 380 millions de francs sont transférés sur le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM). Cette dotation s'élevait à 8,35 milliards de francs dans le projet de budget pour 1998.

Ce financement tient compte du délai s'écoulant nécessairement entre la date de la signature de la convention conclue entre l'employeur et l'Etat et celle du recrutement effectif. Au 1er octobre 1998, le nombre des recrutements effectifs s'élevait à presque 89.000 emplois, et le nombre de conventions conclues à 138.250. L'objectif intermédiaire de 150.000 conventions signées à la fin de cette année sera donc atteint. Mais c'est sa traduction en emplois effectifs qui est prise en compte sur le plan budgétaire.

D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, près de 100.000 emplois avaient déjà été créés, en termes de conventions signées, à la fin du mois de juin 1998. Ce résultat recouvrait :

- 50.130 conventions avec les associations, les collectivités locales et les établissements publics (soit 29.090 recrutements effectifs) ;

- 40.000 emplois à l'Education nationale (soit 35.000 recrutements effectifs) ;

- 8.250 emplois dans la police nationale (soit 5.375 recrutements effectifs).

Ces nouvelles activités doivent répondre à des besoins collectifs non satisfaits : services aux personnes - personnes âgées, enfants - ou de qualité de vie - sécurité, culture, loisirs, environnement - que l'Etat ne finance pas, car ils n'entrent pas dans son champ d'action, et qui ne sont pas rentables selon les critères du secteur marchand.

Hors éducation nationale et police nationale, les secteurs d'activité concernés étaient la famille, la santé et la solidarité (14% des emplois), l'environnement, le tourisme et le patrimoine (14% des emplois), la culture (10% des emplois), le sport (9 % des emplois), le logement et le cadre de vie (8% des emplois).

Votre Commission des affaires culturelles a opportunément décidé de procéder à une première évaluation de la mise en _uvre de ce dispositif, pour laquelle M. Jean-Claude Boulard devrait prochainement présenter un rapport d'étape.

B.- LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

1.- La mise en _uvre de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998

Donnant sa traduction effective aux orientations annoncées lors de la conférence nationale sur l'emploi, les salaires et la durée du travail du 10 octobre 1997, la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998 vise à relancer le processus de réduction du temps de travail par la voie de la négociation sociale.

La loi ramène la durée légale du travail à 35 heures au 1^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de dix salariés et au 1^er janvier 2002 pour les petites entreprises. Elle incite à freiner l'excès d'heures supplémentaires et à prévenir les pratiques abusives en matière de travail à temps partiel.

Les entreprises, les établissements, ou, dans certains cas, les branches, ont le temps et la latitude nécessaires pour négocier la réduction du temps de travail dans les conditions les plus souples et les plus adaptées à leur situation. Il leur appartient de fixer l'ampleur et le rythme des réductions horaires et de prévoir les modalités d'organisation de la production et du temps de travail qui répondent à leurs besoins économiques spécifiques et aux souhaits de leurs salariés. Il revient aussi aux partenaires sociaux de négocier, dans l'entreprise, l'incidence de la réduction du temps de travail sur l'évolution des rémunérations ainsi que les créations d'emplois qui pourront être obtenues.

A l'automne de 1999, une deuxième loi fixera les nouvelles règles qui s'appliqueront en ce qui concerne la modulation du temps de travail, du temps partiel choisi et des heures supplémentaires. Les accords conclus entre les partenaires sociaux ne seront pas remis en cause, sauf méconnaissance des dispositions d'ordre public non susceptibles de dérogation.

Afin d'inciter à réduire le temps de travail sur une base négociée, la loi du 13 juin 1998 a institué une aide financière favorisant les modalités de réduction les plus propices au développement de l'emploi. Pour ouvrir droit au bénéfice de cette aide, la réduction doit être d'au moins 10%, aboutissant à un horaire collectif de 35 heures, dans un cadre hebdomadaire, mensuel ou annuel, à la condition que cette réduction permette d'accroître les effectifs d'au moins 6%. Une aide majorée est prévue pour les entreprises qui réduisent leur temps de travail de 15% au moins et créent au moins 9% d'emplois.

L'aide comporte également un aspect défensif dans le cas des entreprises qui éviteraient des licenciements économiques dans les mêmes proportions.

Le montant de l'aide est forfaitaire afin d'être proportionnellement plus important pour les salariés disposant des rémunérations les moins élevées et de faciliter la négociation dans les entreprises de main d'_uvre.

L'aide prend la forme d'un allégement de charges directement déduit par l'employeur du montant total des cotisations à acquitter. Il s'élève à 9.000 francs pendant douze mois pour chaque salarié concerné par une réduction d'horaires de 10%. Il décroîtra ensuite de 1.000 francs chaque année, pour être ramené à 5.000 francs la cinquième année. Celles qui entreront dans le dispositif au premier semestre 1999 bénéficieront d'une aide de 8.000 francs par salarié pendant douze mois qui passera à 7.000 francs, puis à 6.000 francs et à 5.000 francs pendant deux ans. Celles qui y accéderont au deuxième semestre 1999 se verront attribuer une aide de 7.000 francs, pour une période de douze mois, qui décroîtra ensuite.

Deux types de majoration de l'aide de base sont prévus.

Une majoration de 1.000 francs par an et par salarié peut être accordée aux entreprises qui prennent des engagements particuliers en matière d'emploi (recrutements au-delà de l'obligation minimale, recrutements en totalité sous contrat à durée indéterminée pour les embauches correspondant à l'engagement conventionnel ; recrutement de jeunes, de personnes handicapées ou de publics rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi comme les chômeurs de longue durée).

Une majoration spécifique dégressive peut être accordée aux entreprises de main d'_uvre ouvrière à bas salaires, c'est-à-dire dont l'effectif est composé d'au moins 60% d'ouvriers au sens des conventions collectives et d'au moins 70% de salariés dont la rémunération mensuelle est inférieure ou égale à 169 fois le SMIC majoré de 50%.

Un crédit de 3,5 milliards de francs est inscrit au chapitre 44-77, article 10. Ce montant représente une augmentation de 25% par rapport à la dotation inscrite au budget des charges communes dans la loi de finances initiale pour 1998 (3 milliards de francs). Il devrait permettre le financement de l'abattement forfaitaire de cotisations, en année pleine, compte tenu tant des reports des crédits non consommés de 1998, que des conséquences qui seront tirées de l'impact favorable, pour les organismes sociaux, des créations et préservations d'emplois résultant du passage anticipé aux 35 heures.

Un crédit de 200 millions de francs est inscrit au chapitre 44-79, article 17 au titre des aides au conseil liées à la réduction du temps de travail. Ce montant sera augmenté de 150 millions de francs en provenance du Fonds social européen.

Ce dispositif vise à aider les entreprises de moins de 500 salariés à négocier et mettre en _uvre la réduction du temps de travail afin de permettre une réorganisation de la production propice à la création d'emplois en améliorant l'utilisation des équipements et le service aux clients. L'aide de l'Etat consiste en une prise en charge dégressive. Sur la base d'un coût maximum de 5.000 francs par jour et par consultant ⁽¹⁾, l'intervention est prise totalement en charge les cinq premiers jours, à 70% ou 50% au-delà, dans la limite de 18 jours, selon que l'entreprise compte respectivement moins ou plus de 200 salariés.

2.- Le reliquat de la mise en _uvre de la loi du 11 juin 1996 dite « Loi Robien »

La loi du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail, dite « loi Robien » comprenait deux volets : l'un offensif, destiné à créer des emplois, l'autre défensif, qui visait à éviter des licenciements économiques.

Dans l'un et l'autre cas, pour une réduction collective de la durée du travail d'au moins 10%, un allégement des cotisations sociales patronales de 40% la première année et de 30% les six années suivantes était accordé à l'entreprise. Si cette réduction de la durée du travail atteignait ou dépassait 15%, l'allégement des cotisations sociales était de 50% la première année et de 40% les six années suivantes.

Dans le volet offensif, l'allégement des charges sociales était subordonné à un engagement de l'entreprise d'augmenter ses effectifs de 10%, en cas de réduction de la durée du travail de 10% à 15%, et de 15%, dans le cas d'une réduction supérieure de la durée du travail, le nouveau niveau d'emploi devant être maintenu pendant au moins deux ans.

Dans le volet défensif, l'allégement découlait d'une convention passée entre l'Etat et l'entreprise précisant, outre la réduction de l'horaire collectif de travail, le nombre de licenciements évités et le niveau d'emploi maintenu pour une durée déterminée.

Le dispositif d'incitation à la réduction anticipée du temps de travail institué par la loi du 13 juin 1998 a remplacé le dispositif précité.

Une dotation de 3,05 milliards de francs inscrite au chapitre 44-77, article 20 (contre 2,138 milliards de francs pour 1998) permet d'honorer le financement, en 1999, des conventions conclues avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions.

C.- L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES

Il résulte des exonérations de charges sociales sur les bas salaires et des exonérations de charges sociales liées à l'aménagement du territoire ou présentant un caractère spécifique. Ces exonérations sont compensées par l'Etat et financées par le budget de l'emploi.

Un chapitre 44-77 « Compensation de l'exonération des cotisations sociales » regroupe désormais les articles relatifs aux différentes compensations d'exonérations, y compris les compensations qui ont figuré, en 1998, au budget des charges communes.

Les exonérations de charges sociales liées à la réduction du temps de travail ont examinées ci-dessus (cf. B). Les réductions concernant les publics prioritaires seront examinées ci-après (II).

1.- Les exonérations de charges sociales sur les bas salaires

En 1998, trois exonérations de charges sociales à caractère général ont figuré au chapitre 44-75 du budget des charges communes, au titre des mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle, pour un montant de 43,004 milliards de francs. Ces compensations figurent désormais au chapitre 44-77 du présent budget.

a) La ristourne dégressive

L'allégement général du coût du travail sur les bas salaires mis en place en 1993 consiste, depuis le 1^er octobre 1996, en une réduction dégressive de cotisations patronales de sécurité sociale à l'intérieur d'un plafond mensuel de 1,33 SMIC, ramené à 1,3 depuis le 1^er janvier 1998. Le montant maximum de la réduction est fixé à 1.237 francs par mois. Au niveau du SMIC, la baisse des charges représente 12,6% du coût du travail.

Elle a pour objectif de réduire le chômage des travailleurs peu qualifiés en agissant sur le coût du travail de cette catégorie de main-d'_uvre.

Les crédits consacrés à la ristourne dégressive s'élèvent à 43 milliards de francs. Une dotation de 38,77 milliards de francs avait été inscrite au budget des charges communes pour 1998.

b) Les exonérations de charges sociales dans les départements d'outre-mer

1 milliard de francs (contre 705 millions de francs en 1998) sont inscrits à l'article 60 du nouveau chapitre 44-77. Dans la loi de finances pour 1998, ils étaient inscrits au budget des charges communes. Ce montant vise à financer les exonérations de charges sociales résultant de l'article 4 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.

L'article 4 de la loi institue, à compter du 1^er octobre 1994, un système spécifique aux DOM d'exonération totale de la part patronale des cotisations d'assurances sociales, d'allocations familiales et d'accidents du travail au titre des rémunérations versées à l'ensemble des salariés employés dans les principaux secteurs productifs exposés à la concurrence. Sont visées les entreprises des secteurs de l'industrie, de l'hôtellerie et de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle et de l'agriculture et de la pêche (y compris l'aquaculture). L'exonération s'applique sur la fraction du salaire qui ne dépasse pas le SMIC en vigueur dans les DOM, pendant cinq ans. Elle entraîne un allégement du coût du travail de plus de 20%. 27.000 salariés ont été éligibles à la mesure en 1997.

c) L'exonération des cotisations d'allocations familiales

Aucun montant n'est inscrit à l'article 81 du nouveau chapitre 44-77. En 1998, 527 millions de francs ont été inscrits au budget des charges communes pour financer l'abattement-famille, c'est-à-dire l'exonération des cotisations familiales.

L'article 81 du présent projet de loi de finances prévoit en effet de supprimer, à compter du 1^er janvier 1999, l'abattement-famille applicable au-delà des salaires concernés par la ristourne dégressive, totalement jusqu'à 1,5 SMIC et partiellement entre 1,5 et 1,6 SMIC, pour les entreprises nouvelles et pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale.

Les employeurs relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale (comme la RATP et la SNCF), ouvrent également droit au dispositif d'exonération totale, pour 1,2 SMIC, et partielle, pour 1,3 SMIC, des cotisations familiales. Ce dispositif serait également supprimé.

Il en irait de même pour les exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels et non occasionnels.

2.- Les autres exonérations de charges sociales

D'autres exonérations de charges sociales sont également financées par le projet de budget de l'emploi sur le nouveau chapitre 44-77.

a) Les exonérations liées à l'aménagement du territoire

- L'exonération à l'embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) prévue par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville voit sa dotation fixée à 500 millions de francs contre 350 millions de francs en 1998. Ce montant tient compte du nombre effectif d'entrées au premier semestre de 1998, soit 6.129 pour les zones de revitalisation rurale et 2.296 pour les zones de redynamisation urbaine. Il figure à l'article 41 du nouveau chapitre 44-77. Pour cette année, il figurait à l'article 82 du chapitre 44-78.

- L'exonération au titre des cinquante premiers salariés des entreprises situées en zones franches urbaines, prévue par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville et concernant les entreprises employant, à la date de délimitation de ces zones, cinquante salariés au plus, est financée à hauteur de 600 millions de francs (contre 350 millions de francs en 1998), hors zone franche de Corse, compte tenu de la consommation prévisionnelle des crédits de 1998.

b) Les exonérations de charges sociales à caractère spécifique

Le projet de budget inscrit trois autres exonérations de cotisations sociales à caractère spécifique :

- 164 millions de francs au titre de l'exonération des charges sociales en faveur des travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise. Ce montant tient compte de la suppression de cette mesure, à compter du 1^er janvier 1998, par l'article 118 de loi de finances pour 1998. Les crédits qui subsistent sont justifiés par le stock des bénéficiaires, l'exonération s'étendant sur vingt-quatre mois ;

- 1,2 million de francs, au titre de l'exonération de charges sociales en faveur des correspondants locaux de la presse régionale ou départementale ;

- 300 millions de francs sont inscrits à l'article 70 du chapitre 44-77 au titre de l'exonération de l'avantage en nature, constitué par les repas servis au personnel, pour les hôtels, cafés et restaurants. L'exonération a été portée à 50 % de l'avantage consenti, à partir de 1999, ce qui justifie le doublement des crédits inscrits par rapport au montant prévu, à ce titre, en 1998, à l'article 85 du chapitre 44-78.

