N^° 1111

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2003.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2004 (n° 1093)

TOME IV

Affaires sociales, TRAVAIL ET SOLIDARITÉ

TRAVAIL

PAR M. Dominique TIAN

député.

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Voir le numéro : 1110 (annexe n° 6).

Travail et emploi

INTRODUCTION 5

I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS 7

A. LES AIDES CIBLÉES VERS LES « PUBLICS PRIORITAIRES » 10

1. La sortie des emplois jeunes 10

2. Le recentrage des contrats aidés dans le secteur non marchand 11

3. La réussite des contrats jeunes en entreprise 12

4. Trois nouvelles mesures pour l'emploi des jeunes : le contrat d'insertion dans la vie sociale 12

5. La relance du contrat initiative emploi 13

6. La création du revenu minimum d'activité 14

B. LES ALLÈGEMENTS DE CHARGES ET L'ENCOURAGEMENT À LA CRÉATION D'ENTREPRISES 15

1. La poursuite de la rationalisation des allègements de charges 15

2. La priorité à la création d'entreprise 16

C. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À L'INDEMNISATION DU CHÔMAGE ET DU RETRAIT D'ACTIVITÉ 16

1. La réforme de l'allocation de solidarité spécifique 17

2. Le resserrement des préretraites 18

II.- L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES : UNE POLITIQUE QUI MANQUE DE SOUFFLE ET DE VOLONTÉ 21

A. UNE POPULATION MAL CONNUE 21

B. UNE OBLIGATION D'EMPLOI NON RESPECTÉE 23

1. Le secteur privé 23

2. La fonction publique 25

3. La conséquence : le chômage élevé des personnes handicapées 27

C. UN DISPOSITIF PUBLIC INSUFFISAMMENT PILOTÉ 29

1. Les interventions de l'État 29

a) Les mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés 30

b) Les ateliers protégés 31

c) Les centres d'aide par le travail 31

d) La garantie de ressources des travailleurs handicapés 32

e) Le coût de fonctionnement des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel 33

f) Les dispositifs destinés aux « publics prioritaires » 33

g) La formation professionnelle 35

2. L'action de l'État en tant qu'employeur 35

3. Les collectivités locales 36

4. L'AGEFIPH 37

5. Un dispositif d'interventions sans plan d'ensemble 39

a) L'AGEFIPH : une mine d'or... mais quel pilotage ? 39

b) Le secteur public : le mauvais exemple 41

c) Orientation et placement : les rôles incertains des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, de l'Agence nationale pour l'emploi et de Cap Emploi 41

d) Établissements spécialisés et milieu protégé : des cloisonnements excessifs 42

D. QUELQUES PROPOSITIONS 44

1. Mieux connaître la population handicapée et évaluer les politiques 45

2. Imposer une obligation effective d'emploi dans l'administration 45

3. Développer des démarches positives vis-à-vis du secteur privé 47

4. Élargir les perspectives offertes aux travailleurs handicapés 47

5. Orientation et recherche d'emploi : des réformes nécessaires 48

CONCLUSION 49

TRAVAUX DE LA COMMISSION 51

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 57

ANNEXE : AUDITIONS DU RAPPORTEUR 59

INTRODUCTION

L'année 2004 sera incontestablement marquée par un changement de cap donnant enfin la priorité à la création d'emplois dans le secteur marchand.

Les crédits de la section « travail » du fascicule budgétaire « travail, santé et solidarité » ne correspondent qu'à une partie des crédits placés sous la responsabilité du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité. Ils représentent tout de même plus de 32 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004. Votre rapporteur pour avis ne commentera pas la fraction de ces crédits qui retrace la participation de l'État au financement de la formation professionnelle, sur lesquels le rapporteur de la formation professionnelle ne manquera pas de s'exprimer.

2003 est l'année européenne du handicap et dans la perspective de la grande loi que nous attendons, il a paru opportun de braquer le projecteur sur l'efficacité des politiques destinées à l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

En 1987, un objectif chiffré avait été fixé : employer 6 % de personnes handicapées ; si cet objectif avait été tenu, aucune personne handicapée ne serait au chômage, mais c'est loin d'être le cas et plus du quart des personnes reconnues comme travailleurs handicapés sont dans cette situation, ce qui donne 219 000 personnes handicapées inscrites à l'ANPE, ce nombre étant en progression constante. Les limites du dispositif actuel doivent donc être analysées, en vue de l'améliorer.

I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le budget du travail que le gouvernement a préparé pour 2004 a pour objectif de donner la priorité au retour à l'emploi marquant ainsi une rupture avec la logique d'assistance. Il s'agit désormais :

- de préférer, de manière générale, les allègements de charge aux aides budgétaires, soit à peu près 15 milliards d'euros pour 2004 d'économie pour les entreprises ;

- de réorienter massivement les interventions vers la formation et l'emploi dans l'entreprise - grâce aux allègements de charges et à des instruments tels que le contrat jeune en entreprise ou le contrat initiative emploi - plutôt que vers l'emploi parapublic qui pèse lourdement sur le budget de l'Etat et handicape notre économie ;

- d'optimiser les dépenses d'indemnisation orientées vers l'assistance, en faisant en sorte notamment que le revenu minimum d'insertion (RMI) joue réellement son rôle d'insertion, que l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ne constitue pas un pis-aller où stagnent ceux auxquels ne serait plus donné de véritable espoir de retrouver un emploi, que la préretraite ne soit la porte de sortie inévitable des salariés âgés... Cette redynamisation se traduit notamment par la mise en place du revenu minimum d'activité (RMA), dont le dispositif législatif est en cours d'examen au Parlement et qui s'adresse aux personnes exclues depuis longtemps du marché du travail. Il pourra être utilisé par les employeurs du secteur marchand et non marchand. Le salarié bénéficiera d'un contrat de travail d'une durée de 20 heures hebdomadaires minimum. Il recevra une rémunération au moins égale à vingt fois le SMIC horaire par semaine, composée de l'allocation forfaitaire du RMI et d'un complément à la charge de l'employeur ;

- de favoriser une réinsertion durable sur le marché de l'emploi, le RMA étant conditionné par la mise en _uvre d'activité du tutorat, de suivi individualisé et de formation.

Ce budget comporte par ailleurs plusieurs mesures de transparence et de rationalisation :

- La plus « lourde » en matière budgétaire est sans nul doute la réintégration dans le budget de l'État des charges antérieurement couvertes par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), c'est-à-dire les différentes ristournes de cotisations sociales sur les bas salaires, liées ou non historiquement à la réduction du temps de travail, qui ont été unifiées (à terme) par la loi du 17 janvier 2003. Cette mesure, qui explique le doublement apparent du budget du travail en 2004, permettra d'avoir enfin avec ce budget une vue plus exhaustive des politiques de l'État en matière d'emploi. La politique de l'emploi constitue une responsabilité essentielle de l'État et il était anormal qu'elle fût financée par des ressources affectées au rendement incertain ; l'année 2004 verra également, ce dont on ne peut que se féliciter, le règlement définitif de la question de la dette du FOREC vis-à-vis des régimes de sécurité sociale, dette, faut-il le rappeler, due à l'inadéquation des ressources attribuées au FOREC lors de sa création en 2000, qui n'avaient pu couvrir les remboursements de cotisations dus à ces régimes.

- Le transfert aux départements du financement des allocations de RMI vise à rapprocher les responsabilités en matière de versement du RMI et d'insertion des bénéficiaires, cette dernière mission étant déjà financée par les conseils généraux. Ces derniers maîtriseront donc l'ensemble du dispositif RMI, qui doit retrouver l'objectif d'insertion qu'il n'a pas su réaliser jusqu'à présent.

- La subvention de fonctionnement à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), globalement reconduite, est scindée dans le budget 2004 en deux sous-enveloppes afin d'anticiper la décentralisation prévue de la formation professionnelle en distinguant les crédits correspondant aux programmes nationaux qui resteront du ressort de l'État des crédits correspondant à des commandes de formation qui relèveraient à l'avenir des régions. Cette distinction permettra aux régions comme à l'AFPA d'évaluer les changements attendus et de s'y préparer.

Le budget du travail 2004 par grandes masses



Agrégats et principales lignes du budget du travail
(section « travail »)

A. LES AIDES CIBLÉES VERS LES « PUBLICS PRIORITAIRES »

Eléments de l'agrégat publics prioritaires

(en M€)



1. La sortie des emplois jeunes

La diminution en 2004 (- 11,5 %) des moyens globalement consacrés aux « publics prioritaires », à travers principalement de contrats aidés, s'explique essentiellement par l'arrivée progressive à échéance du dispositif « emplois jeunes » du gouvernement précédent.

Le bilan partiel (à juin 2003) qu'on peut en faire montre le succès de cette mesure (290 000 postes créés ; 430 000 embauches, compte tenu de la rotation sur certains postes), mais aussi son coût budgétaire très élevé, qui n'est pas seulement imputé sur les crédits du travail, mais aussi ceux des ministères d'accueil (éducation nationale, intérieur et justice) : 14 milliards d'euros depuis ses débuts, plus de 3 milliards pour la seule année 2002.

Bilan des emplois jeunes

Il convient de souligner l'importance de l'effort budgétaire consenti en faveur de la consolidation des emplois créés après l'expiration des cinq années d'aide, qui est orienté en particulier vers les employeurs associatifs, qui peuvent accéder :

- à des ressources en ingénierie ou à des financements spécifiques via les « dispositifs locaux d'accompagnement » (DLA) ;

- à deux mesures de consolidation financière complémentaire à l'aide initiale de l'Etat, « l'épargne consolidée » ou la convention pluriannuelle, qui permettent de porter à huit ans la durée de l'aide publique.

En 2003, 59 M€ étaient prévus au titre de ces mesures spécifiques. En 2004, l'État y contribuera pour 157,5 M€, auxquels devraient s'ajouter 12 M€ de la Caisse des dépôts et consignations et 10 M€ du Fonds social européen.

2. Le recentrage des contrats aidés dans le secteur non marchand

Dès l'automne 2002, le gouvernement a voulu tout à la fois responsabiliser les employeurs de personnes en contrats emploi solidarité (CES) et recentrer ce dispositif en réduisant et en modulant le taux de prise en charge par l'État. En 2004, ce recentrage sera poursuivi. Les associations d'insertion continueront dans ce cadre à bénéficier d'un taux de prise en charge à 95%, afin de construire et de stabiliser une offre d'insertion locale et pérenne en direction des publics les plus en difficulté. De même, les contrats emploi consolidé (CEC) seront réservés aux seuls bénéficiaires de CES qui ne peuvent immédiatement retrouver un emploi à l'issue du CES et qui ont besoin d'une action plus longue d'adaptation au monde du travail et aux employeurs qui s'engagent dans une pérennisation de ces emplois au terme des trois ans d'aide de l'État ; à cette fin, le taux de prise en charge du salaire par l'État sera rendu dégressif afin d'organiser une montée en charge graduelle de la participation de l'employeur.

Le projet de loi de finances budgète, pour 2004, 170 000 CES et 15 000 CEC. Les modifications de taux de prise en charge de ces contrats par l'État devraient générer une économie de 95 M€.

En juillet 2003, on trouvait parmi les CES 74,7% de chômeurs de longue durée, dont 39 % de bénéficiaires du RMI sans emploi depuis un an au moins, 8 % de bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et 11 % de personnes handicapées. Les CEC étaient attribués pour 77,7 % à des chômeurs de longue durée, dont 29,5 % à des chômeurs de plus de trois ans, 34 % à des bénéficiaires du RMI sans emploi depuis un an au moins, 10,7 % à des bénéficiaires l'ASS et 16 % à des personnes handicapées.

3. La réussite des contrats jeunes en entreprise

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE), dit « contrat jeune », mis en place par la loi du 29 août 2002, bénéficiera en 2004 d'un effort budgétaire très significatif, les crédits passant de 200 à 416 M€.

Le succès de cette mesure est en effet indéniable. Les objectifs étaient de 35 000 entrées en 2002, 90 000 entrées en 2003 et 110 000 entrées en 2004. Or, plus de 86 000 contrats ont été signés durant le seul premier semestre 2003, et le taux de sorties du dispositif est inférieur à 10 %.

Le SEJE est orienté vers les vrais gisements d'emplois que constituent les PME, et, en particulier, les secteurs du commerce et de l'artisanat et donne une véritable chance aux jeunes faiblement qualifiés, principales victimes du chômage et du travail précaire, d'accéder à un emploi en contrat à durée indéterminée :

- 50 % des contrats concernent des entreprises de moins de 10 salariés ; 84 % des entreprises de moins de 50 salariés ;

- les emplois du commerce et les ouvriers de type artisanal représentent respectivement 29,9 % et 32,8 % des postes proposés ;

- la moitié des bénéficiaires étaient déjà salariés et plus d'un quart déjà présents chez le même employeur, mais un tiers étaient demandeurs d'emploi, un dixième inactifs.

4. Trois nouvelles mesures pour l'emploi des jeunes : le contrat d'insertion dans la vie sociale

Le programme CIVIS (contrat d'insertion dans la vie sociale) a pour ambition de diversifier les parcours d'insertion offerts aux jeunes. C'est pourquoi il comprendra trois volets : un volet « accompagnement vers l'emploi » ; un volet « accompagnement d'un projet de création ou de reprise d'activité non salariée » ; un volet « mise en _uvre d'un projet à vocation sociale ou humanitaire ».

