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Document
mis en distribution
le 21 octobre 2002
N° 256 - 2ème partie
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2002
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2003 (n° 230),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
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ANNEXE N° 30
JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE :
JEUNESSE ET ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Rapporteur spécial : M. Jean-Yves CHAMARD
Député
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Lois de finances.
CHAPITRE PREMIER : LES LEÇONS DU PASSÉ
CHAPITRE II 5
LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 5
I.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2003 5
A.- LES CRÉDITS DE PERSONNEL 6
1.- Les créations d'emplois budgétaires 6
a) Les enseignants du premier degré 6
b) Les enseignants du second degré ou assimilés 7
c) Les personnels non enseignants 7
2.- Les mesures en faveur des personnels 8
B.- LES CRÉDITS PÉDAGOGIQUES 14
1.- Le plan de lutte contre l'illettrisme 14
2.- L'éducation artistique et culturelle 16
3.- L'apprentissage des langues vivantes à l'école 16
4.- Le plan « Handiscol » 17
5.- L'opération « École ouverte » 19
6.- Les dispositifs relais 20
7.- La validation des acquis professionnels 22
C.- LE NOUVEAU DISPOSITIF DE PROXIMITÉ 24
1.- Les aides-éducateurs 24
2.- Les maîtres d'internat-surveillants d'externat 25
3.- La réflexion sur la mise en place d'un nouveau dispositif 27
D.- LES AUTRES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 27
E.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT 29
II.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS POUR 2001 ET 2002 31
LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
I.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2003
Avec 54.005,8 millions d'euros inscrits pour 2003, le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire conforte sa place de premier budget de l'État. Il représente près de 20 % du budget général de celui-ci. Il progressera de 2,5 %, soit une augmentation de près de 1.317,1 millions d'euros par rapport à 2002.
Cependant, la structure de ce budget a été sensiblement modifiée. Outre certains transferts vers d'autres sections budgétaires (qui se traduisent par une diminution des crédits inscrits de 3 millions d'euros), la principale modification concerne l'intégration des crédits relatifs à la politique en faveur de la jeunesse, à la suite du transfert de cette compétence au ministre de l'Éducation nationale (cf. chapitre III). Ce transfert conduit à majorer les crédits de l'enseignement scolaire de 141,9 millions d'euros.
Au total, à structures constantes 2002, le budget s'établirait à 53 854,4 millions d'euros en 2003, en progression de 2,2 %.
Traditionnellement, les crédits de l'enseignement scolaire sont présentés sous la forme de quatre agrégats : Enseignement primaire public (agrégat 11), Enseignement secondaire public (agrégat 12), Établissements d'enseignement privés sous contrats (agrégat 13) et Administration et fonctions supports à l'enseignement (agrégat 31).
La répartition par agrégats du budget pour 2003 (hors politique de la jeunesse) est précisée dans le tableau et le graphique ci-dessous.
RÉPARTITION PAR AGRÉGATS DES CRÉDITS DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
(en millions d'euros)
Loi de finances 2002 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Projet de loi de finances 2003 |
Évolution | |
Enseignement primaire public |
10.236,7 |
10.352,5 |
+ 83,9 |
10.436,4 |
+ 2 |
Enseignement secondaire public |
23.173,4 |
23.212,9 |
+ 117,1 |
23.330 |
+ 0,7 |
Établissements d'enseignement privés sous contrat |
6.466,3 |
6.466,3 |
+ 143,9 |
6.610,2 |
+ 2,2 |
Administration et fonctions supports |
12.812,3 |
13.435 |
+ 52,3 |
13.487,3 |
+ 5,3 |
Total Enseignement scolaire |
52.688,7 |
53.466,6 |
+ 397,2 |
53.863,9 |
+ 2,2 |
Source : projet de loi de finances pour 2003
Le budget de l'enseignement scolaire est avant tout un budget de rémunérations et de charges sociales, puisque les crédits des trois premières parties du titre III (personnels de l'enseignement public), ceux consacrés aux personnels de l'enseignement privé sous contrat et la participation de l'État aux dépenses de rémunérations des personnels d'internat et de demi-pensions s'élèvent à 50 831,5 millions d'euros en 2003 et représentent 94,1 % de l'ensemble du budget.
Leur progression (1 137,5 millions d'euros) absorbe plus de 86,4 % de l'augmentation globale du budget. Il convient de noter que cette proportion atteignait 99,5 % en 2002, signe que le ministère a regagné quelques marges de souplesse. L'extension en année pleine des mesures intervenues en 2002 (297,1 millions d'euros, au titre de la revalorisation des rémunérations publiques, des créations d'emplois et des mesures catégorielles) et l'ajustement des crédits de pensions (640,1 millions d'euros) représentent l'essentiel (82 %) de la progression globale des crédits de personnel.
Le projet de budget pour 2003 prévoit la création, soit au 1er janvier, soit à la rentrée scolaire 2003, de 2 200 emplois (1 000 enseignants et 1 200 non enseignants). Le coût net en est de 15,4 millions d'euros. En outre, 550 emplois supplémentaires (302 enseignants et 248 non enseignants) sont consacrés à la résorption de l'emploi précaire dans les établissements publics et les GRETA.
La création de 1 000 emplois dans le premier degré à la rentrée prochaine, au-delà de ce que prévoyait le plan pluriannuel (800), est justifiée par la reprise démographique annoncée à la rentrée 2003 (environ 45 000 élèves supplémentaires). Ces créations d'emplois permettront également de prolonger l'expérience de dédoublements des classes de cours préparatoire dans le cadre de la lutte contre l'illettrisme (cf. ci-après).
Ces créations, d'un coût de 7 millions d'euros, se répartissent entre 977 professeurs des écoles et 23 professeurs des écoles maîtres formateur en langue vivante, dans le cadre du développement de l'apprentissage des langues vivantes à l'école.
Ces créations d'emplois dans l'enseignement public entraînent celle de 154 contrats supplémentaires dans l'enseignement privé.
Par ailleurs, 20 contrats supplémentaires sont prévus pour l'enseignement privé spécialisé et 100 nouveaux instituteurs seront pris en charge à Mayotte, compte tenu de la poursuite de l'accroissement de la population scolarisée dans cette île.
Aucune création d'emploi n'est prévue dans le projet de budget pour 2003, puisque l'amplification de la baisse des effectifs (recul de 20 000 élèves attendu à la rentrée prochaine) permettra, à moyens constants, d'augmenter encore le taux d'encadrement des élèves.
La résorption de l'emploi précaire sera néanmoins poursuivie, bien qu'il n'y ait pas de nouvelle transformation d'emplois de maîtres-auxiliaires en personnel titulaire. En effet, les transformations d'emplois opérés ces dernières années n'ont pas toutes donné lieu à des recrutements effectifs, ce qui permettra d'utiliser les emplois vacants pour poursuivre la résorption de l'emploi précaire.
Il convient de rappeler que, en application de la loi du 3 janvier 2001 dite « loi Sapin », trois modalités de titularisation ont été mises en _uvre :
- des concours réservés, pour les personnes remplissant les conditions de diplômes et de titres requis pour concourir aux concours externes correspondants ou qui ont une expérience de 5 ans dans les fonctions d'enseignement ; les premiers concours réservés ont été organisés au printemps 2001 ; pour les deux sessions 2001 et 2002, le nombre d'enseignants reçus s'est élevé à 4 826 (dont 2 256 certifiés) ;
- des examens professionnels, pour les personnes ayant exercé en qualité de maîtres-auxiliaires pendant au moins quatre ans ; les deux premières sessions prévues (sur 5) ont permis la titularisation de 3 149 enseignants (dont 1 541 certifiés) ;
- une troisième voie d'accès (organisée par un décret du 29 mars 2002), pour les personnes justifiant d'avoir mené une ou plusieurs activités professionnelles dans le domaine de l'éducation et de la formation pendant 4 ans au cours des 5 années précédant la clôture des inscriptions et remplissant certaines conditions de diplômes.
L'effort en faveur des personnels non enseignants se poursuit avec la création de 1 200 emplois supplémentaires (auxquels s'ajoutent 248 emplois au titre de la résorption de la précarité, essentiellement dans les GRETA et les établissements publics sous tutelle).
Ces créations, qui représentent pour 2003 un coût global de 8,4 millions d'euros, .se répartissent en :
- 720 emplois d'ATOS dans les établissements d'enseignement, afin d'améliorer le taux d'encadrement administratif des élèves (coût : 4,6 millions d'euros) ; ces emplois se répartissent entre 10 attachés d'administration, 90 adjoints administratifs, 20 ouvriers professionnels, 430 ouvriers d'entretien et d'accueil (dont 40 dès le 1er janvier 2003), 40 aides de laboratoire, 30 aides techniques de laboratoire et 100 secrétaires d'administration ;
- 180 emplois dans les services académiques, dans le cadre de la modernisation du système éducatif (coût : 1,6 million d'euros) ; ces créations se répartissent entre 30 attachés d'administration, 20 ingénieurs de recherche, 30 ingénieurs d'études, 25 assistants d'ingénieurs et 75 techniciens ;
- 262 emplois médico-sociaux (210 infirmières, 35 assistantes sociales et 17 médecins), afin de renforcer les moyens médicaux et le suivi sanitaire et social des élèves (coût : 1,8 million d'euros) ; cette création fait suite aux efforts importants de renforcement de la santé scolaire conduits de 1999 jusqu'en 2002 (115 emplois de médecins, 594 emplois d'infirmières créés) ;
- 30 emplois d'inspection (20 inspecteurs d'académie et 10 inspecteurs de l'IGEN) (coût : 0,4 million d'euros) ;
- 8 emplois dans les établissements publics sous tutelle (coût : 80 000 euros)(2 attachés au Centre national de documentation pédagogique ; un contractuel au Centre d'études et de recherche sur les qualifications ; un enseignant et un contractuel au Centre national d'enseignement à distance ; un inspecteur d'académie, un secrétaire d'administration et un chargé de documentation au Centre international d'études pédagogiques).
Le projet de budget prévoit de nombreuses mesures en faveurs des personnels, dont la plupart constitue la poursuite de différents plans de revalorisation ou d'amélioration de carrière de certains corps.
Elles représentent un coût total de 328,8 millions d'euros.
À la fin de cette année, près de 202 000 instituteurs auront été intégrés dans le corps du professeur des écoles. Le budget prévoit la poursuite du plan d'intégration sur les bases fixées en loi de finances pour 1999 (20 735 transformations annuelles jusqu'au terme du plan fixé à 2007). Les transformations prévues pour 2003 représentent un coût de 40,7 millions d'euros (en tiers d'année).
Un crédit de 7,25 millions d'euros est ouvert, afin de financer, par création d'heures supplémentaires, la réduction des obligations de service des enseignants spécialisés du premier degré affectés en sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et dans les écoles régionales d'enseignement adapté (EREA). Cette mesure concerne 5 150 instituteurs et 3 400 professeurs des écoles. Ces obligations de service seront abaissées de 23 à 21 heures en présence d'élèves. A ce service s'ajoute une heure ou deux, selon les cas, consacrée à la coordination et la synthèse. Cette diminution fait suite à celle dont avaient bénéficié, à la rentrée 2001, les professeurs de lycée professionnel enseignant dans les SEGPA (abaissement de 23 à 18 heures hebdomadaires).