D.- LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR CRÉATION D'EMPLOIS

L'article 81 de la loi de finances pour 1998 a institué un crédit d'impôt de 10.000 francs par emploi net créé au cours de chacune des années 1998, 1999 et 2000 par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés.

La dépense fiscale résultant de cette mesure a été estimée à 3 milliards de francs en 1999, sur la base d'un effet incitatif concernant 66.000 emplois.

II.- LA POURSUITE DU RECENTRAGE DES DISPOSITIFS D'AIDE À L'EMPLOI AU BÉNÉFICE DES PUBLICS PRIORITAIRES

Les dispositifs relevant d'une approche sociale de la politique de l'emploi sont recentrés sur les publics les plus en difficulté. Tous les dispositifs sont concernés. Il en résultera, certes, une diminution de l'offre globale : 665.000 contrats du type contrats enploi-solidarité, contrats emploi consolidés et contrat initiative-emploi au lieu de 700.000. En revanche, les entrées dans ces dispositifs bénéficiant aux publics prioritaires augmenteront. Elles atteindront 511.600 au lieu de 462.000 en 1998. De même, la part relative des publics prioritaires augmentera dans le stock des contrats en cours.

A.- LE CONTRAT EMPLOI CONSOLIDÉ

Le projet de budget inscrit au chapitre 44-70, article 42, 5,25 milliards de francs. Ce montant permettra de financer 60.000 emplois consolidés. La loi de finances initiale pour 1998 avait prévu 3,144 milliards de francs, à l'ancien chapitre 44-74, pour financer 30.000 emplois consolidés. Au premier semestre 1998, les entrées effectives dans le dispositif avaient atteint 16.158 entrées et le stock des contrats s'élevait à 99.000. 1,86 milliard de francs de crédits avaient été consommés à la fin de la même période.

Les contrats emplois consolidés sont appelés à connaître un développement sensible. Les difficultés rencontrées par les titulaires des contrats emploi-solidarité pour trouver un emploi à l'issue de leur contrat a conduit au développement de ce dispositif.

L'article 8 de la loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions a élargi les conditions d'accès aux contrats emploi consolidés. Ils peuvent être reconduits, par périodes successives d'un an, jusqu'à une durée de 5 ans et ne sont plus réservés aux personnes ayant déjà bénéficié d'un contrat emploi-solidarité. En outre, le taux de prise en charge publique, dégressif sur cinq ans de 60% à 20%, est porté à 80%, pour les cinq années, pour les personnes ayant de sérieuses difficultés d'accès à l'emploi (70% des emplois).

Il faut souhaiter une parution prochaine des textes d'application de la loi relative à la lutte contre les exclusions.

B.- LE CONTRAT EMPLOI-SOLIDARITÉ

Le projet de budget inscrit au chapitre 44-70, article 41, 9,904 milliards de francs pour le financement de 425.000 contrats emploi-solidarité.

Les CES sont des contrats à durée déterminée, d'une durée de trois à douze mois visant à la réinsertion des demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchées pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits par des collectivités territoriales ou le secteur privé non lucratif. Ces contrats sont exonérés de charges patronales (sans compensation de la part de l'Etat) à l'exception de la cotisation d'assurance chômage, et rémunérés sur la base du SMIC. Ils étaient pris en charge jusqu'en 1996 par l'Etat à hauteur de 65% ou 85%, avec une intervention complémentaire possible portant cette prise en charge à 92,5% ou 100% du coût salarial.

Un recentrage et un contrôle des flux avaient été engagés dès la deuxième moitié de 1995 et accentués en 1997. La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a renforcé le caractère transitoire du dispositif. Il doit s'agir de contrats bénéficiant aux personnes les plus en difficulté, seule voie leur permettant d'accéder à l'emploi, ce retour demeurant toutefois envisageable à moyen terme (jusqu'à vingt-quatre mois.

450.000 contrats seront réalisés en 1998 sur les 500.000 dont le financement avait été prévu (11,607 milliards de francs inscrits à l'ancien chapitre 44-74) ; sur ces crédits, 6,788 milliards ont été consommés au premier semestre 1998. En 1999, 425.000 contrats sont prévus, 80% d'entre eux étant réservés aux publics prioritaires (contre 50% en 1997). Ils bénéficieront du taux maximum d'aide de 95%.

C.- LE CONTRAT INITIATIVE-EMPLOI

Pour favoriser l'embauche de chômeurs de longue durée et leur insertion au sein de l'entreprise, la première loi de finances rectificative pour 1995 du 4 avril 1995 a mis en place le contrat d'initiative-emploi (CIE). Initialement, toute embauche d'un chômeur depuis plus d'un an s'accompagnait d'une exonération de charges patronales pendant deux ans et d'une aide de 2.000 francs par mois sur la même période. A compter du 1^er septembre 1996, le CIE a été reconfiguré. La prime est désormais réservée aux publics prioritaires et aux jeunes, et modulée en fonction de la durée de demande d'emploi :

- 1.000 francs par mois pour un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de vingt-quatre mois durant les trente-six derniers mois ;

- 2.000 francs par mois pour un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de trente-six mois, ainsi que pour les bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité (ASS), du RMI, les handicapés, les personnes âgées de plus de 50 ans et inscrites comme demandeur d'emploi pendant au moins douze mois durant les dix-huit mois précédant l'embauche, les jeunes de niveau de qualification VI ou V bis.

Le recentrage décidé en 1996 vers les publics prioritaires s'est confirmé en 1997, puisqu'ils ont représenté 68% des contrats conclus. Sur l'ensemble de l'année 1997, la répartition a été la suivante :

- 24,1% étaient demandeurs d'emploi inscrits depuis au moins vingt-quatre mois durant les trente-six derniers mois, soit une augmentation de 13 points par rapport à 1996 ;

- 14,4% bénéficiaires du RMI ;

- 10,3% travailleurs handicapés ;

- 5,2% bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité ;

- 9,3% chômeurs de longue durée de plus de 50 ans.

Le CIE continue d'être utilisé largement par les très petits établissements.

Les crédits inscrits en 1999 s'élèvent à 6,001 milliards de francs, contre 13,118 milliards de francs en 1998.

Ces crédits permettent de financer les primes et les exonérations afférentes aux entrées de 1998 (200.000), de 1999 (180.000).

Ils se décomposent comme suit :

- fonctionnement (aide forfaitaire de l'Etat, aide à la formation et aide au tutorat) : 3,498 milliards de francs (chapitre 44-70, article 31) contre 7,114 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998 (chapitre 44-74) ;

- exonération de charges sociales : 6,001 milliards de francs (chapitre 44-70, article 32) contre 6,004 milliards de francs en 1998 (chapitre 44-78).

D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, la diminution constatée entre les crédits prévus pour 1998 et ceux prévus pour 1999, en ce qui concerne le financement de la formation et du tutorat, s'explique par la diminution des flux d'entrées ainsi que par la prise en compte du taux de rupture des conventions et du faible taux d'utilisation constaté les années antérieures.

D.- LES RELIQUATS DE DISPOSITIFS ANTÉRIEUREMENT SUPPRIMÉS

A côté des emplois consolidés traditionnels, des emplois villes avaient été mis en place en 1996, dans le même cadre légal et réglementaire, mais avec des caractéristiques spécifiques. L'article 114 de la loi de finances pour 1998 a supprimé les emplois villes à compter du 1^er janvier 1998, compte tenu de la mise en place des emplois-jeunes qui offrent un champ plus large à l'intervention de l'Etat en faveur des jeunes. Une dotation de 141,16 millions de francs est inscrite au chapitre 44-70, article 43, pour couvrir les dépenses relatives aux contrats conclus avant 1998.

A compter de la création du CIE, le 1^er juillet 1995, le contrat de retour à l'emploi (CRE) a été supprimé. Les soldes de ce dispositif continuent à être financés dans le présent budget à hauteur de 412,49 millions de francs au titre des seules exonérations (chapitre 44-70, articles 71 et 72).

E.- LE RECLASSEMENT DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS

Les crédits du chapitre 44-71 affectés au reclassement des travailleurs handicapés s'élèveront à 5,458 milliards de francs en 1999, contre 5,229 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 4,4%.

Ces crédits se décomposent comme suit :


EVOLUTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 44-71 (en francs)
Articles	Reclassement des travailleurs handicapés		Crédits votés en 1998		Services votés 1999		Mesures nouvelles 1999		Total pour 1999
10		Mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés		49.170.000		49.170.000		-170.000		49.000.000
30		Ateliers protégés et centres de distribution du travail à domicile. Actions déconcentrées		144.320.000		144.320.000		+10.729.200		155.050.000
40		Garantie de ressources		4.981.600.550		4.981.600.550		+217.909.450		5.199.510.000
50		Equipes de préparation et de suite du reclassement professionnel		53.380.600		53.380.600		+1.619.400		55.000.000
		Totaux pour le chapitre		5.229.471.950		5.228.471.950		+230.088.050		5.458.560.000
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

· Les crédits ouverts au titre des mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés passent de 49,17 millions de francs en 1998 à 49 millions de francs en 1999, ce qui représente une baisse de 0,34%. Ces crédits permettront principalement d'amplifier l'évaluation des programmes départementaux d'insertion professionnelle des personnes handicapées par les directions départementales du travail de l'emploi et de la formation professionnelle et de mettre en place un programme départemental dans trois nouveaux départements.

· Les crédits ouverts au titre des ateliers protégés et des centres de distribution du travail à domicile, actions déconcentrées passent de 144,32 millions de francs en 1998 à 155,05 millions de francs en 1999 (+7,43%). Comme lors des cinq années précédentes, 500 places nouvelles seront créées en ateliers protégés, portant le nombre de places à 14.100. Un programme pluriannuel de création de 500 emplois nouveaux par an, portant sur la période 1999-2003, a été arrêté.

· La dotation ouverte au titre de la garantie de ressources (GRTH) passe de 4,981 milliards de francs en 1998 à 5,199 milliards de francs en 1999 (+ 4,37%). Elle correspond, outre un ajustement de la dotation, à la création de 2.000 places en centres d'aides par le travail et de 500 places en ateliers protégés.

Les moyens consacrés à cette allocation ont évolué ainsi depuis 1994 :


GARANTIE DE RESSOURCES (en millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
Crédits GRTH	4.099,60	4.420,06	4.782,51	4.712,5	4.981,6	5.199,5
Evolution	- 69,70	320,45	362,44	- 70,01	269,1	217,9
%	- 2	7,82	8,19	- 1,46	+ 5,71	+ 4,37
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

Le nombre de places en centres d'aide par le travail, en ateliers protégés et en milieu ordinaire est le suivant sur la même période :


NOMBRE DE PLACES EN CENTRES D'AIDE PAR LE TRAVAIL, EN ATELIERS PROTÉGÉS ET EN MILIEU ORDINAIRE
Nombre de places	1994	1995	1996	1997	1998	PLF 1999
CAT	76.700	78.700	81.450	83.450	85.450	87.650
Ateliers protégés	11.600	12.100	12.600	13.100	13.600	14.100
Milieu ordinaire	12.800	12.800	12.800	12.800	12.800	12.800
Total	101.100	103.600	106.850	109.350	111.850	114.550
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il convient de rappeler que le mécanisme de la garantie de ressources met à la charge de l'Etat un complément de rémunération versé aux travailleurs handicapés, leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide. Depuis 1997, le fonds d'insertion des travailleurs handicapés, financé par les contributions des entreprises et géré par une association, l'AGEFIPH, assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.

· Les crédits ouverts pour les équipes de préparation et de suite du reclassement professionnel (EPSR) passent de 53,38 millions de francs en 1998 à 55 millions de francs en 1999 (+3%).

En 1996, 26.321 placements ont été effectués par les EPSR privées et les organismes d'insertion et de placement (OIP). Il faut souligner que 22.858 de ces contrats sont d'une durée supérieure ou égale à 6 mois, ce qui traduit la volonté toujours réaffirmée de l'Etat de privilégier une insertion professionnelle durable. La couverture du territoire national étant réalisée depuis 1997, la création de nouvelles structures n'est pas envisagée. De fortes disparités perdurent toutefois entre certaines régions. Un effort sera donc accompli en direction des bassins d'emploi où l'encadrement des demandeurs d'emploi travailleurs handicapés est insuffisant.

F.- L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE

Les moyens consacrés à l'insertion par l'économique, inscrits désormais au chapitre 44-70, article 51, et affectés aux entreprises d'insertion, aux associations intermédiaires et aux entreprises d'intérim d'insertion s'élèveront à 363 millions de francs en 1999 contre 348,6 millions de francs en 1998, soit une hausse de 4,17%.

A cette dotation s'ajouteront 176 millions de francs en provenance du Fonds social européen.

Au titre du programme de lutte contre les exclusions, l'objectif a été fixé d'un doublement, sur trois années, des capacités d'accueil des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion.

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu d'exonérer totalement de charges patronales de sécurité sociale, à compter du 1^er janvier 1999, pendant une durée de deux ans, les rémunérations versées aux salariés en insertion des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion, dans la limite du SMIC. Actuellement, seules les entreprises d'insertion bénéficient d'une exonération de 50% des charges patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion dans la limite du SMIC.

En outre, à compter du 1^er janvier 1999, l'aide au poste d'insertion dans les entreprises d'insertion fera l'objet d'un financement unique par la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, dont le montant sera porté à 50.000 francs en moyenne. Pour sa part, l'aide au poste d'accompagnement dans les entreprises de travail temporaire d'insertion sera ramenée à 120.000 francs en raison de l'exonération de charges sociales précitée.

La loi d'orientation du 29 juillet 1998 a également institué des fonds départementaux pour l'insertion par l'activité économique, mis en _uvre à compter du 1^er janvier 1999, et destinés à financer le développement des initiatives locales en matière d'insertion par l'économique.

La traduction budgétaire de ces mesure est la suivante :

- chapitre 44-70, article 51 : 363 millions de francs, augmentés de 176 millions de francs en provenance du Fonds social européen, pour financer 10.000 postes d'insertion dans les entreprises d'insertion et 300 postes d'accompagnement dans les entreprises de travail temporaire d'insertion ;

- chapitre 44-70, article 52, « Fonds de soutien à l'insertion par l'économique » : 45 millions de francs pour financer l'ingénierie de projets et l'aide au démarrage pour l'ensemble des structures au titre des fonds départementaux pour l'insertion par l'activité économique ;

- chapitre 44-70, article 53 : 338 millions de francs pour compenser le coût de l'exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion.

