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Session ordinaire de 2000-2001 - 42ème jour de séance, 96ème séance
1ère SÉANCE DU JEUDI 14 DÉCEMBRE 2000
PRÉSIDENCE de M. Yves COCHET
vice-président
Sommaire
La séance est ouverte à neuf heures.
ACCÈS AUX FONCTIONS ÉLECTIVES LOCALES
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse et de plusieurs de ses collègues tendant à améliorer l'accès aux fonctions électives locales.
M. Jacques Brunhes, rapporteur de la commission des lois - Chacun est conscient du rôle irremplaçable des élus locaux dans le bon fonctionnement de la démocratie. Les lois de décentralisation leur ont conféré des pouvoirs accrus, des responsabilités plus lourdes et ont tendu à exiger d'eux toujours davantage de disponibilité et de compétences spécifiques. Mais pour que vive pleinement la démocratie locale, encore faut-il que chaque citoyen puisse y participer : la simple observation des faits montre que tel n'est pas encore le cas. Nombre d'entre nous ont du reste souligné l'urgence de s'en préoccuper. C'est ainsi qu'au cours de l'année écoulée, prises de position et suggestions se sont multipliées : commission sur l'avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy, texte du Sénat, avis du Conseil économique et social, propositions des associations d'élus locaux. Enfin, le Premier ministre a annoncé à l'occasion du 83ème congrès de l'Association des maires de France un projet de loi sur la démocratie locale traitant notamment des conditions d'exercice des mandats locaux.
Notre Assemblée est appelée ce jour à se prononcer sur la proposition de loi déposée par Mme Jacqueline Fraysse et les membres du groupe communiste et apparentés. Compte tenu des contraintes de temps imposées pour l'examen des textes présentés dans ce qu'on a appelé une « niche », il a été décidé de s'en tenir à des modifications circonscrites de la législation. Les mesures envisagées ne concernent ainsi que les élus municipaux. Il est toutefois urgent, Monsieur le ministre, de franchir dès à présent une étape significative à l'approche des échéances de mars 2001 et alors que vont s'appliquer pour la première fois les dispositions adoptées en juin dernier par le Parlement pour favoriser les candidatures féminines.
Pour l'historique et ce qui se rapporte à l'application des lois de 1982 et de 1992 -relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux-, je vous renvoie au rapport écrit afin d'en arriver à la proposition elle-même qui se fonde sur plusieurs constats.
Le premier, c'est l'accroissement considérable des responsabilités des élus municipaux. Le Conseil économique et social note ainsi que le maire cumule aujourd'hui les rôles que jouent au plan national le Président de la République, le Premier ministre et les présidents des deux chambres ; celui d'une petite commune est censé tout savoir bien qu'il ne soit pas entouré. La fonction d'élu local exige aussi qu'on lui consacre beaucoup de temps, sous peine de mal maîtriser les choix face à des interlocuteurs publics et privés. Les élus locaux ont besoin de disponibilité, d'information et de formation continue.
Deuxième constat : les structures intercommunales se développent rapidement et cette situation entraîne un surcroît notable de travail. Les établissements publics de coopération intercommunale sont en effet administrés par un organe délibérant composé exclusivement de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres.
Le troisième principe fondateur de cette proposition a trait à la parité, mais j'y reviendrai tout à l'heure.
La proposition envisage d'abord, à l'intention des élus municipaux poursuivant leur activité salariée, des améliorations de trois sortes : les premières portent sur la rémunération durant les absences autorisées, les deuxièmes sur le volume de crédits d'heures et les dernières visent à mieux garantir le déroulement de la carrière professionnelle. Diverses dispositions tendent ensuite à développer la formation aux fonctions électives, à reconnaître l'expérience acquise dans l'exercice du mandat et à faciliter la conciliation entre les fonctions électives et la vie familiale. Je dois du reste parler à l'imparfait puisque notre commission a rejeté l'article premier tel que nous l'avions rédigé, ce qui nous interdit d'y revenir : dans le cadre de la niche parlementaire, seul vient en effet en discussion le texte de la commission.
J'observe cependant qu'en posant le principe du maintien de la rémunération de l'élu au titre des absences autorisées stricto sensu et des crédits d'heures, la proposition de loi tendait à rapprocher la situation des salariés de droit privé de celle des fonctionnaires. Le dispositif s'en tenait aux élus non indemnisés et à ceux dont le montant de l'indemnité ne couvre pas les pertes de salaire. Les auteurs de la proposition avaient choisi de faire peser sur l'employeur des charges relevant du financement de la vie publique en réaffirmant l'exigence largement partagée d'_uvrer dans le sens d'une nouvelle articulation entre la vie économique et la vie publique.
Nous ne pouvons ignorer que le résultat des entreprises a permis de dégager 1 146 milliards de profits bruts en 1999 et que la fiscalisation des indemnités d'élus rapporte 1 milliard à l'Etat pour 280 millions de dotations d'élus locaux consommés. Il serait urgent de traiter ce problème car il ne peut y avoir de démocratisation de la vie publique si de nouveaux dispositifs ne sont pas envisagés. Si nous ne voulons pas que nos conseils municipaux soient composés uniquement de retraités et de gens fortunés, le principe du maintien de la rémunération pour les absences autorisées doit être clairement affirmé.
J'attends, Monsieur le ministre, un engagement ferme de votre part pour que de nouveaux textes se saisissent de ce problème qui doit être intégré à la réflexion générale sur le statut de l'élu public.
L'article premier du texte adopté par la commission tend à enrichir l'article L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales en proposant que soient compensés les frais supportés pour la garde d'un ou plusieurs enfants. Ce progrès, lié à la parité, est d'autant plus attendu que la jurisprudence constante des juridictions administratives -confirmée en 1990 par le tribunal administratif de Limoges- interdisait aux conseils municipaux de compenser les frais de garde. Nous légiférons aussi pour surmonter les obstacles jurisprudentiels.
L'article 2 vise à étendre à tous les conseillers municipaux le droit à crédit d'heures, quel quelle soit la taille de la commune considérée. Il s'agit là encore d'un progrès essentiel, en particulier pour les villes de moins de 3 500 habitants, qui répond de surcroît aux préconisations de la commission Mauroy.
L'article 3 du texte adopté tend à compléter les garanties professionnelles apportées à l'élu en ajoutant au nombre des mesures interdites les décisions individuelles défavorables du fait des absences autorisées concernant l'embauche, la répartition du travail, la formation professionnelle, l'avancement ou la rémunération. Ces dispositions s'inspirent directement de celles prévues dans l'article L. 412-2 du code du travail pour les salariés syndiqués et nous y sommes particulièrement attachés.
L'article 4 du texte de la commission vise à prendre en compte la compétence acquise par l'élu local durant l'exercice de son mandat, pour lui permettre de postuler aux concours de la fonction publique ou d'accéder à un congé individuel de formation.
Vous avez, en déposant ce matin un amendement que notre commission vient d'étudier en vertu de l'article 88 de notre Règlement, relevé que le premier objectif du présent article était en passe d'être atteint. C'est la raison pour laquelle nous accepterons volontiers cet amendement.
Le même article tend à permettre aux anciens élus de bénéficier, dans leur parcours professionnel, d'un congé individuel de formation, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent. Il remédie donc à une carence réelle, tout en renvoyant les détails à un décret en Conseil d'Etat.
Outre la formation professionnelle, il faut améliorer l'accès à la formation aux fonctions électives. Actuellement l'élu salarié peut obtenir un congé de six jours. L'article 5 triple cette durée. Mais la question de la compensation des pertes de salaires qui s'ensuivent reste posée. La proposition initiale prévoyait une compensation intégrale par la commune. La commission a rejeté cette disposition. S'il est vrai que certaines communes ne peuvent assumer une telle charge, le Gouvernement devrait envisager une mutualisation. Une compensation limitée à une fois et demie le SMIC est insuffisante et peut dissuader les candidats.
