Session ordinaire de 2001-2002 - 47^ème jour de séance, 109^ème séance

2^ème SÉANCE DU JEUDI 10 JANVIER 2002

PRÉSIDENCE de M. Patrick OLLIER

vice-président

Sommaire

PROFESSIONS DE SANTÉ LIBÉRALES 2

QUESTION PRÉALABLE 5

ARTICLE PREMIER 15

ART. 2 16

ART. 5 17

EXPLICATIONS DE VOTE 17

VALIDATION DE L'IMPÔT FONCIER
EN POLYNÉSIE FRANÇAISE 17

ACCÈS AUX ORIGINES DES PERSONNES ADOPTÉES
ET PUPILLES DE L'ÉTAT (deuxième lecture) 24

ARTICLE PREMIER 29

APRÈS L'ART. 4 30

La séance est ouverte à quinze heures.

La séance est immédiatement suspendue. Elle est reprise à 15 heures 10.

PROFESSIONS DE SANTÉ LIBÉRALES

L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, de la proposition de loi de MM. Jean Le Garrec, Jean-Marc Ayrault et Claude Evin portant rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales et les organismes d'assurance maladie.

M. Claude Evin, rapporteur de la commission des affaires culturelles - Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a formulé des propositions visant à renouveler le système conventionnel qui régit les relations entre les caisses de sécurité sociale et les professions de santé. Ces propositions faisaient suite au « Grenelle de la santé », concertation des différents partenaires organisée en 2001 dans le cadre de deux journées de rencontres au ministère des affaires sociales et d'une mission que vous avez nommée, Madame la ministre, pour examiner les préoccupations des professions de santé.

Plusieurs propositions de cette mission ont été reprises par la loi de financement de la sécurité sociale. Je pense notamment au mécanisme de financement des gardes et astreintes, en lien avec les services d'urgences hospitalières, qui répond à une préoccupation très actuelle. Une meilleure organisation est nécessaire, dans le cadre de schémas régionaux permettant d'assurer correctement les urgences sur l'ensemble du territoire. Il faut assurer le financement de ce service public de santé publique auxquels contribuent les professionnels libéraux.

L'amendement que vous avez déposé à cet effet a été adopté, mais le mécanisme n'est pas encore opérationnel, la loi ayant été promulguée dans les derniers jours de 2001.

Celle-ci répondait à une autre préoccupation, l'aide à l'installation des professionnels libéraux de santé, à laquelle je m'étais intéressé, en tant que ministre, dès la fin des années 80. L'amélioration de la couverture sanitaire de notre pays passe en effet par une meilleure répartition de l'offre de soins libérale. Vous nous aviez demandé le temps d'approfondir la concertation sur les relations conventionnelles. Personne ne saurait vous le reprocher.

Il entre évidemment dans le rôle de l'opposition de déplorer l'absence de concertation sur ce texte. J'estime pour ma part que vous avez été au contraire victime de votre souci de concertation : le Conseil constitutionnel n'aurait pas condamné la procédure si vous aviez proposé un texte tout ficelé. Vous aviez d'ailleurs alerté le Parlement en première lecture en déposant un amendement qui préfigurait le dispositif que vous avez proposé en seconde lecture. Le Sénat vous a même offert une base juridique en supprimant les mécanismes de sanction des professions de santé.

Loin de moi l'idée de contester la décision du Conseil constitutionnel : en estimant que le Parlement n'a pu examiner ce nouveau mécanisme, elle nous permet de reprendre le débat.

Pour un peu, je me féliciterais même de cette décision en ce qu'elle va nous permettre de reprendre la discussion sur cette importante question ! Les relations entre les caisses de sécurité sociale et les professionnels de santé sont régies, depuis la loi du 3 juillet 1971, par un mécanisme de conventions nationales. Celui-ci fonctionne donc depuis trente ans et n'a subi que quelques adaptations législatives : en 1990, il a ainsi été décidé qu'il y aurait deux conventions, une pour les généralistes et une pour les spécialistes ; la deuxième réforme législative notable a eu lieu en 1997 avec le prolongement du plan Juppé. Or, si le mécanisme conventionnel est resté quasiment inchangé, la pratique, elle, a bougé. On ne traite plus aujourd'hui comme on le faisait en 1971. Les médecins sont investis de missions nouvelles que le système conventionnel ne prend pas suffisamment en compte. Je ne m'étendrai pas à ce stade de notre débat sur le malaise que connaissent les professions libérales de santé, sauf pour noter qu'il s'explique largement par le fait que les outils qui régissent le fonctionnement de la médecine dite libérale dans notre pays ne sont plus du tout adaptés à la réalité de la pratique médicale. Le fond du problème est là. On peut discuter de l'augmentation des lettres clé mais si nous ne prenons pas conscience que c'est le mécanisme lui-même qui est à bout de souffle, nous n'apporterons pas les réponses que les professionnels attendent.

Ces réponses sur l'évolution du mécanisme conventionnel, vous avez, du reste, commencé à les apporter dans plusieurs dispositions présentées par voie d'amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale que nous avons été conduits à reprendre, le Conseil constitutionnel les ayant annulées. Il s'agit en effet de redonner plus de vigueur, plus d'oxygène, aux relations entre les caisses et les professionnels en adoptant un mécanisme à trois étages.

Un premier étage doit tenir compte du fait que l'ensemble des professions de santé sont confrontées, en médecine ambulatoire, aux mêmes problèmes : il y a donc lieu de les traiter dans un accord-cadre.

Ensuite, chaque profession, pour tenir compte de ses préoccupations particulières, doit bénéficier d'un mécanisme qui lui soit propre.

Enfin, au-delà des dispositifs collectifs, le médecin qui s'engage dans une action particulière de santé publique doit pouvoir être rémunéré à ce titre dans le cadre d'un contrat individuel de santé publique.

Il est vrai toutefois que, malgré ses mérites, ce seul mécanisme conventionnel est loin de répondre à l'ensemble des problèmes que rencontre notre système de santé. A l'évidence, nous n'en avons pas terminé avec la redéfinition des relations entre l'Etat et les caisses de sécurité sociale. L'actualité le montre. Vous avez eu raison, Madame la ministre, de l'indiquer à plusieurs reprises : les relations tarifaires entre les caisses de sécurité sociale et les professionnels de santé et les revendications tarifaires de ces derniers, il appartient bien à la CNAM d'en traiter mais pour autant, c'est bien contre le Gouvernement que l'on se retourne en cas de difficulté !

M. Jean Le Garrec, président de la commission des affaires sociales - Exactement !

M. le Rapporteur - Cela s'était déjà produit l'année dernière, lorsque les caisses avaient négocié avec les infirmières un contrat particulier - que je considère à titre personnel comme intéressant mais que l'opinion n'avait pas compris. Les parlementaires ont été interrogés sur ce point et c'est encore vers le Gouvernement que l'on s'est retourné !

Il y a là un mode de fonctionnement qu'il n'est plus possible de laisser perdurer.

J'invite donc notre assemblée à adopter la proposition que le président Le Garrec et moi-même vous présentons. Cela fait, il nous restera encore beaucoup à accomplir mais je suis persuadé, Madame la ministre, que les Français nous feront confiance pour que nous poursuivions ensemble l'_uvre engagée (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité - Monsieur le rapporteur, je vous remercie de cette présentation lumineuse du travail que nous avons accompli depuis un an et je vous remercie également d'avoir souhaité que nous reprenions, sur la base de votre proposition de loi, la discussion que nous avons eue lors des débats sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Au moment même ou certains médecins libéraux manifestent pour une meilleure reconnaissance de leur rôle, votre proposition de loi tend à redéfinir l'ensemble du cadre conventionnel qui régit leurs conditions d'exercice. A l'évidence, le dialogue doit être privilégié, mais il est impossible sans une redéfinition des règles du jeu. Or, comme vous l'avez indiqué, ce texte résulte du Grenelle de la santé que j'ai organisé tout au long de l'année dernière.

Du reste, le malaise des professions de santé n'est pas nouveau car si notre système de santé est riche d'un formidable potentiel - ce qui a fait qu'il a été classé par l'Organisation mondiale de la santé comme le premier au monde - les conditions d'exercice ne cessent d'évoluer avec une médecine de plus en plus fondée sur la technique et des patients qui demandent toujours plus. Pour faire face à ces évolutions de fond, j'ai ouvert dès mon arrivée différents chantiers : à l'hôpital, avec la revalorisation des carrières par le protocole du 14 mars 2001, la mise en place des 35 heures et la création de 45 000 emplois ; dans les cliniques privées avec les accords des 4 avril et 7 novembre 2001 ; dans le secteur libéral enfin, avec ce qu'on a appelé les Grenelle de la santé en janvier et juillet derniers. Si j'ai décidé dès décembre 2000 de lancer cette concertation globale, c'est que j'ai perçu très rapidement le malaise des libéraux, lequel provient d'abord du système de régulation des dépenses, mais aussi d'interrogations fondamentales sur la place du professionnel de santé dans le système de soins.

A mes yeux, l'équilibre de notre système mixte repose sur la démographie des professions, l'évolution des métiers, la relation avec le patient, la liaison avec les caisses d'assurance maladie et, enfin, sur la reconnaissance des professionnels en tant qu'acteurs des politiques de santé. Sur ce dernier point, la Mission des 4 Sages a justement insisté dans son rapport de juin dernier sur le fait que le professionnel de santé est un acteur central de la politique de prévention, que son action s'inscrit de plus en plus dans une perspective de coordination des soins et sur le rôle qu'il a à jouer dans la prise en charge des urgences.

A l'occasion de cette concertation, les professionnels, les partenaires sociaux et les caisses d'assurance maladie ont émis des propositions et j'ai présenté le 4 octobre 2001 treize propositions portant sur les conditions d'exercice et sur le dispositif de régulation.

S'agissant des conditions d'exercice, vous avez voté un certain nombre de ces propositions dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ; d'autres ont été intégrées en première lecture dans le projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé. En outre nous avons d'ores et déjà lancé la concertation sur les textes réglementaires nécessaires à leur mise en _uvre. Il s'agit pour l'essentiel de créer une aide à l'installation en zone rurale et dans certains quartiers, d'améliorer l'organisation des gardes - notamment en favorisant les « maisons de garde » - de développer les réseaux multidisciplinaires, de créer un observatoire de la démographie et des métiers, et d'installer un Haut conseil de santé.

Pour ce qui concerne le dispositif de régulation, le plan Juppé a bouleversé les rapports conventionnels tels qu'ils existaient depuis 1971 en introduisant une logique purement comptable, avec un système de reversement imposé aux médecins qui portait non seulement sur les honoraires mais aussi sur les prescriptions de médicaments et d'actes paramédicaux. Nous l'avons supprimé en 1999 mais le nouveau système ne s'est pas révélé plus efficace pour maîtriser les dépenses et il a été critiqué par les caisses d'assurance maladie comme par les professionnels. Il s'agit donc bien aujourd'hui d'édifier un dispositif alternatif au système de régulation actuel.

Il est ainsi proposé d'aboutir à un accord-cadre, applicable à l'ensemble des professions, susceptible de fixer des règles communes et de promouvoir la coordination des soins ou des actions de santé publique. Il s'agit d'autre part de rénover le dispositif de régulation grâce à des engagements réciproques des professionnels et des caisses d'assurance maladie. Ces engagements, collectifs et individuels, prendront la forme d'accords sur le bon usage des soins, de contrats de bonne pratique ou de dispositifs spécifiques à chaque profession. Ils pourront donner lieu à rémunération forfaitaire. Et, conformément au v_u des professionnels, nous avons exclu toute idée de contrat individuel souscrit hors du cadre conventionnel.

Enfin, le dispositif offre aux professionnels la possibilité de s'engager, dans le cadre d'accords de santé publique, sur des actions de prévention ou d'amélioration de la permanence des soins et il exonère du mécanisme des lettres-clés flottantes ceux qui s'engagent dans un dispositif conventionnel.

Parce qu'elle résulte d'une large concertation, cette proposition a reçu le soutien des caisses d'assurance maladie et des partenaires sociaux ainsi que de plusieurs des syndicats concernés. De fait, elle ne vise pas à prédéterminer le contenu des conventions mais à définir un cadre plus adapté que le cadre actuel. Il est vrai que certains syndicats de médecins ont fait de la suppression pure et simple de tout mécanisme de régulation une condition sine qua non du dialogue, tout en réclamant des revalorisations incompatibles avec les possibilités offertes par la croissance. Tel n'est pas mon choix. Je crois profondément à la valeur du contrat pour rénover le dialogue que la société entretient avec les médecins et les professions paramédicales et je compte donc sur ceux-ci pour définir avec nous le cadre qui permettra les évolutions nécessaires.

Pour cela, nous devons aller vers un système de régulation qui prenne mieux en compte les engagements des professionnels et redonner des espaces de liberté aux partenaires conventionnels en sorte qu'ils puissent, dans la fidélité aux principes définis par le législateur, adapter le système de soins de ville à la nouvelle donne - vieillissement de la population, apparition de techniques innovantes, évolution de la demande des patients.

La convention doit donc redevenir l'instrument d'une meilleure reconnaissance du rôle des professionnels libéraux et tel est bien l'objet de cette proposition.

Pour conclure, je souhaite remercier les parlementaires qui se sont dépensés pour organiser cette évolution et ce débat, en particulier M. Ayrault, le président Le Garrec et Claude Evin.

Mais la présente discussion ne nous empêchera certainement pas de poursuivre le travail...