A la fin de l'année 1997, 777 entreprises d'insertion étaient en activité. Elles ont accueilli un flux de 26.307 personnes en insertion contre 24.931 en 1996. Ces personnes ont été embauchées sur des postes aidés par la subvention forfaitaire ou sur les contrats aidés classiques.

Le nombre d'entreprises d'intérim d'insertion conventionnées par le ministère de l'emploi a augmenté en 1997, passant de 123 en 1996 à 137 en 1997. Le nombre de personnes chargées du suivi et de l'accompagnement a été de 224 en 1997 contre 189 en 1996. Ces entreprises ont embauché environ 3.163 personnes en insertion (en équivalent temps plein). On constate un développement du partenariat entre les entreprises de travail temporaire et les structures d'insertion.

On comptabilisait, à la fin de 1997, environ 1.102 associations intermédiaires, soit une diminution de 1,6% par rapport à 1996. Le nombre des personnes mises à disposition a néanmoins fortement augmenté atteignant 218.484, soit en moyenne 194 personnes par association intermédiaire.

Du 1^er janvier au 31 mai 1998, 1.055 associations intermédiaires étaient en activité et on a pu comptabilisé 364.155 mises à disposition.

G.- LES MESURES D'INCITATION A LA REPRISE D'UN EMPLOI

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a prévu des mesures d'incitation à la reprise d'un emploi par ceux qui sont le plus désavantagés par la sélectivité du marché du travail. Elle a reconnu, par exemple, la possibilité de cumuler, sous certaines conditions, les minima sociaux avec les revenus tirés d'une activité professionnelle. Le présent projet de budget contient la traduction de deux mesures importantes.

La première concerne le programme TRACE. Il s'agit d'un programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, d'une durée de 18 mois au maximum, en faveur des jeunes confrontés à de graves difficultés sociales ou familiales, ou qui sont sortis du système éducatif sans diplôme ou qualification de niveau VI ou VI bis.

Les crédits pour 1999 figurent au chapitre 44-70, pour 60 millions de francs, à l'article 61, s'agissant du recours à des opérateurs extérieurs, et pour 30,55 millions de francs, à l'article 62, pour assurer la couverture sociale des jeunes accompagnés dans l'emploi.

La deuxième mesure concerne les titulaires de minima sociaux qui créent leur propre entreprise. Le projet de budget inscrit 200 millions de francs, au chapitre 44-79, article 13, au titre de cette aide (avances remboursables assorties d'un suivi-conseil). Ce dispositif a été prévu par l'article 21 de la loi d'orientation précitée du 29 juillet 1998 en s'inspirant de l'article 7 de la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes.

III.- LES DISPOSITIFS DE RETRAIT D'ACTIVITÉ

Cette partie regroupe la participation de l'Etat au financement de la prévention des licenciements et de l'accompagnement des restructurations, des mesures d'âge et des revenus de remplacement. L'accent est mis sur les reclassements internes.

A.- LES ACTIONS DE PRÉVENTION DES LICENCIEMENTS ET D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

1.- L'aide publique au chômage partiel

Elle est fournie aux entreprises en cas de variation brutale de conjoncture ou de difficultés dues à des sinistres, des intempéries ou des travaux de modernisation.

Tout salarié en chômage partiel perçoit de l'entreprise une compensation égale à la moitié de sa perte de salaire et fixée au minimum à 29 francs par heure. L'Etat prend en charge une partie de cette compensation sous forme d'une aide publique égale à 14 francs par heure pour les entreprises de plus de 250 salariés et à 18 francs par heure pour les autres entreprises.

Le projet de budget pour 1999 inscrit à ce titre 480 millions de francs au chapitre 46-71 relatif au Fonds national de chômage, contre 686,4 millions de francs en 1998 (soit une baisse de 30%). Ce montant permettra de financer 30 millions d'heures indemnisées, contre 42,9 en loi de finances initiale pour 1998.

Le montant des crédits consommés durant le premier semestre 1998 est de 158,16 millions de francs.

La diminution des crédits affectés à l'indemnisation du chômage partiel tient à la bonne conjoncture économique, à laquelle l'évolution du chômage partiel est liée.

2.- La dotation du Fonds national de l'emploi relative aux restructurations

Il s'agit des mesures de prévention des licenciements et d'accompagnement des restructurations figurant au nouveau chapitre 44-79 relatif à la promotion de l'emploi et aux adaptations économiques. Dans la loi de finances pour 1998, la dotation figurait à l'article 90 du chapitre 44-74 « Prévention et accompagnement des restructurations ».

La dotation est désormais inscrite à l'article 50 du chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : dotation globale déconcentrée ». Elle passe de 689,33 millions de francs en 1998 à 478 millions de francs en 1999 (- 30,6%), compte tenu de l'amélioration de la situation économique.

Il s'agit d'une dotation globale et déconcentrée au niveau départemental, créée pour rassembler plusieurs dispositifs d'accompagnement social des restructurations. Les différentes mesures qu'elle comporte sont destinées, d'une part, à éviter les licenciements (conventions de chômage partiel, aide au passage à temps partiel et actions de formation) et d'autre part, à favoriser le reclassement des salariés dont le licenciement n'a pu être évité (congés de conversion, cellules de reclassement).

L'instruction ministérielle du 11 juillet 1997 a rappelé que les employeurs doivent accorder la priorité aux reclassements internes de préférence aux licenciements.

Le tableau suivant fait état de l'évolution du nombre de bénéficiaires et des crédits.

On constate que les conventions de chômage partiel, dont la diffusion est plus limitée que celle des allocations spécifiques de chômage partiel, sont le plus souvent utilisées par les entreprises de main-d'oeuvre, de moins de 250 salariés, situées dans les départements de vieille industrialisation (Nord, Pas-de-Calais, Tarn et Pyrénées-Atlantiques). En 1997, les secteurs principalement concernés sont ceux du textile, de la chaussure, de la pêche et de l'aquaculture. 25 millions de francs sont inscrits à ce titre en 1999 comme en 1998.


NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ET MONTANT DES CRÉDITS
Dispositifs	Bénéficiaires 1997	Mandatements 1997 (en millions de francs)	Bénéficiaires 1998 au 30 juin 1998	Mandatements au 30 juin 1998 (en millions de francs)	PLF 1999 (en millions de francs)
Audits	n.c.	2,17	n.c.	0,33	0
Conventions de chômage partiel	n.c.	15,08	n.c.	2,53	25
Aide à la mobilité	n.c.	2,08	n.c.	0,12	0
Passage à temps partiel	7.601 (adhésions)	109,42	2.064 (adhésions)	34,6	125
Cellules de reclassement	23.2213 (potentiels)	100,55	8.513 (potentiels)	28,87	90
Congés de conversion	990 (adhésions)	212	424 (au 31/05)	55,25	154
FNE formation	9.423	72,39	n.c.	17,47	84
Total		513,69		139,17	478
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'aide au passage à temps partiel, permettant à une entreprise de réduire d'au moins 20% le temps de travail de ses salariés par rapport à l'horaire légal ou conventionnel afin d'éviter leur licenciement pour motif économique, voit ses crédits ramenés à 125 millions de francs, contre 200 millions de francs en 1998. Les chiffres disponibles pour le premier semestre 1998 traduisent une baisse importante des entrées : 2.064 entrées contre 4.566 en 1997.

Les conventions de formation et d'adaptation sont dotées de 84 millions de francs contre 120 millions de francs en 1998. Ces crédits sont destinés au paiement, à la fois, des soldes des conventions conclues en 1998 et des versements faits dans le cadre des conventions qui seront conclues en 1999.

Les congés de conversion voient leurs crédits passer de 244,3 millions de francs en 1998 à 154 millions de francs en 1999 en raison de la forte diminution des licenciements économiques.

Les cellules de reclassement bénéficient d'une dotation de 900 millions de francs (contre 100 millions de francs en 1997) pour un flux d'entrées de plus de 20.000 personnes en 1999 et pour les soldes de la participation de l'Etat à verser au titre des conventions conclues en 1998.

3.- Les allocations temporaires dégressives (ATD)

Les crédits inscrits à l'article 20 du nouveau chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : allocations temporaires dégressives » sont stabilisés à 60,2 millions de francs. Ils seront complétés par des fonds de concours d'un montant de 96 millions de francs. pour 1998, ces crédits figuraient, pour un même montant, à l'article 61 du chapitre 44-74 « Allocations temporaires dégressives »..

Ces allocations favorisent le reclassement extérieur d'un salarié qui accepte un emploi à la rémunération inférieure à son salaire antérieur, au moyen d'une compensation différentielle dégressive, octroyée sur une période de deux ans.

Au premier semestre 1998, les dépenses nettes à ce titre ont atteint 44,94 millions de francs.

4.- Les conventions de conversion

L'article 33 du nouveau chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : versements à l'UNEDIC au titre des conventions de conversion. Association pour la gestion des conventions de conversion » prévoit 927 millions de francs au titre des conventions de conversion, contre 980,93 millions de francs en 1998 (-5,5%). Dans la loi de finances pour 1998, ces crédits ont figuré à l'article 65 du chapitre 44-74.

Il s'agit d'un dispositif d'évaluation, d'orientation et de formation ouvert de droit aux salariés touchés par un licenciement économique, pour une durée de six mois, au cours de laquelle les bénéficiaires perçoivent une allocation journalière spécifique de conversion (ASC), égale à 83,4% du salaire brut antérieur pendant les deux premiers mois, et à 70,4% pendant les quatre mois suivants.

Au titre des trois premiers trimestres de 1998, la participation de l'Etat au financement du dispositif a été de 714,96 millions de francs. L'Etat a dû, en outre, verser à l'Association pour la gestion des conventions de conversion (AGCC), 41,7 millions de francs représentant la situation négative des réserves de cette dernière au 31 décembre 1997.

La dotation pour 1999 a été établie sur la base d'un flux prévisionnel d'entrées de 100.000 personnes, soit une diminution de 20.000 personnes, en raison de l'amélioration de la situation économique.

Les conventions de conversion continuent d'être la mesure d'accompagnement des restructurations dont bénéficient principalement les salariés des petites entreprises.

5.- Les aides au conseil

L'article 70 du chapitre 44-74 prévoit 20,9 millions de francs contre 20,4 millions de francs en 1997 au titre des aides au conseil. La participation de l'Etat consiste dans la prise en charge partielle du coût de l'intervention d'un conseiller extérieur et des coûts internes de l'entreprise.

Les aides sont destinées à aider les projets qui s'inscrivent dans une démarche de changement socio-économique, en témoignant notamment d'une démarche de prévision en matière d'emploi et de participation du personnel.

B.- LA PARTICIPATION DE L'ETAT AU FINANCEMENT DU RETRAIT D'ACTIVITÉ

Les préretraites comprennent quatre dispositifs. Les moyens qui leur sont consacrés sont les suivants :


EVOLUTION DES PRÉRETRAITES
	1995	1996	1997	1998	1999
Conventions de la sidérurgie	2.643,18	1.835,18	1.542,62	1.157,05	861,42
Allocations spéciales du FNE	9.995,00	11.149,92	9.863,80	8.302,69	4.844,00
Préretraites progressives	1.488,31	2.430,17	3.624,00	3.076,30	1.998,00
Mesures spéciales	60,00	23,30	10,30	6,10	4,44
Total	14.186,49	15.438,57	15.040,72	12.542,14	7.707,86
Evolution	- 3,10 %	8,83 %	- 2,58 %	- 16,61 %	- 38,54 %
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) sera également analysée dans cette partie.

1.- Les allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (AS-FNE)

Les crédits, qui figurent désormais à l'article 31 du nouveau chapitre 44-79 (ancien article 63 du chapitre 44-74), passent de 8,302 milliards de francs en 1998, à 4,844 milliards de francs en 1999, ce qui représente une baisse de 41,65%. Cette dotation budgétaire prend en compte l'objectif de maîtrise des mesures d'âge ainsi que la priorité aux reclassements internes. Comme le montre le tableau suivant, la tendance est à la diminution sensible des entrées depuis 1995.


CONVENTIONS D'ALLOCATIONS SPÉCIALES DU FONDS NATIONAL DE L'EMPLOI DE 1994 À 1997
	1994	1995	1996	1997	Du 1^er janvier 1998 au 31 mai 1998
Conventions signées	8.545	5.997	5.906	2.344	973
Entrées annuelles ⁽¹⁾	49.462	23.683	21.015	9.835	7.481
Allocataires en fin de période	179.219	152.409	128.442	119.049	105.053
(1) Source UNEDIC : statistique de paiements.
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

19.000 nouvelles entrées sont prévues en 1999 contre 20.000 en 1998.

Ces mesures, octroyées essentiellement dans le cadre des plans sociaux, permettent à leurs bénéficiaires de percevoir environ 65% de leur salaire brut antérieur. Elles sont ouvertes aux salariés de plus de 57 ans (56 ans à titre dérogatoire). Un décret du 30 avril 1997 a limité à deux fois le plafond de la sécurité sociale, au lieu de quatre fois le plafond auparavant, le salaire journalier à partir duquel est calculée l'allocation de préretraite. Le salarié et son employeur contribuent tous deux au financement de l'allocation : le salarié pour la part de l'indemnité conventionnelle de licenciement supérieure à l'indemnité légale, et l'entreprise, en fonction de la qualité du plan social, de sa taille et de ses capacités contributives.

2.- Les préretraites progressives

La dotation consacrée aux préretraites progressives est désormais inscrite à l'article 32 du chapitre 44-79 (ancien article 64 du chapitre 44-74) et passe de 3,076 milliards de francs en 1998 à 1,998 milliard de francs en 1999, ce qui représente une baisse de 35,05%.

Les préretraites progressives concernent les personnes de plus de 55 ans acceptant la transformation de leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel. Celles-ci perçoivent, outre leur rémunération au titre de ce temps partiel, une allocation représentant environ 30% de leur salaire brut antérieur. Les entreprises ont accès au dispositif sous condition de l'acquittement d'une contribution financière ou de la réalisation d'embauches de contrepartie. En 1997, le dispositif a été profondément remanié : suppression du cumul avec l'abattement temps partiel, limitation du salaire de référence (à deux fois le plafond de sécurité sociale et non plus quatre fois). La proportion minimale de publics prioritaires dans les embauches a été portée à 50%.