L'article 6 applique aux mandats locaux la compensation des gardes d'enfants.
L'article 7 exige que soit présenté au Parlement, dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, un rapport sur l'avancement de la codification. L'enjeu est de faire figurer toutes les dispositions sur les conditions d'exercice des mandats locaux par les salariés dans le code du travail, plus familier aux chefs d'entreprise que le code des collectivités territoriales.
Ce texte, même s'il est de portée limitée, marque un progrès sensible et contient des avancées importantes. Votre commission l'a voté et vous invite à la suivre (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur - La nouvelle étape de la décentralisation a été initiée il y a un peu plus d'un an par le Premier ministre, qui a confié à Pierre Mauroy la mission de présider une commission pluraliste chargée de faire des propositions pour l'avenir de la décentralisation. Cette démarche pour renforcer la décentralisation a été confirmée par les discours du Premier ministre à Lille, le 27 octobre, et devant le 83ème congrès des maires à Paris, le 21 novembre dernier. Elle doit s'attacher en premier lieu à ceux pour qui elle est faite, les citoyens, et à ceux qui la font vivre au quotidien, les élus locaux, au premier rang desquels les élus municipaux.
Le projet de loi sur la décentralisation qui sera déposé par le Gouvernement dès le printemps prochain aura notamment pour objet d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux. Cette amélioration est indispensable, même si des efforts ont déjà été effectués en ce sens, notamment avec les lois sur le cumul des mandats et la parité entre femmes et hommes, qui ouvrent davantage l'accès aux fonctions électives.
Il faut, en parallèle, faciliter l'exercice même de ces fonctions. Beaucoup d'élus hésitent à poursuivre leur engagement public, tant celui-ci pèse sur leur vie personnelle et professionnelle. Alléger ce poids, c'est ouvrir plus largement l'accès à ces fonctions à des candidats et à des candidates représentant mieux la diversité de la société française.
Plusieurs avancées ont déjà été réalisées dans ce sens. La loi du 5 avril 2000 relative au cumul des mandats contient plusieurs mesures facilitant l'exercice des fonctions électives ; la loi du 10 juillet 2000 sur les délits non intentionnels et celle du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence ont clarifié le droit de la responsabilité, conformément au souhait des élus et aux engagements du Gouvernement.
Plusieurs contributions au débat ont été apportées récemment, notamment par les associations d'élus locaux. C'est donc un sujet de grande actualité et je salue l'initiative que le groupe communiste a prise à l'Assemblée nationale en déposant cette proposition de loi. Elle souligne combien la majorité parlementaire, et en son sein le groupe communiste à l'initiative de Mme Fraysse, sont soucieux, depuis plusieurs années, de permettre aux élus locaux d'exercer leurs fonctions dans les meilleures conditions et de restaurer le lien de confiance avec les citoyens.
Je salue aussi le travail de la commission des lois et de son rapporteur, M. Brunhes, qui, sans remettre en cause les intentions du texte, ont proposé des rédactions plus précises dans une matière particulièrement complexe.
Cette proposition est centrée sur les élus municipaux non indemnisés et salariés mais contient aussi des mesures pouvant bénéficier à l'ensemble des 512 000 élus municipaux. Il vise notamment à résoudre les difficultés matérielles auxquelles seront confrontées les femmes salariées, qui accéderont en plus grand nombre qu'aujourd'hui aux mandats électifs.
Trois articles en ont été retirés à l'initiative de la commission des lois. Il s'agit des dispositions mettant à la charge des entreprises le paiement du crédit d'heures et des autorisations d'absence et de celles mettant à la charge de l'Etat, par le biais des dotations aux collectivités locales, le coût de certaines avancées significatives. Il s'agit là, en effet, de questions très importantes, qui ne peuvent être tranchées sans une expertise pointue et une concertation approfondie.
En outre, nous devons nous interroger sur les principes qui guident notre action avant toute modification du système actuel sur ces points. Est-il souhaitable de mettre à la charge des entreprises le paiement des heures consacrées à l'exercice d'une fonction élective ? Ne risque-t-on pas quelques effets pervers ? Et transférer cette charge à l'Etat, ne serait-ce pas mettre en cause un principe de base selon lequel la proximité assurée par les élus locaux doit être à la charge des institutions locales ?
Je pense, pour ma part, que l'Etat doit assurer, au bénéfice général des communes et non sur un point particulier, une péréquation suffisante des dotations pour soutenir les communes les plus défavorisées.
Cette question fondamentale aura toute sa place lors du prochain débat d'orientation au Parlement et lors de la préparation du projet de loi que j'ai annoncé tout à l'heure, qui sera précédé d'une large concertation avec les élus locaux.
A l'issue de son examen en commission, le texte que nous examinons ce matin prévoit donc l'augmentation du crédit d'heures et l'extension de ce dispositif aux conseillers municipaux de toutes les communes, le renforcement des garanties professionnelles accordées aux élus salariés qui utilisent leurs autorisations d'absence, l'ouverture de droits facilitant la réinsertion professionnelle des élus locaux qui ont interrompu leur activité pour exercer leur mandat à temps plein, l'augmentation des droits au congé de formation et le remboursement de l'ensemble des frais liés à l'exécution de mandats spéciaux, notamment les frais de garde d'enfants.
Toutes ces dispositions vont dans le bon sens et sont conformes aux intentions du Gouvernement. J'espère donc qu'elles seront adoptées, même si quelques questions spécifiques se posent sur un ou deux articles -j'aurai l'occasion d'y revenir.
Cette proposition de loi s'inscrit tout à fait dans l'engagement du Gouvernement et de sa majorité plurielle de passer à une nouvelle étape de la décentralisation.
Elle sera suivie d'un débat au Parlement, à la mi-janvier, où seront examinées toutes les questions intéressant l'avenir de la décentralisation.
Puis nous déposerons un projet de loi sur l'approfondissement de la démocratie locale et sur l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux, plus large et plus complet que ce texte, mais parfaitement complémentaire. Il traitera notamment de l'organisation des services départementaux d'incendie et de secours et d'éventuels transferts de compétences limités.
Pour les sujets de grande ampleur que sont la réforme des ressources des collectivités locales, la clarification de leurs compétences respectives et les réformes institutionnelles, les chantiers sont déjà ouverts et seront approfondis, tout au long de l'année 2001. Un rapport du Gouvernement sur la réforme des ressources des collectivités locales sera ainsi remis au Parlement d'ici la fin de 2001.
Je me réjouis donc de voir la nouvelle étape de la décentralisation, fondée sur les 154 propositions du rapport Mauroy, connaître ce matin une première traduction législative. Le Gouvernement souhaite que cette proposition de loi soit adoptée par votre Assemblée (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
Mme Jacqueline Fraysse - Je veux d'abord remercier le rapporteur ainsi que l'ensemble des membres de la commission des lois pour le travail qu'ils ont fourni sur cette proposition de loi guidée par un unique objectif : adresser, à quelques semaines des élections municipales, un signal fort aux centaines de milliers d'élus bénévoles qui consacrent ou vont consacrer une partie de leur temps et de leur énergie à l'action publique.
Les élus locaux ont un mandat lourd, en termes de compétences comme de disponibilité, face aux exigences certes légitimes, mais de plus en plus fortes de nos concitoyens et sous la double influence des lois de décentralisation et de la construction européenne.