Le plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1989 a prévu que la hors classe des corps des professeurs certifiés et assimilés devait atteindre 15% des effectifs de la classe normale de ces corps. Le plan concernant les professeurs agrégés et les professeurs de chaires supérieures de 1993 a également prévu une disposition analogue. Le projet de budget prévoit des transformations d'emplois (316 agrégés, 249 certifiés, 22 professeurs d'éducation physique et 237 professeurs de lycée professionnel), afin de respecter ces règles statutaires. Le coût en tiers d'année est de 2,6 millions d'euros.
Les plans de revalorisation de la fonction enseignante successifs de 1989 et 1993 prévoyaient l'intégration progressive des professeurs d'enseignement général des collèges (PEGC) et des chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive dans les corps de professeur certifié et professeur d'éducation physique. Par ailleurs, en 1993, le principe d'un déroulement de carrière identique entre les quatre corps avait été arrêté et s'est traduit par la création d'une classe exceptionnelle dans les deux premiers corps, dotée d'un indice terminal identique à celui de la hors classe des professeurs certifiés.
Dès lors, depuis 1998, les PEGC et les chargés d'enseignement privilégient une poursuite de carrière dans leur corps d'origine et toutes les voies d'intégration sont délaissées. Par ailleurs, pour les personnels restés dans leur corps d'origine, il est constaté que, malgré la création de la classe exceptionnelle, peu d'intéressés partent effectivement à la retraite en ayant atteint les échelons supérieurs de celle-ci.
Il a donc été décidé de procéder à des transformations d'emplois de classe normale en emplois de hors classe et classe exceptionnelle, afin d'éteindre, à l'échéance de 2005, la classe normale de ces corps et de faire en sorte que les intéressés qui partent à la retraite réussissent à atteindre les échelons terminaux de la classe exceptionnelle. A cet effet, le projet de budget prévoit la transformation de 400 emplois de PEGC de classe normale (en 300 emplois de hors classe et 100 de classe exceptionnelle) et de 227 emplois de chargés d'enseignement de classe normale (en 183 emplois de hors classe et 44 de classe exceptionnelle). Le coût de cette mesure est, en tiers d'année, de 2 millions d'euros.
L'effort fait ces dernières années pour améliorer la situation des directeurs d'école a concerné la formation préalable, la prise en compte des contraintes liées à leurs fonctions pour l'intégration dans le corps des professeurs des écoles, les décharges de service, les bonifications indiciaires et l'indemnité de sujétions spéciales ainsi qu'une meilleure information des conditions d'exercice de leur responsabilité.
L'ensemble des mesures prises jusqu'à aujourd'hui n'a pas permis de rendre suffisamment attractives des fonctions devenues plus lourdes et plus exigeantes. Dès lors, des postes demeurent vacants, principalement dans les écoles de deux à quatre classes. A la rentrée scolaire 2002, 4 557 postes sont vacants (contre 4 536 en 2001 et 4 505 en 2000) et donnent lieu à la nomination d'un instituteur ou d'un professeur des écoles qui fait fonction de directeur d'école durant l'année scolaire. 70% des vacances concernent les écoles de 2 à 4 classes.
Le régime des décharges de service des directeurs d'école, destiné à compenser des charges de travail spécifiques dont l'importance croît en fonction du nombre de classes, a été fixé par une circulaire de 1980 modifiée en 1992. Sa mise en place progressive s'est achevée à la rentrée 1997. Il prévoit l'attribution d'une décharge totale aux directeurs d'école primaire de plus de 13 classes (aux directeurs d'école maternelle de plus de 12 classes), d'une demi-décharge aux directeurs d'école primaire de 10 à 13 classes (aux directeurs d'école maternelle de 9 à 12 classes) et quatre jours de décharge par mois aux directeurs d'école primaire de 6 à 9 classes (directeurs d'école maternelle de 6 à 8 classes). En outre, il a été décidé, en 1996, que le régime dont bénéficient les directeurs d'école de 6 classes, serait, à partir de la rentrée de 1997, progressivement étendu, dans la limite des moyens disponibles, aux directeurs d'écoles de 5 classes.
Le coût de ces décharges est loin d'être négligeable. A la rentrée 2001, plus de 8 100 emplois ont été affectés au ce régime et couvrent tous les besoins prévus par le régime des décharges, sauf une partie des besoins des écoles à 5 classes. S'agissant de ces dernières, la priorité a été donnée aux directeurs des écoles situées en zone d'éducation prioritaire (ZEP). Ainsi, à la rentrée 2001, 55% du nombre total des directeurs des écoles à 5 classes bénéficiaient d'un quart de décharge, contre 90 % en ZEP. Pour que tous les directeurs d'écoles à 5 classes bénéficient d'un quart de décharge, 690 emplois seraient nécessaires.
Un groupe de travail, mis en place en juillet 2000, examine les exigences administratives et pédagogiques des fonctions de direction incombant aux directeurs d'écoles. Il est ainsi chargé d'établir un inventaire de toutes les tâches qui leur incombent et d'élaborer des fiches techniques pouvant servir de base à l'élaboration d'un guide à leur intention.
Le projet de budget pour 2003 prévoit la seconde tranche de la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école (12,2 millions d'euros). Les mesures prises en 2002 et 2003 permettront de doubler le taux moyen de cette indemnité.
Dans le cadre de la refonte du statut des chefs d'établissement de l'enseignement secondaire, il est prévu de porter progressivement, de 2001 à 2004, le pyramidage du corps unique à 47 % pour la 2ème classe, 45 % pour la 1ère classe et 8 % pour la hors classe. La mesure prévue pour 2003 poursuit cette refonte, grâce à la transformation de 379 emplois de 2ème classe en 168 hors classe et 211 de 1ère classe. Cette mesure catégorielle porte le pyramidage, respectivement, aux pourcentages 49,5 %, 44 % et 6,5%. Son coût est de 3,6 millions d'euros
Afin d'améliorer le déroulement de carrière des inspecteurs d'académie, le budget pour 2003 poursuit le mouvement engagé d'augmentation du nombre d'emplois de hors classe, par transformation de 49 emplois (après 50 en 2002). Ainsi, la hors classe représentera 25 % des effectifs du corps (contre 21 % en 2002). Le coût de cette mesure est, en tiers d'année, de 200 000 euros.
Enfin, dans le cadre de la poursuite du plan de revalorisation du régime indemnitaire des inspecteurs généraux, entamé en 2002, le projet de budget prévoit de porter le montant moyen de la prime de rendement de 23 à 28 % du traitement indiciaire brut. Le coût de cette mesure est estimé à 425 000 euros.
A la suite des mouvements de grève des infirmières et infirmiers de l'Éducation nationale d'octobre 2001, le Gouvernement précédent a décidé de revaloriser leur carrière, à l'instar de ce qui a été accordé à leurs homologues de la fonction publique hospitalière. Les modalités de cette revalorisation consistent en une refonte du corps en deux grades au lieu de trois actuellement (avec conservation des même bornes indiciaires), un raccourcissement de la durée des échelons en début de carrière dans le premier grade, un repyramidage du deuxième grade (fixé à 30%, étalé sur trois ans) et l'octroi de 10 points supplémentaires de nouvelle bonification indiciaire (NBI) en faveur des conseillers techniques des recteurs et des inspecteurs d'académie.
Ces réformes devraient permettre une accélération de la carrière des infirmières de l'État, dont la durée est actuellement supérieure de quatre ans à celle des infirmières de la fonction publique hospitalière.
Le coût total des mesures envisagées est de 6,5 millions d'euros et il est prévu que cette réforme soit mise en _uvre sur trois ans.
La mesure inscrite en 2003, d'un montant de 2,2 millions d'euros, correspond au financement de l'octroi des 10 points supplémentaires de NBI aux conseillères techniques de recteurs et d'inspecteurs d'académie, et de l'intégration de la totalité des infirmières dans les nouveaux grades du corps.
Le projet de budget pour 2003 prévoit une provision de 30,9 millions d'euros pour procéder à une revalorisation des régimes indemnitaires des personnels non enseignants et des gestionnaires des établissements d'enseignement public. Il s'agit de réduire les écarts indemnitaires aujourd'hui constatés avec les autres ministères.
En effet, à l'instigation du ministère de la Fonction publique, une refonte du régime indemnitaire des personnels administratifs a été mise en _uvre à compter de cette année. Ces textes ont prévu, d'une part, l'abrogation des textes qui fixaient le régime des indemnités forfaitaires et horaires pour travaux supplémentaires et, d'autre part, la création d'une indemnité d'administration et de technicité (IAT) et d'un nouveau régime d'indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires dans les services déconcentrés des administrations de l'État. Parallèlement, l'accord cadre d'aménagement et réduction du temps de travail, signé en octobre 2001, a prévu la poursuite de discussions avec les organisations syndicales signataires sur le régime indemnitaire des personnels non enseignants de l'Éducation nationale, entrant dans le champ de ce dispositif. Dans ce contexte, un état des lieux précis des rémunérations accessoires a mis en évidence le fait que les personnels de l'Éducation nationale se situaient, en général, au bas de la fourchette de 1 à 8 autorisée pour la fixation des taux de références interministériels.
En outre, plusieurs mesures nouvelles sont prévues, pour un coût global de 1,4 million d'euros, pour améliorer les perspectives de plusieurs corps d'ATOS exerçant en administration ou dans les services déconcentrés. Ces mesures concernent les personnels de l'administration scolaire et universitaire, les agents administratifs, les adjoints administratifs, plusieurs corps d'ouvriers et techniciens et certains corps de personnels de laboratoire.
En application du protocole d'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques, une nouvelle bonification indiciaire (NBI) a été créée par la loi du 18 janvier 1991, en faveur des fonctionnaires de l'État occupant certains types de fonctions. Celles-ci doivent correspondre à l'exercice d'une responsabilité particulière en termes d'encadrement, de moyens mis en _uvre ou d'animation d'une équipe, à la détention ou à la mise en _uvre d'une technicité particulière et à l'exercice de fonctions dans les établissements scolaires soumis à des contraintes particulières.
Le ministère de l'Éducation nationale a bénéficié d'un crédit global d'environ 91,5 millions d'euros sur la période 1990-1996. Au terme de la de la 7ème et dernière tranche, la NBI représentait près de 1 840 000 points bénéficiant à plus de 125.000 fonctionnaires.
À la suite du Comité interministériel des villes de décembre 1999, une enveloppe supplémentaire de points de NBI a été attribuée à l'ensemble des ministères. Celui de l'Éducation nationale a bénéficié d'une dotation de 228 000 points supplémentaires. Cette nouvelle dotation a permis de majorer certaines attributions de points déjà prononcées dans le cadre de la politique de la ville, en particulier celles des personnels ATOS affectés en ZEP (15 points de NBI pour 17.500 bénéficiaires) et de doter certaines fonctions nouvelles (4 500 bénéficiaires, au titre de l'enseignement du français aux enfants étrangers non francophones ou de l'exercice de fonctions en classes-relais).
