|
Session ordinaire de 2000-2001 - 82ème jour de séance, 190ème séance
2ème SÉANCE DU MERCREDI 30 MAI 2001
PRÉSIDENCE de M. Patrick OLLIER
vice-président
Sommaire
La séance est ouverte à vingt et une heures quinze.
OUTRE-MER
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer - Le Gouvernement et le Parlement se sont, depuis 1997, engagés ensemble dans une importante modernisation du droit applicable outre-mer. Ce choix politique a notamment été réalisé par la voie des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.
Outre les grands textes qui ont fondé la politique du Gouvernement -loi sur la Nouvelle-Calédonie, loi d'orientation pour l'outre-mer, projet de loi sur Mayotte- un véritable travail de fond a été effectué depuis quatre ans pour adapter le droit et résoudre les nombreux problèmes pratiques qui se posent à nos concitoyens d'outre-mer.
Vous examinez aujourd'hui le dernier projet de loi d'habilitation de la législature relatif à l'outre-mer.
La technique des ordonnances peut, je le reconnais bien volontiers, donner lieu à des critiques. Mais, compte tenu du calendrier et, surtout, des urgences sociales qu'il faut traiter, nous en avons, je crois, fait un usage raisonnable tout en respectant les prérogatives du Parlement. Les ordonnances nous ont permis de répondre efficacement aux attentes locales.
Les deux précédentes lois d'habilitation, du 6 mars 1998 et du 25 octobre 1999, ont permis de régler des questions importantes. Plusieurs ordonnances du printemps 2000 ont aligné les règles applicables outre-mer sur le droit commun, notamment pour le droit d'asile et l'entrée et le séjour des étrangers, et ont réformé l'état civil à Mayotte. En matière économique et sociale, le droit du travail a été modernisé et les règles applicables aux professions de santé ont été adaptées. Les projets de loi de ratification de ces textes, déposés en juillet 2000, seront débattus prochainement devant le Parlement.
Le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui permettra de moderniser le droit applicable dans trois domaines.
C'est Mayotte qui en bénéficiera principalement.
Le Gouvernement a engagé une action sans précédent en faveur de l'archipel. Ce projet lui permettra de respecter les engagements pris dans « L'accord sur l'avenir de Mayotte » signé le 27 janvier 2000 et ratifié à près de 75 % par la population en juillet dernier.
Il a été entendu avec les membres du comité de suivi de l'accord dont fait partie le député Henry Jean-Baptiste que, si les dispositions statutaires pouvaient entrer en vigueur en janvier 2002, il fallait apporter des réponses plus rapides aux Mahorais en matière sociale. Le Premier ministre s'y était engagé lors de son déplacement sur l'île en janvier dernier. Le Gouvernement passe aujourd'hui aux actes. S'il y est habilité, il prendra dès l'automne des mesures dans le domaine de l'emploi et de la protection sociale. L'objectif est clair : ouvrir la voie du développement et de la responsabilité, refuser la voie de l'assistance. De passage à Mayotte, le 19 mai dernier, le Président de la République a -mais pouvait-il en être autrement ?- reconnu le bien-fondé de ces orientations.
Ainsi, le dispositif emplois-jeunes sera adapté à Mayotte et, dès cette année, 300 emplois-jeunes seront créés pour développer des activités d'utilité sociale et satisfaire les besoins d'encadrement des associations et des collectivités locales. La mise en place d'un régime conventionnel d'indemnisation du chômage en cas de licenciement économique sera encouragée et le code du travail sera complété, notamment dans les domaines de l'hygiène et de la sécurité du travail. Le statut des travailleurs indépendants, commerçants et artisans et celui des exploitants agricoles et des pêcheurs sera consolidé.
Il est par ailleurs indispensable de renforcer une protection sociale actuellement très faible. La priorité portera d'abord sur l'enfance et la famille. Les allocations familiales, réservées actuellement aux salariés, seront généralisées à toutes les familles en situation régulière. Le nombre d'allocataires sera ainsi multiplié par trois. Après une première étape concernant les travailleurs indépendants, l'extension sera parachevée en 2002. Les allocations seront également revalorisées. Dans un an, leur montant aura été augmenté de 50 % environ pour un ou deux enfants et de 33 % pour les familles de trois enfants.
Le montant minimal des allocations versées aux plus démunis sera également accru.
Enfin, l'allocation de rentrée scolaire sera doublée et complétée par des aides à l'achat de fournitures scolaires. Une aide à la restauration scolaire sera également versée aux gestionnaires des établissements, ainsi que le demandaient les élus depuis longtemps. Un cadre unique d'instituteurs se substituera aux six corps actuels de fonctionnaires territoriaux. Un institut de formation des maîtres sera également mis en place.
La situation de Mayotte est spécifique et je suis certain que l'urgence à y agir justifie le recours à la procédure des ordonnances.
Deux autres questions appellent une réponse rapide.
En ce qui concerne l'entrée et le séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, plusieurs ordonnances ont déjà permis d'appliquer le droit commun issu de l'ordonnance du 2 novembre 1945 à Mayotte, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna. En Nouvelle-Calédonie, cette modernisation n'avait pu être réalisée, notamment du fait de la réforme institutionnelle. La future ordonnance y remédiera.