A côté de ces difficultés liées à leur fonction même, ils en rencontrent d'autres qui touchent aux conditions d'exercice de leur mandat et ne sont pas acceptables.
Comment justifier, en effet, que le temps leur manque pour accomplir correctement leur mandat, à l'heure où chacun parle de rapprocher les élus des citoyens ?
Comment expliquer que leurs droits à une formation soient ridiculement faibles -six jours par mandat, soit un jour par an- quand chacun souligne la technicité croissante de leur fonction ?
Comment accepter que, parce qu'ils décident de consacrer du temps à un engagement civique, ils soient pénalisés financièrement du fait de leurs absences, pourtant légales, de leur lieu de travail ?
Comment ne pas comprendre que de nombreux salariés refusent de poursuivre leur engagement municipal, quand rien ne leur permet d'avoir un déroulement de carrière normal ?
Comment accepter que plus de six mois après la loi instituant l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives, une jurisprudence de 1950 interdisant aux communes de rembourser les frais de garde d'enfants engagés pour l'exécution d'un mandat électif continue à être appliquée ?
Certes, notamment avec la loi de 1992, des dispositions légales ont été prises pour favoriser l'exercice des mandats ; mais elles sont insuffisantes et, surtout, peu applicables. Une récente mission d'information sénatoriale relevait par exemple que sur 1,3 milliard de crédits théoriques de formation, seuls 12,6 millions, soit moins de 1 % avaient été réellement engagés.
A mille lieux des clichés sur les élus et des actes répréhensibles commis par une minorité, la réalité actuelle est bien que des centaines de milliers de citoyens bénévoles sont de fait pénalisés par leur dévouement à la chose publique. Si nous voulons réhabiliter la politique, favoriser l'engagement individuel en faveur de l'intérêt général, renouveler la démocratie participative, il est urgent d'agir.
Il faut certes saluer et encourager l'engagement bénévole ; les communistes ne sont pas du tout favorables à la professionnalisation des élus. Pour autant, nous n'avons pas le culte du sacrifice.
La solution à nos préoccupations passe par un véritable statut de l'élu. Les premières lois de décentralisation de 1982 le présentaient déjà comme un élément indispensable à leur réussite, il y a de cela dix-huit ans ! Mais il n'est toujours pas mis en place... Le groupe communiste, qui défend depuis longtemps cette idée, est heureux de constater qu'elle semble aujourd'hui faire l'objet d'un consensus. L'Association des maires de France a formulé douze propositions sur ce sujet, l'Association des maires des petites villes de France a publié un livre blanc sur le même thème.
Le Premier ministre a mis en place en novembre 1999 la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy et au sein de laquelle j'ai pu travailler. Notre rapport a été remis au Premier ministre le 17 octobre dernier. Il formule sur ce sujet une vingtaine de propositions qui vont bien sûr très au-delà de celles contenues dans le texte que nous examinons ce matin. Le Premier ministre s'est engagé au congrès de l'AMF à présenter au Parlement un projet de loi d'envergure, traitant de l'ensemble de la question ; je m'en félicite et j'espère que ce texte ne tardera pas.
Le groupe communiste a voulu proposer sans attendre à l'occasion de sa niche parlementaire quelques mesures significatives et d'application immédiate. C'est d'autant plus indispensable que les prochaines élections municipales devraient entraîner un renouvellement important des élus, notamment en raison de l'introduction de la parité. Quel message adressons-nous à ces hommes et ces femmes qui s'apprêtent à s'investir pour la première fois dans une fonction élective locale ? Comment favorisons-nous la diversification des origines socio-professionnelles des élus ?
La question de la parité est de ce point de vue exemplaire. Si l'on ne donne pas aux femmes qui accéderont pour la première fois à des fonctions électives les moyens d'accomplir leur mandat, non seulement nous n'aurons pas atteint notre objectif mais la démocratie s'en trouvera amputée.
Cette proposition de loi n'instaure pas un statut de l'élu, qui reste à construire, et sur lequel nous avons entendu les engagements du Gouvernement. Mais elle se veut un signal fort et concret à l'intention de tous ceux qui ont choisi de donner de leur temps, de leur énergie et de leurs compétences dans un engagement public.
Elle comportait à l'origine 9 articles. La commission des lois souhaite n'en conserver que 7. Elle a notamment retiré une disposition très importante, le versement intégral du salaire par l'employeur, lors des absences autorisées.
J'entends les arguments invoqués par la commission et repris par le ministre de l'intérieur ; il est exact -et c'est d'ailleurs significatif- qu'aucune étude n'a été faite pour chiffrer précisément les dédommagements qui seraient nécessaires. J'entends aussi les remarques concernant la possibilité de faire supporter par les entreprises le coût de cette mesure. A cet égard, conformément à une proposition de la commission sur l'avenir de la décentralisation, le groupe communiste a suggéré dans l'exposé des motifs de cette proposition de loi d'instituer rapidement un fonds de compensation, qui bénéficierait, notamment aux petites et moyennes entreprises. Je souhaite que le Gouvernement tienne compte dans son projet de loi de notre réflexion sur ce sujet. La question du versement intégral des salaires c'est-à-dire l'absence de préjudice financier reste en effet posée.
En revanche, la commission a maintenu nos autres propositions et elle en a même renforcé certaines. Il s'agit du doublement, en moyenne, des crédits d'heures et de l'élargissement de ce droit aux communes de moins de 3 500 habitants, de la valorisation des compétences acquises par les élus durant leur mandat, de l'augmentation du nombre de jours de formation, de l'élargissement de la notion de frais liés à l'exécution du mandat et de la double inscription de ces mesures dans le code général des collectivités locales et dans le code du travail.
En adoptant ces dispositions, nous apporterons une première réponse aux attentes des élus locaux. Après l'adoption de la loi sur l'égalité d'accès des hommes et des femmes aux fonctions électives, ce sera un nouveau signal de notre volonté que les assemblées élues soient à l'image de la société (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. Georges Tron - J'avais préparé une trame de discours, mais après ce que je viens d'entendre je formulerai plutôt les remarques qui me viennent à l'esprit.
D'abord une remarque formelle : il arrive qu'à l'occasion de niches parlementaires, nous discutions de sujets de fond. Je me réjouis que, cette fois-ci, le groupe communiste -plus chanceux que les groupes de l'opposition dans le cadre de cette procédure- ait pu nous faire aborder aujourd'hui un vrai problème. Dans le débat sur le cumul des mandats, nous avions déjà évoqué le statut de l'élu, dont la nécessité est reconnue par tous ; dans son discours de politique générale, en juin 1997, le Premier ministre avait lui-même pris des engagements à ce sujet, mais depuis, rien... Au demeurant, M. Jospin a expliqué l'an dernier devant l'AMF que la réforme était impossible parce qu'elle coûterait 14 milliards aux finances publiques. Nous voici donc ramenés quatre ans en arrière, à de simples propositions et à des engagements qui ne font pas beaucoup avancer les choses.
Je suis d'accord avec le constat dressé par nos collègues communistes sur plusieurs points. En premier lieu, un bon tissu local électif est un gage de démocratie. De ce point de vue, il convient dès maintenant de se demander si le développement des dispositifs de regroupement des communes ne va pas nuire à ce tissu.
Ensuite, le statut de l'élu est, à l'évidence, une nécessité au regard des difficultés rencontrées par les élus. On ne s'est guère empressé jusqu'ici de chercher à les résoudre. Qu'advient-il, par exemple, à la fin de leur mandat, de ceux qui y ont consacré tant d'énergie et de temps ?