M. le Rapporteur - Au cours des cinq années à venir !

Mme la Ministre - En effet, et nous pourrons sans doute nous remettre très vite à cette tâche : dès le début de la prochaine législature ! (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR ; applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

QUESTION PRÉALABLE

M. le Président - J'ai reçu de M. Jean-Louis Debré et des membres du groupe RPR une question préalable déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. Bernard Accoyer - Rarement une question préalable aura été aussi justifiée. Pour rénover les rapports conventionnels entre professionnels libéraux de la santé et organismes d'assurance maladie, on nous appelle en effet à légiférer dans l'urgence, sans qu'ait été engagé le dialogue qu'exige l'élaboration de tout texte, et ce au moment où les généralistes et les médecins des urgences sont acculés par la crise de notre système de santé à une grève sans précédent dans notre histoire, grève à laquelle ils ne se sont certainement pas résolus à la légère tant est haute l'idée qu'ils se font de leur mission.

Ce qu'on nous demande avant tout aujourd'hui, c'est de réparer les fautes de méthode commises par le Gouvernement, lorsqu'il a imposé à deux reprises des amendements totalement inopinés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette méthode contraire aux droits du Parlement et à l'esprit de notre système démocratique a été, comme il fallait s'y attendre, sanctionnée par le Conseil constitutionnel et voici pourtant que vous voulez à nouveau imposer les dispositions ainsi annulées !

Les règles qui régissent les rapports entre généralistes et CNAM sont au c_ur de la crise actuelle. Pour votre part, Madame, vous vous êtes bornée à juger « excessives » les revendications de ces professionnels, alors même que leurs honoraires n'ont pas été revalorisés depuis 1998 pour ce qui est des consultations et depuis 1993 pour ce qui est des visites à domicile. J'espère que vous aurez à c_ur de revenir sur cette appréciation ! Et si vous avez consenti à ce que des discussions s'ouvrent, vous vous êtes refusée à y participer vous-même : c'est à la CNAM que vous avez délégué le rôle de négociateur, au lieu de passer par-dessus sa tête comme d'habitude ! Mais il est des responsabilités auxquelles on ne peut échapper et, ce matin, ces négociations se sont mal passées. Le président du principal syndicat de généralistes a dénoncé le « mutisme extraordinaire » du Premier ministre tandis que le président de la CNAM déplorait un « diktat préalable d'un syndicat professionnel » et excluait toute revalorisation des honoraires de visites. Des responsables syndicaux ont condamné cette position rigide, l'un d'entre eux annonçant même qu'il ne reviendrait pas s'asseoir à la table des discussions.

A vouloir ainsi passer en force en faisant valider un texte par une majorité à votre main, vous êtes en train de dévoyer l'esprit de concertation, au risque de blesser une profession qui est pourtant le fer de lance de notre système de soins ! Ce refus du dialogue est à l'opposé de nos propres conceptions et de la priorité que nous donnons à la sauvegarde de notre système médico-social : celui-ci ne repose-t-il pas sur le médecin de famille, qui est le médecin de proximité, le médecin de tous les drames et de toutes les urgences ?

Comment en êtes-vous arrivée à la situation actuelle, alors que, depuis 1997, vous détenez tous les moyens de consolider ce système ? Après avoir accablé de critiques vos prédécesseurs, vous vous en êtes tenue à substituer à un système de régulation fondé sur la sanction un dispositif purement comptable - et qui comportait aussi un mécanisme de sanction collective : les lettres-clés flottantes, dont radiologues et cardiologues se souviennent (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Ce mécanisme, vous devez avoir le courage d'en assumer la responsabilité, même si vous reconnaissez aujourd'hui qu'il était mauvais !

M. le Rapporteur - Il serait très bon s'il était ce que vous dites !

M. Bernard Accoyer - Les intéressés apprécieront le propos de celui qui donne le ton au parti socialiste, en matière de santé !

Pendant cinq ans, ce gouvernement a régulièrement passé par-dessus la CNAM, disais-je. D'ailleurs, ses administrateurs et son directeur s'en sont émus. Cette fois-ci, vous avez choisi une méthode inverse, mais vous ne pourrez pas échapper à vos responsabilités.

Pour nous, la protection sociale est une priorité absolue. L'histoire de l'assurance maladie est en effet consubstantielle de l'action conduite par le général de Gaulle et sa famille de pensée, depuis les ordonnances de 1945 portant création de la sécurité sociale, en passant par les ordonnances de 1958, la réforme Debré et la mise en place d'un système hospitalier qui fait notre fierté avant de se dégrader par votre faute, les ordonnances de 1967 créant les trois caisses de sécurité sociale, jusqu'à la réforme de 1996, qui était refondatrice même si la disposition concernant les sanctions collectives était une erreur. Il y avait dans les ordonnances de 1996 l'essentiel de ce qui aurait permis de sauver la sécurité sociale.

M. le Rapporteur - Quoi ?

M. Bernard Accoyer - Je vais y revenir, puisque vous l'ignorez. Il y avait dans ces ordonnances cet esprit de contrat entre l'Etat et les caisses, de partenariat, auquel nous tenons tous.

M. le Rapporteur - Où ?

M. Bernard Accoyer - Vous avez préféré détruire le paritarisme, en voulant faire financer les 35 heures par les finances sociales.

Plusieurs députés socialistes - Nous y voilà !

M. Bernard Accoyer - Votre bilan est bien peu glorieux. Qu'avez-vous fait de la croissance dont vous avez bénéficié entre 1998 et 2000 ? En avez-vous profité pour mieux rembourser les prothèses, les médicaments, les actes médicaux ? Non. Vous êtes même allée jusqu'à refuser qu'on révise la nomenclature des soins bucco-dentaires. Vous avez préféré financer les 35 heures, et faire financer par l'assurance maladie des mesures de prévention qui relèvent à l'évidence de l'Etat, concernant la drogue, l'alcoolisme et le tabagisme. Vous êtes allée jusqu'à faire financer par l'assurance maladie le plan Biotox de lutte contre le terrorisme biologique.

Vous avez aussi fait voter des textes qui sont autant de bombes à retardement parce qu'ils ne sont pas financés. Un exemple : la réforme de 1996 comportait un projet de création d'assurance maladie universelle ; vous en avez habilement détourné la forme et le fond en créant la CMU, qui certes répond à une idée généreuse mais dont le financement n'est absolument pas assuré. Elle comporte des effets pervers et, surtout, un effet de seuil qui reporte sur les classes modestes les difficultés d'accès aux soins, alors qu'elles bénéficiaient auparavant de l'aide médicale gratuite.

Autre exemple : la prestation autonomie pour les personnes âgées, qui n'est pas davantage financée.

Madame la ministre, le temps des effets d'annonce est passé. Aujourd'hui, après cinq ans de responsabilités de ce gouvernement, le système de santé est en crise.

Je ne reviens pas sur la crise de l'hospitalisation. Vous savez combien elle est profonde. Je m'en tiendrai au problème qui nous occupe aujourd'hui, celui des professions de santé libérales.

Madame la ministre, connaissez-vous une profession qui ait connu une dévalorisation aussi grande que celle des médecins généralistes ? Dévalorisation financière, d'abord : pour une moyenne de 60 heures de travail par semaine, le médecin généraliste gagne bien souvent moins qu'un cadre qui travaille moins de 40 heures ; quant au tarif de la visite à domicile, ce service extraordinaire, il n'a pas été revalorisé depuis 1993.

Dévalorisation morale, ensuite : les médecins sont régulièrement accusés de gagner trop ou de coûter trop cher. Le thème était cher aux socialistes dans les années 1960, 1970 et 1980. Souvenez-vous, Madame la ministre, vous parliez vous-même du « pouvoir médical ». Certes, vous y avez porté atteinte, mais le résultat est bien triste et bien préoccupant pour les Français. Qu'on malmène une profession au point de débaptiser son instance disciplinaire parce qu'on n'a pas pu l'abattre en dit long.

Et puis, la judiciarisation ne cesse de s'accroître. Elle est dans l'air du temps...

La responsabilisation du médecin s'accroît elle aussi, vis-à-vis de l'assurance maladie. Il est considéré comme le seul responsable de la croissance des dépenses, ce qui, bien sûr, est loin d'être vrai.

Que dire des conditions de travail des généralistes ? Travailler 60 heures par semaine, monter les escaliers (Murmures sur les bancs du groupe socialiste), aller dans des quartiers où la sécurité n'est plus garantie, travailler la nuit et le week-end, ne pas pouvoir partir en vacances parce qu'on ne trouve pas de remplaçant : voilà quelle est aujourd'hui leur situation.

Le seul espoir de ces praticiens, c'est la retraite. Alors parlons-en : elle a été précisément le moyen de créer, en 1970, la première convention nationale. Un pacte a été conclu entre les pouvoirs publics et les médecins, donnant à ceux-ci l'espoir d'une retraite décente, ce qui n'était pas le cas auparavant - il est vrai que leur statut préalable leur permettait d'espérer des conditions de vie satisfaisantes. Le gouvernement de l'époque leur a donc proposé d'adhérer à une convention, moyennant quoi leur retraite serait en partie financée par l'assurance maladie. C'est ce qui a permis de créer en France un système conventionnel de soins, qui a été excellent mais qui est aujourd'hui en danger car la valeur de l'acte et celle du point de retraite n'ont pas suivi : les praticiens n'ont même plus la perspective d'une retraite décente.

Pendant le même temps, vous n'avez cessé de leur imposer des charges supplémentaires -tâches administratives, informatisation, etc. - qui s'ajoutent à leurs 60 heures de travail, alors que ces médecins sont fatigués et se réveillent la nuit en pensant à une erreur qu'ils ont peut-être commise et qui risque de conduire à un drame, puis à un passage en justice...

Voilà la réalité de ceux dont, il y a quelques jours, vous jugiez excessive la demande de revalorisation d'honoraires. Non, Madame la ministre, ils ne sont pas sur un banc de velours rouge ; ils sont dans les escaliers, sur les chemins de campagne, les pieds dans la neige, à la merci d'une agression (« Tout en nuances ! » sur les bancs du groupe socialiste).

Vous vous flattez de pratiquer la concertation, mais vous voulez leur imposer un dispositif par la loi, grâce à une majorité à votre botte (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Légiférer aujourd'hui est très maladroit, c'est même une provocation après ce qui s'est passé ce matin. Vous savez pourtant que la plupart des médecins refusent ce dispositif complexe, à trois étages, qui accumule tout ce qu'ils dénoncent : la signature par un seul syndicat, les contrats individuels, chiffon rouge pour eux.

Les professionnels ont manifesté clairement leur hostilité, mais vous menacez de leur appliquer le système des lettres-clés flottantes s'ils ne signent pas : autrement dit vous leur mettez le revolver sur la tempe car, après 30 ans de conventionnement, les médecins dépendent totalement des caisses de sécurité sociale. Y a-t-il d'autres catégories de Français qui accepteraient d'être traitées ainsi ?

Adopter la question préalable permettrait de vous sortir de cette situation. Il faut rechercher, dans le cadre d'un système conventionnel librement négocié, des mesures qui revalorisent les actes, encouragent les bonnes pratiques, l'évaluation et la formation continue, et aboutissent à une maîtrise médicalisée des dépenses. C'est dans cet esprit, et non par des méthodes autoritaires, qu'on pourra trouver des solutions.

Le groupe RPR est tellement opposé à votre texte qu'il ne déposera aucun amendement. Nous ne participerons pas à l'élaboration de ce dispositif que nous estimons nocif.

Le moment est venu d'ouvrir de nouveaux horizons à la protection sociale, d'apaiser les conflits, de trouver les moyens de financer une couverture complémentaire pour tous les Français - l'assurance obligatoire ne rembourse plus que 54 % des dépenses. La CMU est séduisante dans son principe, mais il faudrait généraliser l'accès à une couverture complémentaire, avec déduction fiscale des cotisations.

Un nouveau champ de négociations doit s'ouvrir dans les entreprises et les administrations pour permettre à chacun d'améliorer les prestations et de participer au financement. Ce sera une voie de réflexion forte à l'avenir.

Il faut aussi cesser de décliner les textes de 1996 de manière autoritaire et rendre aux contrats d'objectifs et de gestion leur vocation. Le Gouvernement peut également utiliser les nouveaux moyens disponibles pour développer les réseaux et encourager les expérimentations et la délégation de gestion.

Il y aurait encore beaucoup à dire. Nous formulons le v_u que vous rétablissiez le dialogue et que vous acceptiez la revalorisation justifiée d'un certain nombre d'actes fondamentaux. Parce que nous ne voulons pas que le blocage se perpétue, nous vous invitons, chers collègues, à adopter cette question préalable et à contribuer ainsi à dénouer l'une des crises les plus graves que notre système de soins ait traversée.

MM. Jean-Pierre Foucher et Gilbert Gantier- Très bien !

M. le Président - Nous en arrivons aux explications de vote.

M. Philippe Nauche - M. Accoyer m'épate. Il m'épate par la facilité avec laquelle il veut refaire une virginité au groupe RPR vis-à-vis des professions de santé, oubliant son soutien au plan Juppé, que celles-ci n'avaient pas approuvé, c'est le moins qu'on puisse dire.

Mais les professionnels de santé ont de la mémoire, Monsieur Accoyer, et ils ne sont pas dupes de vos protestations de virginité.

Dans votre exposé, j'ai attendu en vain des propositions. Il n'en est venu qu'une : privatiser la sécurité sociale, même si vous n'osez pas le dire tout à fait.

La censure du Conseil constitutionnel s'explique par le fait que ce texte a été présenté tardivement. Or, s'il en a été ainsi, c'est parce que ce gouvernement a pris, comme à son habitude, le temps de la concertation. Nous serons ainsi collectivement en mesure d'apporter aux médecins d'autres réponses qu'une simple hausse des taux et de la valeur des lettres-clés. C'est faire injure aux médecins que de prétendre leur faire croire qu'une telle hausse résoudrait tout. C'est se montrer méprisant à leur égard que de noircir le tableau comme vous l'avez fait et de réduire la crise actuelle à des problèmes d'honoraires.