À compter du 1er octobre 2000, ce sont donc plus de 135 000 fonctionnaires de l'Éducation nationale qui perçoivent plus de 2 millions de points de NBI. Les principaux bénéficiaires sont des enseignants au titre des technicités ou des responsabilités particulières qu'ils mettent en _uvre. Plus de la moitié des points distribués aux enseignants à ce titre le sont aux 55 500 directeurs d'école dont le régime indemnitaire inclut une NBI de 8 points. Plus du tiers des points de NBI est alloué au titre de la politique de la ville, à 14 000 enseignants et près de 20 000 personnels non enseignant.
La provision de 2,2 millions d'euros, inscrite pour 2003 pour la revalorisation de la situation des infirmières, permettra notamment de financer l'octroi des 10 points supplémentaires de NBI aux conseillères techniques de recteurs et d'inspecteurs d'académie. Par ailleurs, le budget pour 2003 prévoit le financement de la NBI dont bénéficient les fonctionnaires de l'Éducation nationale impliqués dans la politique de la ville. Le coût annuel de cette mesure s'élève à 11,8 millions d'euros.
Les crédits pédagogiques inscrits dans les deux dernières lois de finances étaient concentrés sur l'enseignement des langues vivantes à l'école et à l'éducation artistique et culturelle. Si l'effort en faveur de l'enseignement des langues sera poursuivi, une partie des crédits ouverts au titre de l'éducation artistique et culturelle (19,7 millions d'euros sur 50) sera redéployée en faveur des mesures prioritaires du présent projet de budget, notamment l'opération « École ouverte » et les dispositifs relais concernant les enfants scolarisés dans les établissements situés en zones difficiles et pour les élèves en grandes difficulté scolaire.
Fort du constat que' «on ne parvient pas depuis une dizaine d'années à réduire l'effectif de 15 à 20 % d'élèves qui entrent en 6ème sans maîtriser les apprentissages fondamentaux », le ministre a inscrit au rang de ses priorités la prévention de l'illettrisme.
Mis en _uvre à partir de la rentrée scolaire, ce plan comprend plusieurs volets impliquant l'ensemble des dispositifs mis _uvre au cours des dernières années.
En premier lieu, le plan s'appuie sur les nouveaux programmes pour l'école primaire, définis par arrêtés du 25 janvier 2002. Ceux-ci font de la maîtrise de la langue française, dans ses usages oraux et écrits, la première des priorités pour tous les cycles et les activités de lecture et d'écriture y font l'objet de longs développements, avec des préconisations pédagogiques et une définition plus précise des compétences à acquérir à la fin de chaque cycle.
En deuxième lieu, les dispositifs d'évaluation des acquisitions en français sont reconduits et enrichis, afin d'aider les maîtres à en tirer le meilleur profit et proposer à leurs élèves fragiles ou en difficulté des réponses pédagogiques adaptées.
En troisième lieu, une expérimentation portant sur des classes de cours préparatoire à effectifs réduits est engagée, sur la base des recommandations du Haut conseil de l'évaluation de l'école. L'expérimentation concerne, dès septembre 2002, une centaine de classes de cours préparatoire. Elle sera prolongée en 2003. Situées dans une quarantaine d'écoles différentes de dix académies (Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon, Paris, La Réunion, Rouen, Strasbourg et Versailles), qui accueillent une population défavorisée, plus vulnérable face aux exigences des apprentissages scolaires, ces classes rassembleront 10 élèves, qui ne seront pas choisis parmi les élèves en difficultés, ce qui serait difficile à établir avant même que l'apprentissage systématique de la lecture ait commencé. Certaines de ces classes fonctionnent à temps complet avec l'effectif réduit, tandis que pour d'autres, les activités de découverte du monde, d'éducation physique et sportive ou artistiques pourront rassembler les élèves de deux classes.
En quatrième lieu, une attention spécifique sera portée aux élèves «à besoins éducatifs particuliers». Le repérage et la prise en charge précoces des troubles spécifiques du langage oral et écrit, qui touchent 4 à 6 % de chaque classe d'âge, seront renforcés grâce à une collaboration entre l'équipe pédagogique, les services de santé et les enseignants spécialisés des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED). Les enseignants recevront une information sur ces troubles spécifiques difficiles à appréhender, du fait que leurs manifestations, sauf dans les cas très sévères d'atteinte du langage oral, ne sont pas radicalement différentes de celles qui peuvent se présenter chez nombre d'élèves. Les élèves nouveaux arrivants non francophones seront pris en charge, à temps partiel à proportion de leurs besoins, par des maîtres formés à l'enseignement du français langue seconde.
En cinquième lieu, les actions mises en place dans le cadre de l'éducation prioritaire et dans celles du groupe de travail « Grande pauvreté et réussite scolaire » contribueront à la réussite de ce plan. Il en est ainsi des contrats de réussite, établis par les équipes pédagogiques des ZEP, qui fixent les objectifs retenus en termes de réussite des élèves, précisent les priorités accordées en moyens de tous ordres, intègrent les mesures d'accompagnement, d'animation pédagogique et de formation nécessaires. Tous ces contrats comportent un axe concernant la maîtrise de la langue française. Par ailleurs, les activités du groupe permanent « Grande pauvreté et réussite scolaire » s'inscrivent dans une double perspective de refus de la fatalité de l'échec scolaire, qui conduit à renforcer les actions de prévention des risques d'illettrisme des plus pauvres (environ un million d'enfants sont dans des familles qui vivent en dessous du seuil de pauvreté) et de refus de la culpabilité de ceux qui subissent l'échec scolaire. Les outils, mis par le groupe à la disposition des enseignants, ont pour but de les aider à mieux connaître et mieux comprendre la grande pauvreté. En outre, ces outils permettent de diffuser les travaux et réussites déjà obtenus dans ce domaine. En outre, le groupe met en place un réseau de correspondants académiques auprès de chaque recteur et un réseau de correspondants auprès de chaque directeur d'instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).
Enfin, un accompagnement en matière de formation continue des enseignants est prévu. Des réunions inter académiques permettront d'intégrer au cahier des charges des plans académiques de formation et à leurs volets départementaux, les objectifs de formation liés à la prévention de l'illettrisme et de prévoir les dispositifs indispensables à l'accompagnement des enseignants ainsi que l'actualisation de la formation des formateurs.
Dans le cadre du plan de 5 ans pour le développement de l'éducation artistique et culturelle à l'école, lancé en novembre 2000, l'accent était mis sur la mise en place de classes à projet artistique et culturel. Dans ces classes, c'est l'activité de toute l'année scolaire qui est marquée par la réalisation d'un projet artistique et culturel, qui constitue ainsi un prolongement et un enrichissement des enseignements.
L'objectif de mobiliser 20 000 classes dans les écoles primaires au cours de l'année scolaire 2001-2002 n'a pas été atteint, puisque seulement 16 000 classes ont été mises en place. Dans le second degré, les objectifs initiaux n'ont pas non plus été atteints, tant dans les collèges (3 750 classes au lieu de 4 000) que dans les lycées professionnels (2 200 au lieu de 3 000). 40 millions d'euros ont été consacrés à la mise en _uvre de ce plan en 2001 et le budget pour 2002 a prévu 10 millions d'euros supplémentaires.
Dans la mesure où les objectifs quantitatifs particulièrement volontaristes n'ont pas été atteints et dans l'attente d'une évaluation précise confiée à un groupe d'inspecteurs généraux des ministères de l'Éducation nationale et de la Culture, le projet de budget pour 2003 a prévu de réduire l'enveloppe dédiée à ce plan de 19,7 millions d'euros, afin de redéployer les crédits correspondants sur les autres priorités du ministère.
Le plan, annoncé en juin 2000, a pour objectif de faire apprendre deux langues vivantes à tous les élèves entrant au collège, dont l'une débutée dès l'école primaire.
Le plan s'est traduit, pour l'année scolaire 2001-2002, par la quasi généralisation de l'apprentissage d'une première langue vivante dans les classe accueillant des élèves de CM2 (97 %) et dans celles accueillant des élèves de CM1 (91 % au lieu de 59 % l'année précédente). S'agissant des classes de CE2 et de grande section de maternelle, la proportion semble se situer aux alentours de près de 45 % pour les premières et de 6% pour les secondes.
Dans le secteur public, c'est l'anglais qui arrive en tête des langues enseignées (76 %), loin devant l'allemand (moins de 19 %) ou l'espagnol (2 %). Cependant, on note que l'importance des langues autres que l'anglais est beaucoup plus élevée dans les régions frontalières ou situées dans l'aire d'influence d'une langue régionale. Ainsi, l'allemand est enseigné dans 95 % des classes de l'académie de Strasbourg et l'espagnol dans 16 % des classes de celle de Toulouse.
Si, à terme, l'enseignement des langues vivantes doit être pris en charge par les enseignants du premier degré formés à cet effet, les inspections académiques font actuellement appel à plusieurs catégories de personnels. Pour l'année 2001-2002, ce sont 28 200 personnes qui sont intervenues dans ce cadre. Outre les enseignants du premier degré (16 400), il s'agit de professeurs du second degré volontaires effectuant des heures supplémentaires (5 600), des assistants de langues vivantes présents pour une durée de 9 mois (1 900), d'intervenants rémunérés par les inspections d'académie (3 100) ou les collectivités locales (940).
Des efforts particuliers en matière de formation des enseignants du premier degré ont été consentis. Dès la rentrée 2001, les IUFM ont mis en place une formation linguistique et pédagogique et, dès la rentrée suivante, les stagiaires ayant un intérêt particulier pour cette discipline ont pu choisir une dominante langue vivante. A compter de 2003, le recrutement des professeurs des écoles supposera une compétence suffisante des candidats dans une langue vivante. Par ailleurs, chaque inspection d'académie est chargée d'élaborer un plan pluriannuel de formation continue. 100 conseillers pédagogiques ont été mis en place à cet effet.
Deux rapports de l'Inspection générale de l'Éducation nationale (en février 2001 et juin 2002) ont réalisé une première évaluation de cette politique. Le premier insistait sur l'organisation et les moyens consacrés à cet enseignement, notamment en ce qui concerne la mise en place de formations didactiques et pédagogiques pour les professeurs, la nécessité d'élaborer des programmes et des documents d'accompagnement, de mettre en place des évaluations en cours d'apprentissage et d'assurer un meilleur suivi à l'entrée en collège. Tout en confirmant ces conclusions, le second faisait ressortir les exemples de bonnes pratiques et suggérait d'en tirer les leçons pour réorienter un travail souvent moins abouti ailleurs.
Outre la prise en charge de la rémunération des assistants étrangers (1 900 postes en 2002) et le paiement des heures supplémentaires des enseignants du second degré concernés (23 800 heures), le ministère a consacré d'importants crédits pédagogiques à ce plan : 5,7 millions d'euros en 2000, 9,7 en 2001 et 16,3 en 2002.