Par ailleurs, les dispositions relatives à la sûreté et la sécurité des aérodromes dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte doivent être adaptées pour répondre aux exigences de l'Organisation de l'aviation civile internationale.
Le troisième volet de ce projet de loi concerne les règles applicables aux transports intérieurs et aux privatisations.
La loi du 25 octobre 1999 avait déjà habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour adapter les règles applicables aux transports intérieurs dans les DOM. Un débat avait été engagé avec les transporteurs locaux qui n'avait pas débouché sur un accord. Le Gouvernement avait donc demandé l'avis du Conseil d'Etat sur plusieurs questions fondamentales. Aujourd'hui, il est prêt à présenter plusieurs propositions de réforme. Un établissement public administratif, regroupant les collectivités concernées pourrait être chargé d'organiser le transport public de personnes. Les conventions actuellement en vigueur pourraient être prorogées afin de permettre une réorganisation efficace du secteur. Nous entendons poursuivre la concertation en ce sens.
Enfin, le Gouvernement souhaite rendre applicable dans les TOM, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie la loi de 1986 sur les transferts de propriété d'entreprises du secteur public. Il s'agit de combler une lacune dans le droit applicable outre-mer et ainsi de permettre à certaines sociétés de participer de manière plus efficace encore au développement local.
Le Sénat a également adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement, issu de discussions menées avec les professionnels, relatif à l'effectif minimal de marins français devant être embarqués sur les navires immatriculés dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises.
Le Gouvernement entend poursuivre la modernisation du droit applicable outre-mer et respecter les engagements qu'il a pris, notamment vis-à-vis de la population de Mayotte. Il entend le faire avec toute la célérité souhaitable. Ce sont les raisons qui me conduisent à vous demander de bien vouloir lui délivrer l'habilitation sollicitée (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jérôme Lambert, rapporteur de la commission des lois - Nous examinons aujourd'hui un projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, des mesures législatives nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer. Ce projet a été adopté par le Sénat le 3 mai, et votre commission vous propose de l'adopter dans les mêmes temps que la Haute assemblée.
Depuis le début de la législature, c'est la troisième loi d'habilitation ayant pour objet la modernisation du droit applicable outre-mer qui nous est soumise. Par deux fois, des voix se sont élevées pour regretter une telle procédure, et elles se sont fait entendre cette fois encore. Je nuancerai cependant ces critiques, en faisant observer que les lois d'habilitation ont permis une modernisation rapide du droit applicable à l'outre-mer, qui se caractérise par sa complexité.
Des évolutions fondamentales ont ainsi eu lieu, qu'il s'agisse de réformes constitutionnelles et législatives décisives ou de la réforme, en cours de discussion, du statut de Mayotte. Ce sera le cas cette fois encore, avec l'extension à l'outre-mer de certaines dispositions techniques et, de manière plus ambitieuse, l'application à Mayotte d'un régime complet de protection sociale.
Il paraît évidemment regrettable que les particularités de l'outre-mer ne soient pas davantage prises en considération lors de l'élaboration des projets de loi.
M. Henry Jean-Baptiste - C'est vrai.
M. le Rapporteur - Il faut cependant reconnaître aux lois d'habilitation les vertus décrites, sans que jamais le Parlement ait été dessaisi sur des questions essentielles.
M. Henry Jean-Baptiste - C'est vrai aussi.
M. le Rapporteur - Il nous reviendra d'être particulièrement vigilants lors de l'examen des projets de loi de ratification des ordonnances et de modifier éventuellement les textes que le Gouvernement nous présentera.
M. Henry Jean-Baptiste - Très juste.
M. le Rapporteur - L'habilitation n'a donc rien d'un blanc-seing ; c'est simplement une procédure exceptionnelle -et qui doit le rester- permettant de tendre plus vite vers l'objectif.
Voilà pour la forme. L'article 2 du projet traite des modalités de consultation des assemblées locales, et l'article 3 des délais d'adoption des ordonnances et de dépôt des projets de loi de ratification. Je ne m'attarderai pas sur ces dispositions, mais je vous rappellerai ce qui constitue le fond du projet, c'est-à-dire les domaines d'intervention de l'habilitation, qui figurent à l'article premier.
Il s'agirait, en premier lieu, des transports intérieurs dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique. Vous l'avez indiqué, Monsieur le ministre, l'habilitation vous avait déjà été donnée mais, pour les raisons que vous avez exposées, elle n'a pu aboutir. Le contexte local s'étant modifié, nous espérons que, cette fois, le projet ira à son terme.
Il s'agirait ensuite d'étendre aux territoires de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte la loi du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations.
La troisième matière serait l'extension aux territoires de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte des dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives à la sûreté et à la sécurité sur les aérodromes.
L'habilitation porterait encore sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République.
Les quatre points suivants concernent Mayotte, qu'il s'agit de doter d'une protection sanitaire et sociale. L'habilitation permettrait également de prendre des mesures relatives au droit du travail et de l'emploi dans la collectivité territoriale, d'y fixer de nouvelles règles applicables à l'exercice de l'activité des travailleurs indépendants, des agriculteurs et des pêcheurs afin d'assurer leur sécurité juridique. Elle permettrait encore de faire bénéficier les 1 200 instituteurs de Mayotte d'un statut particulier qui sera précisé par un décret en Conseil d'Etat, la formation des jeunes étant une priorité absolue pour assurer le développement de l'île.