Le groupe socialiste rejettera la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La question préalable, mise aux voix, n'est pas adoptée.

M. Pierre Morange - Le groupe RPR, l'opposition tout entière et en vérité tous ceux qui connaissent la problématique de la santé ne peuvent que déplorer les termes de la présente proposition de loi, qui a d'ailleurs subi la sanction du Conseil constitutionnel. Je passe sur les conditions, très bousculées, de son dépôt et de son examen, je n'insiste pas non plus sur les réactions des syndicats aux propositions de la CNAM. Cette proposition de loi n'ajoute pas grand-chose à l'« esquisse » présentée il y a quelques semaines par Mme la ministre. Elle mérite cependant un débat, ne serait-ce que parce qu'il est inconcevable de prétendre modifier un paramètre aussi important de notre politique publique avec autant de désinvolture.

Les professionnels ont déjà dénoncé la mascarade qui consiste à promettre de supprimer les sanctions collectives aux corps qui accepteront de signer des conventions sans participer à la définition du contenu des enveloppes qui leur sont allouées.

Le Gouvernement s'abrite volontiers dans cette affaire derrière la CNAM mais c'est lui qui n'a pas laissé le Parlement voter l'augmentation nécessaire pour amener l'ONDAM à un niveau conforme aux besoins.

Puisque Mme Guigou juge les médecins trop gourmands, je crois qu'un rappel s'impose. En août 1998, c'est Martine Aubry qui a rompu avec la politique contractuelle et imposé un plan d'économie de 2,7 milliards. C'est aussi en 1998 qu'a été mis en place, dans le cadre du PLFSS pour 1999, un nouveau dispositif de reversement purement comptable. Après quoi le Conseil constitutionnel a censuré le mécanisme des sanctions financières en cas de dépassement des objectifs de dépenses. En 1999, le plan Johannet est enterré aussitôt que présenté. Dans le PLFSS pour 2000, le Gouvernement délègue la gestion de l'enveloppe « honoraires » de la médecine de ville à la CNAM. En juillet 2000, les honoraires de neuf professions de santé sont brutalement diminués.

Le résultat de tout cela est qu'en 2001, la révolte des professionnels atteint son comble. Et depuis, la mobilisation se poursuit. Depuis deux mois, les médecins généralistes font la grève des gardes de nuit et des week-ends. L'ensemble des médecins libéraux appellent à une « journée sans toubib » le 23 janvier. SOS Médecins s'associera à cette journée.

Dans leur désarroi et leur colère, certains médecins n'hésitent plus à pratiquer des hausses unilatérales du prix des consultations. Il faut dire que le tarif de base n'a pas été revu depuis trois ans et que celui des visites à domicile date de 1993. Une consultation à 20 euros et une visite à domicile pour 30 euros, est-ce trop cher payer pour des professionnels dévoués et ayant fait au moins huit ans d'études ? Est-il si « excessif » de payer décemment des personnes qui mettent leur propre sécurité en danger, qui sacrifient leur vie privée et qui travaillent six jours sur sept de 7 heures 30 à 21 heures alors que la France entière passe aux 35 heures ?

Veut-on réellement briser un système que le monde nous envie ? Comme il est simple de se défausser sur la CNAM ou de jeter l'anathème sur les professionnels eux-mêmes ! Si les dépenses de santé augmentent, ce n'est pas à cause d'eux mais parce que notre société évolue - et personne ne s'en plaindra - dans un sens qui accroît la demande de santé. Si l'on veut pérenniser le système, il faut généraliser une assurance maladie complémentaire, déductible fiscalement dès le premier franc.

Pour toute réponse à la crise actuelle, Mme Guigou essaie de gagner du temps et feint de négocier. Mais les professionnels ne sont pas dupes, pas plus que le Parlement. La construction d'une nouvelle architecture conventionnelle s'impose, elle demande réflexion et concertation. Mais apparemment la démocratie sociale est pour ce Gouvernement plus un thème de campagne qu'une pratique réelle (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR et du groupe UDF).

Mme Jacqueline Fraysse - Les problèmes dont nous traitons aujourd'hui sont nés de la politique de maîtrise comptable des dépenses de santé et de la volonté de réduire celles-ci en se fondant sur des critères strictement financiers.

Il est donc pour le moins croustillant d'entendre M. Accoyer taxer le Gouvernement d'étatisme et l'accuser de vouloir détruire l'actuel système de santé, lui qui a élaboré avec ses amis et imposé brutalement les ordonnances du plan Juppé, qui ont fait quasiment l'unanimité contre elles, tant à cause de leur contenu que de la méthode suivie.

L'OMS reconnaît la grande qualité de notre système de santé, et nous pouvons en être fiers. Il importe cependant d'assurer son adaptation aux nouvelles exigences et aux progrès de la médecine.

Le groupe communiste regrette donc que n'ait été entreprise en cette législature aucune réforme de fond du financement et du fonctionnement des caisses de sécurité sociale, des retraites et du système conventionnel. Ce texte illustre à nouveau une triste méthode : nous travaillons au coup par coup, sans réelle concertation.

Les occasions d'engager la réforme et de permettre à la sécurité sociale de répondre à des besoins démocratiquement évalués n'ont cependant pas manqué. Je pense ainsi au rapport publié en mai dernier par quatre confédérations syndicales de salariés et trois syndicats de médecins libéraux, dont mon groupe avait salué le caractère responsable et constructif, et qui constitue une excellente base de travail.

La crise actuelle confirme la nécessité de mener un véritable débat sur la politique de santé avant d'arrêter le budget.

Je regrette que cette occasion ait elle aussi été manquée. Nous voici devant un texte élaboré dans des conditions telles qu'il est accueilli sans grand enthousiasme par ceux qu'il concerne, alors même qu'il comporte des aspects intéressants. Il reconnaît en effet les participations aux gardes, à la prévention, au travail en réseau. Il renforce, certes de manière limitée, les prérogatives des caisses, ce qui nous avait incités à voter cet article 18, repris presque à l'identique.

Mon amie Muguette Jacquaint avait cependant souligné les lacunes de ce texte et présenté des amendements supprimant les dispositions qui contraignent les organisations de médecins à négocier sous la menace du règlement minimal conventionnel, véritable épée de Damoclès. Je regrette que le texte n'ait pas été amélioré sur ce point.

Maxime Gremetz a d'ailleurs déposé un amendement en commission, afin que les médecins ne puissent se voir imposer une convention signée par un seul syndicat ou plusieurs syndicats minoritaires, comme pour la mise en place des 35 heures à l'hôpital. Les difficultés des négociations et le faible nombre d'accords locaux conclus illustrent les difficultés qui, dans ces conditions persistent.

Nous sommes choqués de vous voir cautionner et même encourager la signature d'accords minoritaires, imposés ensuite au plus grand nombre. Ce déni de démocratie conduit inévitablement au conflit.

Nous souhaitons que le texte précise qu'un contrat individuel entre un médecin et les caisses demeure une possibilité, et n'est en aucun cas une obligation qui justifierait la crainte d'une individualisation des relations conventionnelles.

Au-delà de ces insuffisances demeure un problème fondamental, sur lequel je vous ai encore interrogée hier, Madame la ministre, sans obtenir de réponse : celui du financement.

Les négociations engagées devront en effet se dérouler dans le cadre de l'ONDAM, c'est-à-dire d'une enveloppe irrévocablement fixée pour les dépenses d'assurance maladie. Quelle place reste-t-il à la négociation ?

Si personne ne conteste aujourd'hui la nécessité de revaloriser les honoraires des médecins, il est impensable d'y répondre à moyens constants, sauf à remettre en cause les droits des patients ou la qualité des soins. Je m'étonne d'ailleurs que certains responsables syndicaux, des médecins opposés au plan Juppé et à la maîtrise comptable des dépenses de santé, puissent envisager de réduire les remboursements des visites. Nous nous y opposerons farouchement. Il s'agit au contraire d'améliorer les remboursements dont le faible niveau constitue encore une cause d'exclusion des soins.

De telles propositions ne font qu'éluder la question de fond : celle de la réforme du financement de la sécurité sociale.

Il est aujourd'hui indispensable de dégager des ressources nouvelles pour la sécurité sociale et de rénover son financement, comme le Gouvernement s'y est engagé dès 1997. Nous avons multiplié les propositions en ce sens et sommes prêts à rouvrir le débat.

L'on ne pourra en effet répondre aux besoins sans avoir le courage de traiter cette question. A moyens constants, on déplace, on transfère, on bricole, sans régler les véritables problèmes qui tôt ou tard resurgissent sous forme de conflits.

Cette situation ne nous satisfait pas et ne peut satisfaire le Gouvernement : elle nous pénalise tous. Nous souhaitons donc que le débat ne soit pas esquivé et qu'il s'avère constructif (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).

M. Jean-Pierre Foucher - Ce texte nous est aujourd'hui présenté sous forme de proposition de loi pour des raisons stratégiques : il est strictement identique à l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale que le Conseil constitutionnel a annulé en décembre pour des raisons de procédure. Nous y opposerons donc la même argumentation, et vous ne vous en étonnerez pas.

L'espoir que le Grenelle de la santé avait suscité chez les professionnels de santé a été déçu comme en témoignent les grèves de professions qui avaient jusqu'ici par respect du serment d'Hippocrate, résisté aux sirènes des arrêts de travail. Etre entendu est une chose, être compris en est une autre : le Grenelle de la santé s'est joué pour rien et vous refusez toujours de recevoir les représentants des médecins !

Le système proposé ne répond pas aux attentes des médecins. Construction à trois étages avec un accord-cadre de cinq ans pour les professionnels libéraux exerçant en ville, la négociation de sa propre convention par chaque profession et la création de contrats individuels de santé publique, il a été critiqué sur le fond. Il part d'une bonne intention - remettre à plat les conventions et accords qui datent de 1971 -, mais souffre de trois maux majeurs : complexité, logique punitive et coercitive, manque d'ambition et de volonté de clarifier les rapports entre Etat et caisses. Vous aviez présenté votre amendement comme un signe de confiance envers les médecins, ils y ont vu un signe de défiance.

Tout se joue désormais sur fond de malaise et non dans la concertation. Les difficultés actuelles sont le signe de la dégradation des relations entre l'Etat, la CNAM et les professionnels de santé.

Vous ne comprenez pas que le dialogue ne peut s'instaurer sous la pression. Le système de conventionnement proposé ne supprime pas les sanctions collectives ni les lettres-clés flottantes. Il ne comporte pas de revalorisation des actes.

Vous aviez présenté votre amendement comme une « esquisse », puis comme une « approche » ouvrant le dialogue. Or ce texte qui revient sous forme de proposition de loi, n'est ni amélioré ni ouvert sur l'avenir. On parle de conventions mais elles sont imposées ; on ne remet en cause ni la maîtrise comptable ni la logique de coercition. Le dialogue est absent. Le système ne révise aucunement les modalités de fixation de l'ONDAM, toujours fixé à un taux irréaliste au mépris des besoins réels. Tant que cette situation perdurera, vous ne pourrez dire que des modification profondes du système sont opérées. Pourquoi ne proposez-vous pas, une fois pour toutes, un ONDAM réaliste ? Les professionnels ne sont pas les seuls à protester : même la CNAM réclame la fongibilité des enveloppes ! Fondées sur un tel ONDAM, les conventions ne seront pas plus applicables et n'auront guère plus de résultat qu'aujourd'hui. Les conflits perdureront donc.

En outre, ce que vous appelez « négociations » s'opère sous la menace des sanctions collectives. Quelle autre profession accepterait une sanction générale pour une faute individuelle ? Cette méthode n'encourage pas la maîtrise des dépenses de santé, puisque le médecin respectueux sera autant sanctionné que le médecin prodigue, au mépris des différences entre régions, quartiers, populations.

Vous proposez que l'accord-cadre doive être signé par au moins une organisation syndicale représentative de la profession considérée. Ne pensez-vous pas que plusieurs organisations représentant au moins la moitié des praticiens devraient la signer ? Comment appliquer un accord conclu par une minorité ?

Ce genre d'accord ne peut mener qu'à l'échec des conventions - et donc à l'application des sanctions. D'ailleurs vous préparez le terrain à cet effet...

D'autre part, les contrats individuels sont encouragés. Est-ce cohérent avec votre souci de conclure des conventions collectives ? Et que va devenir la liberté de prescription du médecin ? Les dispositions de ces engagements individuels concernant les bonnes pratiques ne sont d'ailleurs pas précisées, ce qui risque d'amener les médecins à s'engager dans le flou. Nul doute que ceux qui auront signé déchanteront vite ! Nous sommes pour des sanctions individuelles, mais établies dans la concertation et non imposées.

Toutes les professions médicales, qui font connaître depuis plusieurs semaines leur désespoir, insistent sur la nécessité de revaloriser les actes. Vous considérez, Madame la ministre, que leurs demandes sont exagérées. Pourtant, les infirmières et les médecins demandent simplement que leur travail exténuant soit reconnu. Ne croyez-vous pas qu'un geste de votre part ferait avancer les choses ? Les professionnels libéraux ne peuvent accepter d'être pris en otages, dans un système dont la devise pourrait être « signez ou disparaissez ». Cela n'est pas digne de la santé en France ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR)

M. Philippe Nauche - Le maître mot de ce texte, qui nous arrive au terme d'une longue concertation et quelques vicissitudes constitutionnelles, c'est contrat. Il tend en effet à proposer une alternative au système conventionnel actuel en fixant un nouveau cadre d'exercice pour les professionnels libéraux. Bâti sur trois étages : un accord-cadre, des accords par professions - et je me réjouis à cet égard de l'intégration des ambulanciers comme de l'avancée que constitue la liaison opérée entre les lettres-clés et la nomenclature - et des contrats individuels, il trace des pistes d'action pertinentes pour l'avenir et ouvre la voie à une régionalisation efficace de notre système de soins. Il y a également tout lieu de se féliciter de la reconnaissance à laquelle accèdent enfin les actions de prévention.