Pour l'année prochaine, le projet de budget prévoit d'augmenter la dotation de 30 % grâce à 5 millions d'euros supplémentaires.
Depuis 1999, le plan de scolarisation des enfants et adolescents handicapés, connu sous le nom de « plan Handiscol' », est conduit par le ministère de l'Éducation nationale en relation étroite avec le ministère en charge des personnes handicapées, afin d'améliorer la capacité du système éducatif à scolariser les élèves handicapés. Il comporte 20 mesures organisées autour de 5 axes prioritaires, dont certaines ont déjà fait l'objet d'une réalisation effective, les autres continuant progressivement à se mettre en place :
- axe 1 « Réaffirmer le droit et assurer son exercice » : une charte Handiscol, destinée à améliorer l'information des parents d'enfants handicapés sur leurs droits, a été établie et un guide pratique, destiné à mieux faire connaître aux familles les procédures de l'intégration scolaire, a été diffusé à 40 000 exemplaires ; l'information des parents est également assurée par la cellule nationale d'écoute, occupant l'équivalent de deux personnes à temps plein, qui apporte aide et conseils aux familles souvent en difficulté face aux problèmes de la scolarisation, ainsi qu'aux enseignants qui interviennent auprès de ces enfants et adolescents ;
- axe 2 « Consolider des outils d'observation » : le projet OPALES (Outils de pilotage et d'administration locale de l'éducation spéciale) a pour objet d'améliorer la gestion des dossiers et d'alléger les tâches matérielles des secrétariats des commissions départementales d'éducation spéciale - qui sont compétentes tant en matière d'aide financière aux familles de jeunes handicapés qu'en matière d'orientation - , pour leur permettre de consacrer davantage de temps au suivi des cas individuels ; il vise également à permettre le recueil des informations nécessaires au pilotage de la politique menée ; l'objectif initial, visant à installer progressivement l'application OPALES dans toutes les commissions au cours de l'année 2002, n'a pu être atteint ; cependant, sa mise en place devrait intervenir au cours de l'année 2003 ;
- axe 3 « Améliorer l'orientation et renforcer le pilotage » : une circulaire conjointe des deux ministères, en date du 30 avril 2002, redéfinit les grandes lignes de la politique en matière d'adaptation et d'intégration scolaires et affirme la nécessité d'impulser une politique lisible et cohérente au niveau de l'académie ; elle incite les recteurs à constituer un groupe de pilotage académique, chargé d'assurer la synthèse des travaux réalisés dans les départements et d'en dégager les implications éventuelles ;
- axe 4 « Développer les dispositifs et les outils de l'intégration » : une circulaire du 21 février 2001 a encouragé l'ouverture d'unités pédagogiques d'intégration en collège et en lycée pour des élèves porteurs de déficiences sensorielles ou motrices ; une autre circulaire, du 30 avril 2002, actualise les instructions relatives aux dispositifs d'adaptation et d'intégration scolaires dans le premier degré, afin de rationaliser et d'améliorer le fonctionnement des classes d'intégration scolaire.
- axe 5 « Améliorer la formation des personnels » : la mise en _uvre des nouveaux plans de formation dans les IUFM doit permettre d'assurer une sensibilisation aux démarches d'intégration scolaire pour tous les personnels ; en outre, une réflexion est en cours afin de repenser la formation spécialisée telle qu'elle est délivrée aujourd'hui dans le cadre du certificat d'aptitude aux actions pédagogiques spécialisées de l'adaptation et de l'intégration scolaire (CAPSAIS).
Il convient de rappeler que l'intégration en milieu scolaire peut prendre une forme individuelle (le jeune handicapé est accueilli dans une classe ordinaire, dont il suit les activités), collective (l'enfant ou l'adolescent est scolarisé dans une classe spéciale au sein d'un établissement scolaire ordinaire) ou partielle (le jeune est pris en charge par un établissement médico-social et participe à certaines activités dans un établissement scolaire ordinaire).
A la rentrée 2001, il existait près de 3 400 classes d'intégration scolaire dans le premier degré (3 170 en 2000) et 300 unités pédagogiques d'intégration en collège et en lycée (contre 200 l'année précédente). 45 100 jeunes étaient intégrés à titre individuel et 51 000 à titre collectif. Dans le même temps, les établissements sanitaires ou médico-sociaux accueillaient 94 100 jeunes handicapés.
Dans le cadre du plan interministériel d'accès à l'autonomie pour les personnes handicapées arrêté pour la période 2001 à 2003, le ministère de l'Éducation nationale a été prévu de consacrer 25,9 millions d'euros pour faciliter l'équipement des élèves handicapés et des établissements scolaires qui les accueillent. Ces crédits sont destinés à l'achat ou la location de matériels, essentiellement de nature informatique, permettant d'équiper les élèves déficients sensoriels ou moteurs.
En 2001 ce sont 8,6 millions d'euros qui ont été consacrés à l'achat de ce matériel pédagogique adapté. Une deuxième tranche de 7,7 millions d'euros a été inscrite sur le budget de 2002.
Le projet de budget pour 2003 prévoit la mise en _uvre d'une troisième tranche de 8,6 millions d'euros pour poursuivre la mise en _uvre du plan triennal.
Ce dispositif, lancé en 1991 en partenariat avec le ministère des Affaires sociales et le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), permet d'accueillir les jeunes dans les collèges et les lycées, pendant les vacances scolaires, les mercredis et les samedis durant l'année scolaire. Il leur est proposé des activités aussi bien scolaires qu'éducatives, culturelles, sportives et de loisirs. Les établissements et les personnels participant sont volontaires et rémunérés en vacations.
L'opération concerne, dans l'ensemble des régions et des académies, les établissements du second degré actuellement classés en ZEP, en zones urbaines sensibles et les établissements sensibles. Elle peut également se dérouler dans des établissements proches de ces zones ou dans d'autres établissements situés dans des communes dont le contexte culturel et économique est très dégradé.
Elle concerne les élèves des établissements engagés dans l'opération, les jeunes du quartier, mais également les enfants des écoles primaires, en priorité les élèves des classes de CM2. Par dérogation, des participants plus jeunes ou plus âgés peuvent être accueillis selon l'appréciation du chef d'établissement. Un effort particulier est entrepris pour accueillir des jeunes en difficulté scolaire ou en voie de marginalisation.
Le chef d'établissement - responsable du projet, de son programme, de son contenu et de son déroulement - veille à ce que le projet « École ouverte » soit intégré au projet d'établissement et que les activités proposées répondent à des objectifs éducatifs. La qualité du projet consiste en un « dosage judicieux » entre des activités scolaires et des activités éducatives, culturelles, sportives et de loisirs.
C'est au chef d'établissement de constituer, sous sa responsabilité, l'équipe qui se compose de divers personnels: personnels enseignants ou ATOS, autres fonctionnaires et stagiaires de l'État, intervenants à la compétence reconnue par les services de l'État, toute personne susceptible d'apporter un concours éducatif (membres d'associations, étudiants, familles, etc.) et emplois-jeunes.
L'opération a connu, au cours de ces dix dernières années, un développement constant. En 2002, 514 établissements se sont portés candidats pour 2 623 semaines d'ouverture dans 27 académies. Ils n'étaient que 489 l'année précédente (soit une augmentation de 5 %) et 190 en 1997 (soit + 170 %). En 2001, plus de 62 000 jeunes ont participé à l'opération (+ 4,7 % par rapport à 2000).
L'opération « École ouverte » bénéficie de financements des ministères de l'Éducation nationale (6 millions d'euros en 2002), de l'Emploi (450 000 euros), de la Ville (1,9 million d'euros), du FASILD (530 000 euros). Les collectivités territoriales peuvent également participer financièrement à l'opération.
Dans le cadre du budget 2003, le ministère de l'Éducation nationale apportera 10,1 millions d'euros supplémentaires, ce qui représente une augmentation de 170 % de sa contribution. L'objectif est de parvenir, en deux ans, à 5 000 semaines d'ouverture des établissements scolaires, ce qui représente un quasi doublement par rapport à la situation actuelle. En outre, une partie de ces nouveaux crédits sera consacrée à une revalorisation très significative (+117%) de la rémunération des intervenants.
Ainsi, l'opération « École ouverte » quitte le champ de l'expérimentation pour devenir partie intégrante de la politique de « pacification » des établissements.
Depuis plusieurs années, le ministère tente d'offrir des réponses appropriées à la situation des élèves qui se trouvent en grande difficulté. L'objectif est, dans chaque cas, de permettre aux enfants et adolescents concernés, souvent défavorisés et parfois en voie de marginalisation scolaire et sociale, de reprendre confiance en leurs capacités et de se réinsérer dans un cursus de formation normal.
D'abord expérimental, le dispositif des classes-relais a été officialisé en 1998. Une circulaire officielle du 12 juin 1998 précise les publics concernés, les objectifs de ces structures et leur organisation pédagogique et éducative.
Le public concerné « est constitué d'élèves de collège, faisant parfois l'objet d'une mesure judiciaire d'assistance éducative, qui sont entrés dans un processus évident de rejet de l'institution scolaire et qui ont même souvent perdu le sens des règles de base qui organisent leur présence et leur activité au collège ». Il est précisé que ce rejet prend la forme de « manquements graves et répétés » au règlement intérieur, d'un comportement marqué par une « forte agressivité » vis-à-vis des autres élèves ou des adultes de la communauté scolaire, d'un « absentéisme chronique non justifié », mais aussi par une « extrême passivité, une attitude de repli et d'autodépréciation systématique, un refus de tout investissement réel et durable ». La circulaire insiste sur la nécessité d'éviter toute confusion avec les élèves relevant de l'enseignement adapté ou spécialisé. .
La finalité essentielle des classes-relais consiste à « favoriser, par un accueil spécifique temporaire, une réinsertion effective des élèves concernés dans une classe ordinaire de formation, sous statut scolaire ou, le cas échéant, sous contrat de travail (apprentissage, contrat de qualification, etc.) ». Dans cette perspective, l'organisation d'une classe-relais vise un double objectif de « resocialisation » et de « rescolarisation ». La circulaire insiste sur le fait que les classes relais ne doivent pas être organisées, ni même perçues, comme des filières de relégation.
Trois principes généraux doivent guider l'organisation pédagogique des classes-relais :
- une classe-relais est nécessairement rattachée à un collège et accueille des élèves provenant en général de plusieurs collèges, selon une répartition par zone ou par bassin de formation ; il est néanmoins possible d'apprécier, en fonction du contexte, l'intérêt d'implanter ce dispositif au sein du collège de rattachement ou dans des locaux distincts ;
- la durée de fréquentation d'une classe-relais peut varier de quelques semaines à plusieurs mois, sans toutefois excéder une année scolaire ; dès l'accueil de l'élève dans la classe-relais, il est procédé à un bilan individualisé ; l'emploi du temps des élèves, établi au cas par cas, est évolutif et adapté selon leur situation, leurs capacités et leur progression et doit se rapprocher progressivement d'un emploi du temps habituel de collégien ;
- l'équipe d'encadrement doit être fondée sur le volontariat, être mixte - c'est-à-dire constituée d'enseignants et d'éducateurs - et travailler en relation étroite avec les personnels sociaux et de santé des établissements ; les enseignants doivent bénéficier d'une expérience préalable d'enseignement devant des publics scolaires en difficulté et les éducateurs intervenant doivent posséder, outre une expérience professionnelle confirmée, une connaissance suffisante des règles de vie et de travail au collège, afin de pouvoir travailler harmonieusement en équipe avec les enseignants.