3.- Les conventions sociales de la sidérurgie

Inscrits à l'article 34 du nouveau chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : conventions sociales de la sidérurgie », les crédits ouverts en application de l'article 56 du traité instituant la CECA s'élèveront à 861,42 millions de francs en 1999, contre 1,157 milliard de francs en 1998. Ils avaient alors été inscrits au chapitre 44-74, article 66.

Ces crédits permettent l'indemnisation de 108.624 personnes par mois.

Les dépenses au 30 juin 1998 s'élèvaient à 1,606 milliard de francs.

4.- Les mesures spéciales en faveur de l'emploi

Ces mesures sont désormais financées sur l'article 35 du chapitre 44-79 (ancien article 67 du chapitre 44-74). Elles concernent la participation de l'Etat au financement des préretraites de la SEITA. Elles s'élèveront à 4,44 millions de francs en 1999, contre 6,1 millions de francs en 1998. Ces mesures diminuent régulièrement au rythme des sorties du dispositif.

5.- L'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE)

Afin « d'activer » les dépenses de l'assurance-chômage, les partenaires sociaux ont mis en place, le 6 septembre 1995, un système de préretraite consistant dans le versement d'une allocation de remplacement pour l'emploi aux salariés âgés de 57 ans et demi au moins, ayant cotisé au moins pendant quarante ans, qui partent de manière anticipée à la retraite et dont l'entreprise s'est engagée à procéder à une embauche de remplacement d'un demandeur d'emploi.

Depuis le 1^er janvier 1998, les salariés nés au cours du premier semestre 1940 peuvent accéder à l'ARPE ; ceux nés au cours du second semestre 1940 peuvent y accéder à compter du 1^er juillet 1998.

Fin août 1998, 121.167 décisions d'admission ont été prononcées depuis l'entrée en vigueur du dispositif et 74.189 premiers paiements ont été effectués.

Cet accord n'est pas en lui-même créateur d'emplois, mais il maintient le niveau de la population active. Depuis l'entrée en vigueur du dispositif et jusqu'à la fin du mois d'août 1998, 106.766 embauches compensatrices sont intervenues.

Le cumul des entrées depuis le début du dispositif aboutit à un engagement financier brut de dépenses de 25,4 milliards de francs dont 14,8 déjà réalisés. Le coût unitaire actuel brut moyen est de 213.134 francs.

Selon l'UNEDIC, le coût net serait de 24,9 milliards de francs, soit 208.634 francs en coût unitaire moyen si l'on prend en compte les économies d'indemnisation entraînées par les embauches compensatrices et le fait que le salaire de ces embauches est inférieur à celui des sortants, entraînant de moindres cotisations au régime d'assurance-chômage.

D'un point de vue économique et social, le dispositif de l'ARPE présente d'évidents avantages. En termes de préventions du chômage, on peut relever que les catégories de travailleurs plus particulièrement concernées sont fortement vulnérables au chômage. Si l'on prend pour base le nombre cumulé des bénéficiaires du dispositif depuis 1995, les bénéficiaires de l'allocation sont en majorité des ouvriers (37%) et des employés (29%), dans le secteur de l'industrie (48%), et dans les établissements de grande ou de moyenne taille (42% dans des établissements de 200 salariés et plus, 26% dans des établissements de 50 à 199 salariés). Les salariés qui bénéficient des embauches de compensation sont plutôt jeunes (42,8% ont moins de 26 ans), en majorité des hommes (68,6%), 99% des embauches s'effectuant par des contrats à durée indéterminée, et 78,4% pour des emplois à temps complet. Un salarié sur trois qui a bénéficié d'une embauche de compensation était un chômeur indemnisé.

En termes d'équité, ensuite, les catégories de travailleurs précitées sont celles qui ont exercé leur activité dans des conditions de plus grande pénibilité.

L'accord du 19 décembre 1996, qui avait renouvelé l'ARPE, a été conclu pour une durée de deux années, et il est précisé, dans son article 5, qu'il ne sera plus admis de nouveaux bénéficiaires au-delà du 1^er janvier 1999.

A l'issue de la conférence sur l'emploi, les salaires et le temps de travail du 10 octobre 1997, le Premier ministre avait annoncé que le Gouvernement était disposé à aider les partenaires sociaux à élargir le dispositif de l'ARPE.

Lors de son audition par la Commission des finances, le 23 septembre 1998, la ministre de l'emploi et de la solidarité a renouvelé la disponibilité du Gouvernement pour une participation du budget de l'Etat au financement d'une extension de l'ARPE à hauteur de 40.000 francs par personne, si celle-ci était étendue aux salariés ayant commencé à travailler dès 14 ans et réunissant plus de 40 ans de cotisations. Le projet de budget ne prévoit aucune dotation à ce titre, mais un financement pourrait être dégagé en gestion 1999.

Il convient de relever toutefois que l'article 75 du présent projet de loi de finances prévoit d'étendre le bénéfice de l'ARPE aux salariés anciens combattants d'Afrique du nord qui, remplissant les conditions requises, ont démissionné à la suite d'un refus de leur employeur d'accéder à leur demande de cessation d'activité. Dans ce cas, l'employeur serait tenu d'embaucher un salarié en remplacement du salarié démissionnaire. La charge pour le budget de l'Etat est estimée à 20 millions de francs en 1999, inscrits au budget des anciens combattants.

Les négociations entre les partenaires sociaux sur l'ARPE vont débuter très prochainement, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), alors CNPF, ayant fait savoir qu'il était disposé à chercher les voies d'un renouvellement de la convention venue à expiration, ce qui était souhaité par les syndicats de salariés.

C.- LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DE L'INDEMNISATION DU CHÔMAGE ET DES RÉGIMES DE RETRAITE

1.- La subvention de l'Etat au fonds de solidarité

Inscrite à l'article 50 du chapitre 46-71 relatif au fonds national de chômage, doté de crédits évaluatifs, la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité s'élèveront à 8,389 milliards de francs en 1999 contre 8,115 milliards de francs en 1998 (+3,37%).

Les ressources du Fonds de solidarité sont constituées de cette subvention et du produit de la contribution de solidarité acquittée par les agents de l'Etat et des collectivités territoriales.

Compte tenu du rendement de la contribution de solidarité, estimé à 6,495 milliards de francs, la contribution de l'Etat au Fonds de solidarité s'élèverait à 8,389 milliards de francs.

La dépense totale estimée prend en compte :

- la revalorisation des allocations du régime de solidarité (allocation de solidarité spécifique et allocation d'insertion), l'article 131 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation sur l'exclusion ayant indexé ces allocations sur l'évolution des prix ;

- un nombre d'attributaires s'élevant à 430.000 pour l'allocation de solidarité spécifique (soit -30.000 par rapport à 1998) et à 17.000 pour l'allocation d'insertion (+ 2.000) ;

- une dotation de 397 millions de francs pour 18.500 bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente, instituée en application de la loi d'orientation précitée du 29 juillet 1998 pour les bénéficaires de l'allocation spécifique de solidarité ou du RMI qui totalisent 40 ans de cotisations à un régime de retraite ;

- une dotation de 45 millions de francs pour le maintien de l'allocation de solidarité spécifique aux bénéficiaires de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise.

2.- La validation des points de retraite et les allocations complémentaires

La dotation, figurant à l'article 60 du chapitre 46-71, relative au versement d'allocations complémentaires pour les salariés de plus de soixante ans privés d'emploi, réunissant les annuités nécessaires mais ne pouvant pas faire liquider toutes leurs pensions de vieillesse à taux plein, est financée à hauteur de 28 millions de francs, contre 30 millions de francs en 1998.

3.- La subvention à l'association pour la gestion de la structure financière

L'accord du 23 décembre 1996 conclu par les partenaires sociaux a prorogé, jusqu'au 31 décembre 2000, le dispositif qui permet de financer l'abaissement à soixante ans de l'âge d'ouverture du droit à la retraite complémentaire dans les régimes ARRCO et AGIRC.

Selon la convention financière du 28 avril 1997, conclue entre l'Etat et les partenaires sociaux, la participation financière de l'Etat est fixée à 700 millions de francs par an (valeur 1997) pour la période du 1^er janvier 1997 au 31 décembre 2000.

L'article 10 du chapitre 46-71 inscrit 714,78 millions de francs, à ce titre, contre 708,4 millions de francs en 1998.

IV.- UN RENFORCEMENT DES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

A.- LES MOYENS DES SERVICES DU MINISTÈRE

1.- Les moyens en personnel

Les crédits de personnel, compte tenu des crédits relatifs aux coordonnateurs-emploi formation inscrits au chapitre 37-61, article 13, s'élèvent à 2,385 milliards de francs contre 2,248 milliards de francs en 1998, représentant une hausse de 6%.

Les crédits de personnels au sens strict, c'est-à-dire hors crédits d'_uvres sociales, passent de 2,213 milliards de francs en 1998 à 2,348 milliards de francs en 1999. Cette hausse des crédits de rémunération résulte :

- de la traduction des mesures de revalorisation des traitements de la fonction publique, pour 40 millions de francs ;

- de mesures spécifiques de création d'emplois ou de revalorisation indemnitaire.

Le projet de budget prévoit la création de 315 emplois destinés soit à la régularisation d'agents en situation précaire, soit au renforcement des services déconcentrés du ministère :

- la création de 30 emplois pour la régularisation d'emplois précaires et la création de 185 postes de coordonnateur emploi-formation afin d'assurer la régularisation de l'ensemble du réseau ;

- la création de 140 emplois de contrôleurs du travail, dont 50 par la transformation d'emplois de catégorie C ;

- la création de 10 emplois d'inspecteurs du travail. Le budget pour 1998 prévoyait la création de 15 inspecteurs du travail, dont le recrutement doit encore intervenir selon les modalités spéciales prévues par l'article 113 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (intégration de personnes issues des entreprises ou d'organisations professionnelles âgés de 50 ans au plus et ayant 15 années d'expérience professionnelle) ;

- la transformation en emplois d'adjoints administratifs de 360 emplois d'agents administratifs et de 61 emplois d'agents téléphonistes ;

- la transformation de 11 emplois d'inspecteurs du travail en emplois de directeurs et directeurs adjoints du travail, afin de renforcer l'encadrement des services ;

- la transformation de 35 emplois d'inspecteurs de la formation professionnelle en emplois d'inspecteurs du travail.

Les crédits d'_uvres sociales inscrits au chapitre 33-92, d'un montant de 38 millions de francs, sont destinés à augmenter des crédits de restauration collective dans le services déconcentrés (deuxième tranche du plan pluriannuel de remise à niveau de la participation aux frais de fonctionnement des restaurants interadministratifs et conventionnés).

Le ministère disposera de 9.985 emplois budgétaires en 1999, dont 940 en administration centrale et 9.071 dans les services déconcentrés.

2.- Les moyens de fonctionnement

Ils regroupent les crédits de communication et de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés, les crédits de contentieux général et les crédits de statistiques et d'études générales.

· Les crédits de communication et d'information figurant au chapitre 34-97 passent de 93,3 millions de francs en 1998 à 92,8 millions de francs en 1999 (-0,53%). Cette réduction des crédits, qui porte sur l'article 20 relatif aux crédits affectés à l'administration centrale, a permis la création d'un poste d'ingénieur en communication spécialisé dans Internet ;

· Les crédits affectés aux moyens de fonctionnement de l'administration centrale, inscrits au chapitre 34-98, passent de 332,58 millions de francs à 347,78 millions de francs (+ 4,57%).

Les principales mesures sont les suivantes :

- les crédits de fonctionnement inscrits aux articles 10, 20 et 30 et 82 diminuent de 6,17 millions de francs. Cette diminution résulte des économies tirées, d'une part, du relogement de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), et, d'autre part, de la réduction des crédits de télécommunication. Hors relogement de la DGEFP, les moyens de fonctionnement de l'administration centrale sont en augmentation de 5,5 millions de francs. Ce montant correspond à la première tranche d'un plan de relocalisation des services centraux de l'Emploi ;

- les crédits inscrits à l'article 40 concernant la modernisation des services bénéficient à la fois à l'administration centrale et aux services déconcentrés. Ils sont en progression de 0,12 million de francs par rapport à 1998 ;

- la dotation de fonctionnement de l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, inscrite à l'article 60, passe de 44,75 millions de francs à 50,28 millions de francs. Cette progression correspond au financement de la formation résultant des créations et transformations d'emplois d'inspecteurs et contrôleurs du travail prévues dans le présent projet de budget (95 créations et 91 transformations d'emploi). Elle résulte également du financement de la refonte du système d'information de l'Institut ;

- les crédits d'informatique et de télématique passent de 163,39 millions de francs en 1998 à 180,80 millions en 1999 (+11,7%) afin de mettre en _uvre le nouveau schéma directeur du système d'information et le programme d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information (PAGSI) ;

- les crédits de fonctionnement du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation continue et de la commission technique d'homologation des titres et diplômes homologués de l'enseignement technologique, qui s'élevaient à 5,58 millions de francs en 1998, sont prévus à hauteur de 3,89 millions de francs pour 1999. Cette diminution résulte de l'ajustement sur la consommation des crédits réalisée au cours de l'exercice 1997.

· Les crédits affectés aux moyens de fonctionnement des services déconcentrés du travail, inscrits au chapitre 37-61, se répartissent en deux dotations : la dotation globale qui passe de 387,87 millions de francs à 388 millions de francs et la dotation relative à la rémunération des coordonnateurs emploi-formation qui passe de 79,21 millions de francs à 34 millions de francs, pour tenir compte de la contractualisation de 185 coordonnateurs emploi-formation, désormais rémunérés sur les crédits de rémunérations principales.

· Les frais de justice et de réparations civiles, inscrits au chapitre 37-91, restent fixés à 5 millions de francs, comme en 1998.

· Les crédits de statistiques et d'études générales, inscrits au chapitre 34-94, passent de 55,42 millions de francs à 54,92 millions de francs. 42,24 millions de francs sont réservés à la DARES pour ses travaux d'études au niveau central.

3.- la dotation d'équipement

Cette dotation, inscrite au chapitre 57-92, passe de 58 millions de francs à 71,15 millions de francs en autorisations de programme et de 58,95 millions de francs à 71,15 millions de francs en crédits de paiement pour l'équipement de l'administration centrale et des services déconcentrés.