Enfin, le Gouvernement nous propose d'élargir le champ initial de l'habitation afin d'y inclure une ordonnance concernant l'armement des navires dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises, pour pouvoir prendre acte des négociations entre les partenaires sociaux.
Par ailleurs, le Sénat a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement supprimant, pour la Réunion, l'institution du Congrès, revenant ainsi sur une disposition introduite dans la loi d'orientation pour l'outre-mer. Cet amendement répond à une volonté unanime de la population et des élus.
La commission et son rapporteur vous proposent de voter conforme le texte du Sénat (Applaudissements sur tous les bancs).
Mme Christiane Taubira-Delannon - Une légère indisposition me conduira à réduire au minimum mes commentaires acides sur le recours à l'habilitation, qui devient une habitude. Il faut dire qu'après avoir entendu notre rapporteur, on en viendrait à penser que c'est par bon sens, et de bon droit que le Gouvernement procède de la sorte. Et pourtant.... peut-on réellement se satisfaire que le Parlement cède, à répétition, au Gouvernement le peu de compétences dont il dispose encore ? Au fil de la législature vient le désenchantement, et l'on explore, désabusé, ces inventaires à la Prévert que sont les projets de loi d'habilitation...
Dans ce projet, la Guyane n'apparaît que lorsque sont mentionnés les transports intérieurs. Encore le rapporteur indique-t-il que les avant-projets d'ordonnances n'ont pu lui être communiqués, et qu'il a donc fondé son rapport sur l'exposé des motifs du projet. Il est vrai que la création d'un établissement public local à caractère administratif serait de nature à nous satisfaire, mais chacun comprendra que des précisions seraient bienvenues.
La question est d'autant plus importante que de nombreuses communes ne sont accessibles que par voie fluviale ou par avion, et que la compagnie Air Guyane connaît de graves difficultés. Imagine-t-on la situation des habitants des communes qui ne sont accessibles que par avion, lorsque les rotations sont interrompues ? L'inégalité entre les citoyens est patente, d'autant que toutes les administrations sont concentrées à Cayenne. Cela signifie que certains Guyanais obligés de faire des démarches administratives se trouvent contraints, aussi, d'acheter un billet d'avion. On comprendra l'urgence de régler durablement la question des transports intérieurs en Guyane, ne serait-ce que pour permettre une scolarisation normale pour tous les lycéens.
Se pose également la question des transports extérieurs : les difficultés d'AOM, dont vous vous préoccupez, Monsieur le secrétaire d'Etat, nous pénalisent considérablement. Moi-même, d'ailleurs, je me trouve sur liste d'attente pour toute la semaine ! Peut-être une intervention ferme de votre part me permettrait-elle de regagner l'Amazonie au plus vite... (Sourires)
Puisque ces ordonnances traiteront de sujets disparates, je me permettrai de vous alerter pour finir sur un problème de santé publique déjà signalé à M. Kouchner mais qui mériterait votre attention également : le syndicat des praticiens de Guyane a constaté, à la suite d'un décès et de complications chez des patients, que le transport et le stockage des médicaments se faisaient en Guyane dans des conditions de conservation douteuses. Or il y va de la vie de beaucoup !
Telles sont les observations que m'inspire cette loi d'habilitation, en attendant la prochaine. Pour le reste, je pense que nous avons toutes raisons de vous faire confiance pour arrêter les dispositions que nous aurions nous-mêmes prises si nous avions pu en débattre dans des conditions normales ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Henry Jean-Baptiste - Je ne sais que trop combien le recours fréquent à l'article 38 de la Constitution suscite de réserves chez les parlementaires ! De fait, c'est à juste titre que la représentation nationale voit dans la multiplication de ces procédures d'habilitation une limitation abusive de ses prérogatives. Autre grief justifié de sa part : on néglige trop souvent de soumettre à son examen et à son vote la ratification des mêmes ordonnances. On a fini par considérer que le simple dépôt des projets de loi -lorsqu'il a lieu- vaut ratification, implicite ou tacite ! Ainsi, entre 1960 et 1990, seulement 30 des 158 ordonnances prises en application de l'article 38 ont été expressément ratifiées par le Parlement. Or à peu près un tiers des lois d'habilitation concernent l'outre-mer.
La commission des lois du Sénat a dénoncé un risque de banalisation périlleux de cette pratique, banalisation qui conduirait à un dessaisissement préoccupant du Parlement. Effectivement, depuis 1997, c'est aujourd'hui la sixième fois, me semble-t-il, que le Gouvernement demande l'autorisation de prendre par voie d'ordonnances des mesures législatives -et seule la loi d'habilitation du 6 mars 1998 a donné lieu à ratification, par une loi promulguée le 28 décembre 1999. Les autres projets -ceux du 25 octobre et du 16 décembre 1999 comme ceux des 15 juin 2000 et 3 juin 2001- n'ont fait l'objet que d'un dépôt sur les bureaux des assemblées et tout laisse penser qu'ils ne seront jamais ratifiés. On peut donc légitimement déplorer que le Parlement soit ainsi dans l'incapacité de contrôler le contenu de ces ordonnances.