Le volet « accompagnement vers l'emploi » vise un public faiblement ou non qualifié qui est actuellement celui des programmes TRACE et consistera en un parcours d'insertion alternant phases de formation et d'emploi.

Le volet « accompagnement d'un projet de création ou de reprise d'une activité non salariée » offrira un accompagnement personnalisé en amont des dispositifs existants, notamment le dispositif EDEN (voir infra).

Dans les deux cas, les jeunes qui s'engageront dans le CIVIS pourront percevoir une allocation financière lorsqu'ils ne percevront pas d'autres revenus ; le CIVIS constitue donc une réponse au réel problème que constitue le non accès des jeunes au RMI, mais en conditionnant le soutien qui sera apporté à une démarche personnelle d'insertion professionnelle. Les deux volets ont vocation à être gérés par les régions. Leur mise en place implique des dispositions législatives qui seront proposées dans les prochains mois.

Ne nécessitant pas de mesures législatives, le troisième volet a été mis en place par décret le 11 juillet 2003. Il permet à un jeune âgé de seize à vingt-deux ans d'être embauché sur un contrat à durée déterminée de trois ans maximum dans un organisme privé à but non lucratif conduisant des activités d'utilité sociale. Ce contrat est aidé par l'État à hauteur de 33 % ou de 66 % du SMIC selon la nature de l'activité.

Le projet de loi de finances propose d'inscrire 18 M€ au titre du volet « accompagnement vers l'emploi », afin de financer 60 000 entrées, 6,75 M€ au titre du volet « création d'entreprise », afin de financer 2 500 entrées, et 69,31 M€ au titre du volet « emplois d'utilité sociale », afin de financer 8 300 entrées.

5. La relance du contrat initiative emploi

Créé par la loi du 4 août 1995, le contrat initiative emploi (CIE) a été réorienté début 2002 vers les personnes les plus éloignées de l'emploi (bénéficiaires de minima sociaux, travailleurs handicapés, anciens prisonniers...), qu'il vise à insérer dans l'emploi dans le secteur marchand. L'exonération de charges sociales spécifique a été supprimée, mais l'aide mensuelle, qui est modulée selon les bénéficiaires, notamment en faveur des personnes de plus de cinquante ans, a été renforcée, passant de 152,45 € et 304,90 € à respectivement 330 € et 500 €.

On a constaté effectivement en 2002 une progression, parmi les bénéficiaires, de la proportion des plus de cinquante ans (26,6 %), des personnes handicapées (24,5 %, en progrès de cinq points par rapport à 2001) et des RMIstes (22,2 %, en progrès de plus de trois points).

Afin d'accroître l'attractivité du CIE, le versement des primes aux employeurs est trimestriel et non plus annuel depuis juillet 2003 ; la condition d'ancienneté dans le chômage requise est réduite de vingt-quatre à dix-huit mois ; enfin la durée de l'aide passe de deux ans à cinq ans pour l'embauche en CIE de demandeurs d'emploi de plus de cinquante ans en grande difficulté (allocataires du RMI ou de l'allocation de solidarité spécifique, travailleurs handicapés...).

53 000 CIE ont été signés en 2002 et 70 000 CIE budgétés en 2003 (27 000 ont été signés durant le premier semestre). Un nombre de 80 000 avait été prévu dans le projet de loi de finances pour 2004. Le ministre des affaires sociales, M. François Fillon, a annoncé, mardi 21 octobre, que 30 000 contrats supplémentaires seraient ouverts pour l'année prochaine, ce qui portera au total leur nombre à 110 000.

6. La création du revenu minimum d'activité

Le constat de la dérive du RMI et de son échec en termes d'insertion n'est plus à faire. La moitié seulement des RMIstes sont en possession d'un contrat d'insertion en cours de validité ; en 2002, 13,5 % des foyers d'allocataires ont accédé dans ce cadre à une mesure d'emploi (contrats aidés - CES, CIE, CEC... -, formation de l'AFPA, etc.) et 12,6 % bénéficié de « l'intéressement » permettant de cumuler dans une certaine mesure un revenu d'activité et l'allocation.

En complément de l'unification au niveau du département des compétences en matière de RMI, l'instauration du dispositif de revenu minimum d'activité (RMA) contribuera à l'« activation » de celui-ci.

Le RMA n'est pas destiné au public « classique » des contrats aidés, mais à des personnes qui se trouvent encore plus éloignées de l'insertion professionnelle ; la cible visée, les allocataires du RMI depuis plus de deux ans, représente un demi million de personnes. Dans une optique d'insertion progressive, il s'agit d'associer au bénéfice d'une allocation de RMI l'exercice d'une activité salariée à temps partiel, assortie d'un volet d'accompagnement personnalisé, qui constituera la première étape d'un retour à l'emploi. Le RMA sera principalement financé par les départements, qui verseront une aide forfaitaire aux employeurs (se substituant pour tout ou partie au RMI versé antérieurement aux bénéficiaires du RMA), et la participation de l'État prévue consiste en une exonération de cotisations sociales patronales au profit des employeurs du seul secteur non marchand.

Il faut noter que le ministre des affaires sociales, M. François Fillon, a indiqué que le dispositif législatif du RMA allait être modifié : pour les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) dont les droits à l'indemnisation arrivent à échéance, la condition d'une durée minimum passée au RMI ne sera pas exigée ; ils pourront avoir immédiatement accès au RMA.

Quant à la question de la coordination dans le temps des deux dispositifs, le Ministre a également précisé que les inquiétudes n'étaient pas fondées : le dispositif du RMA sera effectif le 1^er janvier, tandis que la réforme de l'ASS ne sera applicable qu'au 1^er juillet 2004. Ce délai de six mois permettra d'assurer une transition dans de bonnes conditions, l'objectif étant la signature de 50 000 à 60 000 contrats RMA dans l'année 2004.

La relance des CIE, la décentralisation de la gestion du RMI, la mise en place du RMA sont autant d'instruments en faveur d'une nouvelle politique, fondée sur la solidarité collective et la responsabilité individuelle. Elle doit ainsi permettre au plus grand nombre de retrouver un emploi.

B. LES ALLÈGEMENTS DE CHARGES ET L'ENCOURAGEMENT À LA CRÉATION D'ENTREPRISES

Eléments de l'agrégat promotion de l'emploi et adaptations économiques

(en M€)



1. La poursuite de la rationalisation des allègements de charges

L'article 80 du projet de loi de finances complète la simplification des allègements généraux de cotisations sociales qu'a réalisée la loi du 17 janvier 2003 en fondant la ristourne dite « Juppé » sur les bas salaires et celle dite « Aubry II » liée à la seconde loi sur les 35 heures.

Cet article prévoit la suppression de la possibilité de cumuler la ristourne unique, non liée à la durée du travail, née de la loi du 17 janvier 2003 avec l'aide instituée par la loi du 13 juin 1998, c'est-à-dire la première loi « Aubry » de réduction du temps de travail. Rappelons que cette loi, qui fixait la date de passage de la durée légale du travail à 35 heures hebdomadaires sans l'organiser, avait institué une aide forfaitaire par emploi aux entreprises qui, par accord d'entreprise, anticipaient l'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail ; cette aide étant versée pendant cinq ans et son fait générateur étant des accords passés par définition avant fin 1999 (ou 2001 pour les petites entreprises), elle était vouée à disparaître.

L'article 80 accélèrera ce mouvement. Les entreprises pourront opter pour l'un ou l'autre dispositif. Cette mesure se traduira par une économie budgétaire estimée à 500 M€.

Les autres exonérations de cotisations sociales dont le coût pour l'État est retracé dans l'agrégat promotion de l'emploi correspondent pour la plupart à des mesures territoriales, dont les principales concernent les départements d'outre-mer (669 M€ prévus en 2004) et les zones franches urbaines : le coût estimé pour 2004 des exonérations dans celles-ci, soit 295 M€, est en augmentation de près de 45 % du fait de la relance de la politique de la ville qui se concrétise par l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine promulguée le 1^er août et, en particulier, la création de quarante et une nouvelles zones franches.

2. La priorité à la création d'entreprise

Le dispositif d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) repose sur une aide financière, sous forme d'avance, destinée à faciliter l'accès au crédit et sur un accompagnement après la création. Il est destiné à des publics prioritaires : jeunes, allocataires de minima sociaux, anciens salariés d'entreprises en redressement ou liquidation judiciaires, chômeurs de plus de cinquante ans depuis la loi sur l'initiative économique du 1^er août 2003. Les crédits passeront en 2004 de 52 à 68 M€ ; cette évolution des crédits permettra d'aider 13 000 créateurs ou repreneurs contre 9 000 budgétés en loi de finances initiale pour 2003.

C. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À L'INDEMNISATION DU CHÔMAGE ET DU RETRAIT D'ACTIVITÉ

Eléments de l'agrégat retrait d'activité-participation aux dépenses de chômage

(en M€)



Le budget du travail participe à l'indemnisation du chômage et de la cessation d'activité par deux biais : en contribuant au financement du Fonds de solidarité chômage ; en finançant divers régimes de préretraites.

1. La réforme de l'allocation de solidarité spécifique

Le fonds de solidarité, géré par l'UNEDIC, est alimenté par la contribution de solidarité de 1 % sur les traitements des fonctionnaires, qui couvre une petite moitié des charges, et par la subvention de l'État. Il verse les prestations du régime dit de solidarité (par opposition au régime d'assurance chômage), à savoir :

- l'allocation de solidarité spécifique (ASS) destinée aux chômeurs ayant épuisé leur droits à indemnisation par le régime d'assurance (elle est donc subordonnée à de conditions d'activité antérieure), laquelle, avec 392 500 bénéficiaires prévus dans le budget 2004, représente 80 % des dépenses du fonds ;

- l'allocation d'insertion destinée aux anciens détenus, apatrides, réfugiés, demandeurs d'asile, expatriés, etc., soit 47 500 allocataires prévus ;

- l'allocation équivalent retraite pour les chômeurs de moins de soixante ans ayant atteint la durée réglementaire de cotisation à l'assurance vieillesse, soit 41 000 allocataires prévus ;

- l'allocation de solidarité maintenue pour les chômeurs bénéficiaires de l'aide à la création d'entreprise.

Parallèlement à la révision des conditions d'indemnisation par le régime d'assurance chômage, le gouvernement a décidé de réformer l'ASS.

Sauf pour les allocataires de plus de cinquante-cinq ans, il est prévu que la durée de versement soit désormais plafonnée, à trois ans pour les actuels bénéficiaires et deux pour les futurs ; la majoration de 40 % accordée aux allocataires de plus de cinquante-cinq ans sera supprimée pour les nouveaux entrants dans le système ; l'abaissement du plafond de ressources donnant droit à l'allocation pour un couple qui avait été effectué en 1997 pour les nouveaux entrants sera étendu aux bénéficiaires entrés avant cette date. En contrepartie, les conditions de cumul de l'ASS avec des revenus d'activité seront assouplies et l'allocation sera maintenue en cas de retour à l'emploi pour une période brève.

L'ensemble de ces mesures vise à rendre le dispositif plus incitatif au retour à l'emploi, retour qui ne doit ni être freiné par la crainte de perdre immédiatement le bénéfice des allocations sociales, ni être dissuadé par la perspective de bénéficier d'allocations sans limitation de durée. Celle qui sera mise en place implique le développement de mécanismes d'accompagnement vers l'emploi des ex-bénéficiaires de l'ASS, qui pourront, notamment, comme le ministre l'a annoncé, accéder au RMA.

Les bénéficiaires de l'ASS pourront également se voir offrir un contrat initiative emploi, qui permet à des chômeurs de plus de cinquante ans d'être recrutés en entreprise grâce à une aide importante de l'État.

Impact budgétaire de la réforme de l'ASS

En M€	Limitation de la durée de versement	Suppression de la majoration pour les plus de 55 ans (pour les nouveaux entrants)	Abaissement du plafond de ressources couples pour les allocataires entrés avant 1997	Total
Impact en 2004	130	33	7	170
Impact à terme	600	200		800

2. Le resserrement des préretraites

La faiblesse du taux d'emploi français des cinquante-cinq/soixante-quatre ans est un fait avéré ; en 2002, il était inférieur à 34 %, contre 38 % en moyenne dans l'Union européenne ; l'objectif d'élever ce taux de quatre points dès 2006 a été affirmé dans le « plan national d'action pour l'emploi » 2002.

La loi portant réforme des retraites a introduit plusieurs dispositifs d'incitation à la prolongation de l'activité professionnelle : introduction d'une « surcote » des pensions liquidées au-delà de la durée d'assurance donnant droit à la retraite à taux plein ; report à soixante-cinq ans de l'âge de mise à la retraite d'office à l'initiative de l'employeur ; assouplissement des règles de cumul emploi-retraite et de retraite progressive entre soixante et soixante-cinq ans.

En matière de préretraites, cette loi a assujetti les préretraites « d'entreprise » (financées directement par l'employeur) à une contribution spécifique, recentré le dispositif CATS sur les métiers les plus pénibles et abrogé le dispositif de préretraite progressive (au 1^er janvier 2005). Le projet de loi de finances traduit budgétairement ces choix ; le taux de participation des entreprises au financement des préretraites progressives sera porté à 50 % avant leur suppression en 2005.