B.- LES SUBVENTIONS AUX ORGANISMES QUI CONCOURENT AU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

1.- Les subventions de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE)

La loi de finances initiale pour 1998 avait inscrit au chapitre 36-61, au titre de la subvention de fonctionnement de l'ANPE, 5,204 milliards de francs et au chapitre 66-72, au titre de la subvention d'investissement, 18,73 millions de francs en crédits de paiement et 19,3 millions de francs en autorisations de programme.

Le projet de budget pour 1999 porte, au chapitre 36-61, la subvention de fonctionnement à 5,765 milliards de francs (+ 10,8%) et inscrit, au chapitre 66-72, au titre de la subvention d'équipement, 15 millions de francs en crédits de paiement (-49,74%) et 11,25 millions de francs en autorisations de programme.

Le tableau ci-après montre l'évolution des concours de l'Etat à l'ANPE en 1997,1998 et 1999.


ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ETAT À L'ANPE (en millions de francs)
ANPE	Personnel et fonctionnement	Investissement (CP)	Annulations	Total après annulations	Evolution (en %)
1997	5.204	37,27	- 80,00	5.161,27	- 0,9 %
1998	5.204	18,73		5.222,73	1,2 %
1999	5.765	15,00		5.780,00	10,7 %
Sources : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'augmentation de la subvention de fonctionnement permettra à l'agence de créer 500 emplois en année pleine. Cette augmentation est nécessaire pour lui permettre de participer à l'accompagnement des demandeurs d'emplois dont la France a pris l'engagement dans le plan national d'action présenté pour la mise en _uvre des lignes directrices arrêtées au Conseil européen extraordinaire de Luxembourg sur l'emploi du 21 novembre 1997

2.- Les subventions des autres organismes

Elles figurent au chapitre 36-61 et passent globalement de 129,221 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 132,070 millions de francs en 1999 (+2,2%).

· Le Centre d'études de l'emploi voit ses crédits passer de 29,28 millions de francs à 33,48 millions de francs en 1999 (+14,3%).

· Le Centre d'études et de recherches sur les qualifications voit sa dotation passer de 13,241 millions de francs à 13,59 millions de francs.

· L'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail bénéficie d'une dotation en légère hausse : 69,5 millions de francs contre 69,3 millions de francs en 1998. Ces moyens supplémentaires doivent lui permettre de développer l'appui technique aux entreprises, en particulier sur la réorganisation du temps de travail, avec une priorité pour les PME.

· L'Office de protection contre les rayonnements ionisants voit sa dotation passer de 2,4 millions de francs à 3,5 millions de francs en 1999. Ces crédits supplémentaires permettront de gérer le système informatique DOSIMO, mis en place à compter de 1999 et destiné au suivi en temps réel des travailleurs soumis aux rayonnements ionisants.

· Le Groupement d'intérêt public pour le développement de l'assistance technique et de la coopération internationale, visé à l'article 70 du chapitre 36-61, est doté de 12 millions de francs en 1999 contre 15 millions de francs en 1998.

C.- LES RELATIONS DU TRAVAIL

Les crédits consacrés aux relations du travail sont regroupés dans le chapitre 44-73. Globalement, la dotation de ce chapitre passe de 145 millions de francs à 156,50 millions de francs, soit une augmentation de 7,9%.

Ils se décomposent comme suit :


RELATIONS DU TRAVAIL ET AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE TRAVAIL (chapitre 44-73) (en francs)
Chap. 44-73		Crédits votés en 1998	Projet de loi de finances 1999
Art. 11	Formation économique et sociale des travailleurs appelés à exercer des responsabilités syndicales et actions d'études et de recherches syndicales	78.660.000	75.660.000
Art. 12	Aide à la négociation et à la participation	2.100.000	12.100.000
Art. 30	Groupements et associations d'intérêt général et sociétés et fédérations de sociétés ouvrières de production et de crédit	1.150.000	1.150.000
Art. 40	Formation des conseillers prud'hommes	40.490.000	36.720.000
Art. 50	Conseiller du salarié	7.000.000	8.300.000
Art. 60	Amélioration des conditions de travail (nouveau)		5.250.000
Art. 90	Actions en matière de santé et sécurité du travail et directives européennes (nouveau)	15.600.598	17.320.000
	Totaux pour le chapitre	145.000.598	156.500.000
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'article 60 nouveau du chapitre 44-73 concerne les interventions du Fonds pour l'amélioration des conditions de travail sous forme d'aides au conseil et au diagnostic au sujet de l'évolution des conditions de travail pour la mise en _uvre de la loi du 13 juin 1998 sur la réduction du temps de travail.

V.- LA GESTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN 1997

Afin d'apprécier la portée des autorisations de dépenses votées par le Parlement, il y a lieu de prendre en considération l'exécution budgétaire. On se référera au dernier exercice achevé, soit l'exercice 1997.

A.- OUVERTURES DE CRÉDITS

Pour sa gestion 1997, le ministère du travail a disposé d'un montant total de crédits de 117,551 milliards de francs pour un montant de crédits ouverts en loi de finances initiale de 103,015 milliards de francs.

La comparaison des crédits ouverts en loi de finances initiale et des crédits disponibles figure dans le tableau ci-après.


COMPARAISON DES CRÉDITS INITIAUX ET DES CRÉDITS OUVERTS (en millions de francs)
	Crédits initiaux	Crédits ouverts	Variation (en %)
Dépenses ordinaires Titre III Titre IV	8.564,28 93.945,09	8.664,67 108.085,86	+ 1,17 + 15,05
Total (D.O.)	102.509,37	116.750,53	+ 13,89
Dépenses en capital (1) Titre V Titre VI	50,92 455,02	72,98 727,71	+ 43,32 + 59,93
Total (D.C.)	505,94	800,69	+ 58,25
Total (D.O.) + (D.C.)	103.015,31	117.551,22	+ 14,11
(1) Crédits de paiement.
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les dotations ouvertes par la loi de finances initiale ont été modifiées par divers mouvements de sens contraire :


MOUVEMENTS DE CRÉDITS (en millions de francs)
Mesures positives : Reports Transferts Fonds de concours Répartitions Virements Loi de finances rectificative pour 1997	8.870,37 303,26 7.898,59 6.154,70 967,33 2.004,70
Total	26.198,95
Mesures négatives : Transferts Répartitions Virements Annulations	1.535,13 779,92 967,33 6.632,43
Total	9.914,81
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

B.- CONSOMMATION DES CRÉDITS

Au regard des crédits ouverts aux titres III et IV en 1997, soit 116,75 milliards de francs, 109,365 milliards de francs ont été consommés, soit 93%. Le taux de consommation des crédits continue de baisser depuis 1995.


EVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS DES TITRES III ET IV
	1993	1994	1995	1996	1997
Crédits ouverts (M.F.)	100.954	103.111	108.580	116.676	116.750
Paiements (M.F.)	96.325	100.851	103.526	109.211	109.365
% des crédits ouverts	95%	98%	95%	94%	93%
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité.

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 1997, a fait plusieurs observations sur le budget du travail.

Les reports constatés dans ce budget ont atteint 870 millions de francs, soit une augmentation de 36,9% par rapport à 1996. Ces reports ont principalement concerné :

- pour 1.811,6 millions de francs, le chapitre 43-03 « Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale », accroissant la dotation de 59,9% ;

- pour 3.081,9 millions de francs, le chapitre 44-74 « FNE- réadaptation et reclassement de la main d'_uvre », accroissant la dotation de 8%.

En ce qui concerne les annulations de crédits, l'arrêté du 19 novembre 1997, associé au projet de loi de finances rectificative pour 1997, a annulé 5 milliards de francs au chapitre 44-74 « Fonds national de l'emploi, réadaptation et reclassement de la main d'_uvre ». Cette mesure a été rendue possible par des entrées dans les dispositifs d'aide inférieures aux prévisions, pour les contrats initiative-emploi, les emplois ville, l'ASFNE et les préretraites progressives, et par l'importance des fonds de concours au titre de l'ASFNE et des préretraites progressives. Elle a permis de gager une ouverture de 4,75 milliards de francs de crédits au chapitre 44-75 « Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle » du budget des charges communes, dont la dotation initiale était insuffisante pour faire face aux besoins apparus en cours de gestion.

Le montant des fonds de concours rattachés a atteint 7,898 milliards de francs, soit 7,7% des dotations ouvertes par la loi de finances initiale et une augmentation de 17,4% par rapport à 1996. Les fonds de concours en provenance du Fonds social européen ont représenté 56 % de ce total (4,468 milliards de francs), soit une augmentation de 24,5% par rapport à 1996, en raison du versement des soldes dus au titre de l'année 1995 qui n'avaient pas été versés en 1996.

Les virements de crédits entre les chapitres du budget du travail ont porté sur 967,33 millions de francs. Un décret du 25 octobre 1997 a annulé 890 millions de francs au chapitre 44-74 « Fonds national de l'emploi », pour pallier :

- une insuffisance de crédits de 680 millions de francs au chapitre 43-04 « Formation et insertion professionnelle ». La dotation initialement prévue pour rémunérer les stagiaires du programme d'action en faveur des chômeurs de longue durée (1.734 millions de francs) avait été sous-estimée dans la loi de finances initiale ;

- une insuffisance de crédits de 170 millions de francs au chapitre 44-71 «Reclassement des travailleurs handicapés », la dotation initiale au titre de la garantie de ressources ayant dû être complétée en raison de l'incidence de l'augmentation du SMIC (90 millions de francs) et des demandes de remboursement de la GRTH, au titre de 1996, pour 80 millions de francs ;

- une insuffisance de crédits de 40 millions de francs au chapitre 44-72 « Application de l'article 56 du traité de la CECA », la dotation initiale ne tenant pas compte de la mesure relative à l'augmentation du nombre de trimestres nécessaires pour le passage à la retraite.

Le dépassement sur les dépenses du fonds national de chômage, qui avait connu une forte augmentation en 1996, atteignant 1,511 milliard de francs, a été ramené, en 1997, à 883,22 millions de francs. Les crédits ouverts sur l'ensemble du chapitre 46-71 se sont élevés à 8,76 milliards de francs, les dépenses qui ont atteint 9,45 milliards de francs ont, pour leur part, diminué de 15,2 % par rapport à 1996.

Une imputation a été irrégulièrement faite au chapitre 44-74 « FNE », d'un montant de 500 millions de francs, au lieu d'être faite au chapitre 43-04 « Rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ». Cette méconnaissance des dispositions de l'article 11 de l'ordonnance organique relatives aux crédits limitatifs a été motivée par l'insuffisance des crédits disponibles sur le chapitre 43-04 et par l'impossibilité de les augmenter par un nouveau virement, la limite du dixième de la dotation, prévue à l'article 14, alinéa 3, de l'ordonnance organique, ayant été déjà presque atteinte.

EXAMEN EN COMMISSION

A.- AUDITION DE LA MINISTRE

Au cours de sa séance du 23 septembre 1998, la Commission des finances de l'Assemblée nationale a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, Ministre de l'emploi et de la solidarité, et de M. Bernard Kouchner, sur les crédits de leur ministère pour 1999 ⁽²⁾.

Soulignant que l'emploi était la priorité qui avait conditionné les choix budgétaires pour 1999, Mme Martine Aubry a observé que les taux de progression des budgets de l'emploi, d'une part, et de la santé et de la solidarité, d'autre part, soit respectivement 4 % et 4,5 %, étaient le double de celui de l'ensemble des dépenses budgétaires. Convenant que les grandes orientations du budget 1999 n'étaient pas nouvelles, elle a néanmoins constaté que celles-ci étaient désormais fondées sur trois grands textes législatifs votés en 1998 : réduction du temps de travail, lutte contre les exclusions et sécurité sanitaire.

Abordant, en premier lieu, le budget de l'emploi, la Ministre a insisté sur les choix opérés en faveur des emplois-jeunes et de la réduction du temps de travail, entraînant une charge financière supplémentaire de 13 milliards de francs, reports compris. Elle a précisé que ces actions avaient été financées par 11 milliards de francs d'économies et de redéploiements, la progression du budget de l'emploi s'établissant ainsi à 6 milliards de francs sur un total de 156 milliards de francs. Reconnaissant que la reprise économique permettait de réduire les crédits consacrés aux préretraites et au chômage partiel, elle a déclaré que l'objectif principal était de concentrer l'ensemble des dispositifs sur le retour à l'emploi des publics les plus fragiles. Remarquant que la situation du marché de l'emploi rendait d'autant plus difficile l'insertion de ces publics, elle a observé que 70 % des contrats emploi-consolidés (CEC), dont le nombre sera porté à 60.000, bénéficieraient à des personnes grandement prioritaires, que 10.000 contrats de qualification pour adultes pourraient être conclus en 1999, que le programme TRACE permettrait à 40.000 jeunes connaissant des difficultés particulières d'accéder à une formation qualifiante et que les crédits de l'insertion par l'économique seraient doublés en 1999. Elle a indiqué que les contrats emploi-solidarité (CES) et les contrats initiative-emploi (CIE) seraient également recentrés sur les publics prioritaires et que, dans un souci d'efficacité de la dépense publique, la contribution de l'État au financement des plans sociaux serait atténuée par un effort des entreprises les mieux portantes.

S'agissant de l'approfondissement de la politique de formation professionnelle, elle a renvoyé à l'exposé de Mme Nicole Péry puis a insisté sur le renforcement des moyens du service public de l'emploi, principalement destiné aux chômeurs de longue durée, conformément au programme national d'action présenté au récent Conseil européen de Luxembourg. Évoquant à cet égard l'ANPE, dont les effectifs augmenteront de 1.000 et dont la subvention s'accroîtra de 11 % en 1999, elle s'est félicitée de ce que la modernisation de l'agence ait permis, depuis 1991, de faire progresser de 33 à 50 % sa part dans les offres d'emploi. Elle a conclu en annonçant que les moyens des missions locales seraient renforcés dans le cadre du programme TRACE et que les services du ministère bénéficieraient de mesures favorables aux emplois de catégorie C et de créations de postes dans les secteurs du contrôle et de l'inspection du travail.