Pourtant, s'agissant de Mayotte, nous reconnaissons depuis longtemps l'intérêt et l'avantage que présente pour nous la procédure de l'article 38. Ces vingt dernières années, ce sont en effet quelque 40 ordonnances qui ont permis de moderniser le droit et de l'adapter aux spécificités locales puis, plus récemment, d'amorcer un rattrapage économique et social.
Il est plus que jamais nécessaire de combler les lacunes du régime juridique applicable à Mayotte et de remettre à niveau notre protection sociale. Dès lors, comment naviguer entre ce double écueil : le risque de dessaisissement du Parlement et le manquement à cette ardente obligation de combler les retards accumulés à Mayotte ?
Le risque, souligné par le Sénat et par plusieurs de nos collègues, ne doit pas être sous-estimé, d'autant que les questions très diverses dont traitent ces ordonnances sont généralement très importantes pour l'outre-mer, qu'il s'agisse de l'entrée et du séjour des étrangers, du droit des professions de santé ou de la modernisation de l'état-civil. Il faut donc veiller à la ratification expresse de ces textes. Vous vous êtes engagé, Monsieur le secrétaire d'Etat, à soumettre au vote du Parlement les projets de ratification déposés en juillet 2000 mais, en raison du nombre élevé des projets de cette nature, je crains fort que cette promesse ne reçoive qu'une application très limitée.
Le Gouvernement serait également bien avisé d'accorder une meilleure place à l'outre-mer dans la législation ordinaire : on éviterait ainsi des retards qui conduisent presque immanquablement à recourir aux ordonnances. Au surplus, les textes généraux portant diverses mesures applicables à l'outre-mer permettent d'utiles mesures de rattrapage législatif.
Dans cet esprit, deux circulaires du Premier ministre, datées du 21 avril 1988 et du 15 juin 1990, ont recommandé de prendre en compte l'outre-mer, autant que faire se pouvait, dans les projets de loi : ne pourrait-on les remettre en vigueur ?
Je reconnais volontiers l'intérêt des dispositions annoncées. S'agissant de l'emploi, de l'indemnisation conventionnelle du chômage -une première à Mayotte !-, du droit du travail, de l'aide alimentaire aux enfants scolarisés ou des allocations familiales, nous pouvons en attendre des avancées indiscutables. Tout au plus peut-on juger insuffisante la création de seulement 300 emplois-jeunes, mais nous en rediscuterons. J'apprécie particulièrement la revalorisation de notre règlement territorial d'action sociale pour les personnes âgées, les handicapés et les plus démunis.
Sur tous ces chapitres, je ne vois qu'un point de divergence entre nous : nous n'avons pas la même conception de l'urgence sociale. Vous prévoyez que les ordonnances devront être prises dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi : c'est trois mois de plus que le délai inscrit dans la loi d'habilitation du 25 octobre 1999. Quant au projet d'habilitation, il serait déposé au terme d'un nouveau délai de trois mois. Or la consultation des Mahorais a eu lieu le 2 juillet 2000, dans un bruyant concert de promesses dont notre population attend toujours une esquisse de concrétisation. Les impatiences sont de plus en plus fortes, il est plus que temps que des mesures concrètes soient prises.
Quant aux instituteurs mahorais, ils attendent toujours eux aussi, un nouveau statut. Mais ici, l'urgence concerne la création d'un institut de formation des maîtres : le niveau et l'avenir même de l'éducation à Mayotte en dépendent.
Pour une collectivité qui subit lourdement les effets d'une immigration bien difficile à contrôler, le choix de l'alignement sur le droit commun de l'ordonnance de 1945, s'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, ne saurait être contesté. Je souhaite simplement que les dispositions relatives au droit d'asile soient appliquées avec circonspection et rigueur, la fréquence des coups d'Etat et l'âpreté des luttes pour le pouvoir créant dans notre région une réserve permanente de demandeurs. La population mahoraise est au bord de l'exaspération face à une immigration qui appelle avant tout au traitement en amont, c'est-à-dire une coopération économique et sanitaire accrue avec l'Etat voisin.
En dépit de ses avantages et même lorsqu'il y a eu consultation locale, le recours aux ordonnances ne doit pas devenir la règle pour l'outre-mer. Le Parlement doit pouvoir délibérer et ratifier expressément ces textes. N'a-t-il d'ailleurs pas adopté plusieurs textes importants pour nos collectivités, telles la loi d'orientation ou la loi relative au statut de Mayotte ? Il y a un équilibre à trouver et l'urgence, souvent réelle, ne saurait devenir un alibi permanent. C'est sous cette réserve que l'UDF votera le présent projet !
M. Didier Quentin - Très bien !
M. Gilbert Gantier - Faut-il donc, Monsieur le ministre, que vous soyez soucieux de l'encombrement du calendrier parlementaire pour vouloir nous décharger ainsi une nouvelle fois ?
C'est la sixième fois, depuis 1997, que l'on nous demande d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures législatives. Le 6 mars 1998, il s'agissait d'adapter le droit applicable outre-mer : sur le fondement de cette habilitation, le Gouvernement a pris sept ordonnances, dont la loi de ratification a été promulguée le 28 décembre 1999.
Une autre loi d'habilitation du 25 octobre 1999, concernant aussi le droit applicable outre-mer, vous a conduit à prendre dix-huit ordonnances et trois projets portant ratification ont été déposés sur le bureau du Sénat le 19 juillet 2000, mais non encore examinés.