Autre point d'accord : il faut faciliter l'accès aux fonctions électives de ceux qui sont actuellement sous-représentés : femmes, jeunes, salariés du privé, professions indépendantes. J'ai dit, lors du débat sur le cumul des mandats, que je n'étais pas partisan de mesures trop contraignantes en la matière, mais il faut quand même se préoccuper de cette question.
Il convient aussi de faciliter les conditions d'exercice des mandats. Or force est de constater que le texte de M. Sapin sur la résorption de l'emploi précaire n'allait guère dans ce sens en privant les maires des communes de moins de 2 000 habitants de la possibilité d'embaucher des collaborateurs non titulaires à temps non complet. Fort heureusement, le texte de la CMP que nous examinerons cet après-midi revient sur cette disposition.
Mais le texte qui nous est présenté ce matin pèche surtout par le manque de moyens financiers pour concrétiser ses bonnes intentions. On le mesure avec la suppression de l'article premier, qui montre que la volonté manque au Gouvernement pour résoudre vraiment les difficultés. Bien sûr, le dispositif proposé n'était pas exempt de reproches, mais il avait le mérite de traiter du financement.
Pour ma part, je considère qu'il n'appartient pas aux entreprises, qui font déjà beaucoup pour revivifier le tissu local, mais à l'Etat de financer la vie démocratique.
M. Maurice Leroy - Très bien !
M. Georges Tron - Le fonds de compensation me paraît une bonne solution, bien que vous craigniez, Monsieur le ministre, qu'il remette en cause la décentralisation. Sans financement, il n'y aura jamais de statut de l'élu et, puisque la démocratie a un coût, c'est bien à l'Etat qu'il revient de le supporter.
Cela ne saurait se faire au moyen d'un alourdissement de la taxe sur les tabacs, qui sert à financer le FOREC.
Au total, parce que cette proposition va dans le bon sens, mais comporte des lacunes, nous penchons pour l'abstention, et nous serions même prêts à la voter si des avancées importantes intervenaient au cours du débat.
Je regrette seulement que le Gouvernement n'ait pas de ce sujet une vision d'ensemble qui le conduirait à aboutir rapidement à un vrai statut de l'élu et à dégager les financements nécessaires car, là aussi, l'argent est le nerf de la guerre (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR et du groupe UDF).
M. André Vallini - La commission sur l'avenir de la décentralisation, présidée par Pierre Mauroy l'a bien montré : une nouvelle étape de la décentralisation s'impose aujourd'hui. Elle a fait pour cela un certain nombre de propositions : spécialisation de la fiscalité, globalisation des dotations, péréquation plus affirmée, clarification des blocs de compétences, développement des coopérations interdépartementales et interrégionales, généralisation de l'intercommunalité, amélioration du recrutement des personnels des collectivités territoriales, mais aussi amélioration des conditions d'exercice des mandats électifs.
Les socialistes souhaitent la réussite de cette nouvelle étape de la décentralisation, pour prolonger l'_uvre engagée en 1982 par Pierre Mauroy et Gaston Defferre et confortée depuis par les lois Joxe, Voynet et Chevènement, et afin de mieux concilier l'affirmation du rôle de l'Etat au service de la cohésion sociale et l'autonomie des collectivités locales pour davantage de proximité.
Il est possible de développer la démocratie locale sans tomber dans le piège des féodalités ou des baronnies.
Il importe donc que le Parlement soit saisi des principales orientations de la commission Mauroy. C'est ce que le Gouvernement semble décidé à nous proposer au cours de l'année prochaine. Toutefois, sans attendre, le groupe communiste a décidé de déposer cette proposition sur l'accès aux fonctions électives.
Elle est d'abord l'occasion de saluer le travail inlassable accompli par des centaines de milliers d'élus locaux qui se dévouent à la collectivité sans ménager ni leur temps ni leur peine. Ils sont le maillage vivant, irremplaçable, de la République : du plus petit village de France jusqu'aux agglomérations les plus denses, c'est à leur action que l'on doit principalement la réussite de la décentralisation.
Néanmoins, les conditions d'exercice de leurs missions doivent être améliorées pour mieux satisfaire cette exigence de proximité consubstantielle à une démocratie locale authentique.
On a en effet ressenti ces dernières années un malaise croissant chez les élus locaux car, depuis vingt ans, la fonction de maire a bien changé du fait de trois évolutions majeures. La décentralisation, tout d'abord, a certes permis de rapprocher les lieux de pouvoir des citoyens, mais elle a beaucoup accru les compétences des communes et de leurs structures de coopération. La vie locale requiert ainsi une disponibilité de plus en plus grande des élus. La complexification du droit local, ensuite, aboutit à ce que les maires accomplissent leur mandat dans le respect de normes toujours plus nombreuses, plus précises et plus contraignantes et qu'ils soient soumis à des contrôles accrus. La vie locale requiert ainsi une compétence de plus en plus grande des élus. La judiciarisation de la vie publique enfin, modifie le rôle des élus locaux. Nous sommes bien loin du notable, gérant en bon père de famille prudent et avisé les biens publics dont il avait la charge. Désormais associations et particuliers sont prompts à les désigner comme boucs émissaires des erreurs, des accidents, des aléas inhérents aux risques de la vie collective. De plus en plus souvent, leur responsabilité est ainsi mise en cause y compris au plan pénal.
Disponibilité, compétence, responsabilité, tant de devoirs pour si peu de droits ! Tous ceux qui disposent de peu de temps ou de peu de formation sont découragés de se porter candidats. Quant aux maires en exercice, c'est bien parce qu'ils jugent insatisfaisantes les conditions d'exercice de leur mandat que l'on a pu parler de blues et de découragement.
Qui plus est, la représentativité des assemblées locales n'est pas non plus satisfaisante. En adoptant la loi sur la parité, la gauche a ouvert la voie à un égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités politiques. Avec la limitation du cumul des mandats, nous allons favoriser l'élargissement nécessaire de la représentation politique locale. Il reste que les conditions d'exercice des mandats locaux en ce qui concerne, par exemple, les droits sociaux des élus ou leur retour à l'emploi, ne favorisent pas la diversification sociologique : un quart des maires sont des retraités, moins d'un élu local sur cinq est un salarié.
Cette proposition certes partielle, le rapporteur lui-même en a convenu, va dans le sens de la modernisation des conditions d'exercice des mandats municipaux que nous appelons de nos v_ux. Elle a le mérite d'avancer sur un certain nombre de points du statut de l'élu que nous attendons depuis si longtemps.
En tout état de cause, cette proposition de loi, comme le projet annoncé pour l'an prochain par le Gouvernement, implique un changement dans les mentalités : il faut abandonner, une fois pour toutes, le mythe de l'engagement bénévole des élus. La professionnalisation de la fonction élective locale est un fait ; elle doit se traduire dans le droit. Le statut de l'élu est donc un chantier prioritaire, et la pierre que nous allons poser ce matin en appellera d'autres dans les prochains mois (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Maurice Leroy - L'accès aux fonctions électives locales est un thème cher au groupe UDF. Du fait du grand nombre d'assemblées élues dans notre pays, à commencer par ses quelque 36 555 conseils municipaux, près d'un Français sur cent est investi d'un mandat politique : c'est une véritable richesse, propre à favoriser l'irrigation démocratique du tissu social. « C'est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science : elles la mettent à la portée du peuple », écrivait Tocqueville. La figure du maire échappe d'ailleurs largement au discrédit qui frappe aujourd'hui la classe politique.
Pourtant, le malaise des maires est profond, comme le révélait en 1998 un sondage IPSOS, selon lequel un maire sur deux ne souhaitait pas se représenter en 2001, la proportion étant particulièrement élevée dans les petites communes. Cette érosion des vocations était déjà sensible aux élections municipales de 1995 : une proportion inaccoutumée de maires sortants -plus du quart- avait renoncé à briguer un nouveau mandat, et le phénomène n'épargnait pas les nouveaux élus.