L'admission d'un élève dans une classe-relais est décidée par l'inspecteur d'académie, sous réserve de l'accord de l'élève et du consentement (ou, dans des cas exceptionnels, de la « non-opposition explicite ») de la famille ou du représentant légal. Toute admission qui se présenterait comme le résultat d'une sanction de type disciplinaire s'imposant à un élève contre son gré compromettrait, en effet, la réussite du projet. Le signalement auprès de l'inspecteur d'académie relève de l'initiative du principal du collège où cet élève est inscrit. Dans le cas où les services sociaux du département ou ceux de la Protection judiciaire de la jeunesse constatent qu'un jeune soumis à l'obligation scolaire n'est plus, en réalité, inscrit dans un collège, il leur appartient également de signaler cette situation à l'inspecteur d'académie. Pour prendre sa décision, l'inspecteur d'académie s'appuie sur une instruction circonstanciée de la situation de l'élève, réalisée par une commission qu'il constitue en liaison avec le groupe départemental de pilotage.
180 classes-relais ont fonctionné au cours de l'année 1999-2000, 230 au cours de l'année 2000-2001 et 268 pendant l'année scolaire 2001-2002. Ce sont 3 750 élèves qui ont été pris en charge en 2000-2001. Il est prévu le doublement du nombre de ces classes à l'horizon 2004.
Pour la présente année scolaire, le ministère entend mettre en place un second dispositif, celui des ateliers-relais, qui, sous des formes différentes, répond aux mêmes objectifs que celui des classes-relais.
A cette fin, une convention cadre a été signée, au début du mois d'octobre, entre le ministère de l'Éducation nationale et trois associations (Ligue de l'enseignement, les Francas et les Centres d'entraînement aux méthodes d'éducation active) Comme pour les classes-relais, les jeunes accueillis dans les ateliers-relais resteront sous statut scolaire.
Ces ateliers constituent « une modalité temporaire de scolarisation obligatoire » pour des groupes d'au maximum dix élèves de collège, éventuellement de lycée, qui sont entrés dans un « processus de rejet de l'institution scolaire ». Le ressort de chaque atelier-relais correspond à deux, voire trois collèges. Chaque atelier, dans des locaux fournis par les associations, bénéficiera d'une équipe composée d'un coordinateur, responsable éducatif et gestionnaire, d'un à deux enseignants volontaires, d'un à deux éducateurs spécialisés. L'équipe sera renforcée, en tant que de besoin et aux moments nécessaires, par un psychologue, un conseiller d'orientation psychologue, des personnels de vie quotidienne, et des personnels de l'animation. Les ateliers-relais devront s'inscrire dans le projet d'établissement des collèges auxquels ils sont rattachés et les enseignements n'y seront dispensés que par des personnels enseignants, responsables de l'ensemble de l'activité des élèves. Chaque séjour ne pourra pas dépasser quatre semaines et ne sera renouvelable que trois fois dans l'année.
Au total, le ministère prévoit l'ouverture de 50 ateliers-relais d'ici à juin 2003, et une centaine à la prochaine rentrée scolaire, en priorité dans les académies inscrites dans le cadre du plan gouvernemental de lutte contre la violence à l'école.
Le projet de budget pour 2003 prévoit une mesure nouvelle de 3,8 millions d'euros pour accompagner la création des classes-relais supplémentaires prévues et des nouveaux ateliers-relais.
En 2001, 9 100 personnes sont entrées dans la démarche de validation des acquis professionnels, contre 6 500 en 2000. La même année, 4 600 personnes ont obtenu des dispenses d'épreuves contre 4 000 l'année précédente. Encore ces données ne concernent-elles que les personnes qui souhaitent obtenir un diplôme de l'enseignement technologique et professionnel délivré sous l'autorité de l'Éducation nationale (CAP, BEP, BAC professionnel, BP et BTS). Ne sont donc comptabilisés ni les candidats aux diplômes de l'enseignement supérieur, ni les candidats de certains établissements comme le Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), ni les candidats à des diplômes relevant des autres ministères qui mettent en _uvre la validation des acquis professionnels.
Le bilan de la mise en _uvre de la validation des acquis professionnels confirme l'intérêt grandissant du public pour ce dispositif. De 1995 à 2001, plus de 150 000 personnes ont été accueillies par les dispositifs académiques de validation des acquis (DAVA) et environ 36 000 personnes ont bénéficié d'un accompagnement. Rappelons que l'accueil consiste en une prestation d'orientation-conseil, qui permet d'inscrire les personnes dans une démarche de validation pour un diplôme de l'Éducation nationale ou de les orienter vers d'autres institutions. Dès lors que la personne a décidé d'entamer la démarche de validation pour un diplôme de l'Éducation nationale, elle peut demander à bénéficier d'un accompagnement, c'est à dire d'une aide méthodologique pour constituer son dossier.
Jusqu'à aujourd'hui, le dispositif était régi par la loi du 20 juillet 1992 :il ouvrait aux candidats à l'obtention d'un diplôme des possibilités de dispense d'une partie des épreuves conduisant à la délivrance de ce diplôme, par validation d'activités professionnelles exercées pendant cinq ans au moins. La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 contient plusieurs dispositions visant à favoriser un développement de ce qui est désormais dénommé la validation des acquis de l'expérience, notamment par la possibilité de faire reconnaître des compétences acquises dans des activités bénévoles, par la réduction de cinq à trois ans de la durée d'expérience préalable exigée, par la possibilité d'obtenir la totalité d'un diplôme par la validation des acquis et, enfin, par la faculté pour un jury de dispenser un candidat des titres requis pour préparer le diplôme demandé.
Le ministère ne peut estimer avec précision dans quelle mesure l'entrée en vigueur du nouveau dispositif influera sur le nombre des bénéficiaires. Cependant, compte tenu de l'évolution observée sur les cinq dernières années et du nombre de personnes s'informant sur la validation des acquis professionnels (près de 40 000 en 2001 contre 29 000 en 2000), il s'attend à une croissance de l'ordre de 30 à 40 %, dès la première année d'application, soit un flux annuel de près de 10 000 personnes qui entreront dans la procédure et s'ajouteront à celles qui, entrées l'année précédente, achèveront leur parcours.
Le dispositif de validation n'a pas bénéficié de mesure budgétaire spécifique jusqu'en 2000. C'est grâce à un redéploiement d'une partie des crédits disponibles (moins de 1,7 million d'euros) et de postes (28 postes d'enseignant) que les académies ont pu faire fonctionner le dispositif. En 2000, le dispositif a bénéficié d'une mesure nouvelle de 0,6 million d'euros puis, en 2002, d'une seconde d'un montant de 0,8 million d'euros.
Le projet de budget pour 2003 prévoit une mesure nouvelle de 0,5 million d'euros.
Le ministère de l'Éducation nationale a engagé une réflexion sur la mise en place d'un nouveau dispositif de proximité pour la rentrée 2003, qui se substituerait au dispositif des aides-éducateurs, dont les premiers contrats arrivent à échéance, et résulterait également d'une réforme du dispositif des maîtres d'internat et surveillants d'externat.
Avant même la promulgation de la loi créant les emplois-jeunes, le ministère de l'Éducation nationale a très rapidement mis en place son dispositif d'aides-éducateurs, afin de la rendre opérationnel dès les premières semaines de la rentrée 1997. Dès lors, les premiers contrats de 5 ans arrivaient à échéance au cours de la présente année scolaire. C'est pourquoi l'article 4 de la loi du 29 août 2002, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, a décidé que les contrats qui arrivaient à échéance avant le 30 juin 2003 seraient prolongés jusqu'à cette date. Environ 18 000 aides-éducateurs sont concernés par cette prolongation, sur les 61 600 en fonction en juin 2002.
La rémunération des aides-éducateurs fait l'objet d'un financement partagé entre le ministère de l'Éducation nationale (environ 17 %) et celui de l'Emploi. Pour 2002, les crédits disponibles s'élèvent à 163,2 millions d'euros pour le ministère de l'Éducation nationale et à 757,3 millions d'euros pour celui de l'Emploi, soit un total de 920,5 millions d'euros. Le coût global moyen pour l'État s'établit à environ 1 600 euros mensuels. S'y ajoutent les crédits consacrés à la formation et à la professionnalisation des aides-éducateurs : en 2002, une dotation de 37,4 millions d'euros a été déléguée aux académies à ce titre, soit une enveloppe moyenne de 605 euros par jeune.
Les crédits relatifs aux aides-éducateurs dans le projet de budget pour 2003 subissent trois ajustements :
- une augmentation de 2,3 millions d'euros, notamment pour tenir compte de l'évolution du SMIC qui sert de base à la rémunération des aides-éducateurs ;
- une réduction des crédits de 33,6 millions d'euros, calculée sur la base d'une diminution de 20 000 contrats entre le 1er janvier et le 31 décembre 2003 ;
- l'inscription d'un crédit de 43,6 millions d'euros, au titre de l'indemnisation du chômage ; ce crédit est destiné à financer les cotisation à un dispositif d'indemnisation relevant de l'UNEDIC concernant l'ensemble des contrats aidés du secteur public, et donc applicable aux emplois-jeunes, qui fait l'objet d'une négociation entre l'UNEDIC et le ministère de l'Emploi.
Au total, les crédits augmentent donc de 12,3 millions d'euros.
L'arrivée à terme des premiers contrats d'aides-éducateurs oblige le ministère à procéder à une évaluation et à une analyse critique du dispositif.
Celui-ci a toujours été conçu comme temporaire. Le Gouvernement précédent l'a toujours répété. Dans un discours prononcé en juin 2001, M. Jack Lang n'indiquait-il pas que « dès le début de cette opération, il a été clairement précisé aux aides éducateurs qu'ils ne seraient pas maintenus au-delà des cinq années de leur contrat » ? D'ailleurs, l'essentiel de ce discours consacré à l'avenir des aides-éducateurs était avant tout centré sur les mesures visant à « assurer aux jeunes actuellement en fonction une préparation concrète à un futur métier », preuve que le Gouvernement précédent s'inscrivait implicitement dans une démarche d'accompagnement des jeunes sortant du dispositif. Aucun élément précis concernant le nombre de contrats qui seraient pérennisés, leur nouveau statut juridique ou leur mode de financement n'avaient été apporté à l'époque.
C'est donc au nouveau Gouvernement qu'il revient de procéder à une analyse critique de l'implantation des aides-éducateurs et des fonctions qu'ils remplissent. Cette analyse est d'autant plus indispensable que le dispositif a été davantage commandé par la volonté de lutter contre le chômage des jeunes et de créer des dizaines de milliers d'emplois sur fonds publics, plutôt que par une réflexion poussée sur les besoins des établissements scolaires.