Présentant ensuite les crédits de la santé et de la solidarité qui, hors politique de la ville, passent de 72 à près de 80 milliards de francs, Mme Martine Aubry a constaté que la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions était, ici aussi, prise en compte dans le projet de loi de finances, qu'il s'agisse de l'augmentation des crédits destinés aux fonds d'aide aux jeunes, de la veille et de l'accueil en matière d'urgence sociale ou de l'accès aux soins, un projet de loi sur la couverture maladie universelle devant être déposé au Parlement d'ici quelques semaines, sur la base du rapport remis par M. Jean-Claude Boulard. Abordant le revenu minimum d'insertion, elle a souligné que l'accroissement de 3 % en volume des crédits inscrits pour 1999 devait être relativisée par la stabilisation du nombre des allocataires entrevue au cours des deux derniers mois. Concernant les personnes handicapées, elle a mis l'accent sur la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail (CAT) et sur l'augmentation de 3,75 % des crédits consacrés à l'allocation aux adultes handicapés. Estimant que l'accent mis sur l'intégration des populations étrangères était illustré par la création de 100 places dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asiles (CADA), elle a enfin décrit les mesures bénéficiant aux agents de catégorie C et aux emplois à statut précaire, l'administration de son ministère étant l'une des premières à parvenir à la résorption intégrale de ces emplois.

S'interrogeant sur la mise en _uvre concrète du dispositif de surveillance multilatérale en matière d'emploi créé par le Conseil européen de Luxembourg, M. Didier Migaud, rapporteur général, s'est demandé dans quels délais la faculté de cumul entre minima sociaux et revenus d'activité serait effectivement offerte aux intéressés. Il a également souhaité obtenir des précisions sur la réforme annoncée dans le secteur de l'aide à domicile, sur le prochain renouvellement de la convention UNEDIC et sur l'extension du bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux personnes âgées de moins de cinquante-huit ans ayant cotisé plus de quarante années.

Répondant au Rapporteur général, Mme Martine Aubry a précisé que le Conseil européen de Vienne procéderait, au mois de décembre prochain, à une première évaluation du dispositif mis en place au Conseil européen de Luxembourg, mais qu'il était d'ores et déjà possible de considérer que les diagnostics et les stratégies se rapprochaient et que les conseils des ministres étaient désormais le lieu de débats et d'engagements s'agissant des nouveaux emplois et de la réduction du temps de travail. Elle s'est félicitée de ce que les programmes nationaux ne soient pas de simples compilations de mesures, la Commission européenne ayant d'ailleurs estimé que les programmes présentés par la France et par l'Espagne étaient les meilleurs. Elle a souligné que ce dispositif permettrait à notre pays de s'inspirer des bonnes pratiques observées par nos partenaires, comme le développement local tel qu'il est pratiqué en Italie, même si on pouvait regretter que les indicateurs sur le chômage demeurent très disparates, ce qu'illustre la décision récente du gouvernement britannique de retenir une définition plus large du nombre des demandeurs d'emploi, et préférer, par conséquent, des indicateurs de taux d'activité.

Elle a indiqué, par ailleurs, que les mesures d'application du cumul minima sociaux - revenus d'activité devaient être prochainement publiées et qu'elles viseraient à renforcer les dispositifs existants, à créer des dispositifs pour les minima sociaux qui n'offrent pas encore de possibilités de cumul et à assurer une information appropriée sur ces différents mécanismes, compte tenu des délais requis et de la multiplicité des organismes concernés. Relevant que l'absence de cohérence des diverses sortes d'aides à domicile accordées par les collectivités publiques et les caisses de sécurité sociale fondait la mission commune confiée aux inspections générales des finances et des affaires sociales, elle a précisé que le rapport de Mme Hespel et de M. Thierry, qui lui a été récemment remis, proposait un système plus cohérent prenant en compte à la fois la situation financière et l'état de dépendance réel de la personne aidée. Elle a rappelé que le secrétaire d'État au Budget avait annoncé, le 20 mai dernier, des mesures exceptionnelles en faveur des associations pour un montant total de 60 millions de francs et a constaté que, pour l'heure, très peu de dossiers lui avaient été présentés à ce titre.

Insistant sur le fait que le Gouvernement n'avait pas à s'immiscer dans la négociation entre les partenaires sociaux sur l'avenir de l'UNEDIC, elle a cependant souligné que l'État s'était engagé à financer une extension de l'ARPE à hauteur de 40.000 francs par personne et que le C.N.P.F. avait récemment donné son accord pour engager la négociation sur cette extension, d'un coût estimé à 1 milliard de francs pour 1999 et à 1,5 milliard de francs après 2000, que les comptes du régime paraissaient pouvoir supporter, avec un excédent évalué, au minimum, à 700 millions de francs en 1998 et à 1,8 milliard de francs en 1999. Indiquant que 87 % des entrées sur le marché du travail se faisaient au travers d'un contrat à durée déterminée, elle a précisé qu'il conviendrait de tenir compte de cette situation dans la réflexion en cours sur les modalités d'indemnisation du chômage, dans la mesure où les conditions de bénéfice des allocations pénalisent depuis quelques années les personnes qui ont fréquemment eu recours à des contrats à durée déterminée.

M. Gérard Bapt, rapporteur spécial des crédits du Travail et de l'Emploi, a fait état de sa sérénité à la veille de la discussion du projet de loi de finances, face à un budget en augmentation sensible, plus efficace en raison des redéploiements opérés pour financer les priorités du Gouvernement, qui traduit un effort de présentation et de simplification et qui renforce les moyens de services appelés à de nouvelles tâches. Après avoir demandé des précisions sur la montée en charge du dispositif des emplois-jeunes, il s'est interrogé sur les délais d'élaboration des décrets d'application de la loi de lutte contre les exclusions, notamment en ce qui concerne le cumul des allocations et d'un revenu d'activité et le dispositif très attendu d'incitation à la création d'entreprises.

Il a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur le dossier de l'allégement des charges sociales et de la réforme des cotisations patronales. S'agissant de l'aide financière liée à la conclusion d'accords de réduction du temps de travail, il s'est interrogé sur les modalités de sa prise en charge partielle par la sécurité sociale.

Enfin, il a attiré l'attention de la Ministre sur la situation des assistantes maternelles à domicile confrontées aux effets de la reproratisation de la ristourne progressive, particulièrement dommageables en raison du mode d'évaluation des heures de garde d'enfants.

Évoquant les 2.000 places créées dans les centres d'aide par le travail (CAT), M. Pierre Forgues, rapporteur spécial des crédits des Affaires sociales, a estimé que la situation de ces centres était globalement préoccupante, comme le révèle l'existence de listes d'attente sur une période pouvant atteindre jusqu'à huit ans et a plaidé, compte tenu de ces besoins, pour un plan pluriannuel de créations de places. Il a demandé si les CAT donneraient l'exemple de l'application des 35 heures.

Évoquant le rapport Hespel-Thierry dont il a souhaité qu'il soit rendu public ou du moins communiqué aux rapporteurs spéciaux, il a demandé si le Gouvernement envisageait de prendre des mesures permettant d'harmoniser le régime des associations d'aide à domicile avec celui des employeurs individuels.

Rappelant que le rapport de M. Jean-Claude Boulard proposait la mise en place d'une couverture maladie universelle dont il évalue le coût à 6 milliards de francs, dont 2,2 milliards de francs à la charge de l'État, il s'est interrogé sur l'imputation budgétaire de cette contribution et sur les moyens de financement de la réforme.

Après avoir constaté que les crédits consacrés au RMI augmenteraient en 1999 alors que dans certains départements, dont les Hautes-Pyrénées, le nombre de bénéficiaires diminuait, il a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution nationale du nombre de RMIstes et son évolution prévisible dans une période de croissance.

Faisant observer que l'accès des handicapés aux loisirs marquait le pas, depuis de nombreuses années, en raison de problèmes administratifs et financiers, il a estimé souhaitable la mise en place d'une structure de concertation entre les trois ministères concernés qui travaillerait en liaison avec les associations spécialisées.

Répondant aux rapporteurs spéciaux, Mme Martine Aubry a d'abord souligné qu'elle ne considérait pas qu'un bon budget était forcément un budget en forte augmentation. Elle a rappelé que le respect des engagements du Gouvernement l'avait conduite à revoir l'ensemble des dispositifs et à réduire d'environ 11 milliards de francs certaines lignes budgétaires, le recadrage des contrats initiative-emploi sur les publics en difficulté ayant par exemple permis d'économiser 3 milliards de francs.

Elle a ensuite apporté les précisions suivantes :

- malgré le scepticisme qui l'avait accueilli, l'objectif du Gouvernement de créer 150.000 emplois-jeunes en 1998 sera tenu, 120.000 conventions ayant déjà été signées à la fin du mois d'août et 85.000 jeunes ayant été effectivement embauchés à cette même date ; le chiffre de 150.000 conventions devrait être atteint en novembre et les embauches effectives intervenir à la fin de 1998 ou au tout début de 1999. Les conventions signées avec les associations ou les collectivités locales sont de plus en plus nombreuses malgré un départ assez lent, puisqu'il fallait identifier les besoins nouveaux et s'assurer de la non-concurrence avec des activités privées existantes. Plus de la moitié des jeunes recrutés ont un niveau de formation inférieur au baccalauréat et les contrats conclus avec les associations sont souvent à durée indéterminée, la rémunération de 40 % d'entre eux étant comprise entre 1 et 1,15 SMIC ;

- l'élaboration des décrets et des circulaires d'application de la loi de lutte contre les exclusions s'est faite dans un délai raisonnable, compte tenu du nombre de ministères intéressés, puisque la quasi-totalité devrait être publiée d'ici la fin du mois d'octobre ; l'examen du projet de décret relatif au dispositif d'aide à la création d'entreprises par le Conseil d'État est prévu pour le 6 octobre, et la circulaire correspondante est déjà prête ;

- il est difficile de faire des prévisions sur l'évolution du nombre de RMIstes puisque, si l'on constate certaines diminutions dans les départements les moins peuplés, ce n'est pas le cas dans les plus gros départements malgré la reprise de la croissance ; l'augmentation des crédits pour 1999 résulte de l'effet-report de la forte augmentation du nombre de bénéficiaires jusqu'en mars 1998 ;

- l'augmentation des charges supportées par les assistantes maternelles qui résulte de la reproratisation de la ristourne progressive est un problème transitoire qui sera réglé dans le cadre de la fixation du montant des prestations de service pour 1999 ;

- le Gouvernement souhaite analyser avec soin le rapport Hespel-Thierry avant de le rendre public ;

- le Gouvernement n'a pas encore arrêté ses choix en ce qui concerne la mise en place de la couverture maladie universelle, dont l'objectif est de faire en sorte que toute personne dont les revenus sont inférieurs au RMI soit couverte gratuitement, et que celles dont les revenus sont compris entre le RMI et le minimum vieillesse puissent recevoir une aide pour faire face au ticket modérateur et au forfait hospitalier. Il attend le résultat de la double négociation qui doit s'engager, d'une part, avec les conseils généraux, négociation rendue difficile par le fait que certains départements mettent à l'application de la loi des restrictions excessives alors que d'autres vont au-delà de leurs obligations légales, et, d'autre part, avec les assurances et la mutualité ; la couverture des personnes aujourd'hui non couvertes devrait représenter un coût de 600 millions de francs pour le régime général ; aucun crédit n'est, pour l'instant, inscrit au budget, dans la mesure où les négociations ne sont pas encore engagées ;

- dans le dossier de la réforme des cotisations patronales, le problème des charges sociales sur les bas salaires est, de fait, crucial. La réduction du temps de travail est d'ailleurs liée à une aide qui, abaissant les charges sociales, a un effet sur les bas salaires ; elle n'est pas exclusive d'une action directe sur les charges sociales pesant sur ceux-ci. Mais le Gouvernement a la volonté de mener cette action en respectant une double contrainte : qu'elle ne soit pas financée par les ménages, comme l'ont été dans le passé certains allégements par le biais d'une augmentation de la TVA, et qu'elle reste à l'intérieur de l'enveloppe globale des cotisations payées par les entreprises. La baisse de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle crée, à cet égard, un contexte favorable à un transfert de charges des secteurs de main d'oeuvre vers les secteurs plus capitalistiques. L'affaire a pris du retard, parce qu'il fallait faire le point sur l'effet de la substitution de l'assiette valeur ajoutée à l'assiette salaires. Le récent rapport Malinvaud a souligné, avec raison, l'effet pervers d'un transfert massif sur la valeur ajoutée pour des secteurs innovants. Au vu de ses conclusions, il est apparu utile d'inviter les organisations patronales et syndicales à une nouvelle formulation de leurs analyses, étant observé que l'accord est déjà réalisé entre partenaires sociaux sur l'objectif, s'il ne l'est pas sur les modalités ;

- un programme pluriannuel d'accueil des handicapés portant sur les années 1999-2003 prévoit la création de 8.500 places en CAT, 2.500 places en ateliers protégés et 5.500 places en maisons d'accueil spécialisé ; il doit mettre un terme au maintien de jeunes adultes en établissements d'éducation spécialisée et résorber les listes d'attente. La première phase d'application de ce programme représente un coût de 230 millions de francs pour les caisses d'assurance maladie et de 131 millions de francs pour l'État pour les 2.000 places en CAT. Le Gouvernement n'a pas encore examiné les conditions d'application des 35 heures dans ces centres.

M. Philippe Auberger a demandé à la Ministre si elle souscrivait aux prévisions de création d'emplois supplémentaires rendues publiques, lors de la présentation à la Commission du projet de loi de finances, le 9 septembre dernier. Il a souhaité savoir si ces chiffres prenaient en compte l'incidence de la réduction du temps de travail et les emplois-jeunes. Constatant l'évolution, depuis un an, de la position gouvernementale, dorénavant favorable à la baisse des charges sociales sur les bas salaires, il s'est étonné que le Gouvernement ait paru surpris par les conclusions du rapport de M. Edmond Malinvaud, alors que celui-ci y avait tout simplement repris ses analyses habituelles en faveur d'un allégement de charges sur les seuls bas salaires. Il s'est enquis des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur l'embauche, et préconisé une baisse de la taxe sur les salaires, qui pénalise notamment le secteur de la santé et celui des assurances. Enfin, il s'est interrogé sur la cohérence de la prévision de croissance du revenu des ménages pour 1999, compte tenu de la moindre croissance de leur pouvoir d'achat et de la tendance générale des conventions conclues pour la réduction du temps de travail à stipuler la stabilisation des salaires sur trois ans.

M. Pierre Méhaignerie a estimé que les difficultés de certains secteurs à trouver la main d'oeuvre qui leur est nécessaire obligeait à s'interroger sur les moyens d'inciter au retour à l'emploi. Il a rappelé que, selon des études britanniques, un différentiel de 35 % entre revenu d'activité et revenu de substitution était la condition nécessaire d'une telle incitation, et que la législation danoise comportait une sanction en cas de refus de propositions d'emploi.