S'agissant des modalités de rémunérations, lesquelles constituent à l'évidence l'un des éléments majeurs de la crise actuelle, il n'est que temps d'évoluer vers un système mixte où coexistent la rémunération à l'acte et un élément forfaitaire, prenant mieux en compte le rôle spécifique du professionnel de santé.

Enfin, un cadre juridique est donné aux règles de bonnes pratiques pour répondre aux évolutions de fond qui ont affecté l'ensemble du système.

En définitive, le système conventionnel est amélioré, tant aux plans collectif qu'individuel et les patients comme les praticiens ont tout à gagner à ces évolutions (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Gilbert Gantier - Nous abordons un débat important, dans un contexte social agité et l'on ne peut que déplorer qu'il soit introduit de manière quasi-subreptice, par la voie d'une proposition de loi. Une heure de discussion générale pour débattre des relations entre les professionnels de santé et les organismes de santé, c'est beaucoup trop peu ! Quant au « renouveau conventionnel » que vous annoncez, force est de constater qu'il n'a pas déplacé les foules si j'en crois le taux d'occupation de notre hémicycle...

M. le Président de la commission - D'accord sur ce point !

M. Gilbert Gantier - Du reste, ce texte n'apporte pas de réponse valable au malaise par trop évident des professionnels de la santé. On ne peut prétendre restaurer la confiance en présentant un texte élaboré sans la moindre concertation et qui, pour modeste qu'il soit, se caractérise par l'extraordinaire complexité de son architecture. Dans le même temps, Mme la ministre refuse toujours de recevoir elle-même les médecins généralistes en grève, ce qui traduit sans doute le mépris que lui inspire cette profession en crise. Les professionnels de santé ne demandent qu'à dialoguer avec les pouvoirs publics pour obtenir une rémunération digne de leurs compétences et la juste reconnaissance de leurs efforts. J'observe en outre que personne n'échappe à la crise et que la pénurie de médecins - généralistes et spécialistes - et d'infirmières dans certaines zones du territoire devient des plus préoccupantes. En cinq ans d'exercice du pouvoir, vous avez plongé notre système de santé dans le désarroi le plus total !

Le nouveau système prévoit une exonération de l'application des lettres-clefs flottantes en échange d'un engagement conventionnel de « bonnes pratiques ». Mais, il s'agit moins de relancer le système conventionnel actuel que d'instituer un nouveau régime de conventionnement individuel, tout en maintenant le mécanisme d'opposabilité de l'ONDAM.

Dans les faits, le système de sanction sera conservé dès lors que les professions n'auront pas réussi à conclure une convention avec les caisses d'assurance maladie. Voilà une méthode parfaitement inadmissible : les professionnels vont négocier avec un revolver sur la tempe ! En l'absence de convention, le couperet des sanctions tombe.

Sous couvert de renouveau conventionnel, la logique punitive et budgétaire, loin d'être abandonnée, se trouve renforcée. D'ailleurs, obliger les professionnels à signer des contrats individuels sans référence à des conventions établies par leurs organisations représentatives, c'est les placer dans une situation d'infériorité flagrante face à l'assurance maladie.

Lâcher les milliards par-ci, par-là relève d'une stratégie purement électoraliste. Madame la ministre, c'est l'ensemble du système qu'il faudrait repenser, et ce dans l'intérêt de tous, des professionnels comme des malades. Il faut le faire avec les professionnels de santé, en renouant le dialogue avec eux, et en abandonnant la politique de la contrainte. Il faut leur offrir un choix, car il n'est pas sain de les rendre prisonniers d'un monopole imposant des règles d'exercice. Les professionnels doivent devenir les véritables acteurs des réformes. Rétablir la confiance permettrait de garantir que chaque euro dépensé par l'assurance maladie profite directement à notre santé. Le Gouvernement a tué le dialogue, alors que l'adhésion des médecins est indispensable pour mener à bien les réformes.

Plutôt que de pérenniser une logique dénoncée à bon droit comme strictement comptable, il faut que l'assurance maladie devienne un acheteur de soins intelligent. Tel est l'objet de la grande réforme à laquelle nous ne manquerons pas, le moment venu, de nous atteler. Le renouveau conventionnel implique la confiance et la confiance, vous l'avez définitivement perdue. Ce texte n'est pas crédible et notre groupe ne le votera pas. Du reste, peut-on croire sérieusement qu'un accord soit trouvé au terme d'une navette avant le 22 février ? Une fois encore, la majorité se paie d'un effet d'annonce !

M. le Rapporteur - Pas du tout !

M. Gilbert Gantier - Ou bien allez-vous intégrer ces dispositions dans le projet de loi relatif aux droits des malades, devenu l'ambulance législative de cette fin de législature ! (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

Mme Catherine Génisson - Le 18 décembre dernier, le Conseil constitutionnel annulait, pour des raisons de procédure, l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale relatif à la rénovation des rapports conventionnels entre les professions libérales et les organismes d'assurance maladie. Cette décision, qu'il est d'usage de ne pas commenter, doit être perçue comme une invitation à rénover le cadre conventionnel et à approfondir notre réflexion sur la place des personnels de santé dans notre système de soins.

Depuis quatre ans, nous avons beaucoup travaillé à la réorganisation et à la redéfinition des missions du service hospitalier, public comme privé. Nous avons notamment recherché une plus grande complémentarité avec les acteurs du système libéral.

Ceux-ci - les généralistes notamment - nous demandent aujourd'hui avec force de redéfinir leur rôle et de revaloriser leur statut en fonction d'une demande et de conditions d'exercice profondément modifiées. Les progrès ont été immenses, en trente ans, en matière de diagnostic et de thérapeutiques. Or, le médecin généraliste poursuit avec le malade, qui exige la meilleure prise en charge possible, un colloque singulier bien solitaire. Il est également confronté à la baisse de la démographie médicale et, s'il entend prodiguer des soins de qualité, il aspire légitimement à une vie personnelle également de qualité...

Or, si nous sommes indéfectiblement attachés à un système de protection sociale qui garantit l'exercice libéral de la médecine et le libre accès aux soins, nous ne pouvons que constater que le système conventionnel actuel a atteint les limites de son efficacité possible. Dès lors, nous ne pouvons que nous féliciter des propositions de réforme que contient cette proposition. Celle-ci rompt définitivement avec une logique de maîtrise comptable et tend à mettre en place un cadre conventionnel à trois étages : accord-cadre, conventions professionnelles et contrats de santé publique.

Je ne reviendrai pas sur les excellents commentaires faits de ce dispositif. En revanche, j'insisterai sur la nécessité de corriger au plus vite les effets d'un numerus clausus très restrictif, décidé pour aider à la régulation des dépenses de santé et dont nous devons d'ailleurs assumer la coresponsabilité. Il faut que le nombre de médecins augmente, mais nous devons également réfléchir à de meilleures conditions d'installation et d'exercice. Le projet de loi de financement contient de bonnes dispositions en faveur de l'installation dans les zones où les carences sont les plus fortes, mais nous ne saurions nous en contenter. Par ailleurs, il importe de s'attaquer au problème des urgences et, puisque les missions assignées aux généralistes ont été accrues, d'en tirer les conséquences financières. De ce point de vue, je ne puis qu'approuver la tentative faite par M. Nauche pour trouver des alternatives au paiement à l'acte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

Mme la Ministre - Messieurs de l'opposition, ce Gouvernement a fait pour la santé beaucoup plus que le précédent : le taux de progression des dépenses de santé, l'ONDAM, qui était de 1,7 % en 1997, passera cette année à 4 %, ce qui est sans équivalent depuis 1996.

M. Jean-Pierre Foucher - Il faut bien répondre aux besoins !

Mme la Ministre - Cet objectif, fixé par le Parlement, ne saurait cependant être assimilé à un carcan, mais il nous donne les moyens de mener une politique de santé satisfaisante.

Madame Fraysse, je jugerais moi aussi inacceptable un moindre remboursement des assurés. Bien que ne participant pas directement aux négociations, je veille bien évidemment à ce qu'elles ne compromettent pas l'équilibre de la sécurité sociale et je me préoccupe aussi de l'équilibre entre les différentes professions libérales - car celles-ci ne se limitent pas aux généralistes -, mais j'entends encore que les malades n'en soient pas de leur poche. On ne saurait notamment réduire de moitié le remboursement des visites, comme l'a proposé un des syndicats.

Comme M. Evin l'a dit, la CNAM a depuis trente ans compétence pour la négociation des rémunérations. J'entends respecter cette disposition, qui découle logiquement de l'existence d'un système libéral de soins, à côté du système public. Il est légitime que, pour ce secteur, il existe un espace ouvert à la négociation entre partenaires sociaux. Le dialogue social, sur lequel le Président de la République a beaucoup insisté ces derniers jours, ne peut qu'y gagner. Pour autant, l'Etat ne se désintéresse pas de ces discussions : il joue un rôle de régulateur, fixe les objectifs et veille aux équilibres.

Les négociations qui ont commencé ce matin se poursuivront mardi : j'espère que les deux syndicats de généralistes seront présents et qu'elles pourront ainsi aboutir rapidement. Les propositions avancées par la CNAM ne sont en effet pas négligeables : il s'agit de 600 millions d'euros sur trois ans !

Qu'avons-nous fait pour les médecins libéraux ? Alors que les ordonnances Juppé les soumettaient à des sanctions financières individuelles en cas de dépassement des quotas, nous les avons libérés de ce carcan en 1999 et, aujourd'hui, nous proposons de passer à tout autre chose, en supprimant le dernier avatar de ce système de sanctions qu'étaient les lettres-clés flottantes pour entrer dans une ère d'incitation et de participation.

Qu'avons-nous fait de la croissance ? Nous avons réduit de 900 000 le nombre des chômeurs et financé de grandes réformes sociales comme les 35 heures, la CMU, les emplois-jeunes et l'allocation personnalisée d'autonomie. Nous avons rétabli l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, en excédent de 20 milliards l'an dernier alors qu'ils étaient en déficit de plus de 50 milliards à la fin de 1996. Nous avons réduit le déficit de l'Etat de 80 milliards, nous avons réduit les impôts. Les gouvernements précédents ne sauraient se prévaloir d'un tel bilan, eux qui avaient fait prendre à notre pays du retard sur la moyenne des pays européens (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste).

M. le Président - J'appelle, dans les conditions prévues par l'article 91, alinéa 9, du Règlement, les articles de la proposition de loi dans le texte de la commission.

ARTICLE PREMIER

M. le Président - J'indique d'ores et déjà que, sur l'amendement 1, je suis saisi par le groupe communiste d'une demande de scrutin public.

Mme Jacqueline Fraysse - L'amendement 1 est un amendement de bon sens, qui répond également à une exigence de démocratie. Aux termes du texte actuel, pour qu'une convention soit valable, il suffit qu'elle soit signée par une seule organisation syndicale, fût-elle minoritaire. La volonté du petit nombre pourrait ainsi s'imposer à la majorité, ce qui ne peut conduire qu'à des conflits. Respecter l'opinion majoritaire ne pourra que renforcer la qualité de la négociation, au contraire : nous demandons donc qu'une convention ne soit tenue pour valable que si les organisations signataires représentent bien la majorité des membres de la profession concernée.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas retenu cet amendement, mais celui-ci n'en pose pas moins une vraie question, qui déborde d'ailleurs le seul cadre des professions médicales.

Reste que, pour retenir le principe de l'accord majoritaire, il faudrait que les partenaires s'accordent sur le scrutin qui permettrait de définir cette majorité. Ce n'est pas le cas actuellement et les scrutins qui ont permis de désigner des représentants n'ont pas été organisés dans cette perspective. Il faudrait en outre que ces partenaires s'accordent sur le type de majorité exigé : majorité absolue ou majorité relative.

Autant d'éléments qui conduisent à repousser l'amendement, mais aussi à inciter le Gouvernement à définir avec ces partenaires ces critères, pour l'avenir.

Enfin, si l'on estime nécessaire que les professionnels de santé soient régis par un accord conclu avec les caisses de sécurité sociale, il faut savoir que, si l'on ne parvenait pas à un accord majoritaire, ce serait alors le règlement conventionnel minimal qui s'appliquerait. Autrement dit, en tout état de cause, il y aurait intervention unilatérale de l'Etat, afin que les assurés sociaux puissent être remboursés.

Tout en demandant au Gouvernement d'engager une réflexion avec les représentants de la profession, j'invite donc l'Assemblée à repousser cet amendement.

Mme la Ministre - C'est un sujet important, dont je parle souvent avec les partenaires sociaux dans le cadre des grands chantiers de la démocratie sociale que le Premier ministre m'a demandé de conduire. La question ne doit pas être traitée dans le seul secteur de la santé, mais dans l'ensemble du champ de la négociation collective.

Il est souhaitable d'aller vers l'application d'une règle majoritaire, laquelle pose la question de la mesure de la représentativité. Une concertation est nécessaire, mais je n'ai pas eu le sentiment jusqu'à présent que les grandes confédérations syndicales étaient d'accord sur le sujet. Il nous faut donc continuer à travailler.

M. Jean-Pierre Foucher - On nous dit que cet amendement pose le problème de la représentativité, mais la proposition de loi elle-même parle d'« organisation syndicale représentative »...