Ce disant, il ne s'agit pas de nier l'apport des aides-éducateurs au fonctionnement des établissements qui les ont accueillis.
Cependant, l'étude des fonctions exercées montrent parfois une certaine confusion avec celles exercées par d'autres personnels relevant de l'État (au collège, la surveillance, pourtant normalement dévolue aux surveillants, occupe en moyenne 30 % du temps de service des aides-éducateurs) ou entre les compétences respectives de l'État et des collectivités locales (par exemple la maintenance informatique ou l'animation d'activités culturelles et sportives...). De plus, certaines fonctions sont redondantes avec celles exercées par d'autres emplois-jeunes employés par les collectivités territoriales ou les associations, par exemple en ce qui concerne les auxiliaires de vie scolaire.
Aussi, comme l'indique le ministère « les réflexions internes à l'Éducation nationale sur la sortie du dispositif emplois-jeunes ne pourront-elles pas être déconnectées des discussions qui vont s'ouvrir sur l'extension du champ de la décentralisation ».
Le projet de budget pour 2003 prévoit la suppression de 5 600 emplois de maîtres d'internat-surveillants d'externat à compter de la rentrée 2003, ramenant le nombre d'emplois inscrits au budget de 29 717 au 31 décembre 2002 à 24 117 en 2003. Cette suppression d'emplois entraîne une réduction des crédits de près de 35 millions d'euros.
Rappelons que les surveillants sont nommés directement par le recteur et exercent des fonctions temporaires. Les textes réglementant cette embauche sont très anciens, puisque les maîtres d'internat sont régis par une loi de 1937 et les surveillants d'externat par un décret de 1938. Les candidats doivent être bacheliers et âgés d'au moins 19 ans. Les maîtres d'internat doivent poursuivre des études et les surveillants d'externat se destiner aux carrières de l'enseignement. Les fonctions des maîtres d'internat cessent de plein droit à l'issue d'une durée de services effectifs variant de 3 à 7 ans en fonction des diplômes universitaires qu'ils obtiennent. Pour les surveillants d'externat, les fonctions cessent de plein droit après sept ans de service effectif ou si l'intéressé a plus de 29 ans au début de l'année scolaire.
Le service des surveillants d'externat, qui s'étend sur 32 heures hebdomadaires, comprend, d'une part, la surveillance des études, des récréations, de la permanence et des mouvements, d'autre part, la garde des élèves à la cantine et, enfin, les services scolaires à l'intérieur ou à l'extérieur de l'établissement. En cas d'absence d'un professeur, ils assurent la surveillance des élèves et peuvent même, si leurs titres le permettent, assurer l'enseignement du professeur absent.
Le service des maîtres d'internat comprend 34 heures hebdomadaires, essentiellement consacrées au service de nuit après le départ des externes et jusqu'à l'entrée des élèves en classe le lendemain matin. Ils assurent également la surveillance des élèves le mercredi après-midi et, jusqu'à concurrence de sept heures, le dimanche.
Dans tous les cas, les services, arrêtés en accord avec les intéressés, sont fixés de façon à être le plus continus possible. Ces surveillants bénéficient de cinq demi-journées de liberté dans les villes où sont implantés les établissements d'enseignement supérieur fréquentés et de six demi-journées dans les villes éloignées de ces centres. Ces demi-journées sont consécutives dans la mesure du possible.
Un rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale sur le recrutement et l'insertion des maîtres d'internat et des surveillants d'externat, établi en 1999 à la demande de M. Claude Allègre, concluait à l'urgence d'« une refonte d'ensemble » du dispositif. Il soulignait que « la qualité du service susceptible d'être assumé par de jeunes étudiants n'est plus compatibles avec les exigences posées par l'encadrement des élèves dans la plupart des établissements actuels ». Au-delà des conséquences dommageables pour le fonctionnement des établissements, le rapport faisait apparaître clairement que les surveillants étaient aussi les premières victimes du caractère obsolète du dispositif : médiocre qualité des études poursuivies - car difficilement conciliables avec les fonctions occupées -, faible insertion des intéressés dans le système éducatif en particulier et dans la vie professionnelle en général.
Il apparaît donc que le statut des maîtres d'internat et des surveillants d'externat ne répond plus complètement aux besoins de surveillance qui s'expriment aujourd'hui dans les établissements scolaires. La multiplication des collèges et des lycées et l'alourdissement des études supérieures rendent aujourd'hui difficile l'exercice simultané d'un emploi de surveillant à temps plein et la poursuite d'études universitaires. Dès lors, leurs emplois du temps sont davantage conçus en fonction des contraintes de leurs études que des besoins réels des établissements. Dans les établissements éloignés des centres universitaires, il n'y a plus de candidats pour des postes de surveillants, et les surveillants sont souvent absents des établissements scolaires lors des sessions d'examens universitaires.
Parallèlement, les besoins de surveillance qui s'expriment actuellement, notamment dans les collèges, ont énormément évolué. Des besoins spécifiques de surveillance, d'encadrement et de médiation sont apparus dans de nombreux établissements et certains internats. Certains postes requièrent, plus que par le passé, une formation à ce type de fonctions que les étudiants actuellement employés ne possèdent pas.
L'arrivée à son terme du dispositif des aides-éducateurs et l'« essoufflement » du système des maîtres d'internat-surveillants d'externat conduisent le Gouvernement à réfléchir à la mise en place d'un nouveau dispositif, plus efficace, pour assurer les fonctions de surveillance et d'encadrement de proximité.
Le cadre juridique de ce nouveau dispositif sera précisé avant la fin de cette année, afin que les textes réglementaires nécessaires soient élaborés et que le dispositif devienne effectivement opérationnel à la rentrée 2003. Le ministère entend privilégier la souplesse de gestion, afin de mieux répondre aux besoins extrêmement diversifiés des établissements scolaires. Dans cette optique, un recrutement par les chefs d'établissement plutôt que par le recteur est envisagé.
De même, le ministère n'entend pas cantonner ce nouveau dispositif au seul « vivier » des étudiants et envisagent de permettre à d'autres catégories de personnes d'y trouver leur place. En effet, dans de nombreux endroits, le nombre d'étudiants susceptibles d'être intéressés est faible, alors que de jeunes retraités ou des mères de famille peuvent souhaiter s'engager dans des tâches éducatives.
Le projet de budget prévoit, pour la mise en place de ce dispositif, une provision de 14 millions d'euros. A celle-ci, s'ajouteront les crédits destinés aux emplois-jeunes qui resteraient inemployés. En effet, alors que la mesure de réduction de ces crédits a été calculée sur la base d'une diminution de 20 000 des effectifs actuels, les départs attendus en 2003, au vu des départs volontaires constatés au cours des années précédentes, devraient être supérieurs.
Le projet de budget pour 2003 prévoit des moyens nouveaux significatifs en matière de crédits de fonctionnement.
Les crédits inscrits sur le chapitre 33-92 - Autres dépenses d'action sociale - bénéficieront d'une mesure nouvelle de 1,7 million d'euros et atteindront 65 millions d'euros (soit + 2,7 %). L'action sociale recouvre les actions conduites en faveur des personnels enseignants et non enseignants, du public comme du privé, en activité et retraités, soit plus de 1,2 million d'agents. Des actions importantes sont conduites dans des secteurs aussi divers que les aides aux handicapés, les aides aux vacances, les secours urgents, les prêts, les prestations de repas, les aides à la famille, ainsi que la participation financière du ministère à des actions concertées avec les mutuelles.
Les crédits inscrits sur le chapitre 34-98.- Moyens de fonctionnement des services - bénéficieront d'une mesure nouvelle de 22,1 millions d'euros qui se répartit comme suit :
- les crédits globalisés de fonctionnement et d'équipement des services déconcentrés bénéficieront d'une mesure nouvelle de 2,8 millions d'euros, qui permettra d'accompagner l'apprentissage des langues vivantes à l'école et de tenir compte de l'augmentation des charges de loyers (la seule revalorisation automatique des baux d'un parc locatif d'environ 400 000m² engendrant un surcoût de plus de 500 000 euros) ;
- les crédits de fonctionnement de l'administration centrale bénéficieront d'une mesure nouvelle de 1,2 million d'euros, qui servira notamment à couvrir l'augmentation des frais de déplacement (due à l'augmentation de ceux-ci, notamment dans un cadre européen, et à la revalorisation des indemnités journalières et des indemnités-kilométriques) ;
- les crédits consacrés aux frais de déplacement pour changement de résidence et voyages de congés augmenteront de 10 millions d'euros, passant de 54 à 64 millions d'euros ; cette mesure nouvelle rapprochera le montant des crédits de celui des dépenses effectives ; en effet, une « dette » s'était accumulée du fait de l'augmentation des dépenses liée aux créations de postes en Guyane et à Mayotte, à la réduction de la durée des séjours dans les TOM et à la revalorisation des indemnités versées ; cette « dette » n'a pu être couverte que par deux abondements réalisés en loi de finances rectificative, le premier de 22,6 millions d'euros à la fin de 2001, le second de 12,5 millions d'euros au cours de l'été dernier ;
- les crédits informatiques bénéficieront d'une mesure nouvelle de 8 millions d'euros, qui compte tenu d'un rebasage de même montant, permettra de maintenir la dotation à son niveau de 2002 (soit 53,5 millions d'euros) ; ces crédits permettent d'assurer la mise en _uvre du Schéma stratégique des systèmes d'information et des télécommunications (S3IT), qui définit la politique générale du ministère pour l'ensemble des services centraux et déconcentrés ; les projets prioritaires portent, notamment sur l'assistance aux utilisateurs dans les établissements scolaires et les écoles, ainsi que sur la modernisation des services ; dans ce contexte, le raccordement au progiciel budgétaire et comptable ACCORD représente un enjeu majeur de modernisation de l'administration et un préalable indispensable à la mise en place la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ; ce projet, doté d'une mesure nouvelle de 3,4 millions d'euros en 2002, représente une dépense globale de près de 7 millions d'euros ; il nécessitera également un effort de formation et d'assistance au démarrage pour 400 utilisateurs entre octobre 2002 et mars 2003 ; ce chantier devra se prolonger en 2003, par la rénovation de l'application de gestion des personnels détachés, la mise en place d'un système d'information pour l'aide au contrôle de gestion et la généralisation du progiciel aux services déconcentrés.
Les crédits inscrits au chapitre 37-82 - Examens et concours - augmenteront de 7,5 millions d'euros en 2003 (soit + 6,2 %), pour atteindre 128,1 millions d'euros. Cette mesure nouvelle vise à consolider les crédits ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2002. Depuis plusieurs années, le coût global des examens et concours augmente fortement en raison de la création de nouveaux examens et concours (les différents concours réservés par exemple) et la multiplication des épreuves et du nombre des examinateurs. En gestion, les décalages entre l'année scolaire et l'année budgétaire, les dates de passation des épreuves et le traitement que nécessite le paiement des états de frais entraînent un glissement d'importants restes à payer d'une année sur l'autre. Traditionnellement, le ministère trouve une solution en procédant à des ouvertures de crédits par décrets de virement (3,5 millions d'euros en 1999, 4,6 en 2000 et 2,9 en 2001) ainsi que par lois de finances rectificatives (4,7 en 2001 et 7,5 cet été).