Puis la loi du 16 décembre 1999 a habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes -d'où neuf ordonnances relatives au code rural, au code de la route, au code de la santé publique, au code du commerce. Les projets de ratification, déposés sur le bureau du Sénat, attendent encore leur inscription à l'ordre du jour.
M. le Rapporteur - Que fait le Sénat ?
M. Gilbert Gantier - La loi du 15 juin 2000 vous a habilité à adapter par ordonnances la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs : sur ce fondement, le Gouvernement a pris une ordonnance le 19 septembre 2000 et un projet de ratification a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 17 janvier dernier.
Enfin, la loi du 3 janvier dernier vous a habilité à transposer, par ordonnances, des directives communautaires. Sur le fondement de cette habilitation, qui couvrait un champ très important, vous avez déjà pris onze ordonnances relatives notamment à la protection contre les rayonnements ionisants, à la reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur, ou au droit social. Dix-huit ordonnances devaient encore être prises avant le 4 mai 2001, et vingt-six autres avant le 4 septembre !
Le recours aux ordonnances semble donc se banaliser, avec le risque qu'elles ne soient jamais ratifiées, plus d'une quinzaine de projets de loi de ratification étant déjà en attente. Cela ne revient-il pas à rétrécir insidieusement le champ de l'article 34 de notre Constitution ?
Je regrette, après nos amis du Sénat, que nous ne soyons pas mieux associés à la procédure, par le travail des commissions notamment, étant donné la difficulté d'inscrire à l'ordre du jour la ratification des ordonnances.
S'agissant du présent projet, sa conformité ratione materiae et ratione temporis, telle qu'exigée par l'article 38 de la Constitution, paraît assurée.
Les dispositions présentées peuvent s'ordonner autour de trois objectifs principaux. D'abord la nécessité de doter la collectivité territoriale de Mayotte, dont le statut doit prochainement évoluer, d'une législation mieux adaptée, notamment dans la domaine économique et social -je rejoins là-dessus mon collègue Jean-Baptiste.
Ensuite, vous reprenez un programme d'ordonnances déjà commencé dans le cadre de la loi d'habilitation du 25 octobre 1999, concernant les transports intérieurs en Guadeloupe, Guyane et Martinique, mais qui n'avait pu être mené à son terme en temps voulu du fait de l'hostilité des transporteurs locaux.
Une autre ordonnance devrait concerner l'entrée et le séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République, complétant les ordonnances prises en la matière pour Wallis-et-Futuna, la Polynésie française et Mayotte.
Des dispositions plus techniques étendent aux territoires de la Polynésie française, de Wallis-et-Futuna, de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte, la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, ainsi que des dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives à la sûreté et à la sécurité des aérodromes. Nous pourrions être tenus pour responsables en cas d'accident !
L'article 2 prévoit la consultation des assemblées des différents territoires, départements ou collectivités intéressés par les projets d'ordonnances. L'article 3 vous donne un délai de neuf mois pour prendre ces ordonnances, les projets de ratification devant être déposés au cours des trois mois suivants. Le premier délai est ainsi de trois mois supérieur à celui que vous donnait la dernière loi d'habilitation ; le second est le même.
Force est de constater que la plupart des extensions et adaptations envisagées répondent à des demandes pressantes des collectivités concernées. C'est pourquoi, tout en répétant quels inconvénients implique une utilisation systématique de la procédure des ordonnances, le groupe Démocratie libérale ne s'opposera pas à ce projet, soucieux qu'il est de ne pas retarder davantage le processus de modernisation de la législation applicable outre-mer (Applaudissements sur les bancs du groupe DL et du groupe du RPR).
M. Jean-Louis Idiart - Très bien !
M. Didier Quentin - Ce soir, le Gouvernement nous demande pour la troisième fois, depuis 1997, de l'habiliter à prendre des ordonnances pour moderniser le droit applicable outre-mer. Sans contester la nécessiter d'adapter le droit outre-mer, je suis beaucoup plus réservé quant à la procédure employée.
M. Henry Jean-Baptiste - Très bien !
M. Didier Quentin - Le recours trop fréquent à l'habilitation revient à dessaisir le Parlement de sa compétence. Le rapporteur du Sénat a parlé d'une « banalisation périlleuse ». S'il faut aller vite parfois, il faut aussi savoir prendre le temps qui convient à l'examen sérieux de dispositions techniques assez complexes. Un parlementaire ne saurait se satisfaire d'une législation déléguée.
Mieux vaudrait sans doute tenir compte de la spécificité de l'outre-mer lors de l'élaboration des projets de loi et insérer dans chaque projet de loi, comme le suggère le rapporteur, une adaptation à l'outre-mer (M. Jean-Baptiste approuve). Ainsi, préviendrait-on le décalage entre le droit métropolitain et celui applicable outre-mer -ainsi que les contentieux inhérents aux ordonnances.
Je déplore enfin, comme le rapporteur, qu'une nouvelle habilitation nous soit demandée ce soir, alors que les projets de ratification des dix-huit ordonnances prises sur la base de la loi d'habilitation du 25 octobre 1999 ne sont toujours pas examinés par le Parlement.