Au demeurant, la réduction du recours aux préretraites se poursuit depuis plusieurs années, avec des inflexions liées à la situation économique.

Entrées dans les dispositifs de préretraites

Parallèlement, le recentrage (voir supra) des régimes de contrats aidés vers les publics les plus en difficulté favorisera, notamment, le retour à l'emploi des chômeurs de longue durée âgés à travers ces dispositifs : les plus de cinquante ans constitueront, en 2004, 14 % des effectifs en contrats emplois solidarité et surtout 29,5 % de ceux en contrats initiative emploi. En matière de formation professionnelle, le développement de la validation des acquis de l'expérience facilitera la reconnaissance des compétences des salariés expérimentés. Il est effectivement nécessaire de favoriser ce public, dont les chances de retour à l'emploi sont actuellement faibles : cette population représente 15 % des demandeurs d'emploi, mais seulement 6 % des embauches.

II.- L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES : UNE POLITIQUE QUI MANQUE DE SOUFFLE ET DE VOLONTÉ

La politique vis-à-vis des personnes handicapées comporte de nombreuses déclarations de principe, mais la mobilisation des pouvoirs publics et du monde économique reste insuffisante.

La loi du 10 juillet 1987 a institué une obligation d'emploi des personnes handicapées qui constitue le fondement du dispositif français d'insertion professionnelle de ces personnes. À défaut de respecter cette obligation, les employeurs privés versent une contribution à l'AGEFIPH (Association nationale de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées), laquelle, grâce aux moyens ainsi recueillis, est devenue en quelques années l'acteur essentiel de l'insertion professionnelle des personnes handicapées en « milieu ordinaire ». Cette insertion s'opère également par le travail protégé dans le cadre de structures spécialisées, centres d'aide par le travail (CAT) et ateliers protégés, que l'État finance.

Ce dispositif est donc piloté tout à la fois, dans des conditions incertaines, par l'État et par un organisme paritaire. Il semble aujourd'hui s'essouffler : pour autant que les données chiffrées soient fiables - c'est là un premier problème -, les taux d'emploi restent inférieurs aux 6 % prévus et ne progressent plus guère ; un quart des personnes handicapées en mesure de travailler sont au chômage.

A. UNE POPULATION MAL CONNUE

Selon des données communément admises, reprises par le Conseil économique et social dans son récent avis sur l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap et par l'AGEFIPH, la population active handicapée représenterait environ 840 000 personnes, dont 622 000 exerçant une activité professionnelle (107 000 parmi elles en milieu protégé, 350 000 en tant que salariées en milieu ordinaire privé, 148 000 dans le secteur public et 17 000 en tant que travailleurs indépendants) et 219 000 demandeurs d'emploi, ce qui correspond à un taux de chômage de 26 %.

L'enquête HID (handicaps - incapacités - dépendance) réalisée par l'INSEE a recensé quant à elle 731 000 personnes handicapées au sens de la loi du 10 juillet 1987 et actives, dont 557 000 ont un emploi et 174 000 sont au chômage. Les chiffres sont donc différents pour des populations théoriquement identiques (les travailleurs reconnus handicapés administrativement), ce qui est un premier problème.

On peut également se fonder sur les seules déclarations des personnes ; la notion de handicap restreignant la capacité de travail concerne alors un bien plus grand nombre de personnes. Selon une enquête complémentaire à l'enquête emploi de l'INSEE menée début 2002, une personne sur quatre en âge de travailler, soit par extrapolation plus de 9 millions de personnes, déclare avoir un problème durable de santé ou un handicap ; une sur huit, soit par extrapolation 5 millions, déclare que ce problème limite sa capacité de travail. Le taux d'emploi de ce groupe n'est en effet que de 44 %, contre 65 % pour les personnes considérant que leur capacité de travail est intacte, et ce différentiel s'accroît avec l'âge des personnes. Au-delà du handicap « administratif », il existe donc bien une corrélation entre le handicap perçu subjectivement et la difficulté d'accès au marché du travail et ce handicap « subjectif » ne peut être méprisé.

La loi de 1987 présente de nombreuses limites inhérentes, mais aussi des imperfections, qui limitent sa portée et, accessoirement, concourent à la mauvaise connaissance statistique que l'on a de l'emploi des personnes handicapées :

· L'obligation d'emploi ne s'applique qu'à partir de 20 salariés.

· Un ensemble de professions demandant des aptitudes particulières ne sont pas prises en compte (au dénominateur) pour l'évaluation de la réalisation de l'obligation d'emploi.

· L'obligation d'emploi ne s'applique effectivement qu'aux employeurs de droit privé (entreprises, établissements publics industriels et commerciaux et associations, hors entreprises d'intérim), dans la mesure où elle est dépourvue de sanction (financière) s'agissant des employeurs publics, qui y sont pourtant légalement soumis. Du seul point de vue statistique, il résulte du seuil des 20 salariés et du régime différent de la fonction publique et de l'exclusion du décompte des professions exigeant des « aptitudes particulières » qu'un tiers seulement des emplois de notre pays, soit 7,38 millions en 2000, se trouvent chez les 92 000 employeurs soumis à l'obligation effective d'emploi, assortie d'obligations déclaratives qui permettent une exploitation statistique ; cela limite évidemment la portée de la loi aussi bien que, secondairement, la connaissance statistique que l'on peut avoir par ce biais de l'emploi des personnes handicapées. Les administrations produisent certes des statistiques d'emploi des personnes handicapées, mais l'absence de véritable contrainte conduit certaines à s'en dispenser - à commencer par le premier ministère employeur, celui de l'éducation nationale ! - et à s'éviter l'obligation de vérifier et normaliser leurs données.

Adopter un mode unique public/privé, fiable, normalisé, de décompte constitue l'une des préconisations majeures du Conseil économique et social que votre rapporteur approuve pleinement. À cet égard, en ce qui concerne l'État, il a été indiqué en réponse au questionnaire budgétaire qu'un projet d'instruction avait été soumis à la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) afin d'améliorer la qualité du recensement des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés ; il s'agirait d'intégrer des champs relatifs au handicap dans les systèmes automatisés de gestion du personnel des administrations.

· Les bénéficiaires de l'obligation d'emploi sont non seulement les travailleurs reconnus handicapés par les COTOREP, mais aussi les victimes d'accidents du travail et maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité d'au moins 10 %, les titulaires de pensions d'invalidité civiles ou militaires, voire les veuves et les orphelins de guerre... Il va de soi que les différentes origines possibles de handicaps doivent être prises en compte et il ne s'agit pas de discuter des mérites de ces différentes catégories, mais le fait est que l'obligation d'emploi s'applique à des populations très inégalement handicapées et, plus généralement, sociologiquement différentes ; les statistiques globales sur les bénéficiaires de l'obligation d'emploi sont en conséquence biaisées lorsqu'elles ne distinguent pas les différents groupes. La grande faiblesse de ces statistiques, lorsqu'elles mesurent des indicateurs tels que l'accès à l'emploi, le type de contrat de travail obtenu, le niveau de qualification, l'ancienneté moyenne, etc., est de ne pas présenter ces données par nature et par niveau de gravité des handicaps ; en effet, intuitivement, on peut penser que des personnes souffrant de déficiences relativement légères ont des chances de trouver à s'employer ; la vraie question est de savoir quel est l'accès à l'emploi de personnes dont, par exemple, l'un des sens est totalement déficient ou qui se déplacent en fauteuil roulant... Ce genre d'indicateur ne semble pas exister actuellement.

· L'inégale gravité des déficiences des bénéficiaires de l'obligation d'emploi est certes corrigée par un système de coefficients correcteurs destiné à favoriser l'emploi des plus handicapés en les surpondérant pour la vérification du respect du taux d'emploi légal, mais ce système même de pondération nuit à l'appréciation qu'on peut avoir de l'accès à l'emploi des personnes handicapées. En effet, il conduit à distinguer un nombre de personnes handicapées salariées des employeurs soumis à l'obligation d'emploi, soit 219 000 en 2000, d'un nombre d'« unités bénéficiaires », soit 302 000 la même année, qui ne correspond pas à des personnes physiques mais est celui pris en compte pour le calcul des taux d'emploi au sens de la loi... De fait, ce dispositif où les personnes gravement handicapées « comptent » pour plus d'un (un travailleur handicapé reconnu par la COTOREP peut « rapporter » jusqu'à 5,5 unités de compte s'il est lourdement handicapé, est issu du secteur protégé, bénéficie d'un contrat à durée indéterminée, a moins de vingt-cinq ou plus de cinquante ans et doit être formé par l'entreprise) aboutit à une surestimation du taux d'emploi.

B. UNE OBLIGATION D'EMPLOI NON RESPECTÉE

1. Le secteur privé

L'obligation d'emploi de 6 % de personnes handicapées (ou plutôt d'« unités de compte ») n'est pas respectée par les employeurs privés de plus de 20 salariés, seuls pourtant à être assujettis à une sanction financière de cette obligation, comme il ressort du tableau ci-après. Le taux atteint est de 4,1 % (3 % en raisonnant sur l'effectif de personnes physiques). En 2000, 34 % des établissements assujettis à l'obligation d'emploi atteignaient le taux réglementaire, mais 37 %, n'accueillant (ou ne déclarant) aucune personne handicapée, se délivraient de l'obligation exclusivement en contribuant à l'AGEFIPH.

On relève en revanche l'importance de l'emploi de personnes handicapées dans les PME de moins de 20 salariés, qui sont pourtant hors champ de l'obligation légale et accueilleraient 122 000 travailleurs handicapés ; en 2001-2002, 40 % des stagiaires AFPA handicapés ayant trouvé un emploi six mois après leur sortie de stage l'avaient obtenu dans une PME non soumise à l'obligation légale. Les personnes entendues par le rapporteur ont évoqué les traditions de compagnonnage qui caractérisent ces entreprises, où le tutorat est donc beaucoup plus naturel. Sans doute aussi l'importance des relations humaines, des connaissances de proximité dans les embauches jouent-elles aussi.

Taux d'emploi (%) des travailleurs handicapés
par taille et secteur d'activité des établissements assujettis en 2000

Effectifs Secteurs	20 - 49	50 - 99	100 -199	200 - 499	500 et +	Total
Agriculture	5	3,8	3,3	5,1	6,3	4,5
Industrie	4,3	4,2	4,4	4,4	4,6	4,4
Construction	5,7	5,5	5,7	4,6	5,7	5,5
Tertiaire marchand	3,7	4,1	4,6	3,5	3,1	3,8
Tertiaire non marchand	4,9	4,3	3,9	3,7	3,9	4,4
Total	4	4,2	4,5	3,9	4	4,1

On constate qu'il n'y a pas de corrélation évidente entre taille des établissements et taux d'emploi. En ce qui concerne la répartition sectorielle, le taux élevé affiché par le secteur de la construction s'explique en partie par le volume important dans ce secteur des emplois exigeant des conditions d'aptitude particulières exclus du calcul du taux.

La population des travailleurs handicapés au sens de la loi de 1987 présente de fortes spécificités au regard de l'ensemble des salariés :

- Elle est plus masculine : 68 % des bénéficiaires de l'obligation d'emploi sont des hommes contre 62 % pour l'ensemble des salariés.

- Elle est plus âgée : 72 % des bénéficiaires ont au moins quarante ans.

- Son ancienneté dans l'emploi occupé est élevée : 64 % des salariés handicapés ont au moins dix ans d'ancienneté contre 47 % pour l'ensemble des salariés.

- Corrélativement à cette ancienneté, elle bénéficie plus souvent d'un contrat à durée indéterminée (CDI) : c'est le cas de 95 % des travailleurs handicapés contre 91 % de l'ensemble des salariés des établissements soumis à l'obligation d'emploi, alors même que les travailleurs handicapés se situent le plus souvent dans les niveaux de qualification où les formes atypiques d'emploi sont les plus fréquentes. La stabilité dans l'emploi des personnes handicapées est donc marquée.

- Autre caractéristique de l'emploi des travailleurs handicapés : l'importance du temps partiel : 48 % des femmes travailleurs handicapés exercent leur activité professionnelle à temps partiel contre 31 % de l'ensemble des femmes salariées des établissements d'au moins 20 salariés ; 29 % des hommes travailleurs handicapés exercent à temps partiel contre 5 % de l'ensemble des hommes salariés des établissements d'au moins 20 salariés.

- Enfin, la structure socioprofessionnelle de cette population est caractérisée par la surreprésentation des emplois peu qualifiés, en particulier ouvriers et, parmi eux, ouvriers non qualifiés.

Répartition par catégorie socioprofessionnelle
dans les établissements d'au moins vingt salariés en 2000

En %	Travailleurs handicapés	Ensemble des salariés
Chefs d'entreprise, cadres et professions intellectuelles supérieures	6	13
Techniciens et agents de maîtrise	16	23
Employés	25	23
Ouvriers (dont ouvriers non qualifiés)	53 (40)	41 (14)

Comme on l'a dit, les bénéficiaires de l'obligation d'emploi se répartissent en plusieurs catégories, dont les principales sont les travailleurs handicapés reconnus comme tels par la COTOREP (59 % des effectifs), les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles (30 % des bénéficiaires) et les pensionnés d'invalidité (9 %).