Certes, d'après un nouveau sondage, réalisé en novembre dernier à l'occasion du congrès de l'Association des maires de France, les maires seraient de nouveau plus nombreux à se représenter devant les électeurs en mars prochain, mais le sentiment d'impuissance face à la montée des urgences sociales persiste, de même que le découragement devant l'ampleur et la technicité croissante de la charge, devant le renforcement des procédures de contrôle au niveau national et devant l'inflation des réglementations européennes. Ce « ras-le-bol » est légitime, dans la mesure où la décentralisation, censée donner une plus grande marge de man_uvre aux élus, se traduit en réalité par plus de travail, de contraintes et de risques, sans que les moyens suivent.
Nous devons répondre à cette professionnalisation de la vie locale en permettant la désignation d'élus qui soient plus à l'image de la société et en leur donnant les moyens d'exercer leurs fonctions. Il s'agit, en d'autres termes, d'ouvrir l'accès aux fonctions locales à tous les représentants de la société sans créer de sous-catégories particulières ni reporter la charge financière sur les entreprises, de régler les questions liées à la fin du mandat et à la retraite, mais aussi d'améliorer l'indemnisation, et la formation des élus -cette dernière, qui devrait être une dépense obligatoire des communes, ne figure jamais, dans les faits, à leur budget.
Or, le texte qui nous est soumis est à la fois lacunaire et contestable dans certaines de ses dispositions, quand il faudrait poursuivre plus audacieusement dans la voie ouverte par la loi du 3 février 1992. L'article premier, que la commission des lois a d'ailleurs supprimé, est aussi restrictif que contraignant : la question de l'accès du citoyen aux fonctions électives locales ne saurait être abordée sous le seul angle des élus salariés, alors que 30 % des maires, soit deux fois plus qu'il y a vingt ans, sont des retraités, et que 16 % seulement viennent du secteur privé.
Il est aujourd'hui trop difficile de concilier vie professionnelle, quelle qu'elle soit, et fonction élective, faute d'un véritable statut de l'élu. C'est seulement en remédiant à cette lacune que nous mettrons fin à la préoccupante inégalité de nos concitoyens devant l'accès à l'exercice d'un mandat local. Il faut en particulier éviter que cet accès ne se traduise par une perte de revenu trop importante, et instaurer pour cela une indemnité compensatrice, versée par l'intermédiaire d'un fonds d'aide à la démocratie locale, ainsi que le propose le sénateur Vasselle.
Mme Lazerges remplace M. Cochet au fauteuil de la Présidence.
PRÉSIDENCE de Mme CHRISTINE LAZERGES
vice-présidente
M. Maurice Leroy - La proposition dont nous discutons ne traite pas non plus la question du montant des indemnités instituées par la loi de 1992. Depuis la revalorisation intervenue en avril dernier, 60 % des maires, ceux des communes de moins de 500 habitants, perçoivent 3 882 F bruts par mois, soit bien moins que ce à quoi peut prétendre le patron d'une entreprise employant un nombre équivalent de salariés ! Et encore faut-il, pour qu'ils bénéficient de cette indemnité légale, que le conseil municipal donne son accord ; or, certains demandent, par souci d'économie ou par simple pudeur, que son montant soit revu à la baisse. Par ailleurs, la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats a prévu la revalorisation des indemnités des seuls maires ; il serait plus équitable et plus simple d'étendre cette disposition à celle des adjoints, conseillers municipaux, présidents et vice-présidents des EPCI, comme le prévoit la proposition de loi de M. Deprez, cosignée par plusieurs membres du groupe UDF, dont votre serviteur.
Enfin, la présente proposition de loi ignore le problème posé par l'insécurité juridique des élus locaux face au foisonnement des normes nationales et communautaires. Y remédier suppose notamment de limiter cette inflation normative, d'améliorer la formation juridique et technique des élus et des agents publics, de développer leurs capacités d'expertise, de réformer le contrôle de légalité en développant sa dimension de conseil et de prévention des contentieux. Je me réjouis, à ce propos, de l'adoption par le Parlement de la proposition de loi de mon ami le sénateur Fauchon.
Les élus territoriaux, du fait même de leur proximité avec les citoyens, ont intériorisé les valeurs de responsabilité, acquérant ainsi une sensibilité particulière qui contribue, de façon discrète mais décisive, à la rénovation de la politique locale, et donc de la politique au sens noble du terme. Encore faut-il qu'ils disposent de tous les moyens -juridiques, humains, matériels- d'exercer un magistère public dont le champ est de plus en plus vaste et les risques de plus en plus lourds. Les quelques dispositions contenues dans le texte dont nous sommes saisis, si elles ne sont pas contestables dans leur objectif, le sont dans certaines de leur modalité, et sont loin de régler l'ensemble des problèmes. De plus, le débat très succinct dont elles font l'objet est pour le moins insuffisant, s'agissant d'un enjeu démocratique aussi essentiel.
Le groupe UDF se prononcera en fonction du débat et, surtout, des réponses du Gouvernement. Cette proposition risque d'avoir trop peu de consistance pour qu'on puisse véritablement s'opposer à son adoption. Mon groupe choisira sans doute l'abstention.
Monsieur le ministre, vous ne pouvez vous contenter de dire, comme vous l'avez fait mardi en répondant à la question de M. Pontier, que les mesures attendues par les élus coûteraient 1,7 milliard. Il faut prendre garde : mes collègues, sur tous ces bancs, savent qu'il sera très difficile, dans les communes de moins de 3 500 habitants, de compléter les listes. (Dénégations sur les bancs du groupe socialiste). Il ne suffit pas d'invoquer la commission Mauroy ni de nous renvoyer à un autre texte législatif : les élus locaux attendent des engagements fermes (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Gilbert Gantier - Cette proposition, sans qu'il y soit explicitement question de « statut », ouvre le débat délicat du statut de l'élu. Cette question est devenue plus aiguë à l'approche des élections municipales, d'autant que vont entrer en application les lois sur le cumul des mandats et la parité.
Ces deux réformes n'auront de sens que si des mesures d'accompagnement sont prises. Elles avaient pour objectif avoué le renouveau du personnel politique. Le monde politique doit certes s'ouvrir davantage à la société civile mais, pour que des gens acceptent de s'investir en politique et puissent exercer leur mandat, ils doivent pouvoir travailler dans de bonnes conditions matérielles.
Nous tous savons à quel point la fonction d'élu est prenante. Les compétences des régions, des départements, des communes ou de leurs structures de coopération ne cessent de s'accroître, ce qui exige, de nos 500 000 élus locaux une grande disponibilité.
Par ailleurs, la complexité du droit oblige les élus à respecter des normes toujours plus nombreuses, précises et contraignantes.
Par conséquent, les élus sont souvent contraints de se concentrer, plus que dans le passé, sur leur fonction et elle seule, au détriment de leurs activités professionnelles. De plus en plus, la vie locale requiert compétence et technicité.
Ceux qui ne disposent que de peu de temps, d'une formation insuffisante, sont largement découragés de se porter candidats. L'enjeu est donc de taille. C'est la raison pour laquelle un statut de l'élu local est réclamé de tous bords. Le texte que nous examinons a le mérite d'avancer des solutions : le versement aux élus salariés de l'intégralité de leur salaire, le doublement, en moyenne, des crédits d'heures et l'extension de leur bénéfice à l'ensemble des élus, la protection par le code du travail de l'élu salarié, qui ne pourra être sanctionné pour les absences rendues nécessaires par l'exercice de son mandat, la prise en compte de la compétence acquise au cours de l'exercice d'un mandat, l'augmentation du nombre de jours de formation ou le remboursement de certains frais comme la garde des enfants.