Pour ma part, je trouverais regrettable qu'un accord-cadre soit applicable du fait de la seule signature d'une organisation minoritaire. Je voterai donc cet amendement comme, je pense, tous mes collègues de l'opposition.

Mme Jacqueline Fraysse - Je comprends très bien qu'il faille des règles communes et admises par tous, et je salue le travail qui est en cours sur ce sujet. On peut certes s'interroger sur ce qu'est une organisation syndicale majoritaire, mais nous avons quand même quelques idées sur la question... Même si certaines activités présentent des spécificités, je ne vois pas ce qui empêche d'adopter cet amendement, qui traduirait une volonté politique et qui permettrait d'accélérer le processus engagé.

M. le Rapporteur - Bien au contraire, l'adoption de cet amendement serait un facteur de blocage puisque les critères de majorité ne seraient pas définis !

A cet égard, je voudrais bien préciser les choses : il ne faut pas confondre critères de représentativité et critères de majorité. Les critères de représentativité, eux, sont définis, de même qu'est précisée la procédure tendant à reconnaître à une organisation syndicale sa représentativité et donc sa capacité à signer.

A la majorité de 20 voix contre 13 sur 33 votants et 33 suffrages exprimés, l'amendement 1 n'est pas adopté.

L'article premier, mis aux voix, est adopté.

ART. 2

Mme la Ministre - A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement prévoyant que le Gouvernement doit motiver sa décision lorsqu'il décide de ne pas reprendre une proposition des partenaires conventionnels concernant la nomenclature. Je partage pleinement l'objectif poursuivi, mais la rédaction retenue par la commission pose des problèmes techniques, dans la mesure où de nombreuses modifications de détail ou de coordination interviennent au cours de l'élaboration formelle des textes. L'amendement 2 rectifié du Gouvernement retient une autre formulation, mais ne change rien sur le fond.

M. le Rapporteur - L'objectif de transparence que nous poursuivions n'étant pas remis en cause, j'émets un avis favorable à titre personnel, la commission n'ayant pas examiné cet amendement.

L'amendement 2 rectifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 2 modifié, mis aux voix, est adopté.

Les articles 3 et 4 sont successivement adoptés.

ART. 5

M. le Rapporteur - L'amendement 3 est rédactionnel.

L'amendement 3, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 5 ainsi modifié, est adopté.

L'article 6 est adopté.

Mme Aubert remplace M. Ollier au fauteuil présidentiel.

PRÉSIDENCE de Mme Marie-Hélène AUBERT

vice-présidente

EXPLICATIONS DE VOTE

M. Jean-Pierre Foucher - Le groupe UDF votera bien entendu contre ce texte, qui ne répond pas aux espoirs que le Grenelle de la santé a fait naître chez les professionnels. Il met en place un système compliqué, ambigu, peu clair. Il maintient le mode de fixation de l'ONDAM. Contrairement à ce qui est dit, les lettres-clés flottantes demeurent.

En fait, il s'agit d'un maquillage. La logique budgétaire prévaut et ce texte ne va ni dissiper le malaise des professionnels de santé ni relancer la politique contractuelle.

M. Philippe Nauche - Les socialistes souhaitent que ce texte soit voté aujourd'hui car il donne un nouveau cadre au développement de contrats avec les professions de santé, où chacun se sente respecté et se mette au service de nos concitoyens dans les meilleures conditions.

Mme Jacqueline Fraysse - Le groupe communiste avait bien l'intention de voter ce texte, qui contient des éléments positifs, mais compte tenu de votre refus de ne considérer une convention comme valable que si elle est soutenue par une organisation syndicale majoritaire, nous sommes contraints de nous abstenir.

L'ensemble de la proposition de loi, mise aux voix, est adoptée.

VALIDATION DE L'IMPÔT FONCIER EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique adoptée par le Sénat portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer - Cette proposition de loi, adoptée par le Sénat le 20 novembre dernier, vise à valider les impôts fonciers perçus en Polynésie française et dont la légalité serait contestée parce que la détermination des valeurs locatives par évaluation directe s'est opérée d'abord sans aucune base légale de 1992 à 1999, puis sur la base d'un arrêté pris par le conseil des ministres le 17 septembre 1999, alors que ce dernier n'était pas compétent, comme en a jugé le tribunal administratif de Papeete dans une décision du 19 décembre 2000.

En effet, il résulte de la loi organique du 12 avril 1996 que le Parlement a délégué à l'assemblée de la Polynésie française, et à elle seule, le pouvoir de fixer le taux et l'assiette des impositions de toute nature. La fiscalité étant une compétence des institutions propres de la Polynésie française, la validation doit s'effectuer par une loi organique, conformément à l'article 74 de la Constitution.

Comme la Constitution l'exige également, la proposition de loi a été soumise pour consultation à l'assemblée de la Polynésie française, qui s'est prononcée favorablement le 8 novembre 2001.

Si elle est adoptée par le Parlement, elle sera soumise, avant sa promulgation, au Conseil constitutionnel, en application de l'article 61 de la Constitution.

La jurisprudence en matière de validation législative s'est renforcée ces dernières années. Dans sa décision du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a posé pour principe qu'une validation législative devait être justifiée par des raisons d'intérêt général et avoir pour objet de préserver le fonctionnement des services publics, qu'elle ne devait pas déroger au principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif plus sévères, ni avoir pour effet de remettre en vigueur un acte annulé par le juge administratif.

L'intérêt général qui justifie la présente proposition de loi est la nécessité d'assurer la sécurité juridique et financière pour le territoire, mais également pour les communes, qui perçoivent des centimes additionnels sur l'impôt foncier sur les propriétés bâties et dont la situation financière est particulièrement fragile.

Cette validation ne peut avoir d'effet que pour les exercices 1996 à 2001 puisque la prescription quadriennale est applicable aux créances sur le territoire et les communes, selon l'article 5 de l'ordonnance du 8 juillet 1998.

Le produit potentiellement concerné représente pour le territoire 30 millions d'euros de 1996 à 2001 dont 4,5 millions d'euros ont été reversés aux communes, qui ont perçu par ailleurs 14,13 millions d'euros au titre des centimes additionnels. L'enjeu est donc considérable pour elles.

La décision du tribunal de Papeete a fait l'objet d'un appel par le territoire devant la cour administrative d'appel de Paris, qui n'a pas encore statué sur ce dossier. Il n'existe donc pas à ce jour de décision de justice devenue définitive.

Au-delà de la satisfaction des conditions posées par la jurisprudence, il est apparu indispensable de régler la situation pour l'avenir.

L'assemblée de la Polynésie française a donc adopté, le 13 novembre 2001, un projet de délibération qui permet de régulariser l'assiette de l'impôt foncier. Je ne peux que regretter les erreurs commises par le Gouvernement de la Polynésie en matière fiscale et je ne les cautionne pas, mais il s'agit maintenant d'en réparer les conséquences.

Je relève le rôle important joué par la juridiction administrative pour l'application du droit en Polynésie, notamment pour le respect des compétences des différentes instances.

J'ajoute qu'une modernisation de la fiscalité foncière est actuellement souhaitée par les communes polynésiennes. Dès 1998, le Gouvernement avait déposé un projet de loi permettant une réelle décentralisation au profit des communes. Il devait être examiné après la modification de la Constitution et de la loi organique portant statut de ce territoire. Celles-ci n'ont pu intervenir, chacun sait ici pourquoi.

Mais la réforme des textes concernant les communes de Polynésie française demeure une priorité pour le Gouvernement, et j'espère que, dès le début de la prochaine législature, le Parlement pourra en débattre.

Un certain nombre de dispositions ont déjà été prises en faveur des communes depuis 1997 : l'ordonnance du 5 janvier 2000 a pérennisé la contribution de l'Etat au fonds intercommunal de péréquation et votre assemblée a proposé et adopté un amendement au projet de loi sur la démocratie de proximité qui aligne le mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants sur celui de la métropole et des DOM, permettant ainsi à l'opposition d'y être représentée. Les avancées sont à mettre à l'actif de votre majorité.

Le Gouvernement est conscient des difficultés que rencontrerait le Territoire, mais surtout les communes de Polynésie, si la présente proposition de loi n'était pas adoptée. C'est la raison pour laquelle il s'y rallie.

M. Jérôme Lambert, rapporteur de la commission des lois - La présente proposition de loi organique, adoptée par le Sénat le 20 novembre dernier, a pour objet de régulariser la perception des sommes perçues depuis 1992 auprès des contribuables polynésiens au titre de l'impôt foncier sur les propriétés bâties, lequel se compose de deux parts : le principal, qui est reversé au budget du Territoire ; les centimes additionnels, qui sont reversés au budget des communes.

Conformément à l'article 74 de la Constitution, elle a été soumise à l'assemblée de la Polynésie française, sur saisine du haut-commissaire. Le 8 novembre 2001, celle-ci a rendu un avis favorable.

En vertu de la loi organique du 12 avril 1996, portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la fiscalité de Polynésie française relève de la compétence du territoire. Mais depuis 1992, le régime juridique applicable en foncier bâti y est entaché d'irrégularité.

En effet, une délibération prise par l'assemblée territoriale en 1992 disait que « les règles pratiques d'application de la méthode d'évaluation directe seraient définies par un arrêté pris en conseil des ministres du territoire ». Or, jusqu'à l'automne 1999, aucun arrêté n'est intervenu. Un vide juridique s'est donc perpétré pendant plus de sept ans et la méthode d'évaluation directe a été mise en _uvre sans base légale par le service des contributions.

Un arrêté a finalement été pris en septembre 1999, qui donne une triple définition alternative de la valeur vénale foncière et qui fixe le taux d'intérêt applicable à cette valeur vénale. Mais cet arrêté a été attaqué et déclaré illégal le 19 décembre 2000 par le tribunal administratif de Papeete au motif « qu'aucune disposition de la Constitution ou de la loi statutaire n'a autorisé l'assemblée de Polynésie française à déléguer, comme elle l'a fait en 1992, au conseil des ministres la compétence de définir la base d'imposition des produits soumis à la taxe ». Un recours en appel a été formé devant la cour administrative d'appel de Paris contre cette décision, mais pour le moment la situation reste irrégulière. Le grief d'incompétence de l'auteur de l'acte venant s'ajouter, pour la période 1999-2000, au grief tiré du défaut de base légale initialement existant.

Destinée à valider le passé et à éviter que des contribuables ne réclament la restitution des sommes perçues et compromettent ainsi la situation financière du Territoire et des communes, la validation qui nous est demandée ne permettra pas de régulariser pour l'avenir le régime juridique applicable au foncier bâti. C'est pourquoi l'assemblée de Polynésie française a délibéré en vue de modifier le code des impôts de façon que l'impôt foncier puisse être recouvré, sans risque de contentieux, à compter du 1^er janvier 2002.

Limitée à l'apurement du passé, la présente validation doit répondre à trois critères définis par une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel. Il s'agit de la compétence du législateur, du respect de l'autorité de la chose jugée, de la satisfaction d'un intérêt général.

La première s'apprécie d'une part au regard du domaine de la loi, d'autre part, au regard du type de procédure requis, loi ordinaire ou loi organique.

La validation d'un acte administratif s'analyse comme un changement de la légalité avec effet rétroactif ; le principe de non-rétroactivité étant un principe général du droit, nous sommes bien ici dans le champ de compétence exclusive du législateur. Et une loi organique s'impose dans la mesure où l'impôt est une compétence propre du Territoire.

Quant au respect de l'autorité de la chose jugée, si la Cour d'appel administrative est effectivement saisie, la validation proposée ne devrait pas se heurter au principe de l'autorité de la chose jugée. En outre, pour le cas où une décision juridictionnelle deviendrait définitive avant l'entrée en vigueur de la loi de validation, l'article unique réserve le cas des « décharges ou dégrèvements prononcés par décision de justice passées en force de chose jugée ».

Enfin, l'intérêt général est bien en jeu dans cette affaire qui fait courir un risque sérieux à l'équilibre financier des collectivités locales. En effet, les sommes recouvrées par les seules communes représentent environ 10 % de leurs recettes fiscales directes. Les quatre dernières années pouvant faire l'objet de mesures de remboursement, elles pourraient perdre la moitié des impôts directs perçus au titre des impôts directs en 2000. Pour le Territoire, les sommes en jeu représentent environ 8 % des impôts directs d'une année, soit environ 30 % des impôts directs de l'an 2000. Les troubles financiers causés au Territoire et aux communes par les demandes de remboursement seraient donc considérables et de nature à compromettre le bon fonctionnement des services publics.

C'est pourquoi il paraît urgent de régulariser la situation et d'accéder à la demande de régularisation qui nous est soumise, et qui semble en tous points répondre aux exigences jurisprudentielles du Conseil constitutionnel. Je vous invite donc, au nom de la commission des lois, à adopter conforme le texte du Sénat.

M. Gilbert Gantier - L'exercice qui nous réunit aujourd'hui est purement formel et ne soulève pas de problème politique. Il s'agit de régulariser rétroactivement la perception des sommes perçues depuis 1992 auprès des contribuables polynésiens au titre de l'impôt foncier sur les propriétés bâties.

Une des procédures de détermination de l'assiette de cet impôt, appelée méthode d'évaluation directe, étant dépourvue de base légale pour la période 1992-1999, et l'arrêté pris en septembre 1999 pour combler ce vide juridique ayant été déclaré illégal par le tribunal administratif de Papeete, l'intervention du législateur est nécessaire.

Conformément à l'article 74 de la Constitution, le présent texte a été soumis à l'assemblée de la Polynésie française sur saisine du Haut-commissaire. Réunie le 8 novembre 2001, elle a émis un avis favorable.

Il ne nous reste qu'à regretter les irrégularités commises par les institutions polynésiennes et à souhaiter qu'elles ne se reproduisent pas. Mais notre rôle est finalement limité à l'apurement du passé.