Les spécificités globales relevées en matière de sexe, d'âge, d'ancienneté et d'orientation professionnelle semblent dues essentiellement aux sous-groupes « accidentés du travail » et « pensionnés d'invalidité » : les plus de quarante ans représentent 61 % des effectifs « COTOREP », mais plus de 85 % des effectifs des autres catégories ; la proportion d'ouvriers atteint 59 % dans la catégorie accidentés du travail, dont 12 % seulement sont employés contre 30 % des effectifs « COTOREP ».

Enfin, 85 % des accidentés du travail ont plus de dix ans d'ancienneté dans l'emploi, mais seulement 49 % des travailleurs « COTOREP », dont l'ancienneté moyenne se rapproche donc de la norme. Bref se dessine d'un côté l'image d'un groupe de personnes qui ont acquis leur handicap en travaillant, qui sont donc plutôt âgés et exercent des métiers masculins, durs, dans l'industrie ou le bâtiment, où ceux qui ont pu conserver leur emploi ont une ancienneté élevée, car ceux qui l'ont perdu n'en ont pas retrouvé ; de l'autre, celle d'un groupe « COTOREP » plus proche de la moyenne des travailleurs par ses caractéristiques.

2. La fonction publique

Les statistiques de la fonction publique ne sont pas cohérentes avec celles du secteur privé, puisqu'elles recensent des personnes physiques et non des « unités de compte ». Elles sont parcellaires ; il est particulièrement choquant de constater que l'éducation nationale, qui représente la moitié des effectifs de fonctionnaires de l'État, ne les renseigne pas, ce qui ôte toute crédibilité au taux global d'emploi affiché pour l'État.

Taux d'emploi de bénéficiaires de l'obligation d'emploi dans les fonctions publiques

La répartition des emplois des agents handicapés dans la fonction publique (d'État, en l'espèce, faute de statistiques sur les autres fonctions publiques) reflète le faible niveau de qualification général de cette population : les emplois des catégories C et D prédominent très fortement.

Répartition par catégorie des bénéficiaires
de l'obligation d'emploi dans les fonctions publiques (en 2000)

Il ressort des statistiques existantes, parcellaires, qu'entre la moitié et les quatre cinquièmes des travailleurs handicapés décomptés dans les trois fonctions publiques sont titulaires d'une allocation temporaire d'invalidité ou sont des agents déclarés inaptes et reclassés, en d'autres termes des personnes dont le plus grand nombre n'ont pas été recrutées en situation de handicap, mais ont acquis une déficience ultérieurement. L'effort réel des administrations en matière de recrutement de personnes handicapées apparaît donc limité.

3. La conséquence : le chômage élevé des personnes handicapées

Fin août 2003, d'après des données transmises par l'ANPE, on comptait 218 473 demandeurs d'emploi reconnus travailleurs handicapés ou en instance de l'être par la COTOREP. Ce nombre a augmenté de 7,8 % en un an (depuis août 2002), contre 5,2 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi, ce qui rend compte de la plus grande fragilité de l'emploi des personnes handicapées en période de mauvaise conjoncture. Sur les huit premiers mois de l'année 2003, la durée moyenne de chômage des travailleurs handicapés ayant retrouvé un emploi a été de onze mois, contre huit mois pour l'ensemble des chômeurs.

D'après d'autres données produites en réponse au questionnaire écrit, le constat sur les personnes handicapées en recherche d'emploi est le suivant :

- elles sont âgées de plus de cinquante ans dans un cas sur quatre ;

- elles possèdent un niveau de formation faible : 37 % a un niveau inférieur au CAP (niveau V bis et VI) et 17 % a un niveau supérieur ou égal au baccalauréat ;

- elles sont inscrites depuis longtemps au chômage : 41 % des personnes handicapées sans emploi sont au chômage depuis plus d'un an contre 30 % pour l'ensemble de la population.

Enfin, l'AGEFIPH fournit les éléments de comparaison suivants.

Structure des demandeurs d'emploi

En % des demandeurs d'emploi	Hommes	Moins de 25 ans	Plus de 50 ans	Ouvriers et employés non qualifiés	Niveau bac et plus
Population générale	51	19	14	46	33
Population handicapée	67	6	22	62	16

La population handicapée au chômage cumule donc, à ses handicaps propres, tous les handicaps sociaux pour l'accès à l'emploi : âge élevé, faible niveau de formation, longue durée de chômage.

Un document interne de l'AFPA confirme tout à la fois les spécificités des travailleurs handicapés (niveau scolaire plus bas que la moyenne, longues périodes de chômage, âge supérieur à la moyenne) et la difficulté des ex-stagiaires handicapés à retrouver un emploi : six mois après, 46 % seulement en occupent un, contre 60 % de l'ensemble des stagiaires, et ce malgré un accès plus important aux contrats aidés (CES, CIE, CEC et autres), qui représentent 13 % des emplois occupés pour les personnes handicapées contre 6 % pour l'ensemble.

D'après une analyse statistique intéressante, seules deux des variables aggravantes du chômage propres au groupe des personnes handicapées tendent à expliquer son moindre accès à l'emploi après un stage AFPA, son âge moyen plus élevé et la longueur des périodes de chômage connues antérieurement, et ces variables ne rendent compte que d'un tiers de ce moindre accès à l'emploi. En d'autres termes, le handicap serait le principal facteur des difficultés d'insertion professionnelle des personnes handicapées, qui sont seulement aggravées par les autres caractéristiques sociales de ce groupe.

Le président du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) a souligné, devant votre rapporteur, combien l'exigence croissante de mobilité géographique, donc physique, et plus généralement de capacité d'adaptation qui caractérise le monde du travail constituait un frein à l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Si l'on se rapporte à l'évolution des environnements de travail, le développement des possibilités de télétravail représente a contrario, peut-on penser, une opportunité pour certains travailleurs handicapés, à cette nuance qu'il ne répond guère à l'un des objectifs de l'insertion professionnelle, à savoir l'insertion sociale, et se heurte à d'autres obstacles comme les problèmes de maintenance.

La nécessité d'une politique vigoureuse d'insertion des personnes handicapées dans le monde du travail n'est que plus grande face à ces évolutions spontanées.

C. UN DISPOSITIF PUBLIC INSUFFISAMMENT PILOTÉ

1. Les interventions de l'État

Depuis la loi de 1975, « l'emploi et le reclassement des personnes handicapées constituent un élément de la politique de l'emploi (...) ». Cette politique passe par « l'orientation ; la rééducation ou la formation professionnelle (...) ; le placement (...). L'État peut consentir une aide financière [aux employeurs privés soumis à l'obligation d'emploi] afin de faciliter la mise ou la remise au travail en milieu ordinaire de production des travailleurs handicapés (...) » (article L. 322-9 du code du travail).

La loi affirme donc une compétence générale de l'État en matière d'emploi des personnes handicapées et détermine les instruments de cette politique :

- l'orientation, avec le rôle central des COTOREP (commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel) ;

- la formation ;

- le placement, également confié aux COTOREP, dans des établissements spécialisés ;

- ou l'insertion en milieu ordinaire grâce à l'aide de l'État aux employeurs.

En fait, cette dernière mission a été transférée à l'AGEFIPH.

L'État reste en revanche le principal financeur du « milieu protégé », qui est représenté par les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés. Le tableau ci-après retrace les dépenses de l'État directement rattachables, dans la nomenclature budgétaire, à l'insertion professionnelle des personnes handicapées, à savoir :

· le chapitre 44-71 « reclassement des travailleurs handicapés » de la section « travail » du fascicule « travail santé et solidarité », divisé en trois articles :

- l'article 10 « mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés »,

- l'article 30 « ateliers protégés et centres de distribution du travail à domicile »,

- l'article 40 « garantie de ressources » ;

· l'article 30 « centres d'aide par le travail » du chapitre 46-35 « interventions en faveur des personnes handicapées » de la section « santé, famille, personnes handicapées et solidarité ».

Crédits de l'Etat consacrés à l'insertion professionnelle des personnes handicapées

En milliers d'euros	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004	2004/2003 (en %)
Mesures diverses pour l'emploi (ch. 44-71, art. 10)	7 332	7 332	8 580	17
Ateliers protégés	38 728	42 920	42 950	0,1
CAT	1 050 991	1 096 000	1 125 698	2,7
Garantie de ressources	911 100	952 100	1 066 290	12
Total	2 008 151	2 098 352	2 243 518	6,9

Comme on peut le constater, l'effort budgétaire de l'État reste, malgré le contexte général, dynamique au profit des personnes handicapées. Les deux milliards d'euros liés aux aspects d'insertion professionnelle ne représentent qu'une fraction de l'ensemble de la dépense identifiée de l'État pour les personnes handicapées, qui dépasse huit milliards, principalement du fait de l'allocation adultes handicapés (AAH), qui pèse cinq milliards d'euros.

Par ailleurs, comme on y reviendra, d'autres dépenses de l'État, moins identifiées dans la nomenclature budgétaire, sont exclusivement ou largement orientées vers ce groupe.

a) Les mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés

L'article 10 du chapitre 44-71 retrace diverses mesures spécialisées en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés : primes de fin de stage de formation destinées à faciliter le reclassement, primes aux maîtres d'apprentissage acceptant d'accueillir des personnes handicapées, frais de transport des personnes convoquées par les COTOREP, et surtout financement des programmes départementaux d'insertion des personnes handicapées (PDITH).

Les PDITH s'efforcent de coordonner au niveau départemental les actions en faveur de l'insertion professionnelle des handicapés. Le constat unanime est celui d'une grande hétérogénéité de leur efficacité, qui dépend de l'implication plus ou moins grande des préfets en charge de les animer. Ils représentent la plus grande part de la dépenses sur l'article 10 (6,3 M€ sur 7,3 en 2002 comme en 2003).

Pour 2004, les crédits de l'article augmenteront de 1,25 M€ du fait de l'entrée en application de la circulaire n° 2002/114 du 27 février 2002, dans un premier temps dans dix départements pilotes. Celle-ci prévoit que, sauf exception médicalement justifiée dans les cas de renouvellement, toute personne handicapée qui dépose une demande doit être reçue par plusieurs membres de l'équipe technique de la COTOREP, ce qui entraînera un accroissement sensible des frais de déplacement des personnes handicapées concernées.

b) Les ateliers protégés

Les ateliers protégés, financés à hauteur de 43 M€ par l'État, sont des entreprises qui bénéficient d'une aide de l'État en contrepartie de leur engagement de n'embaucher que 20 % au maximum de non handicapés. Ils interviennent, souvent comme sous-traitants, dans de nombreux secteurs d'activité : métallurgie, travail du bois, espaces verts, nettoyage, imprimerie, restauration, informatique... Le tableau ci-après montre la progression des effectifs durant les dernières années.

Les effectifs en atelier protégé

En 2003, il a est prévu de financer cinq cents emplois supplémentaires en atelier protégé. En 2004, l'effort proposé par le projet de loi de finances est le même.

Le salaire moyen à la charge de l'employeur en atelier protégé est le plus souvent compris entre 35% et 45% du SMIC. Les travailleurs handicapés en atelier protégé bénéficient de la garantie de ressources (GRTH). Celle-ci est constituée :

- d'un salaire direct fixé par l'employeur en principe compte tenu de l'emploi, de la qualification et du rendement de l'intéressé. Ce salaire direct ne peut en aucun cas être inférieur à 35 % du SMIC et est rarement très supérieur...

- d'un complément de rémunération destiné à amener la rémunération à 90 % du SMIC au minimum (130 % du SMIC au maximum) et financé par l'État.

Plusieurs personnes entendues par le rapporteur ont évoquées les graves difficultés financières des ateliers protégés, dont beaucoup ne survivraient que grâce à leur adossement à des CAT ou au refinancement assuré par les associations gestionnaires.

c) Les centres d'aide par le travail

Les centres d'aide par le travail (CAT), auxquels l'État verse annuellement plus d'un milliard d'euros, sont des établissements médico-sociaux offrant des activités productives et un soutien médico-social à des adultes handicapés dont la capacité de travail est inférieure à un tiers de celle d'un travailleur valide.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du nombre de CAT ainsi que du nombre de places financées de 1995 à 2003.

Les effectifs en centres d'aide par le travail

Au 31 décembre	Nombre de CAT	Nombre de places
1995	1 284	84 372
1996	n.d.	87 120
1997	1 313	89 547
1998	n.d.	91 811
1999	n.d.	93 811
2000	1 336	95 811
2001	1 374	97 311
2002	n.d.	98 811
2003	1 385	101 811

Le plan pluriannuel 1999-2003 de création de places pour les adultes lourdement handicapés devait permettre la création de 8 500 places nouvelles (2 000 places en 1999 et 2000, 1 500 places en 2001, 2002 et 2003). Ce nombre a été porté à 10 000 grâce au doublement, 3 000, des créations de places prévues en 2003. En 2004, à nouveau, 3 000 places devraient être créées.

L'admission en CAT ouvre droit à une rémunération directe, qui ne peut être inférieur à 5 % du SMIC, et un complément versé par l'État au titre de la garantie de ressources (GRTH), qui ne peut dépasser 50 % du SMIC.

d) La garantie de ressources des travailleurs handicapés

Comme il a été dit, l'État prend en charge un complément de rémunération dans les CAT et les ateliers protégés. Les tableaux ci-après retracent cette dépense.