Il a dénoncé la contradiction de l'attitude du Gouvernement, qui allège la base salaires de la taxe professionnelle tout en refusant de poursuivre dans la voie de la franchise des charges sociales sur les bas salaires, estimant que ce choix n'était ni efficace ni équitable. Soulignant que l'allégement de taxe professionnelle, tel qu'il était conçu par le Gouvernement, apporterait une aide beaucoup plus considérable aux entreprises à forte valeur ajoutée qu'aux entreprises de main d'oeuvre à basses rémunérations, il s'est déclaré disposé à engager une concertation avec la Ministre pour travailler à des amendements qui corrigeraient ce défaut. Il a, par ailleurs, marqué son intérêt pour une simplification du régime d'incitation à l'aide à domicile, qui passerait par l'allégement des charges sociales plutôt que par la voie fiscale, et s'est interrogé sur les moyens de financer la médicalisation annoncée des maisons de retraite. Enfin, évoquant les différents contrats d'insertion - contrats emploi-solidarité, contrats emplois consolidés, contrats d'initiative emplois -, il a souhaité que soit laissée dans ce domaine une marge d'initiative plus grande aux régions et aux départements, y compris pour l'utilisation des enveloppes correspondant à chacun de ces contrats.

M. Jean-Pierre Delalande s'est référé aux propos de M. Claude Allègre qui, entendu la veille par la commission des Finances, avait déclaré ne pas envisager que le dispositif emplois-jeunes puisse être supprimé au ministère de l'Éducation nationale. Il a demandé si le financement budgétaire de ce renouvellement, au titre de l'embauche de prestataires, était prévu et si, à la sortie du dispositif, les jeunes employés sous ce statut ne risquaient pas de revendiquer le statut de la fonction publique ou, du moins, la pérennisation de leur situation dans de meilleures conditions. Il a rappelé qu'il avait proposé, pour un coût budgétaire identique, un statut de jeunes employés dans le secteur privé, rémunérés au SMIC sous contrat à durée déterminée d'un an, et déploré que cette solution n'ait pas été retenue. Convenant que le rapprochement entre charges sociales et valeur ajoutée avait un coût trop important pour les salaires compris entre le SMIC et 10.000 francs, il a évoqué à son tour les comportements de refus d'emploi liés au trop faible différentiel entre revenu d'activité et indemnité de chômage, et déploré qu'aucune mesure concrète ne soit prise en vue d'un allégement des charges sociales sur les bas salaires, alors même qu'un accord de principe existait sur ce point entre majorité et opposition. Il a demandé à la Ministre des précisions sur les relations qu'elle paraissait établir entre le gain résultant pour les entreprises de la diminution de la pression fiscale pesant sur elles et le financement d'éventuels allégements de charges sociales, concluant sur le caractère primordial de tels allégements dans une politique de relance de l'emploi.

M. Yves Cochet a interrogé la Ministre sur la possibilité de financer la réduction du temps de travail par la prise en compte du taux de marge des entreprises, qui s'est considérablement amélioré ces dernières années, sur l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité et, enfin, sur l'opportunité d'augmenter le plafond de l'avance remboursable créée par la loi relative à la lutte contre l'exclusion en faveur des chômeurs qui rachètent leur entreprise.

M. Jean-Jacques Jegou a regretté que les chômeurs ne ressentent pas assez la nécessité de reprendre un emploi. Il a indiqué, à titre d'illustration, que dans la commune dont il est maire, un dixième seulement des RMIstes se présentaient aux réunions pour l'emploi organisées par la mairie, et estimé qu'il fallait inciter à l'adoption une attitude plus responsable. Abordant ensuite le problème de la formation des emplois jeunes, il a suggéré la conclusion, à cette fin, d'une convention spécifique entre l'AFPA et les collectivités locales.

Répondant aux divers intervenants, Mme Martine Aubry a apporté les précisions suivantes :

- l'exercice de prévision est, par nature, un art difficile ; rien ne permet pour autant de mettre en cause la prévision de 249.000 emplois créés associée au projet de loi de finances, et de 40.000 emplois induits par la réduction du temps de travail. Cette prévision n'intègre pas les effectifs d'emplois-jeunes, considérés comme des emplois non marchands ;

- dans ses déclarations publiques, elle a toujours affirmé que le niveau excessif des charges sur les bas salaires posait problème, mais qu'en finançant le système de ristourne dégressive par une hausse de la TVA, M. Alain Juppé - il l'a d'ailleurs récemment reconnu - avait déprimé la consommation intérieure, et donc la croissance, et que le dispositif aurait sans doute un meilleur effet quand celle-ci repartirait. Au demeurant, la ristourne dégressive, dans sa conception d'origine, est une trappe à bas salaires ; c'est pourquoi il est nécessaire d'en revoir les règles de manière à aboutir à un système plus lissé ;

- il était demandé à M. Edmond Malinvaud d'évaluer les conditions du transfert de l'assiette des cotisations sociales sur la valeur ajoutée des entreprises ; il a saisi l'occasion qui lui était offerte pour réaffirmer ses positions de toujours favorables à la baisse des charges sur les bas salaires. Le principe de cette baisse est acquis, mais ses modalités précises restent à définir, notamment en ce qui concerne un éventuel élargissement de l'assiette et l'impact de la réforme sur les transferts entre des secteurs capitalistiques et des secteurs de main d'_uvre. Le financement de cette réforme ne fera pas intervenir de nouveaux prélèvements sur les ménages. Il n'appellera pas non plus un supplément de la contribution globale des entreprises ; si la réforme peut comporter une autre répartition des charges entre les secteurs d'activités et les entreprises, celles qui seraient amenées à contribuer davantage à ce titre ne verraient pas leurs prélèvements fiscaux et sociaux s'alourdir, compte tenu de la baisse de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle décidée par ailleurs.

En réponse à M. Jean-Pierre Delalande, Mme Martine Aubry a souligné qu'elle se fixait pour règle de ne pas commenter les propos tenus par d'autres ministres sur les affaires de leur département ministériel et qu'elle souhaitait, bien entendu, un traitement de réciprocité ; elle a ajouté que, par conséquent, elle ne se prononçait que sur les emplois-jeunes dont la gestion relevait de sa responsabilité, et non sur les emplois-jeunes du ministère de l'Éducation nationale ou d'autres ministères.

M. Jean-Pierre Delalande a, alors, objecté que la responsabilité globale de la politique des emplois-jeunes incombait bien à la ministre de l'Emploi et de la solidarité qui avait soutenu, devant le Parlement, la discussion du projet de loi instituant ces emplois.

La Ministre a encore apporté les précisions suivantes :

- l'augmentation prévisible de la masse salariale tient compte à la fois du retour au travail de nombreux salariés et de la moindre évolution du pouvoir d'achat liée au ralentissement de la croissance ;

- la question du manque de personnels qualifiés dans certains secteurs, comme le textile et l'habillement par exemple, qui ne bénéficient pas d'une image positive auprès des jeunes, est effectivement préoccupante. Le Gouvernement avait décidé de mettre au point une procédure de pré-recrutements en vue de sélectionner parmi les demandeurs d'emploi ceux qui étaient susceptibles de bénéficier d'une formation et de les orienter. Les modalités de cette procédure sont en cours de négociation ;

- pour les RMistes qui retrouvent un emploi, la véritable difficulté tient moins à l'accoutumance au statut d'assisté qu'à la peur de l'échec. Le cumul entre la rémunération d'activité et le RMI donne aux intéressés l'assurance de ne pas subir de perte de ressources. En 1992, la loi avait institué un contrôle des demandeurs d'emplois, prévoyant leur radiation des listes de l'ANPE en cas de refus de deux offres d'emplois ou de formation ; l'application de cette loi montre qu'elle ne touche que des cas marginaux (environ 15.000 personnes par mois), mais l'existence de ce contrôle est importante pour les autres chômeurs. Des instructions ont été données aux directions départementales du travail pour favoriser, en liaison avec les conseils généraux et les commissions locales d'insertion, le retour à l'emploi des RMistes qui bénéficient de ce revenu depuis sa création, c'est-à-dire environ 10 % des inscrits. Après évaluation de la situation de ces personnes, une aide adaptée à leurs besoins leur sera proposée, par exemple sous la forme d'un CES ou d'une formation en vue d'un retour à l'emploi. Le fait d'aller à la rencontre de ces personnes et de les accompagner dans leurs démarches est un élément essentiel de renforcement de la lutte contre les exclusions ;

- la globalisation des crédits pour les mesures-emploi accordés aux départements est de nature à permettre une utilisation de ces crédits adaptée à la situation réelle des personnes susceptibles d'en bénéficier ;

- il n'est pas acceptable qu'au moment d'entrer dans des maisons de retraite médicalisées ou qui se prétendent telles, les personnes âgées ne puissent connaître à l'avance la nature des prestations auxquelles elles pourront prétendre. La réforme de la tarification permettra la clarté dans ce domaine. Il a été demandé à la Caisse nationale d'assurance maladie de sanctionner les pratiques de certains établissements où les consultations accélérées de nombreux résidents par un généraliste sont assimilées abusivement à l'existence d'une prestation médicalisée. Un problème identique se pose pour la prise en charge de la dépendance. Dans les deux cas, il est fait appel à de véritables métiers dont le financement est, en principe, assuré par le biais du prix de journée ; il est donc indispensable d'introduire davantage de rigueur et de transparence en vue de garantir un réel service de médicalisation ;

- les emplois-jeunes ont permis de répondre à des besoins nouveaux qui n'étaient jusqu'alors pas solvabilisés ; on a assisté à une montée en charge du dispositif, certes lente au début, mais qui s'est révélée de qualité. La préoccupation du ministère porte désormais sur la pérennisation du système, à laquelle de nombreux jeunes bénéficiaires ont d'ailleurs spontanément réfléchi, et sur la formation des intéressés. Des conventions ont été signées avec différents réseaux associatifs en vue de déterminer des nouvelles grilles de métiers et de qualifications correspondant aux compétences qui étaient apparues grâce à ces emplois ; un travail de programmation de formations adaptées à ces nouveaux métiers est en cours. Des crédits sont inscrits dans le budget de l'État afin de favoriser la mise en place de plates-formes d'ingénierie pour ces formations ; certains conseils généraux participent à leur fonctionnement ;

- l'aide de l'État aux entreprises s'engageant dans la réduction du temps de travail permet une compensation totale de son coût pour les emplois rémunérés jusqu'à un Smic et demi. 20 % des entreprises de moins de vingt salariés ont signé, à ce jour, des accords, montrant bien ainsi l'intérêt qu'elles pouvaient trouver à cette aide. Une modification des modalités d'aide au financement de la réduction du temps de travail pour les entreprises n'est donc pas actuellement envisagée ;

- la projection des évolutions de ces derniers mois conduisait à évaluer le nombre de bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité à 430.000 personnes en 1999 contre 480.000 aujourd'hui ;

- le décret d'application relatif à l'aide aux chômeurs reprenant l'activité d'une entreprise prévoit effectivement une avance remboursable d'un montant de 40.000 francs pour une initiative individuelle et 180.000 francs pour une reprise d'activité. Si l'expérience révèle l'insuffisance de ce dernier montant, sa révision pourra être mise à l'étude. Mais l'effort actuellement consenti n'est pas négligeable.

B.- EXAMEN DES CRÉDITS

Au cours de sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du plan a examiné, sur le rapport de M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, les crédits du Travail et de l'Emploi et l'article 81 rattaché à ce budget.

M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits inscrits au projet de budget du ministère du Travail et de l'Emploi s'élevaient à 161, 85 milliards de francs, soit une progression de 4 % par rapport aux moyens mis à la disposition du ministère et de l'emploi en 1998, compte tenu des dotations inscrites au budget des charges communes, désormais rattachées au budget du ministère du Travail.

Après avoir souligné que cette progression traduisait la priorité accordée à la politique de l'emploi, le Rapporteur spécial a indiqué que la première orientation se dégageant des moyens budgétaires consistait dans la combinaison du dispositif emplois jeunes, de la réduction du temps de travail et de l'allégement des charges sociales au service du développement de l'emploi. Il a précisé que 13,9 milliards de francs étaient inscrits pour financer les emplois jeunes, 3,7 milliards pour financer l'aménagement et la réduction du temps de travail au titre de la loi d'orientation et d'incitation du 13 juin 1998 et 43 milliards pour financer la ristourne dégressive des cotisations patronales sur les bas salaires.

M. Gérard Bapt a ensuite mis l'accent sur la poursuite du recentrage des dispositifs d'aide à l'emploi au bénéfice des publics les plus en difficulté, dont témoigne, par exemple, le contrat emploi consolidé, pour lequel 70 % des emplois bénéficieront d'une prise en charge de 80 % pour cinq ans, ou le contrat emploi-solidarité dont 80 % des 425.000 contrats financés en 1999 bénéficieront du taux d'aide maximum.

Après avoir indiqué que les moyens associés aux préretraites diminueraient en 1999, en raison de l'objectif de maîtrise des mesures d'âge et de l'engagement donné aux reclassements internes, le Rapporteur spécial a souligné que les conditions de prorogation de la convention relative à l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) allaient donner lieu à une négociation entre les partenaires sociaux, le Gouvernement ayant réitéré son offre de financer une extension du dispositif.

En conclusion, M. Gérard Bapt a souligné le renforcement des moyens du service public de l'emploi, en particulier de l'Agence nationale pour l'emploi, dont la subvention de fonctionnement atteindra 5,76 milliards de francs en 1999.

M. Michel Inchauspé a souhaité connaître la part des dispositifs d'aide bénéficiant aux zones de revitalisation rurales par rapport à celles affectées aux zones urbaines.

M. Pierre Hériaud s'est interrogé sur les conditions de financement des emplois jeunes en 1999, compte tenu de l'effet de report des emplois créés en 1998.

M. Pierre Forgues a estimé que le dispositif de l'ARPE était facteur de graves injustices pour certains salariés ayant exercé des métiers pénibles et ayant une longue durée de cotisations lorsqu'ils se heurtent au refus de l'employeur de procéder à un recrutement de remplacement.

M. Michel Suchod, Président, a souhaité que le Rapporteur spécial puisse présenter, dans son rapport, des éléments statistiques permettant de faire le bilan de l'ARPE parvenue à échéance.