Toutes ces dispositions vont dans le bon sens. Pour autant, je ne pense pas que nous puissions encore parler de statut de l'élu ni que ces propositions répondent pleinement aux attentes des élus.
C'est l'avenir de la démocratie locale qui est en jeu. Par conséquent, la réflexion sur un statut doit être plus poussée. Examiner à la sauvette, un jeudi matin, une proposition inscrite à l'ordre du jour complémentaire, ce n'est pas la meilleure façon de procéder.
Un sujet de cette ampleur devrait faire l'objet d'un projet de loi et d'un débat parlementaire digne de ce nom.
En outre, ce texte me paraît insuffisant sur le fond. Quid du retour à l'emploi ou de la création d'une indemnité provisoire de fin de mandat ? Quid de la protection sociale des élus locaux et d'une éventuelle affiliation au régime général de la sécurité sociale ? Quid de la retraite, de la refonte du système des indemnités, de la formation ? Enfin, ne faudrait-il pas abaisser le seuil d'âge pour le recrutement des administrateurs territoriaux ?
Une réforme en la matière doit être particulièrement bien préparée. De nombreux colloques ont été consacrés à ce sujet, ce qui montre la nécessité de mener une réflexion globale. En effet, derrière cette réforme se dessine ce qu'on attend de l'élu local et de la classe politique. La professionnalisation de la politique n'est pas souhaitable, car elle aboutirait au résultat inverse de celui que nous recherchons : rapprocher la politique du citoyen. Mais la situation actuelle, qui s'apparente au bénévolat, ne répond pas aux nouvelles contingences de la démocratie locale. Pour toutes ces raisons, le groupe Démocratie libérale s'abstiendra (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. le Rapporteur - Vous pouvez constater, Monsieur le ministre, que nous sommes unanimes à souhaiter un débat sur le statut de l'élu. Un tel débat a été demandé par la commission Mauroy, le Sénat, le Conseil économique et social, il a été promis par le Premier ministre au dernier congrès de l'Association des maires de France, mais depuis le temps que nous en parlons, nous n'en voyons jamais la couleur ! Il faut aboutir.
La démocratisation de la vie locale nécessite de nouveaux moyens, qu'il s'agisse de la formation ou des rémunérations. Les fonctions électives locales sont de plus en plus complexes. Quand des petites communes sont englobées dans d'importants établissements publics de coopération intercommunale, certains de leurs élus peuvent être délégués à des fonctions sans rapport avec les moyens administratifs dont ils disposent.
Certains ont avancé l'idée d'un fonds de compensation. Etudions-la. En tout cas, il ne pourra y avoir de statut de l'élu sans que l'Etat s'engage.
MM. Maurice Leroy et Georges Tron - Très bien !
M. le Rapporteur - La démocratie locale, en effet, a un coût.
A nos collègues qui ont parlé d'un « débat à la sauvette », je veux faire remarquer que l'existence des niches parlementaire constitue un progrès. Cela fait longtemps que je suis dans cette maison et j'ai connu des périodes pendant lesquelles aucune proposition ne venait jamais en discussion.
Certes, ce n'est pas en deux heures que nous définirons le statut de l'élu. Pour autant, on ne peut dire que nous légiférons à la sauvette. Même si le problème doit être appréhendé de manière plus globale, cette proposition est importante.
Lorsque nous proposons la compensation des frais de garde d'enfant, mesure éminemment favorable à la parité -mais interdite par le juge administratif depuis 1950-, le progrès n'est pas mince ! Il en va de même du triplement des journées de formation. Certes, faute de crédits, elles ne sont déjà pas intégralement consommées mais il est essentiel de poser le principe car je ne doute pas, Monsieur le ministre, que vous nous aiderez ensuite à dégager les moyens nécessaires dans le cadre du nouveau statut (Sourires sur divers bancs). Le droit au congé individuel de formation, l'ouverture du crédit d'heures aux élus des communes de moins de 3 500 habitants et son augmentation, l'amélioration des garanties offertes aux élus salariés constituent autant de progrès notables et je réfute l'argument qui consiste à dire que, faute d'obtenir satisfaction sur le tout, l'on rejettera ou l'on s'abstiendra sur les mesures qui permettraient déjà d'avancer. Cela me porte à croire que certains ne souhaitent pas sincèrement que la démocratie locale progresse !
M. Maurice Leroy - Ecoutez-nous plus attentivement : nous avons dit que nous attendions la réponse du ministre.
M. le Ministre de l'intérieur - Après votre rapporteur, j'ai envie de rappeler aux orateurs de l'opposition -et notamment à M. Tron- que jamais, depuis 1997, les initiatives parlementaires n'ont été aussi nombreuses et, pour ce qui concerne celles venant des rangs de l'opposition, aussi largement reprises par la majorité avec l'accord du Gouvernement. Du reste, je suis tout disposé, en tant qu'ancien ministre des relations avec le Parlement, à vous fournir toutes les statistiques disponibles sur ce sujet.
J'observe en outre, Monsieur Tron, que l'opposition n'a pas manqué de rejeter plusieurs excellentes dispositions issues de propositions de lois de la majorité, au motif qu'elles n'émanaient pas de ses rangs. Il semble que vous vous apprêtiez à agir ainsi ce matin puisque vous annoncez que vous n'allez pas voter un texte dont vous reconnaissez pourtant les mérites...
L'initiative parlementaire n'a jamais été autant prise en compte que depuis 1997 : ne le niez pas !
M. Georges Tron - Je le conteste !
M. le Ministre de l'intérieur - Au Sénat, la proposition de M. Faucon n'a-t-elle pas été reprise ? Le Parlement est aujourd'hui mieux respecté qu'il ne l'était par le passé.
M. Georges Tron - Je n'en crois rien et vous nous resservez toujours les mêmes exemples, très marginaux !
M. le Ministre de l'intérieur - Il m'apparaît du reste comme assez paradoxal que des parlementaires s'emploient à réduire eux-mêmes le champ de l'initiative parlementaire et à en atténuer la portée !
Notre débat de ce matin a abordé plusieurs questions qui seront largement reprises dans la discussion sur la décentralisation et dans le projet de loi dont j'ai annoncé le dépôt au premier semestre 2001.
S'agissant des problèmes de financement, les masses financières en jeu sont considérables et la question doit être abordée avec la plus grande rigueur. Je m'étonne du reste que ceux-là mêmes qui exigent une meilleure maîtrise des dépenses publiques réclament dans le même temps toujours plus de moyens pour la démocratie locale : la contradiction n'est pas mince ! (Exclamations sur les bancs du groupe UDF et du groupe du RPR) Le problème est néanmoins posé et je considère à titre personnel que la démocratie de proximité, qui a un coût, doit être financée au plus près du terrain, par les citoyens eux-mêmes dans le cadre de la fiscalité locale, (Protestations sur les bancs du groupe UDF et du groupe du RPR) sauf à admettre que l'Etat finance les fonds de compensation. Cela ne dispense pas l'Etat, via les mécanismes de péréquation, de tendre à corriger les inégalités entre les collectivités. De tout cela, il sera largement débattu prochainement.
M. Georges Tron - Vous en parlez depuis quatre ans mais vous n'avez rien fait !
M. le Ministre de l'intérieur - Si, nous avançons pas à pas, cependant que les majorités que vous avez soutenues n'ont rien proposé.