J'en viens au texte lui-même. A l'initiative du sénateur Lauret, le Sénat a supprimé pour la Réunion l'institution du Congrès. C'est une bonne initiative, car l'abandon par le Gouvernement de la bidépartementalisation, sous la pression de la volonté populaire, justifie cette mise en conformité de l'article 62 avec l'article 1er de la loi d'orientation. Comme l'a dit récemment le Président de la République, une réforme de cette ampleur ne saurait être imposée depuis Paris, il appartient aux Réunionnais, et à eux seuls, de se prononcer.
M. Henry Jean-Baptiste - Très bien !
M. Didier Quentin - Pour le reste, les rubriques très disparates du projet peuvent s'ordonner autour de trois objectifs que nous approuvons globalement. D'abord, la nécessité de doter Mayotte, dont le statut fait l'objet d'une réforme en cours de discussion au Parlement, d'une législation adaptée dans le domaine économique et social. Mayotte vient de réserver au Président Chirac un accueil mémorable, dans une liesse débordante d'affection pour la France. Comme le Président l'a redit sur place « l'appartenance de Mayotte à la République est irréversible. L'égalité sociale est en marche et elle touchera Mayotte comme les autres » collectivités ultra-marines.
M. Henry Jean-Baptiste - Très bien !
M. Didier Quentin - Le deuxième objectif est la reprise d'un programme d'ordonnances déjà engagé dans le cadre de la précédente loi d'habilitation. Il s'agit de remédier, à la Guadeloupe, en Guyane et à la Martinique, à la situation préoccupante des transports intérieurs ; et de légiférer sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie. Nous sommes d'accord là aussi.
Troisième objectif, opérer un rattrapage sur des dispositions plus techniques relatives aux privatisations et à la sécurité des aérodromes. Nous ne pouvons que les approuver.
Au-delà de ces ordonnances, j'invite le Gouvernement à adopter une vision plus ambitieuse pour l'outre-mer. Les ordonnances, c'est en effet examiner le problème par « le petit bout de la lorgnette ».
Sans doute me répondrez-vous qu'il y a la loi d'orientation. Certes, mais celle-ci, élaborée dans une certaine improvisation, n'est pas à la hauteur des enjeux.
L'outre-mer ne semble décidément pas être une réelle priorité pour votre gouvernement, et je le regrette sincèrement. Quel contraste avec la vision ambitieuse et moderne exprimée par le Président de la République ! (Murmures sur les bancs du groupe socialiste) Dans la continuité de son discours fondateur prononcé à Madiana, en Martinique, le 11 mars 2000, Jacques Chirac s'est fait, à la Réunion, l'ardent défenseur d'un dialogue des cultures dans le respect des principes de notre République et de l'identité de chacun. La voie ainsi tracée passe également par l'affirmation d'une véritable solidarité qui évite les pièges de l'assistance.
Pour relever les défis du XXIe siècle, en respectant mieux la diversité culturelle et les aspirations de la jeunesse d'outre-mer, imaginons des réponses originales.
M. le Rapporteur - C'est la loi d'orientation.
M. Didier Quentin - Le Président de la République a plutôt plaidé vigoureusement pour une grande loi programme décennale.
Dans cet esprit, la logique d'indemnisation doit définitivement céder la place à la logique d'activité. Il convient donc de mettre en place un système efficace d'incitation au retour à l'emploi qui pourrait être financé par le fonds pour l'emploi des DOM -le FEDOM- et d'exonérer complètement les bas salaires de cotisations patronales, en étendant cette mesure au secteur du bâtiment et des travaux publics.
La défiscalisation doit aussi concerner le plus grand nombre possible d'activités, y compris les services aux entreprises ou les activités paramédicales.
Sur le plan institutionnel enfin, une révision du titre XII de la Constitution, relatif aux collectivités territoriales, permettrait à l'outre-mer d'exprimer sa spécificité au sein des institutions de la République, dans la sérénité, sans précipitation, et dans le respect de la démocratie. La reconnaissance de la spécificité institutionnelle des sept régions ultrapériphériques de l'Union européenne par l'article 299-2 du traité d'Amsterdam implique cette révision du titre XII.
Le groupe RPR adhère de tout c_ur à la vision renouvelée et ambitieuse exprimée par Jacques Chirac dans le respect de l'unité de la République. Il compte d'ailleurs dans ses rangs huit députés issus de l'outre-mer : Philippe Chaulet, Pierre Petit et Anicet Turinay, Jacques Lafleur et Pierre Frogier, Michel Buillard, Victor Brial, et notre ami Léon Bertrand, pour qui j'ai une pensée toute particulière en raison des difficultés que connaît actuellement la Guyane avec la suppression des vols AOM vers Cayenne et le regain d'insécurité à Saint-Elie.
L'outre-mer est non seulement une chance pour la France, mais une formidable richesse pour l'Europe. A l'heure où celle-ci s'apprête à accueillir de nouveaux Etats membres, il est essentiel que l'outre-mer français soit une force de proposition respectée dans les instances de l'Union.
Une phrase du discours du Président de la République à Saint-Denis de la Réunion guide la réflexion du groupe RPR. Elle doit nous servir de feuille de route : « Nous devons avoir à c_ur de laisser chaque collectivité bénéficier, avec l'accord de sa population, du statut le plus favorable à ses intérêts, le mieux adapté à ses particularités, à ses traditions et à son avenir. »
Ainsi seulement nous progresserons tous ensemble et au bon rythme.