Les crédits inscrits au chapitre 43-71 - Bourses et secours d'études - augmenteront de 2,5 millions d'euros pour atteindre 624,7 millions d'euros, en raison de l'extension en année pleine des mesures prises en 2002. Néanmoins, un ajustement des crédits aux besoins permet d'inscrire trois mesures nouvelles :
- la première (1,3 million d'euros) est destinée, dans le cas de la relance des internats, à permettre le versement de 6 000 primes à l'internat supplémentaires ; cette prime, d'un montant forfaitaire annuel de 231 euros, est versée à tous les élèves boursiers nationaux scolarisés en internat de collège ou de lycée ; pour l'actuelle année scolaire, elle est versée à près de 60 000 élèves ;
- la deuxième (1 million d'euros) permettra une augmentation, à la rentrée 2003, de 2,1 % du taux des bourses de collèges ; ces bourses ont été versées à près de 775 000 collégiens au cours de la dernière année scolaire ;
- la troisième (1,1 million d'euros) permettra, pour la première fois depuis 1999, la revalorisation de 1,6 % de la part de bourse nationale de lycée lors de la rentrée 2003 ; au cours de la dernière année scolaire, une bourse a été versée à près de 575 000 lycéens.
Les dépenses en capital s'élèveront à 140,8 millions d'euros en autorisations de programme et 84,2 millions d'euros en crédits de paiement. Outre l'intégration des crédits « Jeunesse » (5,3 millions d'euros en autorisations de programme et 2,7 millions d'euros en crédits de paiement), la présentation de crédits a connu une modification importante : le chapitre 56-37 - Dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement en matériel - est supprimé et une partie des crédits (25 millions d'euros), relative à l'équipement matériel, est transférée sur le chapitre 66-33 - Subventions d'équipement à caractère éducatif et social -, tandis que le solde (11,1 millions d'euros), relatif à l'équipement informatique, est transférée au titre III (chapitre 36-71 - Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement).
Les crédits inscrits au titre des investissements réalisés par l'État augmenteront de 21,3 % en autorisations de programme, pour atteindre 76,7 millions d'euros). Les crédits de paiement s'élèveront à 44,1 millions d'euros, dont 24 au titre des mesures nouvelles.
Les crédits visent à répondre aux priorités suivantes :
- l'outre-mer (31,9 millions d'euros d'autorisations de programme), au titre des établissements du second degré dans les TOM, de l'équipement réalisé à Saint-Pierre et Miquelon et de l'exécution des contrats de plan avec Mayotte et Wallis et Futuna ;
- les établissements du second degré restés à la charge de l'État (11 millions d'euros d'autorisations de programme) ;
- les opérations de construction et de rénovation dans les inspections académiques, ainsi que les opérations de maintenance et de sécurité des centres d'information et d'orientation (CIO) (5 millions d'euros en autorisations de programme) ;
- les opérations de rénovation et de mise en sécurité des établissements publics (2,5 millions d'euros) ;
- les opérations de rénovation et de mise en sécurité des bâtiments de l'administration centrale et services déconcentrés (26,1 millions d'euros en autorisations de programme).
Le chapitre consacré aux subventions d'investissement accordées par l'État enregistre une augmentation de 102 % en autorisations de programme, la dotation passant de 31,7 à 64 millions d'euros en 2003. Cependant, cette progression résulte largement des changements de présentation puisque, à structure constante, la progression n'est que de 7,3 %. Les crédits de paiement s'élèveront à 40 millions d'euros, dont 35,1 au titre des nouvelles autorisations de programme.
L'augmentation des crédits s'explique par l'accroissement de l'effort financier de l'État en matière d'investissement scolaire outre-mer, avec la poursuite de l'équipement de la Polynésie française (12,4 millions d'euros) et de l'effort concernant les écoles ou les établissements du second degré dans les DOM-TOM dans le cadre des contrats de plan. A cela s'ajoutent, en 2003, 3,3 millions d'euros en autorisations de programme pour le plan exceptionnel d'investissement pour la Corse.
II.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS POUR 2001 ET 2002
Comme chaque année, la dotation initiale du budget de l'enseignement scolaire subit d'importantes modifications réglementaires en cours de gestion. L'ensemble de ces modifications, récapitulées dans le tableau ci-dessous, conduisent à réduire les dotations disponibles de 17,4 %, celles-ci passant de 50 619,8 à 41 797,4 millions d'euros.
MODIFICATIONS APPORTEES AUX CRÉDITS INITIAUX EN 2001 (en millions d'euros) | |||||||||
Loi de finances initiale |
Reports |
Fonds de concours |
Transferts et répartitions |
Annulations |
Loi de finances rectificative |
Crédits disponibles |
|||
Titre III : Moyens des services - personnel - fonctionnement |
43 471,3 41 966,9 1 504, |
84,3 1,3 83 |
21,2 19,7 1,5 |
- 9 059,5 - 9 971(1) 911,56 |
- 54,2 0 - 54,2 |
28,4 0 28,4 |
34 491,4 31 016,9 2 474,5 | ||
Titre IV : Interventions publiques |
7 043,1 |
87,6 |
0 |
71,2 |
- 51,1 |
0,7 |
7 151,5 | ||
Total dépenses ordinaires |
50 514,3 |
171,9 |
21,2 |
- 8 988,3 |
- 105,3 |
29,1 |
41 642,9 | ||
Titre V : Investissements exécutés par l'État |
87,7 |
37,3 |
0 |
- 1,6 |
0 |
0 |
123,3 | ||
Titre VI : Subventions d'investissement accordés |
17,9 |
13,4 |
0 |
0 |
0 |
0 |
31,2 | ||
Total dépenses en capital |
105,5 |
50,6 |
0 |
- 1,6 |
0 |
0 |
154,6 | ||
Total général |
50 619,8 |
222,5 |
21,2 |
- 8 989,9 |
- 105,3 |
29,1 |
41 797,4 | ||
(1) Ce solde de transferts résulte pour l'essentiel de la sortie des crédits de pensions (10,1 milliards d'euros) et de l'apport des crédits relatifs aux aides-éducateurs (935,3 millions d'euros). | |||||||||
Source : ministère de l'Éducation nationale. | |||||||||
- les reports de crédits
Le contrat de gestion conclu par le ministère de l'Éducation nationale au cours de l'exercice 2000 prévoyait, s'agissant du budget de l'enseignement scolaire, la mise en réserve de 25,9 millions d'euros de crédits (ces crédits ont effectivement fait l'objet d'une annulation en fin d'exercice) et la prévision d'un objectif global de reports sur l'exercice 2001 de 91,5 millions d'euros. Cet objectif a été largement dépassé puisque les reports de la gestion 2000 sur l'exercice 2001 ont atteint 222,5 millions d'euros. Ce dépassement s'explique en partie par l'importance des crédits ouverts par la première loi de finances rectificative (152,4 millions d'euros), adoptée postérieurement à la conclusion du contrat de gestion.
- les fonds de concours
Les fonds de concours rattachés en 2001 ont été largement inférieurs aux prévisions : 21,2 millions d'euros au lieu de 25,4.
La totalité des rattachements a porté sur le titre III.
En ce qui concerne les crédits de personnel, les sommes rattachées proviennent des organismes mutualistes de l'Éducation nationale (notamment la Mutuelle générale de l'Éducation nationale - MGEN), de certaines collectivités locales (notamment la ville de Paris pour les enseignants suppléant les directeurs d'écoles maternelles et élémentaires déchargés de classe) et d'établissements publics au titre du remboursement des rémunérations afférentes aux personnels mis à leur disposition. Ces sommes se sont élevées à 19,7 millions d'euros, dont 9,7 pour la ville de Paris et 6,6 pour la MGEN.
Les fonds de concours abondant les autres dépenses de fonctionnement sont nettement plus faibles, puisqu'ils n'atteignent que 1,5 million d'euros. Ce montant provient essentiellement des contributions de l'Union européenne (notamment le Fonds social européen, FSE), qui servent à financer les mesures d'insertion professionnelle et de formation des jeunes ou de celles des collectivités locales pour couvrir les frais de fonctionnement et d'équipement des centres d'information et d'orientation (CIO). Il convient de noter que la part de l'Union européenne est en très forte diminution, les crédits concernés étant d'abord rattachés au budget de l'Emploi puis répartis au profit du budget de l'Enseignement scolaire. Ces répartitions ont porté sur 21,8 millions d'euros, à comparer à seulement 0,2 million d'euros de fonds de concours.
- les transferts et répartitions
Les transferts et répartitions intervenus en cours d'exercice constituent la principale cause d'évolution des crédits inscrits au budget de l'enseignement scolaire. En effet, ils se traduisent par une diminution nette de 8 989,9 millions d'euros des crédits.
La totalité des crédits relatifs aux charges de retraite sont en effet transférés au budget des Charges communes (10,1 milliards d'euros en 2001).
En revanche, le budget de l'enseignement scolaire reçoit des transferts en provenance d'autres budgets, essentiellement celui de l'Emploi. Il s'agit, pour l'essentiel, des crédits complétant la rémunération des aides-éducateurs (935,3 millions d'euros). S'y ajoutent ceux du FSE (21,8 millions d'euros) et la lutte contre la toxicomanie (3 millions d'euros) ou le Fonds de la réforme de l'État (0,4 million d'euros).
- les annulations de crédits
Deux arrêtés d'annulation sont intervenus en cours de gestion.
Le premier, du 21 mai 2001, a annulé 10,7 millions d'euros sur le chapitre relatif aux bourses et secours d'études (chapitre 43-71).
Le second, du 14 novembre et annexé au projet de loi de finances rectificative, a procédé à l'annulation de 94,6 millions d'euros de crédits. Les principaux postes touchés sont les crédits de rémunération des aides-éducateurs restés inemployés (45,7 millions d'euros au chapitre 36-71) et, à nouveau, les bourses et secours d'études (38,1 millions d'euros). Il convient de noter que les marges d'annulation sur ce dernier chapitre devraient être réduites à l'avenir, puisque celui-ci a fait, dans la loi de finances initiale pour 2002, l'objet d'une importante révision des services votés (- 36,3 millions d'euros).
- les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative
La loi de finances rectificative pour 2001 a ouvert 29,1 millions d'euros de crédits supplémentaires. Ces crédits étaient destinés à résorber les retards de paiement des remboursements de frais de changement de résidence (23,7 millions d'euros sur le chapitre 34-98) et d'indemnités de jury et d'examen (4,7 millions d'euros sur le chapitre 37-82).
La loi de finances rectificative ouvrait, en outre, 5,3 millions d'euros d'autorisations de programme destinées à la reconstruction du bâtiment du rectorat de Toulouse endommagé par l'explosion de l'usine AZF.