Bénéficiaires de la GRTH de 2001 a 2003

(effectifs budgétaires)

Coûts de la GRTH de 2001 à 2003

En milliers d'euros	2001		2002		2003
	LFI	Dépenses réelles	LFI	Dépenses réelles	LFI	Dépenses réelles au 30/06/03
CAT	741 187	753 944	789 810	812 086	825 360	376 625
Ateliers protégés et CDTD	111 981	129 846	121 290	138 539	126 740	65 218
Total	853 169	883 791	911 100	950 625	952 100	441 843

Entre les coûts de subvention directs et l'incidence sur les charges de garantie de ressources, la création de 3 000 places de CAT et 500 en atelier protégé en 2003, puis à nouveau en 2004, représente un effort budgétaire (partagé entre les crédits du travail et ceux de la solidarité et des personnes handicapées) de 65 M€ en 2003, puis 37 M€ (s'ajoutant aux précédents) en 2004.

e) Le coût de fonctionnement des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel

Le coût de fonctionnement des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), qui n'apparaît pas directement dans la nomenclature, est évalué dans les document budgétaires à 18 M€.

f) Les dispositifs destinés aux « publics prioritaires »

Les dispositifs d'insertion des publics en difficulté, selon l'intitulé budgétaire, représenteront 2,9 milliards d'euros en 2004. Même si les personnes handicapées ne sont pas nécessairement nommément visées en tant que bénéficiaires potentiels de ces mesures, leurs difficultés d'insertion conduisent à une surreprésentation dans le public de certaines d'entre elles.

Les trois principales catégories de contrats aidés orientés vers les personnes les plus en difficulté sont les contrats emploi solidarité (CES), les contrats emploi consolidé (CEC) et les contrats initiative emploi (CIE).

De 1996 à 2002, la proportion de personnes handicapées parmi les bénéficiaires de CES a légèrement progressé, de 8 à 10,6 %. Parmi les bénéficiaires de CIE, la progression a été beaucoup plus forte : de 8 à 22,9 %. Enfin, en juillet 2003, les CEC étaient attribués pour 77,7 % à des chômeurs de longue durée, dont 16 % à des personnes handicapées.

Si l'on applique ces pourcentages aux dépenses globales pour chacun de ces dispositifs en 2002, on arrive à une évaluation grossière de la part « personnes handicapées » des trois contrats d'environ 380 M€. Il y faudrait ajouter toutes les autres formes de dispositifs ciblés dont les travailleurs handicapés peuvent être bénéficiaires, en particulier les structures d'insertion (associations intermédiaires, entreprises d'insertion...).

g) La formation professionnelle

En matière de formation professionnelle, il existe d'abord des structures spécialisées : 85 centres de rééducation professionnelle (CRP), 35 centres de pré-orientation et 27 unités d'évaluation, de réentraînement et d'orientation sociale et professionnelle (UEROS) destinées aux traumatisés crâniens offrent 11 000 places dédiées aux personnes handicapées. Le financement de ces établissements est partagé entre plusieurs acteurs publics :

- l'assurance maladie couvre les frais de fonctionnement au travers d'un prix de journée. Selon la CNAMTS, ces dépenses ont atteint 204 M€ en 1998, dernière année connue (!) ;

- la rémunération des stagiaires relève soit de l'Etat, soit de la région pour les CRP dits « régionalisés » ; en 2002, la dépense État à ce titre a représenté 97,8 M€, la dépense des régions 29,9 M€.

En dehors des dispositifs spécialisés, les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) bénéficient largement aux personnes handicapées : en 2002, 19 463 SIFE ont été mobilisés à leur profit pour une dépense de 74 M€ au titre de la rémunération (source CNASEA). S'agissant des dépenses de fonctionnement, les données transmises par les directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, dans le cadre du bilan du programme SIFE collectifs 2002, permettent d'estimer le montant des crédits mobilisés par l'Etat à 27,5 M€ (136 M€ x 20,2 % correspondant à la part des bénéficiaires handicapés).

Par ailleurs, les personnes handicapées sont l'un des publics que l'AFPA s'engage à privilégier dans le cadre des formations financées par la subvention de fonctionnement annuelle. Le coût a posteriori du programme AFPA subventionné par l'État en matière de personnes handicapées s'est élevé en 2002 à 41,6 M€ (dont 25,6 M€ de formation et 10 M€ au titre des prestations assurées par les psychologues du travail de l'AFPA auprès des COTOREP pour la construction de projets personnels). En 2002, l'AFPA a délivré 7,1 % de ses heures de formation à des personnes handicapées.

Globalement, 47 000 personnes handicapées ont été formées en 2002 dans les différents dispositifs publics de formation professionnelle (établissements spécialisés, SIFE, AFPA) selon une réponse au questionnaire du rapporteur.

2. L'action de l'État en tant qu'employeur

En 1987, il n'a pas été prévu de sanction du non respect par les employeurs publics (sauf les établissements publics industriels et commerciaux, assimilés aux employeurs privés) de l'obligation d'emploi.

Le 8 octobre 2001, un protocole d'accord portant sur l'amélioration de l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique de l'État a été signé avec cinq des sept organisations syndicales de fonctionnaires considérées comme représentatives.

Cet accord vise de nombreux objectifs : améliorer le recrutement de travailleurs handicapés dans la fonction publique en systématisant le recours au recrutement par contrats donnant vocation à titularisation ; améliorer et dynamiser les reclassements de fonctionnaires devenus inaptes physiquement en cours de carrière ; améliorer la formation des travailleurs handicapés candidats à des emplois publics ; mettre en place ou développer des actions d'information et de sensibilisation, en particulier à l'intention des cadres gestionnaires ; impliquer le milieu associatif, en ayant notamment recours à son expertise ; clarifier les éléments statistiques relatifs au handicap dans la fonction publique.

Il reste à le mettre en _uvre effectivement, grâce aux instruments prévus :

- Chaque administration doit présenter un plan trisannuel d'insertion des travailleurs handicapés, plan devant aboutir à ce que 6 % de personnes handicapées soient recrutées chaque année. A l'issue de la période de trois ans, si les objectifs ne sont pas atteints, une commission d'agrément et de suivi pourra prononcer des sanctions à l'encontre des ministères concernés, soit financières, au bénéfice du fonds interministériel pour l'insertion des handicapés dans la fonction publique (voir infra), soit de gestion avec un blocage des recrutements sur les postes qui n'ont pu être pourvus dans le respect de l'obligation d'emploi.

- Des crédits d'aide à l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique ont été mis en place à partir de 1998. Une dotation interministérielle annuelle de 2,29 M€ a été inscrite au budget en 1998, 1999, 2000 et 2001 ; elle est identifiée depuis 2000 en tant que « fonds interministériel pour l'insertion des handicapés dans la fonction publique ». Ces crédits ont été portés à 6,09 M€ en 2003. Ils sont soit utilisés directement pour réaliser des actions à caractère interministériel, soit délégués aux ministères pour compléter les fonds consacrés à l'insertion des travailleurs handicapés. En 2002, 13,01 % des crédits ont été consacrés à des aménagements de poste, 8,12 % à des opérations de mise en accessibilité de locaux, 14,96 % à la formation des personnes handicapées et à la sensibilisation des agents à l'accueil des collègues handicapés et 3,94 % à des aides à la vie quotidienne.

3. Les collectivités locales

Les départements interviennent massivement, à travers l'aide sociale, dans le financement de l'hébergement des personnes handicapées et de l'aide ménagère qui peut leur être apportée. Ils financent, en particulier, les foyers d'hébergement des travailleurs handicapés (34 600 personnes en 2002) qui accueillent notamment des personnes employées en CAT, ainsi que les foyers occupationnels destinés aux personnes qui ne sont pas en mesure de travailler, mais disposent d'une certaine autonomie (30 800 personnes), structures qui peuvent être assez proches de CAT.

Comme cela a été dit, les régions interviennent déjà dans le financement de certaines structures spécialisées de formation.

4. L'AGEFIPH

L'AGEFIPH a été instituée à la suite de la loi de 1987 pour recueillir les versements des employeurs privés ne respectant pas l'obligation d'emploi de 6 % de personnes handicapées. Il s'agit d'une association administrée, selon les termes mêmes de l'article L. 323-8-3 du code du travail, par « des représentants des salariés, des employeurs et des personnes handicapées ainsi que des personnalités qualifiées ». Elle gère le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (FIPH).

Les employeurs peuvent en effet se délivrer l'obligation d'emploi, soit (partiellement) en achetant des biens ou services auprès de CAT ou d'ateliers protégés, soit en concluant des accords paritaires en faveur des travailleurs handicapés, soit en versant une contribution à l'AGEFIPH (ou en mixant les différentes options). La contribution AGEFIPH est égale par emploi de personne handicapée « manquant » à trois cents à cinq cent fois le SMIC horaire selon la taille de l'entreprise. Les sommes ainsi collectées ont atteint 373 M€ en 2002.

Selon l'article L. 323-8-4 du même code, ces ressources sont « destinées à favoriser toutes les formes d'insertion professionnelle des handicapés en milieu ordinaire de travail ; elles sont affectées notamment à la compensation du coût supplémentaire des actions de formation et au financement d'actions d'innovation et de recherche dont bénéficient les intéressés dans l'entreprise ainsi qu'à des mesures nécessaires à l'insertion et au suivi des travailleurs handicapés (...) ». Il est précisé dans la loi que ces actions peuvent concerner des entreprises non soumises à l'obligation d'emploi et des travailleurs indépendants handicapés.

En pratique (et sans que cette présentation soit exhaustive) :

- L'AGEFIPH conduit des programmes d'information et de sensibilisation (notamment sur l'obligation d'emploi) et finance des prestations de diagnostic-conseil aux entreprises en matière d'emploi des personnes handicapées.

- Elle subventionne les contrats d'apprentissage ou de formation en alternance passés avec des personnes handicapées (aides forfaitaires - de 1 500 € en général - à l'employeur et au salarié et financement de la formation d'un tuteur), verse des aides au maintien dans l'emploi pour des personnes devenant inaptes à leur poste de travail (4 500 €) et des primes à l'insertion (près de 4 000 € partagés entre l'entreprise et le travailleur) pour toute embauche de personne handicapée en contrat à durée indéterminée ou contrat à durée déterminée long.

- Depuis 1991, l'AGEFIPH couvre l'ensemble des charges liées aux aménagements de postes. Elle en a financé en 1998 environ 3 000 pour 23 M€, le taux de subvention moyen étant de 63 %, et 4 400 en 2002 pour 29 M€. La moitié de ces aménagements ont eu lieu dans des établissements non assujettis à l'obligation d'emploi.

- Depuis 1997, l'AGEFIPH verse le complément de ressources correspondant à la compensation de l'abattement de 10 % ou 20 %, par rapport au salaire de référence (convention collective), que les employeurs sont autorisés à pratiquer sur le salaire des travailleurs handicapés dont le rendement est notoirement diminué, ce qui concerne plus de 11 000 personnes.

- Depuis 1999, l'association finance le réseau associatif chargé de l'insertion professionnelle des personnes handicapées Cap Emploi.

- Notamment dans le cadre de ses programmes de dépenses « exceptionnel » ou « complémentaire », l'AGEFIPH achète des prestations de formation, en particulier à l'AFPA.

D'après son rapport d'activité, les interventions de l'AGEFIPH auraient concerné 205 000 bénéficiaires en 2002 (étant admis qu'il peut y avoir des doubles comptes), contre 109 000 seulement encore en 1998.

Les interventions de l'AGEFIPH

En 2002	En M€
Mobilisation du monde économique (sensibilisation, diagnostic et conseil)	18,1
Préparation de la personne handicapée :	89,2
- dont formation	64,1
Aides spécifiques :	74,2
- dont aménagement des situations de travail	29
- dont accessibilité des lieux de travail	2
Insertion dans l'emploi :	125,4
- dont aide au placement (Cap Emploi)	56,3
- dont coordination des PDITH	4,6
- dont aides au maintien dans l'emploi	16,2
- dont aides à la création d'activité	29,6
- dont aides à l'alternance et l'apprentissage	17,4
Primes à l'insertion	51,8
Garantie de ressources (GRTH)	35,8
Total des interventions	394,6

5. Un dispositif d'interventions sans plan d'ensemble

D'après l'enquête INSEE précitée, 45 % des personnes reconnues travailleurs handicapés et 17 % de celles considérant qu'elles souffrent de limitations sans être reconnues administrativement déclarent bénéficier d'une « aide » sur leur lieu de travail, la notion d'aide étant appréciée largement, puisqu'elle intègre les aides « objectives » (adaptation de poste, aménagement horaire, aide à la mobilité...), mais aussi celle représentée par la compréhension de l'entourage professionnel. La faiblesse de ces taux toutes aides - même purement morales - confondues traduit une insuffisante prise en compte du handicap dans l'ensemble du monde du travail ; un tiers des personnes concernées exprime le besoin d'autres aides sur le lieu de travail. Par ailleurs, cette enquête fait apparaître l'extrême rareté des aides à la mobilité.

Tout un ensemble d'interventions en direction des travailleurs handicapés s'est pourtant développé en quelques années, mais on peut s'interroger sur la cohérence de cet ensemble qui laisse des « vides » et ne semble guère « piloté ».

a) L'AGEFIPH : une mine d'or... mais quel pilotage ?