Les critères posés par le Conseil constitutionnel pour ce type d'exercice étant réunis, le groupe DL votera cette proposition de loi.

M. Emile Vernaudon - Le 20 novembre 2001, le Sénat a adopté en première lecture la présente proposition de loi, qui a ensuite fait l'objet d'un avis favorable de notre commission des lois, quoique son président, M. Roman, ait avec raison fait part de son irritation face à cette régularisation législative des erreurs commises par le gouvernement local.

Soucieux que les contribuables polynésiens n'aient pas à supporter les conséquences de ces erreurs, je voterai ce texte, mais je déplore la méthode utilisée par son auteur pour s'assurer du soutien de ses collègues. Il n'a pas hésité en effet à tenir des propos alarmistes sur l'avenir économique du Territoire et des communes de Polynésie et a exercé une sorte de chantage, accusant par avance ceux qui ne voteraient pas le texte d'indifférence envers la Polynésie. J'approuve en revanche la position du sénateur socialiste Simon Sutour qui estime que la validation législative d'une perception jugée illégale en premier ressort s'apparente à une remise en cause du principe de séparation des pouvoirs. Il aurait été plus judicieux selon lui d'attendre que le juge administratif se soit prononcé en dernier ressort.

A mon sens, cette proposition de loi peut en effet être comprise comme une pression dirigée contre la juridiction administrative. N'a-t-il pas été question en effet du risque de « banqueroute » ?

Comment peut-on dire cela alors que, de janvier 1998 à novembre 2001, plus de 55 millions d'euros de subventions territoriales ont été injectés, par le biais d'un simple arrêté du président du Territoire, dans les comptes des communes de la majorité territoriale, dont près de 3 milliards de francs pacifiques, soit 25 millions d'euros, dans l'année précédant les élections municipales et territoriales de 2001 ? La commune ayant perçu l'aide la plus importante - un milliard de francs pacifiques ou 8,3 millions d'euros - est, sans surprise, celle de Pirae, fief du Tahoeraa Huiraatira.

Vos services pourraient demander communication des modalités d'attribution des concours financiers du Territoire aux investissements des communes et de leur taux d'exécution. Le montant de cette « manne financière » est en effet curieusement proportionnel à l'enjeu électoral que représente chaque municipalité.

Le pouvoir local détourne ainsi à son profit l'article 96 du statut d'autonomie. C'est pourquoi j'ai informé M. le secrétaire d'Etat et le haut-commissaire de la République de mon intention de saisir le tribunal administratif de cette rupture d'égalité entre communes.

J'ai proposé de créer une commission mixte paritaire qui serait chargée de définir les conditions d'attribution des concours publics à l'investissement des communes.

Le débat démocratique est inexistant et le Territoire s'immisce dans la gestion municipale, au mépris du statut d'autonomie, voire de la loi de décentralisation.

Cette dérive affecte un autre domaine de la fiscalité territoriale. Le Conseil d'Etat a rendu un avis suite au recours du haut-commissaire de la République contre trois délibérations de l'Assemblée de Polynésie en date du 9 juillet 2001, relatives au caractère de service public des liaisons aériennes internationales à partir de la Polynésie française, et à la création d'un établissement public administratif pour soutenir la compagnie internationale locale « Air Tahiti Nui », laquelle bénéficie seule de la taxe de soutien à l'industrie du transport aérien public nouvellement instaurée. Dans cet avis du 28 décembre 2001, le Conseil d'Etat estime que l'Assemblée de Polynésie a méconnu la compétence exclusive de l'Etat en matière de desserte aérienne internationale entre la Polynésie française et le territoire de la République.

Il reste au tribunal administratif à statuer sur la validité de ces délibérations. Devrons-nous à nouveau procéder à une adaptation législative si la juridiction administrative donne raison au haut-commissariat ? Allons-nous cautionner cette « manipulation procédurale » au profit d'un parti politique peu soucieux des réalités démocratiques ?

Mes interventions répétées à cette tribune n'ont pas toujours été appréciées, mais elles ont le mérite d'aller droit au but.

C'est en tout cas le sens de ma démarche d'aujourd'hui, qui fait appel à votre lucidité et à votre bon sens démocratique à quelques mois d'échéances électorales décisives pour l'avenir de la France et de l'outre-mer. Iaorana (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Didier Quentin - Je me fais le porte-parole de notre collègue Michel Buillard, député-maire de Papeete, que des raisons de desserte aérienne empêchent d'être parmi nous.

Nous nous félicitons que ce texte ait été inscrit à l'ordre du jour quelques semaines seulement après son adoption par le Sénat, comme M. le secrétaire d'Etat s'y était engagé. Il est en effet urgent de régler une situation périlleuse pour les finances de la Polynésie française et de ses communes.

Ce texte fait suite au jugement rendu le 19 décembre 2000 par le tribunal administratif de Papeete qui a déclaré illégal l'arrêté du 19 septembre 1999 portant application de l'article 225-2 du code des impôts attribuant au gouvernement polynésien le pouvoir de fixer les taux applicables à la valeur vénale des immeubles pour déterminer la valeur locative servant de base au calcul de l'impôt foncier. Cette disposition a été jugée contraire à la répartition des compétences entre le gouvernement et l'assemblée de Polynésie française : les taux influant sur le montant de l'impôt, il appartient à cette dernière et à elle seule, de les fixer. Elle ne peut déléguer cette compétence au conseil des ministres. Le Territoire a fait appel de ce jugement. Dans l'immédiat, la proposition de loi organique de notre collègue sénateur et président du gouvernement de la Polynésie française, Gaston Flosse, vise à éviter la prolifération des recours et une éventuelle restitution des recettes fiscales perçues par le territoire et les communes. Ces préoccupations sont de nature à justifier une validation législative. Une telle procédure n'est pas exceptionnelle. Elle a été utilisée en 1995 pour la Nouvelle-Calédonie et en 1997 pour la Polynésie française, avec l'aval du Conseil constitutionnel.

Le présent texte tend à valider les impositions perçues en Polynésie française au titre de la contribution foncière sur les propriétés bâties pour les années 1992 à 1999, ainsi que 2000 et 2001, afin d'assurer la sécurité juridique et financière du Territoire, ainsi que des communes qui perçoivent des centimes additionnels sur cet impôt. Les recettes de l'impôt foncier s'élèvent pour 2000 à 2,2 milliards de francs pacifique, les deux tiers sont perçus par le Territoire et un tiers par les communes dont il représente le quart des recettes fiscales.

L'action en restitution de l'indu ouvre en outre un délai de quatre ans durant lequel toute imposition litigieuse peut être contestée. Si tel était le cas, le Territoire devrait restituer 6 milliards, les communes 2,8 milliards, soit l'équivalant de leurs ressources fiscales annuelles...

La Polynésie française serait ainsi plongée dans une situation financière préjudiciable à la continuité des pouvoirs publics.

Le Territoire, qui connaît actuellement une reconversion économique prometteuse, serait stoppé dans son élan réformateur, alors que le passage de la rente nucléaire à une économie plus autonome par rapport à l'Etat s'opère convenablement.

Comme l'a souligné le Président Gaston Flosse au Sénat, l'absence de validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties romprait de surcroît l'égalité entre les deux catégories de propriétaires assujettis à cet impôt, les propriétaires ne louant pas leur bien étant seuls soumis à la méthode d'évaluation directe et donc susceptibles d'obtenir une décharge d'impôt.

Saisie par le Gouvernement, l'Assemblée de la Polynésie française a d'ailleurs modifié le 13 novembre le Code des impôts en définissant les modalités de calcul des bases de l'impôt.

Soucieux d'assurer l'avenir de la Polynésie française, le groupe RPR souhaite donc que vous adoptiez cette proposition de loi organique.

M. Jean-François Chossy - Mieux vaut répéter que se contredire : je rejoins les orateurs précédents à propos de ce texte relatif à l'impôt foncier sur les propriétés bâties perçu depuis 1992 en Polynésie française.

L'article 74 de la Constitution et les article 5 et 6 du statut d'autonomie donnent compétence au Territoire en matière de fiscalité.

L'assiette de l'impôt foncier sur les propriétés bâties correspond à la valeur locative du bien réduite d'un quart pour tenir compte des frais du propriétaire. Cette valeur locative est déterminée par le service des contributions par référence aux baux authentiques ou aux locations verbales. A défaut de tels actes - situation fréquente en Polynésie - elle est déterminée par la méthode d'évaluation directe, c'est-à-dire en appliquant un taux variable selon la nature de la propriété et la région, à une estimation de la valeur vénale foncière du bien.

Les règles pratiques de cette méthode sont définies par un arrêté qui peut, le cas échéant, fixer un coefficient de réévaluation des valeurs locatives, conformément à l'article 225-2 du code des impôts directs.

Conformément à l'article 74 de la Constitution, qui pose le principe de l'organisation particulière des territoires d'outre-mer auquel le groupe UDF est très attaché, le texte a été soumis à l'Assemblée de Polynésie française, laquelle a rendu un avis favorable le 8 novembre 2001.

Il s'agit de régulariser de manière rétroactive la perception des sommes perçues depuis 1992 auprès des contribuables polynésiens au titre de l'impôt foncier. En effet, l'imposition litigieuse risquerait de donner lieu à une restitution correspondant à des montants tels qu'elle mettrait en péril les finances du Territoire.

En effet, le régime d'imposition était jusqu'à présent entaché d'une double illégalité : un défaut de base légale depuis 1992 et une incompétence de l'auteur de l'acte.

L'article 225-2 du code des impôts directs dispose que « les règles pratiques d'application de la méthode d'évaluation directe ... sont définies dans un arrêté pris en conseil des ministres ». Or, aucun arrêté n'est intervenu jusqu'à l'automne, en sorte que le vide juridique s'est perpétué pendant plus de sept ans. La méthode d'évaluation directe pour la détermination des valeurs locatives a donc été appliquée sans base légale par le service des contributions. Un arrêté a finalement été pris le 17 septembre 1999 en conseil des ministres de la Polynésie française. Il donne une triple définition alternative de la valeur vénale foncière du bien et fixe le taux d'intérêt applicable à celle-ci.

Las, cet arrêté a été déclaré illégal par le tribunal administratif de Papeete le 19 décembre 2000. Le juge administratif a considéré qu'aucune disposition de la Constitution ou de la loi statutaire n'autorise l'assemblée à déléguer au conseil des ministres la compétence qui lui a été dévolue pour voter des dispositions réglementaires concernant les impositions de toute nature, notamment en ce qui concerne la définition de la base d'imposition de la taxe.

L'article 26 de la loi statutaire n'autorise le conseil des ministres qu'à prendre des mesures d'application, lesquelles ne sauraient être confondues avec des règles de définition des bases d'imposition de la taxe. Le juge conclut qu'en fixant par l'arrêté susvisé le taux d'intérêt applicable à la valeur vénale, le conseil des ministres a outrepassé ses pouvoirs. Enfin, l'arrêté, venu combler le vide juridique qui fragilisait le régime de l'impôt foncier, n'a pas permis de régulariser la situation. Le grief d'incompétence de l'auteur de l'acte est venu s'ajouter à celui tiré du défaut de base légale pour la période 1999-2000. Un recours en appel, actuellement perdant, a été formé devant la Cour administrative d'appel de Paris contre l'arrêt du tribunal administratif de Papeete du 19 décembre 2000. Plus de cinquante dossiers seraient en instance de jugement devant cette juridiction et 66 réclamations préalables auraient été présentées.

La validation de l'impôt foncier en Polynésie française apparaît nécessaire et conforme au cadre constitutionnel. Les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat ainsi que la doctrine sont concordantes pour accepter les validations qui remplissent quatre conditions. La validation doit respecter le domaine de compétence du législateur ; elle ne peut porter sur des actes dont l'annulation est devenue définitive ; en l'espèce, la validation doit donc intervenir au plus tard avant une décision éventuelle de la cour administrative d'appel ; elle doit être motivée par un but d'intérêt général ; enfin, il importe qu'elle ne confère pas un caractère rétroactif aux sanctions pénales et administratives.

Destinée à apurer le passé, la validation permettra d'éviter que les réclamations des contribuables ne viennent compromettre la situation financière du territoire et des communes. Elle ne permettra cependant pas de régulariser le régime juridique applicable à l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française. Si la cour administrative d'appel confirme l'analyse du tribunal administratif de Papeete, cette régularisation passera nécessairement par une décision de l'assemblée de la Polynésie française. Un projet de délibération modifiant le code des impôts devrait d'ailleurs être examiné au cours de la session budgétaire afin que l'impôt foncier puisse être régulièrement recouvré à compter du 1^er janvier 2002.

Sur la forme, la validation qui nous est soumise aujourd'hui satisfait aux exigences constitutionnelles. En effet, elle emprunte les voies appropriées soit la loi qui seule peut déroger aux principes généraux du droit et notamment au principe de non-rétroactivité et, de surcroît, une loi organique imposée par le statut de la Polynésie dans la mesure où l'impôt foncier sur les propriétés bâties concerne la fiscalité territoriale polynésienne, compétence propre du territoire. La proposition de loi respecte aussi les autres conditions de régularité juridique posées par la jurisprudence.

Sur le fond, enfin, la validation est justifiée. Le motif d'intérêt général invoqué est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, lequel exerce un contrôle de proportionnalité entre les mesures entachées d'illégalité qu'il est proposé de valider et l'intérêt général poursuivi. En effet, si le législateur est réputé légiférer dans l'intérêt général, ce dernier fait l'objet d'une appréciation stricte en matière de validation, à la mesure du bouleversement que cette modification rétroactive de la loi occasionne dans l'ordonnancement juridique.