Globalement, les dépenses nettes enregistrées sur le budget de l'Enseignement scolaire ont atteint 41 702,4 millions d'euros en 2001, au lieu de 39 964,6 l'année précédente, soit une progression de 4,4 %.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2000 ET 2001 (en millions d'euros) |
|||||||||
2000 |
2001 | ||||||||
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Taux de consommation (en %) |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Taux de consommation (en %) | ||
Titre III : Moyens des services |
30 002,3 |
33 217,6 |
33 060,9 |
99,5 |
43 471,3 |
34 491,4 |
34 494,1 |
100,01 | |
Personnel |
28 618,4 |
30 883,7 |
30 814,4 |
99,8 |
41 966,9 |
32 016,9 |
32 124,9 |
100,3 | |
Fonctionnement |
1 383,9 |
2 333,9 |
2 246,5 |
96,3 |
1 504,4 |
2 474,5 |
2 369,1 |
95,7 | |
Titre IV : Interventions publiques |
6 800,5 |
6 883,4 |
6 797,2 |
98,8 |
7 043,1 |
7 151,5 |
7 108,6 |
99,4 | |
Total dépenses ordinaires |
36 802,8 |
40 101,1 |
39 858,1 |
99,5 |
50 514,3 |
41 642,9 |
41 602,7 |
99,9 | |
Titre V : Investissements de l'État |
87,3 |
134,3 |
97,7 |
72,7 |
87,7 |
123,3 |
86,5 |
70,1 | |
Titre VI : Subventions d'équipement |
13,4 |
22 |
8,9 |
40,3 |
17,9 |
31,2 |
13,2 |
42,1 | |
Total dépenses en capital |
100,7 |
156,3 |
106,5 |
68,1 |
105,5 |
154,6 |
99,7 |
64,5 | |
Total |
36 903,5 |
40 257,4 |
39 964,6 |
99,3 |
50 619,8 |
41 797,4 |
41 702,4 |
99,8 | |
Source : ministère de l'Éducation nationale | |||||||||
S'agissant d'un budget essentiellement constitué de charges de personnel, il n'est pas étonnant que le taux de consommation des crédits disponibles soit particulièrement élevé, soit 99,8 %, niveau encore supérieur à celui constaté en 2000 (99,3 %).
Les dépenses de personnel se sont élevées à 32 016,9 millions d'euros, en progression de 4,3 % par rapport à 2000. Les crédits disponibles se sont d'ailleurs révélés insuffisants pour les dépenses de charges sociales, qui ont cru fortement (+ 6 %), pour atteindre 3 932,6 millions d'euros. Ils font l'objet d'un abondement en loi de règlement à hauteur de 135 millions d'euros. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2001, la Cour des comptes s'étonne d'une telle insuffisance de prévision « d'autant plus critiquable qu'elle s'était déjà produite en 1999 et en 2000 ». Pour sa plus grande part, cette augmentation est due au succès du congé de fin d'activité (CFA).
S'agissant des autres dépenses de fonctionnement, on observe des taux de consommation relativement faibles pour les dépenses de matériel et de fonctionnement des services (4ème partie du titre III) : les crédits sont consommés à 85,6 %, faisant apparaître un solde disponible de 51,4 millions d'euros qui sera reporté sur 2002. Il en va de même pour les dépenses diverses (7ème partie du titre III) : le taux de consommation n'est que de 87 % et le solde disponible de 49,7 millions d'euros, dont seulement 41,9 feront l'objet d'un report sur 2002. Cette situation s'explique avant tout par le rattachement tardif des crédits ouverts en lois de finances rectificative et des fonds de concours, le nombre élevé de factures arrivées trop tardivement ou d'opérations engagées mais non achevées à la date de clôture de l'exercice.
En ce qui concerne le titre IV, les dépenses ont atteint 7 108,6 millions d'euros, en augmentation de 4,6 % par rapport à 2000. Cette croissance s'explique par l'évolution des rémunérations des enseignements de l'enseignement privé sous contrat (elles représentent 75,7 % des dépenses du titre IV) qui ont augmenté de 3,5 %, en raison de l'extension à ces enseignants de l'ensemble des réévaluations de rémunérations et d'indemnités ainsi que des créations d'emplois, en vertu du principe de parité mis en _uvre entre public et privé.
Pour les crédits des titres V et VI, l'importance des soldes disponibles (respectivement 36,9 et 18,1 millions d'euros) s'expliquent par les aléas que peuvent subir les opérations programmées tenant à la passation des marchés publics et, pour les travaux, aux retards d'exécution dans la programmation des chantiers. On constate cependant que le taux de consommation globale des crédits de paiement ne s'améliore guère. Pour le titre VI, on note une très légère amélioration (40,3 % en 2000 et 42,1 % en 2001), même si on est loin des résultats constatés les années antérieures (70,7 % en 1998 et 62,3 % en 1999). Le rythme de consommation des crédits de paiement du titre V reste préoccupant, puisque le taux de consommation est en recul constant depuis 1999 (84 % en 1999, 72,7 % en 2000 et 70,1 % en 2001). Cette situation est d'autant plus préoccupante que, en matière de dépenses en capital, la priorité du ministère est l'exécution des tranches annuelles des contrats de plan État-régions, notamment avec l'outre-mer.
Les modifications réglementaires intervenues au cours du premier semestre ont ramené les crédits inscrits en loi de finance initiale de 52 688,7 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 42 501,1 millions d'euros de crédits disponibles, comme l'indiquent le tableau ci-après.
Les mouvements de reports, de rattachement de fonds de concours, de transferts ou de virements ne présentent pas de spécificité particulière par rapport à ceux constatés en 2001.
Par note du 25 février 2002, le ministère de l'Économie et des finances a fixé les principes d'une « régulation républicaine » de la dépense budgétaire. Le ministère de l'Éducation nationale s'est vu assigné des plafonds d'engagement de crédits. Ainsi, les crédits 2002 ont été plafonnés dans l'attente du contrat de gestion à hauteur de :
- 60% des crédits pour les crédits du titre III (hors rémunérations), à l'exception des dotations globalisées plafonnées à 80%,
- 50 % pour les crédits du titre IV,
- 40 % pour ceux des titres V et VI.
Le contrat de gestion 2002 a été formalisé par une note du ministère du budget en date du 19 septembre 2002. Les réserves de gestion prévues en dépenses ordinaires s'élèvent à 141,8 millions d'euros euros e,t pour les dépenses en capital, à 18,5 millions d'euros en ce qui concerne les crédits de paiement (26,5 % en autorisation de programme). Dans le même temps, la prévision de reports s'élève à 66,1 millions d'euros pour les dépenses ordinaires et à 56,6 millions d'euros pour les dépenses en capital.
MODIFICATIONS APPORTEES AUX CRÉDITS DISPONIBLES EN 2002 (1) (en millions d'euros) | ||||||||
Loi de finances initiale |
Reports |
Fonds de concours |
Transferts et répartitions |
Annulations |
Loi de finances rectificative |
Total |
||
Titre III : Moyens des services - personnel - fonctionnement |
45 336,8 43 820,3 1 516,4 |
98,9 1,2 97,6 |
1,3 1 0,3 |
- 10 417,1 - 10 927 (2) 510.3 |
- - - |
20 - 20 |
35 039,1 32 895.5 2 144,6 | |
Titre IV : Interventions publiques |
7 245,6 |
42 |
- |
32,7 |
- |
- |
7 320,3 | |
Total dépenses ordinaires |
52 582,4 |
140,9 |
1,3 |
- 10 384,9 |
- |
20 |
42 360,5 | |
Titre V : Investissements exécutés par l'État |
82,2 |
36,9 |
- |
- 0,1 |
- |
- |
119,1 | |
Titre VI : Subventions d'investissement accordés par l'Etat |
24,1 |
18,1 |
- |
- |
- |
- |
42,2 | |
Total dépenses en capital (CP) |
106,3 |
54,9 |
- |
- 0,1 |
- |
- |
161,3 | |
Total général |
52 688,7 |
195,8 |
1,3 |
- 10 383 |
- |
20 |
42 521,8 | |
(1) situation au 31 juillet 2002. (2) Ce solde de transferts résulte pour l'essentiel de la sortie des crédits de pensions (10,9 milliards d'euros) et de l'apport des crédits relatifs aux aides-éducateurs Source : direction de la comptabilité publique | ||||||||
Il convient de noter que ce gel, initialement prévu jusqu'au 31 juillet et prorogé jusqu'au 12 août, oblige à déléguer les crédits dans un calendrier particulièrement resserré. De ce fait, compte tenu des délais techniques de mise en place des crédits, il existe un risque important de sous-consommation.
Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 6 août 2002 a ouvert 20 millions d'euros de crédits supplémentaires en ce qui concerne les moyens de fonctionnement (hors personnel). Ces crédits supplémentaires sont destinés à résorber la dette constatée en matière de frais de changement de résidence (12,5 millions d'euros) et d'indemnités de jury et d'examen (7,5 millions d'euros).
Pour les sept premiers mois de l'année, les dépenses se sont élevées à 25 380,4 millions d'euros, contre 24 166,4 millions d'euros pour la même période de 2001 (soit + 5 %). Le taux de consommation est légèrement à celui constaté l'année précédente (59,7 % au lieu de 59,1 %), en raison d'une consommation plus soutenue des crédits de fonctionnement et d'intervention.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES AU 31 JUILLET (en millions d'euros) | |||||||||
Au 31 juillet 2001 |
Au 31 juillet 2002 |
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Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Taux de consommation (en %) |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Taux de consommation (en %) | ||
Titre III : Moyens des services |
43 471,3 |
33 659,3 |
19 834,1 |
58,9 |
45 336,8 |
35 039,1 |
20 714,3 |
59,1 | |
Personnel |
41 966,9 |
31 357,8 |
18 425 |
58,8 |
43 820,3 |
32 895,5 |
19 359,9 |
58,9 | |
Fonctionnement |
1 504,4 |
2 301,5 |
1 409,1 |
61,2 |
1 516,4 |
2 144,65 |
1 354,4 |
63,2 | |
Titre IV : Interventions publiques |
7 043,1 |
7 051,1 |
4 301,1 |
61 |
7 245,6 |
7 320,3 |
4 639,6 |
63,4 | |
Total dépenses ordinaires |
50 514,3 |
40 710,4 |
24 135,2 |
59,3 |
52 582,4 |
42 360,5 |
25 353,9 |
59,9 | |
Titre V : Investissements de l'État |
87,7 |
122,9 |
29,2 |
23,8 |
82,2 |
119,1 |
22,6 |
19 | |
Titre VI : Subventions d'équipement |
17,9 |
30,7 |
2,1 |
6,7 |
24,1 |
42,2 |
3,9 |
9,2 | |
Total dépenses en capital |
105,5 |
153,6 |
31,3 |
20,4 |
106,3 |
161,3 |
26,5 |
16,4 | |
Total |
50 619,8 |
40 864 |
24 166,4 |
59,1 |
52 688,7 |
42 521,8 |
25 380,4 |
59,7 | |
Source : ministère de l'Éducation nationale | |||||||||
N° 0256- 30.- Rapport de M. Jean-Yves Chamard sur le projet de loi de finances pour 2003 - (Jeunesse et enseignement scolaire)
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