M. Henry Jean-Baptiste - Très bien !
Mme Nicole Feidt - Le recours à l'article 38 est peu apprécié des parlementaires. Il se justifie par la complexité de l'application du droit outre-mer et par l'urgence qu'il y a à prendre des dispositions spécifiques pour favoriser le développement de Mayotte. C'est de ce dernier point que je parlerai.
Le 4 avril dernier nous adoptions le nouveau statut de Mayotte. Résultat d'une concertation validée par la consultation de la population en juillet 2000, il réaffirme l'ancrage de Mayotte dans la République. Le développement économique et social doit marcher du même pas. Autoriser les ordonnances, c'est participer à la modernisation de l'archipel.
La protection sociale y est très faible. Nous nous félicitons de la création d'un système de protection digne de ce nom. Ce volet social de l'accord sur l'avenir de Mayotte du 27 janvier 2000 prévoit la modernisation du système de protection sanitaire et sociale, en ce qui concerne notamment l'aide aux handicapés et aux personnes âgées, l'accès aux soins ou les problèmes de l'enfance, de la famille et des personnes isolées.
L'habilitation permettra la généralisation progressive des allocations familiales en 2002 et une importante revalorisation, l'augmentation significative du montant de l'allocation minimale d'aide sociale destinée aux personnes âgées les plus défavorisées ainsi qu'aux personnes handicapées. La prise en charge des dépenses de santé et l'organisation des soins seront améliorées.
S'agissant de l'emploi, l'habilitation prévoit d'aider au maintien de l'exploitation agricole familiale et à la création d'entreprise ; l'instauration d'un cadre juridique pour l'indemnisation du chômage, d'un congé maternité, de dispositions relatives à l'hygiène et à la sécurité au travail.
Face à la vitalité démographique de Mayotte, l'éducation est essentielle pour stimuler le développement économique et l'emploi. Conformément à la convention de développement économique et social signée entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte en 1995 qui fait de l'enseignement une priorité, le projet de loi porte ses efforts sur la formation des instituteurs et prévoit une augmentation significative de l'allocation de rentrée scolaire, complétée par une aide à l'achat de fournitures scolaires. De très nombreux enfants ne mangent pas avant ou après l'école, souvent éloignée de plusieurs kilomètres de leur domicile. Des restaurants scolaires seront donc mis en place ainsi qu'une aide à la restauration scolaire.
Avec ces mesures, le Gouvernement rattrape le temps perdu. Il est vrai qu'il a déjà beaucoup fait. Ainsi, le contrat de plan Etat-région comporte des moyens financiers à la hauteur des enjeux économiques et sociaux. L'effort de l'Etat est passé de 378 à 877 millions.
Sur le plan social, souhaitons que ces ordonnances soient rapidement mises en _uvre. J'insiste également sur la priorité accordée par le Gouvernement au développement des revenus d'activité, avec la création d'un dispositif emploi-jeunes inspiré de celui de la métropole et l'élaboration d'un statut pour les professions indépendantes.
Je vous invite a adopter ce texte comme va le faire le groupe socialiste. Quand le Président Chirac parle, nous agissons. A quelques heures passées sur place nous pouvons opposer deux ans de concertation et de travail avec les Mahorais (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
La discussion générale est close.
M. le Secrétaire d'Etat - Ce débat a été l'occasion d'aborder des sujets plus vastes que le seul contenu du projet. La loi d'orientation reflète la politique voulue par ce gouvernement, par cette majorité et au-delà, pour faire _uvre utile outre-mer, dans le respect des spécificités locales.
Nos objectifs communs sont de parvenir à l'égalité des droits et à l'égalité sociale. De ce point de vue, la loi d'orientation marque une avancée importante pour les DOM, où le RMI sera, fin 2001, aligné complètement -enfin- sur la métropole. A Mayotte, les ordonnances constitueront aussi une étape importante vers l'égalité des droits. D'autres étapes suivront.
Madame Taubira-Delannon, le désenchantement ne vous sied guère, alors que le Parlement unanime vient de voter votre proposition de loi reconnaissant la traite et l'esclavage comme crimes contre l'humanité. Grâce à l'outre-mer le Parlement, quand il en a le courage, fait aussi progresser la République.
Au-delà des inventaires, des hommes et des femmes attendent de nous des réponses concrètes, surtout à Mayotte. Oui, nous assumons le recours aux ordonnances, car la loi d'habilitation comporte des mesures immédiates et concrètes qui sont attendues. Anticipant sur le délai de 9 mois dont nous disposons, nous travaillerons dès demain, si le projet est adopté, pour que dès l'automne les ordonnances sociales les plus importantes soient appliquées à Mayotte.
La question du transport aérien, souvent évoquée ce soir, préoccupe le Gouvernement comme les élus de l'outre-mer. Vous le savez, Madame la députée, l'Etat a en permanence soutenu la recherche de solutions pour remédier aux difficultés d'Air Guyane. Un dispositif d'urgence est en place. Lundi dernier, la DGAC a délivré le certificat de transport aérien à Air Guyane, de sorte que les vols intérieurs pourront reprendre dans les prochains jours dans des conditions décentes. Nous nous soucions également de la liaison aérienne entre la Guyane et Paris. Air France a confirmé qu'elle affréterait un avion du type 747 à la place de l'actuel avion afin de suppléer pendant une période transitoire la défaillance d'AOM et que l'offre globale de places soit maintenue.