La rapide montée en puissance financière de l'AGEFIPH, qui n'avait pas été prévue, est révélatrice. Il s'agit d'un organisme collecteur, selon la formule consacrée, d'une contribution dispensatoire d'une obligation de faire : les employeurs contribuent faute de respecter l'obligation d'emploi. Ce type de prélèvements, qui existe aussi dans le domaine de la formation, présente une caractéristique évidente : visant à inciter à un certain comportement, il est - en principe - destiné à se tarir et son maintien à un niveau élevé traduit, d'une certaine façon, l'échec de l'organisme collecteur.

L'État a tiré partie de l'aisance financière de l'association en se déchargeant graduellement sur elle - totalement ou partiellement - du financement de missions qu'il assurait initialement telles que l'aménagement des postes de travail, le placement en milieu ordinaire des personnes handicapées (Cap Emploi), la garantie de ressources des travailleurs handicapés en milieu ordinaire, l'animation au niveau départemental (cofinancement des PDITH). Selon l'AFPA, l'ensemble de ces transferts de charges successifs ont représenté en 2002 une dépense annuelle de 122 M€. On en arrive ainsi à une situation où le service public de l'emploi est financé sur crédits budgétaires s'agissant des chômeurs « valides » et pas s'agissant des personnes handicapées, qui justifient pourtant particulièrement une solidarité nationale.

Il est regrettable que l'abondance des moyens de l'AGEFIPH ait servi de prétexte au désengagement général de l'État, car les interventions d'un organisme directement financé par les entreprises restent inévitablement très centrées sur l'entreprise « intra muros », sans concerner suffisamment des domaines tels que l'emploi public, la recherche d'emploi, l'accessibilité des transports, l'hébergement des travailleurs (secteur en médico-social), tout aussi cruciaux pour le développement de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, et qui restent donc à l'écart de cette « manne ».

La Cour des comptes a porté un jugement sévère sur la gestion de l'AGEFIPH jusqu'à la fin des années 1990, critiquant notamment :

- l'accumulation de ressources inemployées, qui ont représenté jusqu'à 11 % de l'ensemble des contributions perçues ;

- le financement sans contrôle des frais de fonctionnement d'opérateurs -généralement des structures locales d'organisations patronales - chargés de mettre en _uvre les actions de sensibilisation et de conseil, voir de sessions de formation syndicale...

- le versement de la prime d'insertion dans des conditions ne permettant guère de s'assurer du respect de l'obligation de conserver le salarié un an au moins ;

- plus généralement, l'absence d'évaluation de ses interventions, voire la poursuite de subventions dont des audits avaient pourtant montré le caractère contestable...

La Cour a également critiqué la faible implication de l'État, qui n'est pas représenté au conseil d'administration de l'association et n'exerce pas de tutelle sur elle, hormis par la présence d'un contrôleur d'État et la procédure d'approbation des budgets. Cette situation est d'autant plus étonnante que l'État a transféré à l'AGEFIPH diverses compétences dont certaines de service public.

L'AGEFIPH a réagi suite à ces critiques : un programme exceptionnel de dépenses a été engagé à partir de 1999 ; les dépenses de « primes d'insertion » ont été divisées par deux en 2002.

Cependant, la pertinence des nouvelles orientations n'est pas toujours évidente. Le programme exceptionnel de dépenses de l'AGEFIPH passait notamment par un accord-cadre avec l'AFPA d'un montant de 53,36 M€, sur les exercices 2000-2002, pour la formation de personnes handicapées. Or, l'AFPA n'a pas été en mesure de fournir un document clair rendant compte de l'exécution financière de cet accord, dont le suivi semble approximatif.

Certes, le nombre de personnes handicapées accueillies dans les stages AFPA a été très fortement augmenté, mais 45 % des stagiaires handicapés entrés en 2002 ont suivi des formations « préparatoires » ne débouchant pas sur une qualification professionnelle, contre 25 % de l'ensemble des stagiaires. On peut avoir le sentiment que la nécessité pour l'AGEFIPH de mobiliser ses excédents accumulés a été une aubaine pour l'AFPA, qui, en décomptant les personnes handicapées dans ses stages sans avoir manifestement de réflexion spécifique sur les besoins de formation et les potentialités propres de cette population, obtient en contrepartie des versements automatiques de l'AGEFIPH. Cette dernière n'a d'ailleurs manifestement guère été convaincue par les prestations de l'AFPA, puisque la nouvelle convention de coopération conclue pour 2003 est en retrait, en matière de masses financières, sur celle de 2000-2002 (elle prévoit 15 M€ pour l'année, contre près de 18, en moyenne, pour les trois années précédentes) et que rien n'avait encore été décidé pour 2004 lorsque le rapporteur a rencontré les responsables de l'AFPA en septembre.

b) Le secteur public : le mauvais exemple

L'absence de tout recensement des personnels handicapés pour certains des plus gros ministères constitue en soi un indice de l'implication très insuffisante des gestionnaires de l'État. L'accord précité de 2001 est, selon le délégué interministériel aux personnes handicapées, très imparfaitement mis en _uvre. Le fonds interministériel mis en place dispose d'une dotation insignifiante en comparaison des moyens disponibles à l'AGEFIPH (6 M€ face à près de 400 M€...).

Enfin, la rigidité et l'inadaptation des réglementations sont grandes et paraissent servir de prétexte à l'immobilisme. Ainsi, dans une réponse écrite au rapporteur, la suppression prévue des « emplois réservés » est-elle ainsi justifiée : « un projet de décret abrogeant la procédure de recrutement des travailleurs handicapés par la voie des emplois réservés est en cours de rédaction (...). Cette modalité de recrutement qui paraissait très séduisante pour les personnes handicapées n'avait, de fait, qu'une efficacité très limitée. Bornée à certains corps des catégories B et C, elle a conduit à la constitution de listes d'attente d'une taille excessive et sa lourdeur ainsi que son archaïsme ont probablement contribué à limiter les recrutements de travailleurs handicapés ».

Il est tout de même étonnant que l'on puisse justifier l'abrogation d'un dispositif par son trop grand succès auprès du public visé, attesté par les listes d'attente, et alors que l'administration ne remplit pas l'obligation légale des 6 % !

Un autre exemple de la difficulté à faire bouger les choses dans le secteur public a été donné par le directeur général de l'ANPE, qui a déclaré au rapporteur avoir dû batailler pour obtenir la faculté de recruter de manière dérogatoire des personnes handicapées dans son établissement, ce qui nécessitait un décret ad hoc.

c) Orientation et placement : les rôles incertains des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, de l'Agence nationale pour l'emploi et de Cap Emploi...

Le rôle institutionnel central en matière d'accès à l'emploi des personnes handicapées revient aux commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) : elles prononcent la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), qui permet de bénéficier de l'obligation d'emploi (assortie d'un classement en trois catégories selon la capacité de travail qui détermine notamment les abattements salariaux applicables), et l'orientation entre milieu protégé ou ordinaire.

Comme le montre le tableau ci-après relatif aux décisions des COTOREP, celles-ci apparaissent un peu comme des « usines » à rendre des décisions (plus de 1,2 million par an), dont la « production » continue à s'accroître (+ 13 % en quatre ans).

Le constat général sur les procédures d'« évaluation » des personnes handicapées, qui sont principalement du ressort des COTOREP, est assez unanime : insuffisante personnalisation ; accent mis sur les déficiences (calculs de taux d'invalidité, de taux de réduction de la capacité à travailler) plus que sur les potentialités ; insuffisante association de la personne concernée à ce processus ; manque de pluridisciplinarité, de vision d'ensemble.

On relève toutefois l'essor particulièrement rapide des décisions d'orientation vers le milieu ordinaire, qui traduit sans doute un changement de cap positif dans la perception des potentialités des personnes handicapées et dans la politique d'insertion.

L'activité des COTOREP

En aval, la recherche d'emploi en milieu ordinaire est appuyée par le réseau Cap Emploi et/ou par l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), la limite des missions de l'un et de l'autre n'étant pas fixée.

L'ANPE dispose d'une seule agence spécialisée sur les travailleurs handicapés, localisée à Paris (« Handipass »). Le directeur général de l'agence nationale a tenu à votre rapporteur pour avis un propos un peu contradictoire avec la pratique de son établissement : selon lui, le plus important pour le placement d'un demandeur d'emploi est la proximité du terrain économique, la connaissance réelle des entreprises, ce qui, logiquement, tendrait à plaider pour la prise en charge des personnes handicapées dans les neuf cents agences locales de l'emploi comme l'ensemble des demandeurs d'emploi. Or, dans la pratique, un grand nombre de ces personnes sont renvoyées vers le réseau spécialisé Cap Emploi, qui ne compte qu'une centaine de structures.

L'ANPE a conclu le 10 août 2001 avec l'AGEFIPH (qui finance Cap Emploi) une convention qui définit les conditions de mise en _uvre pour les demandeurs d'emploi handicapés de l'accompagnement « programme d'action personnalisée pour un nouveau départ » (PAP-ND). Cette mesure a bénéficié à 184 000 demandeurs d'emploi handicapés en 2002, dont près de 54 000 pris en charge par le réseau Cap Emploi, mais partiellement remboursés par l'ANPE.

d) Établissements spécialisés et milieu protégé : des cloisonnements excessifs

L'éclatement du financement et de la gestion d'une part des aides en milieu ordinaire (laissées à l'AGEFIPH), et d'autre part du milieu protégé et de tous les établissements destinés aux personnes handicapées (qui relèvent selon les cas de l'État, des départements, de la sécurité sociale...) ne contribue sans doute pas à la fluidité entre structures, entre milieu protégé et milieu ordinaire.

Les cloisonnements et les effets de filière sont importants. Même si les statistiques sont fragmentaires, ils sont attestés :

- les entrées en CAT proviennent pour 36 % d'entre elles des établissements d'éducation spéciale ;

- il ressort des dernières données disponibles qu'en 1999, 375 travailleurs de CAT (soit 0,4 % des effectifs totaux ou 7,9 % des sortants de CAT) ont accédé à un emploi en milieu ordinaire, tandis que 188 travailleurs (soit 0,2 % des effectifs totaux ou 4,5 % des sortants) ont accédé à un emploi en ateliers protégés ;

- de même, bien que l'article R. 323-60 du code du travail dispose que « les ateliers protégés doivent en outre favoriser la promotion des travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le milieu ordinaire », le taux de sortie vers le milieu ordinaire constaté est très faible, de l'ordre de 2 %.

Les obstacles au développement des passages entre milieu protégé et milieu ordinaire sont assez connus : la réticence des intéressés et de leur famille à quitter un milieu « protecteur », la tendance des ateliers protégés à garder leurs salariés les plus productifs dans un souci de compétitivité, l'insuffisante incitation financière pour les travailleurs handicapés à intégrer le milieu ordinaire...

Les dysfonctionnements, l'encombrement des COTOREP facilitent aussi la mise en place de filières. Dans une vingtaine de départements, selon la Cour des comptes, il n'est pas fait appel à ces commissions (ni aux commissions départementales d'éducation spéciale-CDES) pour les décisions d'orientation, ce qui peut rendre compte des liens établis entre certains établissements d'éducation spécialisés et certains CAT ou établissements de vie, avec des placements très systématiques des ex-pensionnaires des premiers dans les seconds.

Dans la période la plus récente, on relève quelques avancées tendant à faciliter le passage au milieu ordinaire de travail :

- La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a élargi le champ d'intervention de l'Etat concernant l'aide par le travail. Les actions d'accompagnement médico-social et d'aide par le travail pourront désormais se dérouler au sein d'un établissement « traditionnel » mais également en milieu ouvert, les personnes handicapées devant bénéficier d'une prise en charge et d'un suivi médico-social identiques dans les deux situations, ce qui facilitera les transitions.

- Des actions dites « d'évitement du milieu protégé » se développent : elles visent à permettre l'accès à l'emploi en milieu ordinaire de travail de jeunes dès leur sortie des établissements d'enseignement spécialisé.

D. QUELQUES PROPOSITIONS

Dans la perspective de la grande loi qui est annoncée pour le premier trimestre 2004, votre rapporteur pour avis a souhaité mettre en avant quelques propositions simples qui lui paraissent de nature à faire avancer rapidement la cause de l'emploi des personnes handicapées.

Quelques préalables doivent d'abord être rappelés :

· L'évolution de la législation relative au handicap sera orientée par un cadre européen assez précis :

L'article 13 du traité d'Amsterdam a posé le principe général de non discrimination dans le travail.

Le cadre communautaire, en revanche, ne tranche pas la question de la légitimité des systèmes de discrimination positive tels que ceux de quotas comme celui des 6 % que nous avons ; les États membres sont libres d'établir ce type de dispositif ou non. Mais il n'est pas exclu que la forme de discrimination négative, par rapport au système de l'obligation d'emploi, que représente sa non application aux métiers exclus, voire aux secteurs exclus de fait comme la fonction publique, puisse un jour être jugée comme non conforme au principe de non discrimination.

Par ailleurs, la directive communautaire du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail va notamment obliger les États membres à faire entrer dans leur législation la notion d'« aménagements raisonnables », selon laquelle les employeurs devront prendre les « mesures appropriées, en fonction des besoins d'une situation concrète, pour permettre à une personne handicapée d'accéder à un emploi, de l'exercer ou d'y progresser, ou pour qu'une formation lui soit dispensée, sauf si ces mesures imposent à l'employeur une charge disproportionnée ».