Après avoir souhaité que le Gouvernement s'efforce de rendre plus efficace le dispositif de l'ARPE, notamment en s'inspirant des mesures prises au bénéfice des anciens combattants dans le présent projet de loi de finances, M. Jean-Pierre Kucheida a souligné l'injustice résultant des règles de financement des emplois-jeunes qui obligent les communes à participer à leur financement sans qu'il soit tenu compte de leur situation financière relative, citant à ce propos les exemples opposés de Liévin et de Neuilly.

M. Eric Besson s'est interrogé sur les conséquences de l'ARPE en termes de création d'emplois et sur les raisons de la diminution du nombre des entrées en préretraites progressives.

M. Dominique Baert a dénoncé la situation faite à certains préretraités du Fonds national de l'emploi dont les régimes de retraite complémentaires refusent de valider les années passée à ce titre, à la suite d'un litige financier auquel ils sont totalement étrangers. Il a demandé au Rapporteur spécial de s'enquérir des possibilités de mettre un terme à cette situation.

M. Jean-Pierre Brard a estimé qu'il conviendrait de poser, de façon plus insistante, la question des contreparties, en termes d'engagements réels sur l'emploi, aux mesures d'allégement des charges dont bénéficient les entreprises. Il a souhaité qu'une véritable évaluation des emplois créés au titre des emplois-jeunes soit entreprise permettant d'approfondir la définition des nouveaux métiers qui en résultent.

Après les réponses du Rapporteur spécial, la Commission a adopté, sur sa proposition, les crédits du Travail et de l'Emploi et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 81

Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales.

Texte du projet de loi :

I.- A l'avant-dernier alinéa de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, sont supprimés les mots " par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du présent code, par l'article 7 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle et ".

II.- A l'article 1062-1 du code rural, les mots " des articles L. 241-6-2 et " sont remplacés par les mots " de l'article ".

III.- Au II de l'article 39 et à l'avant-dernier alinéa de l'article 39-1 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, sont supprimés les mots " par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et par l'article 7 de la présente loi ".

IV. Sont abrogés :

1°) les articles L. 241-6-2 et L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale ;

2°) les articles 1062-2 et 1062-3 du code rural ;

3°) l'article 7 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

V.- Les dispositions du présent article sont applicables aux gains et rémunérations versés à compter du 1^er janvier 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre de la rationalisation du dispositif des aides à l'emploi, il est proposé de supprimer l'exonération de cotisations d'allocations familiales subsistant dans certains cas particuliers : entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale), régimes spéciaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale), entreprises nouvelles exonérées d'impôt (article 7 de la loi quinquennale relative à l'emploi), salariés occasionnels et non occasionnels des exploitants agricoles (articles 1062-2 et 1062-3 du code rural).

En conséquence, les dispositions relatives à la compensation à la branche famille des allégements de cotisations d'allocations familiales sont adaptées et les références à l'exonération de cotisations familiales figurant dans les autres textes sont supprimées.

Le gain net attendu de cette mesure est estimé à 200 millions F en 1999.

Observations et décision de la Commission :

Afin de rationaliser le dispositif d'aide à l'emploi, le présent article tend à supprimer, à compter du 1^er janvier 1999, l'exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires dont bénéficient quatre catégories d'entreprises :

- les entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale, visé au 1° du paragraphe IV du présent article) ;

- les entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et dans les territoires ruraux de développement prioritaire (article 7 de la loi quinquennale relative à l'emploi du 20 décembre 1993, visé au 3° du paragraphe IV du présent article);

- les entreprises relevant de régimes spéciaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires. Il s'agit, en pratique, de la SNCF, principalement, de la RATP et de la Banque de France (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, visé au 1° du paragraphe IV du présent article) ;

- les exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels et non occasionnels (article 1062-2 et 1062-3 du code rural visé au 2° du paragraphe IV du présent article).

Les paragraphes I, II et III du présent article contiennent des dispositions de coordination, en conséquence des abrogations prévues au paragraphe IV.

Le paragraphe V fixe au 1^er janvier 1999 la date de suppression de l'exonération de la cotisation d'allocations familiales.

Cet article remet en cause le choix, exactement inverse, fait à l'article 115 de la loi de finances pour 1998 de pérenniser ces cas d'exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires.

I.- Le cas des entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale)

La motivation tirée de la nécessaire rationalisation du dispositif des aides à l'emploi s'explique par le cheminement suivi pour aboutir à la ristourne dégressive actuellement appliquée et qu'il convient de rappeler.

L'article 1^er de la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993, codifié à l'article L.241-6-1 du code de la sécurité sociale, avait prévu une exonération des cotisations patronales d'allocations familiales visant à abaisser le coût du travail sur les bas salaires. Une programmation sur cinq ans devait aboutir :

- au 1^er juillet 1993, à une exonération jusqu'à 1,1 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,2 SMIC ;

- au 1^er janvier 1995, à une exonération jusqu'à 1,2 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,3 SMIC ;

- au 1^er janvier 1996, à une exonération jusqu'à 1,3 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,4 SMIC ;

- au 1^er janvier 1997, à une exonération jusqu'à 1,4 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,5 SMIC ;

- au 1^er janvier 1998, à une exonération jusqu'à 1,5 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,6 SMIC ;

Par dérogation à la programmation précitée, l'article 59 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire avait ouvert l'exonération de cotisations d'allocations familiales aux entreprises situées dans une zone de revitalisation rurale, dès le 1^er janvier 1995, jusqu'à 1,5 SMIC et la réduction pour moitié jusqu'à 1,6 SMIC. En raison du caractère progressif de la généralisation du dispositif initial, il s'agissait donc d'un avantage temporaire, attribué en considération de la situation relative des zones de revitalisation rurale et appelé à disparaître au 1^er janvier 1998.

L'article 1^er de la loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité socialea institué la réduction de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires. Elle s'appliquait, à compter du 1^er septembre 1995 et jusqu'au 30 septembre 1996, pour les salaires inférieurs à 169 SMIC majoré de 20%. Pour les employeurs situés dans les zones de revitalisation rurale, ce dispositif se cumulait avec la réduction de cotisation d'allocations familiales (article L.241-13 du code de la sécurité sociale).

La loi de finances pour 1996 a fusionné le dispositif de réduction des cotisations patronales de sécurité sociale avec celui de l'exonération de la cotisation d'allocations familiales sur les bas salaires pour la période allant du 1^er octobre 1996 au 31 décembre 1997. Elle a ainsi institué la ristourne unique dégressive de cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires. Corrélativement, le dispositif d'exonération de la cotisation d'allocations familiale était suspendu, sauf dans le cas particulier des entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale pour lesquelles l'exonération était maintenue.

L'article 115 de la loi de finances pour 1998 a pérennisé le dispositif de la ristourne unique dégressive, en maintenant toutefois, au-delà des salaires concernés par la nouvelle ristourne, le régime d'exonération des cotisations d'allocations familiales, c'est-à-dire jusqu'à 1,5 SMIC ainsi que celui de l'exonération de moitié de ces mêmes cotisations entre 1,5 SMIC et 1,6 SMIC.

En pratique, les entreprises bénéficient de la ristourne unique dégressive jusqu'à 1,21 SMIC. Au-delà de ce seuil, elles peuvent prétendre à l'abattement-famille jusqu'à 1,6 SMIC. Pour les rémunérations comprises entre 1,21 SMIC et 1,3 SMIC, plafond de la ristourne unique dégressive, elles ont intérêt à opter pour l'abattement-famille dans la mesure où, à ce niveau de salaire, le montant de la ristourne est faible et diminue jusqu'à devenir nul.

Deux justifications sont avancées pour supprimer l'exonération ou la réduction de la cotisation d'allocations familiales.

Le premier argument tient à la contradiction qui s'attache au maintien de cette exonération avec les choix faits, depuis qu'elle a été instituée, quant à l'instrument utilisé pour réduire les charges sociales sur les bas salaires. En effet, le programme progressif de réduction des cotisations d'allocations familiales a été supprimé. Or, c'est lui qui donnait à l'exonération de la cotisation d'allocations familiales, le caractère d'une anticipation sur une future mesure générale.

Le deuxième argument tient à la complexité de gestion de ce dispositif pour les entreprises mêmes. Au-dessous d'un certain seuil, variable selon la durée du travail, l'entreprise doit choisir, au cas par cas, et chaque mois, le régime le plus avantageux entre l'exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires et la ristourne dégressive.

Plusieurs raisons ont conduit votre Commission des finances a considéré qu'il était prématuré de supprimer cette exonération.

La première tient au fait que le législateur a fait le choix exactement opposé dans la précédente loi de finances. Depuis lors, la situation n'a pas fondamentalement changé. La réforme d'ensemble des cotisations sociales patronales est encore à l'étude. Il semble donc de meilleure méthode de considérer cette question à l'occasion de la réforme d'ensemble annoncée.

La deuxième tient au fait que, du point de vue des nécessités de l'aménagement du territoire, la suppression immédiate reviendrait à nier la spécificité des zones de revitalisation rurale. Même s'il s'agissait, à l'origine, d'une disposition temporaire, il semble préférable de considérer l'avantage qui en résulte, en tant que tel, au regard des mesures pouvant être prises pour aider les activités situées dans ces zones. De ce point de vue, la question de la plus ou moins grande efficacité de cette exonération et d'éventuels dispositifs de remplacement pourrait être envisagée. Mais une telle question deviendrait quelque peu « académique » si l'on avait déjà purement et simplement supprimé l'avantage au moment de procéder à l'examen d'ensemble des aides au territoires ruraux.

La troisième raison est que s'agissant d'une exonération de « stocks », c'est-à-dire dont l'assiette prend en compte les personnels en place, et non de « flux », c'est-à-dire visant l'embauche de personnels, la suppression de l'exonération a pour conséquence d'augmenter les charges sociales des entreprises qui bénéficient effectivement de la mesure.

II.- Le cas des entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et dans les territoires ruraux de développement prioritaire (article 7 de la loi quinquennale relative à l'emploi du 20 décembre 1993)

L'article 7 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 sur l'emploi avait prévu un régime plus favorable d'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises bénéficiant ou ayant bénéficié des dispositions de l'article 44 sexies du code général des impôts. Les entreprises éligibles étaient celles qui bénéficiaient d'une exonération dégressive, sur cinq ans, de l'imposition des résultats. Il s'agissait d'entreprises soumises au régime réel d'imposition de leurs résultats exerçant à titre exclusif une activité industrielle, commerciale ou artisanale.

A compter du 1^er janvier 1995, l'article 44 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 a mis fin au dispositif de l'article 44 sexies du code général des impôts sauf pour les entreprises qui se créent entre le 1^er janvier 1995 et le 31 décembre 1999, dans les zones d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. Ces zones et territoires sont définis aux articles 1465, premier alinéa, et 1466-1 bis du code général des impôts.

Comme pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale, la substitution du dispositif de la ristourne dégressive à celui de l'exonération de cotisation d'allocations familiales a été conjuguée avec le maintien exceptionnel de cette dernier avantage. La loi de finances pour 1996 et l'article 115 de la loi de finances pour 1998 ont également concerné ces entreprises.

Votre commission des finances a considéré que le dispositif institué par l'article 15 de la loi n°96-987 du 14 novembre 1997, relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville, codifié à l'article L.322-13 du code du travail, qui exonère de cotisations patronales de sécurité sociale les embauches ayant pour effet de porter l'effectif de l'entreprise à 50 salariés ou plus, rendait possible la suppression de l'avantage au titre des cotisations d'allocations familiales.

III.- Le cas des entreprises relevant de régimes spéciaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires.

L'article 76 de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale avait étendu l'exonération de cotisation d'allocations familiales à certaines entreprises à statut, en particulier la SNCF, EDF-GDF, la RATP, la Banque de France.

La substitution du dispositif de la ristourne dégressive à celui de l'exonération de cotisations d'allocations familiales a été conjuguée avec le maintien exceptionnel de cette dernier avantage, dans la mesure où ces entreprises ont été expressément exclues du bénéfice du premier. La loi de finances pour 1996 et l'article 115 de la loi de finances pour 1998 ont expressément maintenu l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour ces entreprises.

D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, EDF-GDF n'est pas concerné par la mesure prévue au présent article, ces entreprises ayant fait un choix de politique salariale excluant d'en demander auparavant le bénéfice. Pour la SNCF, le coût de la suppression serait de l'ordre de 52 millions de francs. Pour la RATP, il serait de l'ordre de 1,7 million de francs. Pour la Banque de France, compte tenu de ses relations spécifiques avec son actionnaire unique, l'Etat, la mesure est économiquement neutre.

IV.- Le cas des exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels et non occasionnels (article 1062-2 et 1062-3 du code rural).

D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, le Gouvernement a pris l'engagement de promulguer, par voie réglementaire, des mesures de compensation afin de garantir la neutralité de la suppression. Mais, dans l'hypothèse où serait maintenue l'exonération pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale, la compensation obligerait à moduler les taux des cotisations selon que l'exploitation est située en zone de revitalisation rurale ou non. On imagine la complexité du dispositif à mettre en _uvre pour les exploitations situées pour partie dans zone de revitalisation rurale et pour partie en dehors d'une telle zone. Il serait préférable de maintenir l'exonération dans ce cas aussi.

* *

Lors de l'examen de cet article par la Commission des finances, le 12 octobre 1998, trois amendements ont été soumis à une discussion commune, présentés respectivement par M. Gérard Bapt et M. le Président Augustin Bonrepaux, MM. Michel Inchauspé et Michel Bouvard, tous trois tendant à maintenir le bénéfice de l'exonération de cotisations d'allocations familiales aux entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale.

Après les interventions du Rapporteur spécial et de M. Michel Inchauspé, la Commission a adopté l'amendement du Rapporteur spécial et du Président Augustin Bonrepaux puis l'article 81 ainsi modifié et vous demande d'émettre un vote favorable à son adoption.

() Décret n° 98-946 du 22 octobre 1998. Le montant maximum de la prestation d'appui conseil avait été fixé à 5.500 francs par jour et par consultant par la circulaire du 24 juin 1998.

() Seuls sont repris ici les propos relatifs aux crédits du travail et de l'emploi. On trouvera l'intégralité du compte-rendu de cette audition dans l'annexe n° 20 (rapport n° 1111) présentée au nom de la Commission des finances par M. Pierre Forgues et consacrée aux Affaires sociales.

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