Monsieur Jean-Baptiste, je vous donne acte de votre appréciation sur les ordonnances sociales à venir pour Mayotte, que vous avez qualifiées de « nouveaux progrès ». Neuf mois, c'est trop long, et c'est pourquoi je m'engage à ce que les principales de ces ordonnances entrent en vigueur dès l'automne.
M. Henry Jean-Baptiste - Bercy vous entende !
M. le Secrétaire d'Etat - On fera avec Bercy ! Je vous rappelle que c'est aussi avec le Ministre des finances que nous avons décidé d'affecter 7,2 milliards pour doubler le nombre de collèges et de lycées à Mayotte. Nous n'avons pas attendu les ordonnances.
A ceux qui ont regretté que les textes de ratification tardent à venir, je rappelle que le Gouvernement avait demandé l'inscription à l'ordre du jour du Sénat de trois projets pour l'outre-mer. Le mois de juin avait été envisagé, mais le Sénat a demandé de reporter la discussion à la rentrée.
Monsieur Quentin, les ordonnances ne consistent pas, bien souvent, à étendre simplement à l'outre-mer des dispositions en vigueur en métropole. Nous devons élaborer des textes particuliers qui répondent à cette école de diversité qui est l'outre-mer. Vous avez évoqué l'amendement sénatorial relatif au congrès à la Réunion. J'ai indiqué au Sénat, le 3 mai, mes doutes sur la constitutionnalité de cette disposition, au regard de la décision rendue en décembre par le Conseil constitutionnel sur la loi d'orientation pour l'outre-mer. Mes interrogations persistent. Sur le fond, cet article correspond à l'opinion de tous les parlementaires de la Réunion, et d'une grande majorité de la population, qui souhaite que leur département échappe aux dispositions de la loi d'orientation relatives au congrès des élus départementaux et régionaux, ce qui différencie la Réunion des trois départements des Antilles et de Guyane. Le Gouvernement est naturellement à l'écoute des Réunionnais.
Pour mettre en _uvre rapidement les ordonnances applicables à Mayotte, il est nécessaire que l'Assemblée adopte dans les mêmes termes que le Sénat l'ensemble du projet de loi et donc l'article introduit par la Haute assemblée.
Vous avez plaidé pour une vision ambitieuse pour l'avenir de l'outre-mer. Mais je n'ai pas entendu dans votre propos une seule idée neuve, simplement un rappel des principes de la loi d'orientation pour l'outre-mer. Sans doute peut-on faire toujours plus. Mais en politique les idées neuves ne sont pas fréquentes.
J'ai entendu en revanche un reproche qui fera sourire tous ceux qui ont participé à l'élaboration de la loi d'orientation, celui d'un manque de concertation. Cette loi a été adoptée à l'issue de plus de deux ans de travail, et de la consultation de plusieurs milliers d'acteurs locaux, ce qui est sans précédent.
La loi d'orientation, avez-vous dit, n'apportait pas de nouveautés institutionnelles. Vous aurez donc la surprise de voir dès juin, en Martinique, Guadeloupe et Guyane, se réunir pour la première fois les trois congrès des élus départementaux et régionaux. C'est un fait sans précédent. La loi d'orientation, comme l'a reconnu M. Léon Bertrand qui l'a votée, a consacré la vocation des DOM à des évolutions statutaires substantielles et différenciées.
Je n'entends que de rares adeptes du toujours plus mettre en cause le volet économique et social de la loi d'orientation. Au contraire, les forces vives de l'outre-mer ont salué en particulier les allégements de charges sociales qui bénéficient à 95 % des salariés et 80 % des entreprises. 3,5 milliards apporteront chaque année à l'outre-mer une bouffée d'oxygène, là où votre majorité avait mobilisé avec peine 800 millions .
Nicole Feidt a exprimé avec beaucoup de conviction son soutien et celui de son groupe. Il ne m'appartient pas de commenter sa conclusion, que j'ai bien entendue (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Président - J'appelle dans les conditions prévues par l'article 91-9 du Règlement les articles du projet dans le texte du Sénat.
L'article premier A, mis aux voix, est adopté, de même que les articles premier, 2 et 3.
L'ensemble du projet, mis aux voix, est adopté.
M. le Président - A l'unanimité.
Prochaine séance demain, jeudi 31 mai à 9 heures.
La séance est levée à 22 heures 45.
ORDRE DU JOUR
DU JEUDI 31 MAI 2001
A NEUF HEURES : 1ère SÉANCE PUBLIQUE
1. Discussion de la proposition de loi (n° 2999) de MM. Raymond FORNI et Jean-Marc AYRAULT portant création d'une Fondation pour les études comparatives.
2. Discussion du projet de loi (n° 2870) relatif à l'accès aux origines personnelles.
Mme Véronique NEIERTZ, rapporteure au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'Administration générale de la République (Rapport n° 3086).
Mme Danielle BOUSQUET, rapporteure au nom de la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (Rapport d'information n° 3087).
A QUINZE HEURES : 2ème SÉANCE PUBLIQUE
Eventuellement, A VINGT-ET-UNE HEURES : 3ème SÈANCE PUBLIQUE
|