· Les questions du handicap ne peuvent être envisagées sans tenir compte des perspectives de décentralisation. Pour le moment, le secteur du handicap est pourtant très peu concerné par les projets du gouvernement en la matière. Votre rapporteur pour avis ne peut qu'être prudent sur la question.

Elle est en effet très peu consensuelle. Aux partisans du statu quo que sont notamment, à des degrés divers, les grands organismes nationaux comme l'AGEFIPH et l'AFPA, s'opposent les représentants des collectivités locales. Au-delà des arguments génériques que l'on rencontre sur toute proposition de décentralisation (les avantages de la proximité, mais la crainte des inégalités de traitement...), le fait est qu'il n'est pas aisé de se prononcer notamment, en cas de décentralisation, sur l'échelon pertinent. L'échelon régional peut apparaître comme le plus adéquat en matière de planification d'établissements et aura la compétence de la formation professionnelle. Le département peut arguer du rôle qu'il joue déjà vis-à-vis des personnes handicapées en matière d'aide sociale d'hébergement, d'aide ménagère, et de la notoriété de ce rôle pour revendiquer d'être l'instance de pilotage et le « référent » pour les personnes handicapées. L'intercommunalité a pour elle la proximité...

· Comme l'ont rappelé le Conseil économique et social, dans son avis précité, de même que de nombreux interlocuteurs de votre rapporteur, l'insertion professionnelle des personnes handicapées ne peut progresser sans un vigoureux effort dans des domaines connexes :

- la scolarisation, qui doit être généralisée et opérée, autant qu'il est possible, en milieu ordinaire. Le niveau de formation moyen de personnes handicapées est actuellement très inférieur à celui de la population générale, ce qui constitue certainement le premier des freins à leur insertion professionnelle, tant le niveau de diplôme est devenu le facteur déterminant de l'accès à l'emploi ;

- l'accessibilité, notamment dans les transports publics. Aménager des postes de travail ne sert à rien si ceux à qui ils sont destinés ne peuvent se rendre sur leur lieu de travail. Et alors que la priorité est donnée partout au développement des transports collectifs, il est pour le moins contradictoire de voir l'AGEFIPH financer de coûteux aménagements de voitures individuelles à défaut d'adaptation des bus ou métros ;

- le logement, l'accès à des logements adaptés et localisés près des transports étant le complément nécessaire de la meilleure accessibilité de ces derniers.

Ces préalables étant posés, les propositions du rapporteur sont les suivantes.

1. Mieux connaître la population handicapée et évaluer les politiques

L'amélioration de la connaissance statistique, donc quantitative, de la population handicapée, comme le développement d'études plus qualitatives, constituent un préalable obligatoire à la non moins nécessaire évaluation des politiques menées en sa faveur. Il est important notamment de mettre au point un système de calcul qui soit le même pour le secteur privé et pour le secteur public. Il est également important de disposer de statistiques non seulement sur l'emploi global des personnes handicapées, mais aussi sur leur accès à l'emploi en fonction de la nature et de la gravité de leur handicap.

Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), par sa composition très large, paraît à même de piloter la démarche qui conduira à un système de recueil de données exhaustif, fiable et homogène. Il pourrait également être le maître d'_uvre des évaluations à mener. Il convient de lui en donner les moyens. Il est particulièrement choquant que, par exemple, le ministère de l'éducation nationale refuse de répondre au questionnaire qui lui est adressé en la matière, et cela chaque année.

2. Imposer une obligation effective d'emploi dans l'administration

Les administrations devant être exemplaires, leurs obligations effectives (sanctionnées) doivent être au moins équivalentes à celle des employeurs privés.

L'Etat n'est pas le seul à ne pas respecter les obligations légales. La fonction publique hospitalière ainsi que les collectivités locales atteignent rarement le taux légal de 6 % et ne sont soumises à aucune sanction financière contrairement aux entreprises. Il est peu acceptable que des administrations qui ne respectent pas leurs obligations ne cherchent même pas à confier en sous-traitance à des ateliers protégés ou à des CAT par exemple leurs travaux d'imprimerie ou la réalisation d'objets publicitaires.

Les perspectives de la voie contractuelle ou réglementaire paraissent limitées. Le législateur se doit d'intervenir pour sanctionner le non respect de l'obligation d'emploi par des sanctions financières, même aux dépens de l'État, et le produit de ces sanctions doit être géré par des fonds dédiés dotés de la personnalité morale afin d'échapper à tout risque de « régulation ». Cette proposition est notamment soutenue par le Conseil économique et social

Dans la mesure où l'AGEFIPH, issue du paritarisme, ne saurait avoir vocation à étendre ses interventions à la sphère publique (sauf ponctuellement, le cas échéant, en tant que prestataire de services rémunéré pour son expérience propre), on pourrait envisager la création d'agences (une par fonction publique) spécialisées pour l'insertion des personnes handicapées dans l'emploi public, qui prendraient la forme d'établissements publics au conseil d'administration duquel les associations de personnes handicapées seraient représentées (comme à l'AGEFIPH). Les administrations contribueraient à ces organismes dans des conditions identiques à celles existantes pour les employeurs privés vis-à-vis de l'AGEFIPH. Les fonds ainsi recueillis qui ne seraient pas affectés directement à l'insertion des personnes handicapées dans l'emploi public pourraient l'être au financement de mesures d'accessibilité des transports et des bâtiments publics.

Par ailleurs, les administrations, en particulier les collectivités locales, seraient certainement motivées pour respecter la loi si une publicité obligatoire périodique était donnée, dans des formes à définir, à l'analyse du respect de l'obligation d'emploi par les uns et les autres. On pourrait envisager une communication obligatoire en conseil municipal ou lors d'une séance publique des collectivités locales.

Enfin, il reste à définir le meilleur instrument juridique d'entrée dérogatoire des personnes handicapées dans la fonction publique.

Votre rapporteur pour avis a fait état de son étonnement vis-à-vis des arguments invoqués pour justifier la suppression envisagée des emplois réservés. Le gouvernement semble privilégier le dispositif réglementaire de recrutement direct de travailleurs handicapés par voie contractuelle, sans concours, dont il prépare un texte d'adaptation. Une réponse écrite précise que « ce projet de texte pourrait également reprendre les taux de réservation d'emplois pour les personnes handicapées lors des ouvertures de concours, taux jusqu'ici utilisés par la procédure de recrutement par la voie des emplois réservés ».

Même s'il n'a pas produit tous les effets souhaités, le régime des emplois réservés a jusqu'à présent été l'une des voies les plus efficaces d'entrée de personnes handicapées dans la fonction publique : sur 39 200 bénéficiaires de l'obligation d'emploi recensés dans la fonction publique d'État en 2000, 11 000 occupaient des « emplois réservés », dont plus de 3 600 personnes reconnues travailleurs handicapés par la COTOREP, alors que moins de 900 avaient été recrutés sur contrats. La suppression de ce régime ne serait donc acceptable que si, comme la réponse citée le laisse entendre, un nouveau système dérogatoire est mis en place avec des obligations chiffrées en termes de recrutements. Il est nécessaire qu'une démarche positive soit engagée dans chaque administration pour recenser des postes susceptibles d'être ouverts, sous réserve d'aménagements éventuels, aux personnes handicapées.

3. Développer des démarches positives vis-à-vis du secteur privé

S'agissant du champ privé, un assez large consensus se dégage sur le maintien du système institué en 1987 et du taux d'emploi de 6 %, mais, sans changer ce système, il est sans doute possible de le rendre plus incitatif. Dans un passé récent, comme le souligne la Cour des comptes, l'AGEFIPH se trouvait à la tête d'un énorme fonds de réserves (qui a atteint 330 M€ fin 1998, soit 11 % des contributions reçues depuis l'origine), ce qui traduisait son incapacité à dépenser les fonds recueillis alors que les besoins non couverts sont énormes. Ce dysfonctionnement qui fut peut-être dicté par un souci de gestion rigoureuse montre cependant que le système a largement besoin d'évoluer.

On pourrait notamment envisager de développer plus encore les démarches de mobilisation auprès des 37 % d'employeurs qui préfèrent payer la contribution sans réaliser la moindre embauche de personnes handicapés, sans doute en partie faute de soutien d'un organisme spécialisé qui les conseillerait utilement.

D'autre part, l'AGEFIPH et l'ANPE pourraient, par des diagnostics personnalisés entreprise par entreprise, proposer des solutions d'embauche concrètes.

Un processus de labellisation - comme il en existe en matière d'environnement ou de commerce équitable - des entreprises qui s'efforcent d'intégrer les handicapés constituerait un autre mode de valorisation favorisant l'implication citoyenne.

Indiquons enfin que le CNCPH a recommandé, à l'unanimité de sa commission sur l'emploi et la formation professionnelle, une incitation fiscale au profit des employeurs qui embauchent au delà de l'obligation légale des 6 %, y compris pour les entreprises de moins de vingt salariés.

4. Élargir les perspectives offertes aux travailleurs handicapés

Il s'agirait, en premier lieu, de développer les passerelles entre milieu protégé et milieu ordinaire en aménageant un « droit au retour » dans le secteur protégé en cas d'échec de l'insertion dans le milieu ordinaire. Cala implique notamment un « volant » de places libres ou créables dans les structures spécialisées. Le système actuel de financement des établissements avec un prix de journée ne permettant pas de financer ce volant de places virtuelles, on pourrait envisager que l'AGEFIPH accorde une dotation forfaitaire aux CAT ou ateliers protégés qui s'engageraient à être toujours en situation de reprendre un de leurs anciens occupants. L'amélioration et l'élargissement (aux salariés des ateliers protégés) des formules existantes de mise à disposition ou détachement, qui permettent à des travailleurs handicapés d'accéder au milieu ordinaire sans rompre le lien juridique les unissant à la structure protégée, constitue également une piste. Enfin, l'assouplissement des conditions de cessation du versement des allocations comme l'allocation adulte handicapé en cas d'accès à un emploi correctement rémunéré pourrait être étudié.

Afin de valoriser les compétences des travailleurs handicapés, qui ne doivent pas être évalués seulement au regard de l'impact de leur déficience sur leur capacité de travail, mais aussi de leurs potentialités, il s'agirait aussi de dégager des possibilités d'évolution du revenu qu'ils tirent de leur travail, égal, s'ils sont employés en milieu protégé ou sont l'objet d'un abattement de salaire en milieu ordinaire, à la somme de la rémunération par l'employeur et du complément de « garantie de ressources » (GRTH) ; en tout état de cause, le travail doit être valorisé par une rémunération supérieure aux allocations de remplacement. Cela implique que les personnes employées en CAT ou atelier protégé ne soient pas systématiquement rémunérées au minimum réglementaire et que le mécanisme de la GRTH, actuellement conçu comme un système de différentiel qui porte le revenu à un niveau déterminé par rapport au SMIC (ce qui conduit à annuler l'effet des éventuelles hausses de salaires), soit revu.

5. Orientation et recherche d'emploi : des réformes nécessaires

Le fonctionnement des COTOREP ne satisfait personne et le désengagement du service public de l'emploi vis-à-vis des travailleurs handicapés n'est pas acceptable.

Mais les demandes en matière d'orientation et de placement sont contradictoires. D'un côté, les grandes associations représentatives, relayant les personnes handicapées et leurs familles, revendiquent un « guichet unique » pour tous les aspects de la prise en charge publique du handicap, l'identification d'un référent qui s'engage globalement. De l'autre, l'un des reproches faits aux COTOREP, notamment par le Conseil économique et social, qui appelle à un recentrage sur leurs missions d'origine, est justement de s'occuper de trop de procédures différentes, d'être devenues l'instance unique de décision sur tous les aspects des droits sociaux des personnes handicapées ; et en matière d'emploi dans le milieu ordinaire, l'exigence de proximité, de connaissance du terrain économique, plaide plutôt pour une prise en charge des personnes handicapées par l'ANPE que par des structures spécialisées dont le maillage ne peut être aussi fin.

Entre « guichet unique » et guichets sectoriels compétents, entre organismes spécialisés « handicap » et « généralistes », l'équilibre à trouver est délicat et ne peut passer que par le travail en commun en réseau.

CONCLUSION

Seize ans après la promulgation de la loi de 1987 dont le but premier était de favoriser le recrutement par les entreprises et les administrations de personnes en situation de handicap, on dépasse encore difficilement un taux de 4 %, notamment dans l'administration et les collectivités locales qui ne remplissent pas leurs obligations légales et ne sont pas sanctionnées, contrairement aux entreprises.

Une volonté politique forte est nécessaire et s'exprimera, nous n'en doutons pas, dans le nouveau texte qui réformera au début de l'année prochaine la loi d'orientation de 1975.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Dominique Tian, les crédits du travail pour 2004, au cours de sa séance du mercredi 29 octobre 2003.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

Le président Jean-Michel Dubernard a remercié le rapporteur pour avis pour l'intérêt de son exposé et la clarté de ses propositions et a approuvé la nécessité de manifester une volonté politique forte en matière d'intégration professionnelle des personnes handicapées. Il s'agit là d'un véritable devoir et l'Etat se devrait, plus que tout autre, d'être exemplaire en la matière. Pour améliorer encore la connaissance de la population active handicapée, est-il possible d'obtenir une analyse des taux d'emploi en fonction des types de handicap ?