Dans le cas présent, le risque contentieux est réel et les sommes en jeu sont considérables. Chaque année le montant de l'impôt foncier susceptible d'être déchargé représente entre 40 et 45 % du total des sommes recouvrées. Pour les seules communes, cette somme représente environ 10 % de leurs recettes fiscales annuelles directes. Pour le territoire, l'impôt foncier représente le quatrième impôt direct le plus productif, sa part dans le budget total des impôts directs évoluant entre 7,3 % et 8,3 % au cours des années 1996 à 2000.

Le groupe UDF, très attaché à la Polynésie, considère que tout ce qui peut attenter au bon fonctionnement du service public dans ce territoire doit être évité. Soucieux de l'intérêt général, là-bas comme partout sur le territoire, il votera cette proposition de loi.

La discussion générale est close.

Mme la Présidente - J'appelle, dans les conditions prévues à l'article 91, alinéa 9, du Règlement, l'article unique de la proposition de loi organique dans le texte du Sénat.

L'article unique de la proposition de loi organique, mis au voix, est adopté.

ACCÈS AUX ORIGINES DES PERSONNES ADOPTÉES ET PUPILLES DE L'ÉTAT
(deuxième lecture)

L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat.

Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées - Je remercie votre commission pour ses intéressants travaux et je salue l'engagement personnel de votre rapporteure, Mme Véronique Neiertz, comme la commission de la délégation aux droits des femmes de votre assemblée. Après son adoption à l'unanimité en première lecture, votre commission des lois vous invite à présent à adopter les modifications introduites par le Sénat. L'esprit de consensus qui préside à nos travaux me semble particulièrement précieux, s'agissant de matières qui mettent en jeu notre vie intime et des problèmes éthiques considérables. Je me réjouis par conséquent de la qualité du travail parlementaire et de la richesse du dialogue qui s'est noué en vue d'améliorer le projet initial.

Six cents mères accouchent chaque année sous le régime du secret mais ce sont au total plus de quatre cent mille personnes qui sont aujourd'hui concernées dans notre pays par la quête de leurs origines personnelles. Ce texte est donc essentiel, d'autant qu'il a vocation à faire évoluer les esprits en conférant à toutes les personnes concernées un nouveau droit à la personnalité. Se voir reconnaître le droit d'accéder à toutes les composantes de son histoire personnelle, c'est atteindre une nouvelle dimension dans la construction de son identité individuelle. Cette évolution, profondément moderne, tend à reconnaître à chacun le droit de recevoir en héritage toutes les facettes de son histoire. Elle est cohérente avec les autres volets de la réforme du droit de la famille à laquelle s'est attachée le Gouvernement et elle tend à préciser des concepts souvent appréhendés de manière confuse.

L'accès aux origines ne vise en aucun cas à remettre en cause l'établissement du lien filiation - notamment pour les personnes adoptées - et ne peut être réduit à la quête d'un père ou d'une mère. Il s'agit de combler un manque dont l'ombre portée peut gâcher une vie. Ainsi, l'accès aux origines personnelles n'a pas vocation à fragiliser le droit de la filiation ou celui de l'adoption. De même, la confidentialité doit être distinguée du secret, lequel ne se confond pas avec l'anonymat. La vie privée de la mère continuera d'être protégée par la confidentialité et par la gratuité de l'accouchement. Ma conviction intime est cependant que parce qu'elles seront mieux accompagnées, de plus en plus de femmes choisiront l'option de la réversibilité du secret.

Davantage de femmes encore feront, j'en suis convaincue, le choix de ne pas accoucher dans le secret et de consentir personnellement à l'adoption de leur enfant. L'initiative parlementaire consistant à consentir la gratuité de l'accouchement aux mères qui ne sont pas en mesure de garder leur enfant y contribuera certainement.

Pour atteindre ces objectifs, la qualité des personnes, des formations et des dispositifs d'accueil et d'information sera déterminante. C'est pourquoi j'ai tenu à élaborer les textes réglementaires parallèlement à la discussion parlementaire. Ils sont aujourd'hui quasiment prêts.

Je renouvelle mes remerciements aux services et associations - le Mouvement pour le droit d'accès aux origines familiales, le Droit des pupilles de l'Etat et des adoptés à leurs origines, les Mères de l'ombre, la CADCO, ILLYTHIE, l'Association nationale des sages-femmes territoriales, la FNADEPAPE -, qui devront continuer à unir leurs efforts pour que cette réforme prenne son plein effet.

Le débat parlementaire a permis de clarifier l'articulation entre les compétences du Conseil national et celles des départements. Ces dernières ne sont en rien entamées puisque les personnes concernées pourront s'adresser, à leur choix, soit au Conseil, soit au département. Les seules compétences créées par la loi au profit exclusif du Conseil concernent la recherche du consentement des parents de naissance à la levée du secret de leur identité. De ce point de vue, ce texte permettra de concilier ce qui paraissait impossible à concilier : les avantages de la proximité, grâce à la possibilité donnée de s'adresser à un service décentralisé, et la compétence nationale qu'exige le traitement de questions touchant à des droits fondamentaux de la personne. Le Conseil, véritable autorité morale, assurera l'harmonisation des pratiques grâce à une formation commune et à des échanges réguliers ; le département, quant à lui, conservera le dossier de l'enfant, qui recueillera la trace de toutes les démarches entreprises, devenant ainsi un précieux instrument de communication entre les enfants et leurs parents de naissance tout en assurant le respect absolu de la vie privée de chacun.

Reste la question difficile de la divulgation du secret après le décès des parents de naissance. Les réponses nuancées apportées par le Sénat semblent de nature à atténuer la rigueur d'un secret qui serait sinon emporté par-delà la mort : un enfant qui en fera la demande pourra accéder à l'histoire de ses origines ou entrer en relations avec de proches parents, sous réserve que ses parents de naissance ne s'y soient pas formellement opposés de leur vivant. La détresse des personnes vivantes est ainsi prise en compte dans le respect d'une volonté clairement réitérée par la personne défunte. De même est pris en considération le temps, qui permet de mûrir et de corriger des décisions.

Et si la mère naturelle est décédée avant que l'enfant ne formule sa demande, il faut nécessairement présumer du sens dans lequel le temps aurait fait évoluer sa décision. N'est-il pas juste alors de faire pencher la réponse dans le sens favorable à l'enfant vivant ?

Le temps est maintenant venu d'adopter définitivement cette réforme qui va conforter les droits respectifs - mais, en réalité, solidaires - des mères qui consentent à l'adoption de leur enfant ou qui sont contraintes à l'abandonner, et des enfants pupilles de l'Etat ou adoptés. Fini donc le règne de l'opacité et des fictions juridiques qui amputaient irréversiblement la biographie de milliers d'enfants ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)

Mme Véronique Neiertz, rapporteure de la commission des lois - Le sujet passionne manifestement, si j'en juge par l'affluence ! Mais nous ne nous en étonnerons pas trop...

Quoi qu'il en soit, au cours de ces derniers mois, un énorme travail aura été accompli. Madame la Ministre déléguée, vous avez mené à bien une mission que je jugeais au départ presque impossible : vous êtes parvenue à concilier les intérêts et les droits des mères entendant accoucher secrètement et ceux des enfants désireux d'avoir accès à leurs origines. Pour ce faire, vous avez - nous avons - _uvré avec l'ensemble des associations, en dépassant les clivages partisans, avec pour seul souci de régler un problème douloureux.

Les progrès de la psychologie de l'enfant, la pression du mouvement social nous auront probablement permis de légiférer comme nous n'aurions pu le faire il y a quelques années seulement, mais cela n'enlève rien à votre mérite ni à l'intérêt de ce texte.

Le titre donné à ce projet - « projet relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat » - est conforme au champ d'action défini d'un commun accord entre l'ensemble des groupes politiques. La première lecture s'est d'ailleurs conclue par un vote unanime, consacrant l'équilibre recherché entre droits des femmes et droits des enfants. Je dois cependant dire que je comptais beaucoup sur les sénateurs pour perfectionner encore ce dispositif. Je n'ai pas été déçue : le texte qu'ils nous ont transmis après le vote du 20 décembre, acquis comme le nôtre à l'unanimité, ne modifie en rien la philosophie que nous avions imprimée à ces dispositions. En revanche, celles-ci ont été affinées, précisées ou perfectionnées. D'accord en cela avec la Délégation aux droits des femmes, je n'ai pu qu'approuver ces améliorations.

La Haute Assemblée a, tout d'abord, atténué la rigueur du secret après le décès des parents biologiques. En y réfléchissant bien depuis notre discussion de première lecture, qui avait pourtant été approfondie sur ce point, je me suis convaincue que, sauf expression d'une volonté expresse et écrite, il convenait dans ce cas de satisfaire la demande de l'enfant en quête de ses origines. La rédaction du Sénat va tout à fait dans ce sens.

Nos collègues ont également réaffirmé le rôle des conseils généraux, face au Conseil national. Cette position est d'autant plus compréhensible que, jusqu'ici, c'est l'administration départementale qui, avec les associations, a fourni le plus gros du travail et connaît le mieux les difficultés pratiques qui s'y attachent. Le Sénat a ainsi précisé les modalités de la communication entre Conseil et département et notre texte de première lecture y a certainement gagné.

Enfin, la Haute Assemblée a mis plus que nous l'accent sur le rôle des familles adoptives, rôle que nous avions perdu quelque peu de vue dans le foisonnement des auditions. Ces familles seront donc désormais représentées au Conseil national, ce dont nous nous félicitons.

Mercredi, je n'ai donc pu que proposer à la commission, qui m'a suivie, un vote conforme, bien que le Sénat ait supprimé quelques-uns de mes propres amendements. Il y a quelques minutes seulement, j'ai appris qu'une collègue avait déposé des amendements. N'étant pas en mesure de porter une appréciation sur ces propositions et convaincue que l'esprit de coopération qui a prévalu jusqu'ici appelle un vote conforme, c'est donc à celui-ci que je vous inviterai, d'autant qu'il permettra de répondre plus vite aux attentes des enfants en quête de leur identité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Jacques Pélissard - Ce projet s'efforce de trouver le difficile mais nécessaire équilibre entre le droit des enfants de connaître leurs origines et le droit de la mère au respect de sa vie privée. La navette parlementaire a permis d'y parvenir.

Nous avons décidé de maintenir l'accouchement sous X, tout en favorisant la réversibilité du secret. Le texte crée un conseil national dont l'objet est de favoriser l'accès à la connaissance des origines. Le Sénat en a judicieusement modifié la composition, en y associant les familles adoptives. Il a également apporté certains perfectionnements visant à atténuer la rigueur du secret : information de la mère de la possibilité de lever le secret, communication sous certaines conditions de l'identité des parents après leur décès, extension des possibilités de communication à l'enfant de l'identité de ses proches, recueil par le conseil auprès des parents de renseignements non identifiants. Enfin, il a mieux précisé la répartition des compétences entre le conseil national et les départements.

La commission des lois a accepté tous ces aménagements, qui ont sensiblement amélioré le texte.

Comme l'avait dit Patrick Delnatte en première lecture, « il est important qu'un enfant puisse trouver trace de son origine, même si ne lui sont communiqués que des éléments non identifiants. Mais la possibilité de l'anonymat doit être maintenue ; elle peut sauver des femmes et des enfants ». C'est pourquoi le groupe RPR votera ce projet.

M. Jean Dufour - Ce projet qui nous revient enrichi du Sénat permettra de mieux protéger tant les droits de l'enfant que ceux de la mère qui, ne l'oublions pas, fait le choix de l'anonymat pour cause de très grande détresse.

La question du secret des origines est soulevée par nombre d'actions, d'émissions télévisées, de colloques. Parallèlement, les départements sont saisis par des enfants abandonnés, nés sous X ou non, de demandes de communication de dossier.

Dans notre vieux code civil de 1804, le droit de la filiation était d'abord un droit de la parenté, plaçant la femme et l'enfant dans une situation d'infériorité. Depuis 1970, on est passé du droit du père à une responsabilité partagée et on a glissé du droit des parents vers les droits des enfants.

Parmi ces droits, reconnus notamment par la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant, figurent notamment le droit à une identité et celui de connaître ses parents. Peut-on continuer à ne pas répondre, voire à mentir aux enfants qui partent en quête de leurs origines ?

A l'inverse, peut-on supprimer l'accouchement anonyme ou y poser des conditions ? Nous ne le pensons pas. Il faut garantir à la femme la possibilité de donner la vie sans l'obliger à assumer une situation à laquelle elle ne peut faire face : d'après le service des droits des femmes, 70 à 80 % des femmes qui ont recouru à l'accouchement sous X entre 1994 et 1999 étaient sans ressources ; un quart ont souligné l'impossibilité pour elles de recourir à l'IVG pour des raisons légales ou financières.

Ces données doivent nous conduire à aller plus loin dans la prévention des grossesses non désirées. Mais dans l'immédiat, il nous faut avancer dans la conciliation des aspirations légitimes des enfants à la vérité et du droit des parents au secret de leur identité ; c'est pourquoi le groupe communiste votera ce texte tout en sachant qu'il ne résoudra pas tout (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Gilbert Gantier - Le droit de la mère d'accoucher sous X en toute sécurité et de voir respecter sa vie privée entre en conflit avec le droit des enfants de connaître leurs origines. La question est ancienne : Sophocle fait d'_dipe une tragique victime du secret de ses origines... Elle reste très actuelle : la Cour européenne des droits de l'homme a récemment déclaré recevable la requête de Mme Odièvre contre l'Etat français, qui refuse de lui révéler ses origines.

L'instauration d'un équilibre entre ces droits est aussi difficile que nécessaire, au regard de deux souffrances que l'on ne saurait opposer.