M. Georges Tron - Vous ne proposez rien de concret !
M. le Ministre de l'intérieur - La présente proposition atteste du contraire, mais peut-être n'avez-vous aucune considération pour l'initiative parlementaire ?
Dans son propos relatif aux concours de l'Etat au bénéfice général des communes, M. Leroy nie l'effort considérable réalisé en faveur des maires : 40 % à 80 % d'augmentation...
M. Maurice Leroy - J'en conviens mais les inégalités persistent !
M. le Ministre de l'intérieur - ...selon la taille de la commune et, là encore, ce sont bien entendu les collectivités locales qui supportent cette avancée. La transposition pure et simple, quel que soit le niveau de responsabilités, telle que l'a évoquée M. le député Pontier dans une question à laquelle vous avez fait référence, aurait un coût non négligeable mais la question sera abordée dans le débat global que j'ai annoncé à plusieurs reprises.
L'intervention de M. Vallini m'a confirmé qu'il avait beaucoup travaillé sur ces sujets et je salue l'excellent travail réalisé au sein de votre commission, qui a permis l'examen de la présente proposition de Mme Fraysse et du groupe communiste.
M. Gantier aurait souhaité pour sa part qu'un débat global s'engage sur les conditions d'exercice des mandats locaux : son v_u sera exaucé en janvier prochain et je ne doute pas que le vote de la loi proposée par le Gouvernement sera de nature à le satisfaire pleinement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
Mme la Présidente - J'appelle maintenant dans les conditions prévues à l'article 91, alinéa 9, de notre Règlement des articles de la proposition de loi dans le texte de la commission.
L'article premier, mis aux voix, est adopté.
ART. 2
M. Maurice Leroy - Je souscris à 100 % au propos du ministre : il n'appartient pas aux parlementaires de réduire eux-mêmes le champ de l'initiative parlementaire. Malheureusement, c'est bien votre majorité qui est prise en flagrant délit de réduction des droits du Parlement. J'avais en effet déposé un amendement avant l'article premier, qui tendait à reprendre une proposition de loi que j'ai cosignée avec Léonce Deprez et que nous avons déposée le 15 novembre 2000. Or, je constate que, comme de juste, cette proposition est tombée au champ d'honneur de l'article 40 de la Constitution alors même que nous avions pris soin de gager l'amendement afférent.
Du reste, le 28 novembre dernier, Mme la secrétaire d'Etat au budget elle-même n'avait pas invoqué l'article 40 lors de son examen au Sénat, où il a donc été discuté et mis aux voix. Comment admettre que ce qui est valable là-bas soit impossible ici ?
Mme la Présidente - Vous n'ignorez pas que les pratiques des deux chambres divergent sur plus d'un point !
M. Maurice Leroy - Mon expérience personnelle m'a conduit à très bien connaître le fonctionnement du Sénat et je sais bien que, là comme ici, lorsqu'une proposition gêne le Gouvernement, il lui oppose l'article 40 de la Constitution !
Je considère donc, Monsieur le ministre, que nous n'avons pas de leçon à recevoir en matière d'initiative parlementaire puisque vous refusez que vienne en discussion un amendement important, qui répondait au fait que vous avez revalorisé les indemnités des maires sans vous soucier de celles des adjoints. Une telle pratique n'est-elle pas contestable ?
M. Bernard Roman, président de la commission des lois - Ce qui vous gêne, c'est que nous ayons revalorisé l'indemnité des maires alors que vous n'aviez pas su le faire !
M. Maurice Leroy - Ne nous brossez pas, Monsieur le Président, un tableau par trop idyllique de votre action et souffrez que l'opposition joue son rôle ! Vous n'avez pas été les derniers, lorsque vous étiez dans l'opposition, à repousser systématiquement d'excellentes propositions au motif qu'elles émanaient de la majorité d'alors. Souvenez-vous du pacte de relance pour la ville ! (Exclamations sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste)
M. le Président de la commission - C'est la préhistoire !
Mme la Présidente - Veuillez conclure, Monsieur le député.
M. Maurice Leroy - Les charges ne peuvent être reportées en totalité sur les communes : il convient de mettre en place des fonds de compensation nationaux pour que l'Etat assume sa part du coût de la démocratie locale. Du reste, lorsque notre rapporteur insiste sur ce coût, je l'applaudis des deux mains, bien que je me situe sans ambiguïté dans l'opposition...
M. René Mangin - Il y a effectivement un travail de responsabilisation à mener dans les petites communes. Lorsqu'il s'agit d'y voter des impôts locaux, le différentiel avec les communes plus importantes est de l'ordre de 1 à 5 ou de 1 à 6 ! Et quand on les vote, les maires répugnent à lever l'impôt car c'est un tabou dans le monde rural.
Je suis d'accord sur le principe d'une caisse de compensation pour mutualiser les frais. Pour autant, nous avons un devoir pédagogique à remplir, celui de faire comprendre aux élus des petites communes que lever l'impôt n'est pas quelque chose de tabou ou de sale et que la solidarité des grandes communes ne les en dispense pas. Il faut leur dire « Prélevez l'impôt, vous n'êtes plus des bénévoles, vous êtes des professionnels, la décentralisation impose beaucoup de nouvelles tâches, vous avez besoin d'être aidés ».
M. le Rapporteur - Nous abordons là un problème important, celui des moyens à donner aux élus de proximité.
Monsieur le ministre, vous avez évoqué la piste de la fiscalité locale, mais elle est bien fragile : aujourd'hui certains maires n'osent même pas prendre leurs indemnités ou leurs crédits d'heures parce qu'ils craignent les réactions de leurs concitoyens ! (« C'est vrai ! » sur les bancs du groupe du RPR) Il faut donc réfléchir à une autre voie, celle d'une mutualisation des charges, d'un fonds de compensation. On ne peut laisser les petites communes dans la situation actuelle.
M. Georges Tron et M. Maurice Leroy - Très bien !
M. le Rapporteur - Le rôle et la place des entreprises doivent être aussi explorés. On a parlé des entreprises « citoyennes », il faut y réfléchir.
Vous avez évoqué une péréquation des dotations. Si elle tient compte des réalités sociales, je n'y suis pas hostile. Toutes ces pistes doivent être explorées rapidement : si elles ne l'étaient pas dans le statut de l'élu qui va nous être présenté en 2001, ce serait un échec (« Très bien ! » sur les bancs du groupe du RPR).
M. Georges Tron - Je souscris aux arguments du rapporteur. Nous sommes au c_ur du débat et si nous ne traitons pas concrètement le problème du financement, toutes les belles intentions ne seront que des mots.
Depuis 1997, le Gouvernement ne cesse de nous annoncer un statut de l'élu, maintenant vous parlez de 2001 -très bien !
Nous savons tous que la démocratie locale a un coût et qu'elle ne fonctionne pas comme elle le devrait. Si l'on veut la revitaliser, il faut assumer ce coût. Est-ce à l'Etat de le faire ? Si la réponse est oui, il peut trouver une formule adéquate -fonds de compensation ou autre. Mais ce Gouvernement a-t-il la volonté d'injecter les fonds nécessaires ? La réponse est non. Le déficit de l'Etat se maintient à 205-210 milliards de francs, vous avez 160 milliards de francs de recettes fiscales supplémentaires non prévues dans la loi de finances ni dans les collectifs successifs...
M. le Ministre de l'intérieur - Nous avons réduit les impôts pesant sur les ménages !
M. Georges Tron - L'impôt ne diminue pas puisque le rendement des impôts sur le revenu et sur les sociétés sont supérieurs, dans le dernier collectif, à toutes les prévisions ! Vous avez donc les moyens nécessaires pour financer ce coût, qu'il soit de 10 ou de 14 milliards. La proposition d'y affecter les droits sur le tabac présentée dans l'article 9 initial est inadaptée puisque ces sommes sont maintenant pompées à 90 ou 95 % par le FOREC.