M. Georges Colombier s'est félicité de la pertinence du thème retenu par le rapporteur pour avis. Il faut réfléchir sur l'obligation de 6 % : trop d'entreprises ne jouent pas le jeu ; à quoi bon leur permettre de se libérer de leur obligation d'embauche par une contribution à l'AGEFIPH si les handicapés formés sur ces fonds ne peuvent ensuite trouver un emploi ? Le problème doit être revu à l'occasion de la révision de la loi de 1975.

On ne peut pas partager le jugement sévère porté sur l'action de la secrétaire d'Etat aux handicapés qui a mis en _uvre une large concertation avec les associations compétentes et dont le futur projet de loi devrait dès lors traduire les attentes réelles des acteurs de terrain.

S'agissant des places en CAT et en ateliers protégés, la progression reste insuffisante en dépit des efforts accomplis et, surtout, font défaut les passerelles entre milieu protégé et travail en milieu ordinaire. Les listes d'attente restent très longues, y compris pour des personnes handicapées qui ne peuvent plus être considérées comme jeunes.

M. Maxime Gremetz a formulé les trois observations suivantes :

- S'agissant de l'emploi des handicapés, la logique de sanction ne vaut rien : les employeurs préfèrent s'acquitter d'une obligation financière qu'embaucher. Il faut que l'obligation d'embauche devienne réelle.

- Le budget de l'emploi s'inscrit dans la continuité du précédent alors que le chômage s'aggrave du fait du ralentissement de la croissance mais aussi précisément en raison de certaines mesures adoptées, par exemple les exonérations de cotisations sociales patronales qui ont fait leur temps et prouvé leur inefficacité.

- On assiste à la mise en place de dispositifs jamais vus. Ainsi, le futur revenu minimum d'activité consisterait en un contrat à durée déterminée renouvelable deux fois. L'essentiel de la rémunération serait payé par le département qui verserait l'équivalent du RMI à l'employeur, le différentiel à la charge de celui-ci ne faisant en outre l'objet d'aucun versement de cotisations sociales, s'il s'agit d'un employeur public. C'est offrir aux entreprises des salariés à 2 000 F par mois dont le travail ne donnera lieu qu'à la constitution de droits sociaux réduits.

Notamment pour ces raisons, le groupe des député-e-s communistes et républicains votera contre l'adoption de ce budget.

Mme Catherine Génisson a pour sa part formulé les observations et questions suivantes :

- Le RMA tel que projeté reviendra à faire subventionner le paiement des salariés de l'entreprise par le département.

- On annonce la signature de 100 000 contrats-jeunes en entreprise : quel est le rythme de signature de ces contrats ? Après la période de démarrage, n'y a-t-il pas aujourd'hui une certaine stagnation du dispositif ?

- Le choix du thème de l'emploi des handicapés est pertinent. Les ateliers protégés constituent une structure fondamentale pour la réussite de l'insertion en milieu ordinaire. Or on sait que ces ateliers rencontrent de grandes difficultés. Est-il envisagé d'amplifier les dispositifs de soutien mis en place sous la précédente législature ?

- Par ailleurs, l'exemple de la région Nord-Pas-de-Calais montre, avec six à huit ans en liste d'attente, que l'accès aux CAT est très difficile. La création de places supplémentaires s'accompagne-t-elle d'une volonté de rattrapage pour les régions les plus mal loties ?

- On ne peut qu'être dubitatif sur l'intérêt d'introduire dans la fonction publique une sanction financière dont on connaît les limites. S'agissant de la nécessaire prise de conscience de la situation de la fonction publique, ne faut-il pas tenter de mettre en place un dispositif d'information fondé sur des indicateurs pertinents à l'instar de ce qui se fait en matière d'égalité professionnelle ? En l'intégrant dans l'information sur l'ensemble de l'emploi, on éviterait de stigmatiser les personnes handicapées. Il convient enfin de noter que l'emploi de handicapés classés en catégorie A par les COTOREP s'avère particulièrement problématique du fait de l'inapplication de la circulaire existante.

- On ne peut que regretter que le rapport n'aborde pas la question de l'égalité professionnelle.

M. Bernard Perrut a souhaité réagir aux critiques exprimées par M. Maxime Gremetz à l'encontre du budget. Les crédits destinés aux publics prioritaires augmentent même si les dispositifs évoluent heureusement vers une philosophie de retour à l'emploi. On doit relever les efforts accomplis en matière de CIE, de contrats emploi solidarité (CES) et de contrats-jeunes en entreprises. Par ailleurs, comment pourrait-on critiquer le RMA, qui offre pour la première fois une chance réelle d'insertion durable dans l'emploi par le biais du tutorat et de l'accompagnement ?

S'agissant des personnes handicapées, il ne faut pas mettre en exergue les insuffisances de leur emploi mais privilégier une démarche de contractualisation responsabilisant les employeurs.

Par ailleurs, quels sont les premiers enseignements de la réflexion lancée sur la modernisation du service public de l'emploi ?

M. Gaëtan Gorce a déclaré que le groupe socialiste considère que ce budget est à « contre emploi » au sens qu'il n'est pas favorable à l'emploi.

Premièrement, la présentation faite de ce budget est inexacte dans la mesure où l'augmentation des crédits n'est qu'un effet d'optique. Les moyens augmentent en raison du transfert des allègements de cotisation qui se trouvaient dans le FOREC. Dans la réalité, à structure constante, ce budget de l'emploi baisse : 3 % cette année, 6 % l'année dernière.

Deuxièmement, ce budget est illusoire car il ne favorise pas en fait la création d'emplois dans le secteur marchand alors qu'une telle création est affichée comme le premier but à atteindre. Les contrats jeunes sont présentés comme un succès alors qu'il s'agit d'un dispositif peu efficace et coûteux et que, symétriquement, le nombre de contrats en alternance diminue de manière significative, notamment les contrats de qualification. Le gouvernement met également l'accent sur les contrats d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) : ce ne sont que des emplois-jeunes du pauvre, un dispositif d'affichage.

Troisièmement, ce budget est condamnable dans la mesure où les crédits pour les publics prioritaires baissent de 11 %. Il s'agit des contrats emplois consolidés (CEC), des contrats emploi solidarité (CES), du programme TRACE (trajectoire d'accès à l'emploi), des stages individuels et collectifs à destination des chômeurs. L'acquis des politiques d'emploi menées par la gauche comme par la droite depuis plusieurs années était l'accent mis sur les trajectoires pour les publics en difficulté. Or, aujourd'hui, ces moyens sont réduits, le gouvernement se limitant au revenu minimum d'activité (RMA) en matière d'insertion. En réalité, cette politique de l'emploi n'est pas viable à terme. La majorité actuelle reproche à la précédente le coût de la mise en place des 35 heures en raison des « allègements de charges Aubry ». En réalité, les 18 milliards d'euros consacrés à des allègements de cotisations sont désormais des « allègements Fillon », puisque leurs modalités ont été complètement changées et, en particulier, la condition de réduction du temps de travail supprimée. Dans la situation budgétaire et économique actuelle, on peut s'interroger sur la capacité de l'Etat à maintenir ces allègements sur la durée. Les entreprises ne peuvent que douter de cette capacité et n'embaucheront donc pas. En tout état de cause, depuis deux ans la situation de l'emploi n'a cessé de se dégrader dans notre pays et le gouvernement en porte la responsabilité pleine et entière.

Enfin, cette politique est injuste et scandaleuse en ce qui concerne les chômeurs de longue durée, y compris aux yeux d'une partie de la majorité qui s'est interrogée sur de telles mesures. Le gouvernement fait des économies sur ces derniers : 100 millions d'euros l'année prochaine, 600 millions à terme grâce à la réforme de l'ASS.

Après avoir observé que le gouvernement déclare vouloir réhabiliter le travail alors que la récession s'installe dans notre pays et qu'il n'y a pas de travail à offrir, M. Alain Nayrou a demandé des précisions sur : le nombre de contrats-jeunes qui sont en réalité des emplois-jeunes privés, le nombre de contrats d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) prévus et le nombre de CES, dispositif particulièrement maltraité par le gouvernement.

Enfin, il est surprenant qu'un gouvernement qui se réclame du libéralisme fasse appel aux départements pour financer les entreprises embauchant des personnes dans le cadre du dispositif de RMA.

En réponse aux intervenants, M. Dominique Tian, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- S'agissant du nombre de contrats-jeunes en entreprise signés, il s'élève à 86 000 au premier semestre 2003 et à 14 000 depuis. En ce qui concerne le CIVIS, le projet de budget prévoit plus de 70 000 entrées en 2004 (sur les trois volets).

- Les créations de places prévues en centres d'aide par le travail (CAT) sont de 3 000 cette année et de 3 000 l'année prochaine. Pour le financement des « places tampons », l'Association nationale de gestion du Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) pourrait intervenir ; c'est l'une des propositions du rapport.

- Il n'est pas souhaitable de sanctionner plus encore les entreprises qui ne respectent pas leurs obligations ; il s'agit de favoriser un démarchage systématique des entreprises pour qu'elles accueillent des personnes handicapées et recensent les postes de travail qui pourraient être aménagés à cette fin. La structure d'aide à la recherche d'emploi pour les handicapés interne à l'ANPE ne semble pas satisfaire le directeur de l'agence. Pourtant un véritable maillage du territoire sur ce problème pourrait être utile.

- Il faut responsabiliser les administrations par rapport aux droits des handicapés et les conduire à alimenter un fonds d'investissement spécifique qui permettrait de faciliter toutes les formes d'accès en faveur des personnes handicapées. Des directives européennes très précises pour lutter contre les discriminations envers les handicapés vont bientôt s'appliquer et il faudra bien disposer des fonds nécessaires.

- S'agissant des collectivités locales, il est choquant de constater qu'elles préfèrent souvent acheter, notamment les gadgets qu'elles distribuent, à l'étranger alors qu'elles pourraient faire travailler des CAT ou des ateliers protégés.

La commission a examiné un amendement de M. Claude Leteurtre visant à inscrire dans la loi les principes du renouvellement sans limitation de durée de l'allocation de solidarité spécifique et de sa majoration pour les plus de cinquante-cinq ans, afin de maintenir le droit en vigueur, que le gouvernement a l'intention de modifier.

M. Claude Leteurtre a précisé que 130 000 allocataires sont menacés de sortie du dispositif de l'ASS en 2004, ce qui semble inopportun dans un contexte de hausse du chômage et rapporté au faible niveau d'économies espéré. Ces allocataires passeront directement au RMI, ce qui signifie une perte de cotisations pour les retraites et une charge financière supplémentaire pour les départements de l'ordre de 30 millions d'euros.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis a précisé que la réforme de l'ASS devrait permettre d'économiser 170 millions d'euros en 2004 et, à terme, 800 millions d'euros. Il s'est déclaré défavorable à l'amendement.

La commission a rejeté l'amendement.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du travail pour 2004.

____

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Avant l'article 80

Amendement présenté par M. Claude Leteurtre :

I- Après le 3^ème alinéa de l'article L. 351-10 du code du travail, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L'allocation est attribuée par périodes de six mois renouvelables. L'allocation est majorée pour les personnes de plus de 55 ans dans des conditions fixées par un décret. »

II- Au 4^ème alinéa de cet article, les mots

« et notamment la durée de cette allocation »

sont supprimés.

ANNEXE

AUDITIONS DU RAPPORTEUR

- M. Claude Fonrojet, conseiller du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité ;

- M. Jean-Marie Schléret, président du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), et M. Jean-Pierre Gantet, vice-président ;

- M. Laurent Cocquebert, directeur général de l'UNAPEI ;

- M. Rémi Jouan, président de l'AGEFIPH, et Mme Claudie Buisson, directrice générale ;

- M. Jean Barbier, administrateur de l'Association des paralysés de France (APF), et M. Joseph Ramos, directeur technique-adjoint « vie professionnelle » ;

- M. Claude Jeannerot, directeur général-adjoint de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), et M. Dominique Broche, chargé de mission pour le programme « personnes handicapées » ;

- M. Daniel Zielinski, délégué général de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS) ;

- M. Thierry Sibieude, m-embre de l'Association des départements de France (ADF), vice-président du conseil général du Val d'Oise ;

- M. Michel Bernard, directeur générale de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ;

- M. Patrick Gohet, délégué interministériel aux personnes handicapées.

N° 1111 tome IV - Avis sur le projet de loi de finances pour 2004 : Travail (M. Dominique Tian)

Pour neutraliser l'effet de la réintégration du FOREC, ses dépenses sont prises en compte pour 2003, sur la base des prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (donnée homogène avec la loi de finances initiale 2003).

Les transferts de crédits entre ministères (c'est-à-dire essentiellement le transfert au ministère de l'intérieur de charges de rémunération des adjoints de sécurité), tels que présentés dans le « bleu », sont réintégrés aux crédits 2004.

Adopté le 28 mai 2003.

Synthèses de la DARES, n° 41.3 d'octobre 2003.

Éléments de bilan 2000-2002 de l'accord-cadre entre l'AGEFIPH et l'AFPA, 23 octobre 2002.

Hors subventions d'investissement (marginales).

Dont centres de distribution de travail à domicile.

AGEFIPH : Synthèse et pratiques, avril 2000.

Rapport d'activité de l'AGEFIPH 2002.

Rapport public 2002.

Rapport particulier « La vie avec un handicap », juin 2003.