L'impossibilité pour une mère d'élever son enfant, quelles qu'en soient les motivations, a existé de tous temps. Mais, contrairement à ce qui a pu être affirmé, ce n'est pas le régime de Vichy qui a juridiquement organisé la naissance dans l'anonymat ; c'est un décret de la Convention qui a institué la procédure désormais inscrite à l'article 57 du code civil. Si au milieu des années soixante-dix, on dénombrait environ 10 000 accouchements sous X, le développement de la contraception et la légalisation de l'avortement ont fait tomber ce chiffre à 500. Toutefois, le désir d'accoucher dans le secret n'a pas disparu et, dans les pays où cette faculté n'existe pas, des mécanismes alternatifs ont dû être institués.

Le maître mot doit donc être l'équilibre. Ce texte ne supprime pas l'accouchement sous X, mais aménage et organise la réversibilité du secret. Supprimer l'accouchement anonyme ne pourrait en effet que favoriser, sinon l'infanticide, du moins l'abandon sur la voie publique, qui a réapparu dans certains pays européens avec les « boîtes à bébés », au point que certains veulent introduire dans leur législation la possibilité de l'accouchement secret.

Ce projet de loi a pour seul objet de faciliter la rencontre des volontés par l'intermédiaire d'un Conseil national pour l'accès aux origines personnelles. La mère sera invitée à laisser son identité dans une enveloppe cachetée. L'enfant contactera le Conseil, qui demandera à la mère si elle consent ou non à lever le secret. Le droit à connaître ses origines reste donc relatif et n'est assorti d'aucune obligation pour la mère.

En première lecture, nous sommes parvenus à une rédaction équilibrée, mais qui laissait en suspens quelques questions, comme l'accès à la connaissance des origines après la mort des parents.

Faut-il respecter la volonté supposée des défunts ou estimer que le secret a pour seul but la protection des parents de leur vivant et ne se justifie plus après leur décès ?

Le projet n'évoquait pas non plus les droits des pères. Si les pères sont souvent absents lors de l'accouchement, voire laissés dans l'ignorance de celui-ci, certains procèdent à la reconnaissance de l'enfant avant la naissance. Comment prendre en compte leurs droits, et ceux des enfants à connaître leur père ? Les réponses apportées par le Sénat recueillent l'assentiment du groupe DL, tout comme les modifications apportées par les sénateurs à la composition du Conseil national. C'est également à juste titre qu'ils ont décidé que la femme pouvait lever le secret à tout moment.

Nous souscrivons également à la position du Sénat concernant la réversibilité du décret après le décès de la mère, si celle-ci n'a pas fait connaître de volonté contraire. Cela reprend la position de la commission d'accès aux documents administratifs.

De toute manière le secret n'est pas imprescriptible car la loi sur les archives s'applique en ce domaine, si bien qu'au bout de 60 ans tout dossier peut être communiqué à qui le demande.

Nous souscrivons également à la prise en charge totale des soins et de l'hébergement de la femme qui veut faire adopter son enfant.

Grâce au Sénat, le père, oublié initialement, a retrouvé une vraie place au sein du projet. En effet, si la transcription de la reconnaissance paternelle s'avère impossible du fait du secret opposé par la mère, le père peut en informer le procureur de la République, qui procède à la recherche des date et lieu d'établissement de l'acte de naissance de l'enfant.

En conclusion, il s'agit d'un texte équilibré, qui devrait désormais permettre aux enfants de rechercher leurs origines, sous réserve de l'accord exprès du parent de naissance. Cette recherche ne doit pas, en effet, aboutir à la destruction d'existences parfois très tourmentées.

Le groupe DL se réjouit que le Parlement soit parvenu à un consensus sur ce texte, qu'il votera (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).

Mme Marie-Thérèse Boisseau - L'accouchement sous X renvoie à la question essentielle de la connaissance de ses origines. A l'heure de l'individualisme, chacun n'a jamais eu autant besoin de se situer dans une lignée.

L'accouchement anonyme existe depuis la Révolution et il a été introduit dans notre droit en 1793. Si jusque dans les années 1970, le nombre des accouchements sous X dépassait 10 000 par an, en 1999 moins de 600 enfants sont nés dans ces conditions ; mais au total, près de 400 000 personnes vivantes sont concernées.

Plusieurs d'entre elles m'ont raconté leur parcours du combattant pour connaître leurs origines. Si les histoires diffèrent, toutes ont vécu la même souffrance. Certes, depuis la loi de juillet 1996, l'enfant issu d'un accouchement sous X peut obtenir des renseignements sur son identité, mais les administrations sont souvent réticentes à les communiquer. La Cour européenne des droits de l'homme a stigmatisé cette situation en déclarant recevable la plainte d'une jeune femme née sous X contre l'Etat français. De leur côté, les femmes qui ont accouché sous X ont réclamé elles-mêmes un assouplissement de la loi.

Concilier le droit de savoir des uns et le droit des autres à ce que cela ne se sache pas, telle est l'ambition de ce texte. Il a été adopté à l'unanimité en première lecture, tant à l'Assemblée qu'au Sénat, ce qui témoigne de son caractère équilibré. Les sénateurs ont introduit quelques modifications, positives pour la plupart.

Certains jugent que le projet ne va pas assez loin et souhaiteraient que le nom de la mère figure sur l'acte de naissance. Certes tout doit être fait pour qu'il y ait le moins de dossiers vides possible car l'accouchement sous X est un déni, tant pour la mère, censée ne jamais avoir accouché, que pour l'enfant, privé de son identité. Pour autant supprimer l'accouchement sous X serait dangereux et illusoire : dans les pays où il n'est pas légalisé, il existe de fait et en Allemagne et en Autriche, on a vu réapparaître les « boîtes à bébés ». De leur côté, les Pays-Bas et la Belgique envisagent de modifier leur législation pour ne plus trouver de bébés abandonnés dans la rue.

En revanche, il faut favoriser les naissances confidentielles : la femme accouche dans le secret, mais laisse confidentiellement des renseignements sur elle, identifiants si possible. C'est le but de cette loi, qui charge un Conseil national de conserver ces informations, le secret pouvant être levé si la mère le désire. Il est légitime que les parents adoptifs aient été intégrés dans la composition du Conseil car ils accompagnent l'enfant dans sa démarche. A l'initiative des sénateurs, il a été précisé que le Conseil national pourra aider le père de naissance qui a reconnu son enfant à faire transcrire cette reconnaissance sur l'acte de naissance lorsque l'enfant a été adopté.

Le dispositif retenu insiste à juste titre sur l'information et l'accompagnement psychologique, voire matériel, à accorder aux femmes concernées, souvent en situation difficile. De nombreux départements ont créé des structures d'accueil. Il conviendrait également de prévoir des structures d'hébergement pour les femmes qui ont besoin de prendre du recul par rapport à leur milieu pendant quelque temps.

Ce n'est que dans un climat de confiance que ces mères pourront comprendre l'intérêt, pour elles-mêmes et leurs enfants, de laisser des éléments sur leur identité. Je me félicite qu'ait été adopté mon amendement rendant obligatoire une formation spéciale des personnels concernés.

C'est parce que cet élément de confiance est essentiel que je suis très réservée sur l'article introduit par les sénateurs visant à permettre la levée du secret après le décès du parent quand celui-ci n'a pas exprimé de volonté contraire. Je comprends le souci des sénateurs que le doute profite à l'enfant mais à vouloir trop bien faire, on risque de provoquer un repli vers l'accouchement anonyme, ce qui n'est pas notre but. Il ne faut pas que les femmes aient à redouter que le secret puisse un jour être levé sans leur accord.

Les dispositions du présent texte n'éviteront pas toutes les souffrances et les enfants abandonnés avant cette loi ressentiront une frustration légitime. Il représente plus une étape qu'un aboutissement mais s'il est appliqué convenablement, les accouchements anonymes devraient devenir exceptionnels (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR et du groupe UDF).

Mme la Présidente - Conformément à l'article 91 alinéa 9 du Règlement, j'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet sur lesquels les deux assemblées n'ont pu parvenir à un texte identique.

ARTICLE PREMIER

Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je suis désolée de perturber le consensus mais je propose, par un amendement 1, de supprimer l'alinéa introduit par le Sénat qui permettrait de divulguer l'identité de la mère de naissance après son décès, dès lors qu'elle n'aurait pas explicitement fait part de son opposition à la levée du secret. Je crains en effet qu'une telle disposition n'ait des effets pervers et éloigne un certain nombre de femmes de l'accouchement sous secret. Il faut que l'on puisse clairement leur garantir que le secret ne sera levé que par elles, si elles le souhaitent et lorsqu'elles le souhaiteront.

Mme la Rapporteure - Je viens d'avoir connaissance de ces amendements.

Je rappelle qu'en première lecture, nous avons précisément ajouté au texte du Gouvernement la formule « si elle le souhaite », ce qui a renforcé le droit de la femme au secret sur son identité.

Quand je vois ce qui se met en place en Allemagne et en Autriche, ces tours et ces boîtes à bébés, je me demande dans quelles conditions accouchent ces femmes qui déposent ensuite leurs bébés et je me félicite que la France dispose - comme le Luxembourg et l'Italie - d'une législation sur l'accouchement sous X. Nous nous sommes attachés à l'améliorer, dans l'intérêt de la mère comme de l'enfant, et je crois que nous avons atteint un bon équilibre.

Le Sénat a estimé avec raison, me semble-t-il, que, si la mère biologique meurt sans avoir explicitement fait part de son refus de levée du secret, le doute doit profiter à l'enfant. Nous savons en effet quels traumatismes entraîne le fait de tout ignorer de ses origines.

L'inquiétude de Mme Boisseau a été la nôtre mais nous avons tous reconnu en commission - M. Mattei était présent - que la position du Sénat était la plus sensée et la plus conforme à la législation européenne en la matière. Si nous nous en éloignions, la France risquerait d'être condamnée par la Cour européenne de justice.

Mme la Ministre déléguée - Je voudrais resituer le débat dans le temps.

J'ai exprimé en mai 2000 mon intention de modifier la législation sur l'accouchement sous X et le texte est passé en conseil des ministres début 2001. Après quoi, l'Assemblée et le Sénat ont accompli un travail exceptionnel et sont parvenus à un accord.

Le Sénat a voulu ici que le doute profite à l'enfant, mais je crois, Madame Boisseau, que vos craintes ne sont pas fondées dès lors que la mère est informée de sa possibilité de s'opposer à la levée du secret. L'équilibre auquel nous sommes ici parvenus est tout à fait conforme à l'esprit du texte initial, à l'intérêt de l'enfant, au respect dû à la mère. J'ajoute que cette disposition a obtenu l'accord des associations de parents adoptifs.

Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je serais rassurée si j'étais certaine que l'on expliquera clairement à la mère qu'elle peut dire si elle veut ou non que le secret soit levé après sa mort. Mon seul souci est d'éviter un retour aux accouchements anonymes.

Mme la Rapporteure - Vous pouvez être rassurée sur ce point. La femme est informée au moment de l'accouchement, elle peut ou non donner des éléments sur son identité et celle du père biologique. Cela étant, elle peut aussi changer d'avis au fil du temps, en particulier si elle apprend que son enfant chercher à savoir. Les droits de la femme sont garantis puisque personne ne pourra lever le secret si elle s'y est expressément opposée.

Je souhaite donc sincèrement que vous retiriez votre amendement.

Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je le retire, ainsi que les amendements de cohérence. Je me félicite en tout cas de notre discussion, n'ayant pu participer aux travaux de la commission hier.

L'article premier, mis aux voix, est adopté.

Les articles 2, 3 et 4, successivement mis aux voix, sont adoptés.

APRÈS L'ART. 4

Mme Marie-Thérèse Boisseau - Mon amendement 5 prévoit que les enfants en attente d'adoption sont confiés par l'aide sociale à l'enfance à une famille d'accueil agréée. Le Sénat a en effet malheureusement supprimé cette disposition, considérant qu'elle empiète sur les compétences des conseils généraux. L'intérêt même des enfants commande de la rétablir.

Mme la Rapporteure - Cet amendement me tient d'autant plus à c_ur que je l'avais défendu avec vous en première lecture contre le Gouvernement. Un enfant a bien sûr besoin de stabilité. J'ai regretté que le Sénat ne nous suive pas, mais me rends à ses arguments : dans certains départements le nombre de familles d'accueil n'est pas suffisant pour que la loi puisse être appliquée.

Enfin, il serait dommage que ce seul point de désaccord remette en cause le consensus trouvé avec le Sénat, retardant ainsi l'entrée en vigueur d'une loi très attendue.

Mme la Ministre déléguée - Je vous remercie, Madame Boisseau, d'avoir retiré vos amendements à l'article premier. Je vous précise que le guide d'entretiens élaboré à l'intention des correspondants du CNAOP comporte une rubrique sur la demande expresse de maintien du secret.

Sans retenir votre amendement 5, le Sénat a pris en compte votre préoccupation. Les conseils généraux préfèrent par principe confier un enfant à une famille d'accueil plutôt qu'à un établissement. Je souhaite moi-même augmenter le nombre des familles d'accueil et mets en place une réforme permettant aux fonctionnaires retraités - notamment aux institutrices - de se porter candidats, ce que le principe de non-cumul des rémunérations interdisait jusqu'à présent. Les conseils généraux lanceront bientôt des appels à candidature. Vous pouvez donc, me semble-t-il, retirer votre amendement.

Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je le maintiens.

L'amendement 5, mis aux voix, n'est pas adopté.

Les articles 4 bis, 4 ter A, 4 ter, 5, 6, 7, 8, 8 bis, 10 et 11, successivement mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

Prochaine séance ce soir à, 21 heures.

La séance est levée à 19 heures 40.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Louis REVAH

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne trois heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

www.assemblee-nationale.fr