Monsieur le ministre, si vous ne vous engagez pas à donner aux communes les moyens financiers de revitaliser la démocratie locale, toutes vos belles intentions ne seront que de l'affichage.
L'article 2, mis aux voix, est adopté.
L'article 3, mis aux voix, est adopté.
ART. 4
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement - L'amendement 2 vise à supprimer la référence à l'accès aux concours de la fonction publique dans la phrase relative à la reconnaissance des compétences acquises par les élus locaux.
Le Gouvernement est, en fait, favorable à cette mesure, mais le projet de loi sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, qui a donné lieu à un accord en CMP et sera adopté définitivement le 21 décembre prochain, prévoit déjà ce qu'on appelle « les troisièmes concours ». Ils seront ouverts notamment aux candidats justifiant de l'exercice d'un mandat local. Il ne nous paraît donc pas souhaitable d'introduire une telle disposition dans la présente proposition, sous peine de créer des confusions.
M. le Rapporteur - La commission est favorable à cet amendement, par souci de cohérence. Mais je fais remarquer que dans l'article 4 la commission a employé le terme d'élu « local », alors que la proposition ne traite que des élus « municipaux », justement pour tenir compte du projet de loi que vous avez cité. A partir du moment où nous supprimons la référence aux concours de la fonction publique, il faut revenir au terme d'élu « municipal ».
Mme la Présidente - Je pense que cette simple correction ne pose pas de problème.
M. le Ministre des relations avec le Parlement - J'y suis favorable.
M. Georges Tron - Je m'inscris contre l'amendement gouvernemental, non sur le fond, mais sur la forme.
Je suis tout à fait d'accord avec le projet de loi adopté en CMP et que nous allons examiner cet après-midi. Mais je crains que si on supprime, dans la présente proposition, la référence à l'accès aux concours de la fonction publique, on ne donne l'impression que la reconnaissance des compétences acquises dans l'exercice d'un mandat local se limite au droit au congé individuel de formation. Or l'intérêt de cet article est justement de créer une double ouverture, vers le monde de l'entreprise privée et vers la fonction publique.
M. le Ministre des relations avec le Parlement - Vos arguments sont pertinents. Mais nous sommes en première lecture et nous pouvons revoir la rédaction de l'article après le vote définitif de la loi sur la résorption de l'emploi précaire.
L'amendement 2, mis aux voix, est adopté.
L'article 4 ainsi rectifié, mis aux voix, est adopté.
Les articles 5 et 6 successivement mis aux voix, sont adoptés.
ART. 7
M. le Rapporteur - Pour éviter toute équivoque, je propose d'ajouter à la fin de l'article 7 le mot « salariés ».
M. le Ministre des relations avec le Parlement - Avis favorable.
L'article 7 ainsi rectifié, mis aux voix, est adopté.
TITRE
Mme la Présidente - Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition, j'indique que, conformément aux conclusions de la commission, son titre est ainsi rédigé : « Proposition de loi tendant à améliorer l'accès aux fonctions électives municipales ».
EXPLICATIONS DE VOTE
M. Georges Tron - Cette proposition de loi va dans la bonne direction, mais elle est vidée d'une partie de son sens par la modification de l'article premier.
Par ailleurs, M. Vaillant nous a fait de beaux discours sur ses projets, mais force est de constater que, alors que tous ici nous souhaitons l'adoption d'un statut de l'élu, sa mise en place, annoncée par le Premier ministre en juin 1997, ne s'est jamais faite. On nous permettra donc de rester dubitatifs.
Enfin, il ne faut pas se leurrer : tant que nous n'aborderons pas le problème du financement, nous n'avancerons pas d'un iota. Des idées très diverses ont été avancées ; pour ma part, je considère qu'il revient à l'Etat de mettre en place les outils dont la démocratie a besoin. Les ressources existent : en 1999 et 2000, l'Etat a engrangé 160 milliards de recettes fiscales supplémentaires, et même si M. Vaillant et Mme Parly nous parlent de baisses d'impôts, les rentrées de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés sont supérieures de 25 milliards aux prévisions initiales. M. Jospin avait considéré que la mise en place du statut de l'élu coûterait 14 milliards ; l'article premier aurait coûté 1,5 à 2 milliards : l'Etat pourrait se permettre de faire des économies à due concurrence, le but étant de revitaliser notre démocratie.
Considérant que ce texte va dans la bonne direction mais que les réponses apportées ne sont pas satisfaisantes, le groupe RPR s'abstiendra.
M. Maurice Leroy - Très bien !
Mme Jacqueline Fraysse - La droite ne s'associe pas à une avancée concrète concernant l'exercice des mandats locaux. Je ne vais pas dire que cela m'étonne... Pour elle, ces mandats sont réservés aux notables, à ceux qui ont les moyens (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR et du groupe UDF). Si vous êtes heurtés par ce que je dis, Messieurs, vous pouvez encore vous décider à voter ce texte !
M. Georges Tron - Prenez-vous-en au Gouvernement, pas à nous ! Il n'y a plus rien dans ce texte !
Mme Jacqueline Fraysse - Je me félicite du pas que nous accomplissons aujourd'hui. Bien sûr, la démocratie a un coût ; il nous appartient à tous, et notamment au Gouvernement, de prendre nos responsabilités en la matière, en étant conscients que l'argent est bien utilisé quand il sert à ouvrir à l'ensemble des citoyens la possibilité d'exercer un mandat. Diverses possibilités de financement ont été évoquées, sur lesquelles je ne reviens pas.
Un chantier est ouvert par ce texte, et je veux croire que le Gouvernement tiendra les engagements qu'il a pris (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).
M. Maurice Leroy - Je n'avais rien à ajouter aux explications de Georges Tron, mais les propos de Mme Fraysse m'obligent à intervenir. Je l'invite à venir dans mon beau département du Loir-et-Cher expliquer que les maires ruraux, appartenant bien sûr à la droite réactionnaire, sont des notables !
On va indemniser les gardes d'enfants, c'est très bien. Et on va multiplier par trois le crédit d'heures, sachant toutefois que pour les communes rurales, trois fois zéro continuera à faire zéro... De grâce, qu'on ne nous dise pas qu'avec ces deux mesurettes on jette les bases du statut de l'élu local !
Les trois groupes de l'opposition adoptent une position constructive : ils ne voterons pas contre, mais s'abstiendront (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). Mes chers collègues, dans le passé vous avez voté contre nombre de textes qui allaient dans le bon sens ! Nous n'avons pas de leçons de démocratie à recevoir de vous...
Par ailleurs, cette majorité aurait eu depuis 1981 le moyen d'avancer sur le statut de l'élu local, que tous les maires réclament.
Notre abstention est un clignotant. Elle signifie : peut mieux faire. Le Gouvernement ne nous a donné aucune garantie. Or il est indispensable de mettre en place un statut prenant en compte les problèmes de formation et d'instituer un fonds national de mutualisation.
M. André Vallini - Le groupe socialiste votera ce texte, contrairement à la droite qui montre son incohérence en annonçant qu'elle ne le votera pas après avoir dit qu'il va dans le bon sens. La vérité est qu'elle s'est opposée à toutes les lois sur la décentralisation depuis vingt ans et qu'elle reste sur cette ligne. Les élus locaux apprécieront.
Pour notre part, nous leur donnons un signal, en attendant le projet de loi que le Gouvernement nous a annoncé pour 2001 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
L'ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté.
Prochaine séance cet après-midi à 15 heures.
La séance est levée à 11 heures 15.
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