Document mis en distribution le 18 novembre 2004  N° 1863 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800), PAR M. GILLES CARREZ, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 31 Rapporteur spécial : M. Pierre ALBERTINI Député ____ INTRODUCTION 9 CHAPITRE PREMIER : L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2003 ET 2004 13 I.- L'EXERCICE 2003 13 II.- LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DE 2004 17 A.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS 17 B.-LES CONSÉQUENCES DE LA RÉGULATION POUR LES DIFFÉRENTES DIRECTIONS 18 1.- Les services judiciaires soumis à une gestion heurtée 18 2.- La direction de l'administration pénitentiaire contrainte de gérer la surpopulation carcérale avec des moyens diminués 19 3.- Les services de la Protection judiciaire de la jeunesse épargnés par la régulation 20 4.- La direction de l'administration générale et de l'équipement 20 CHAPITRE II : LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 21 I.- LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS SOUS FORME DE MISSIONS, PROGRAMMES ET ACTIONS 21 II.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES 24 A.- LE BILAN DES EXPÉRIENCES DE GLOBALISATION DES CRÉDITS 24 B.- LES NOUVELLES EXPÉRIMENTATIONS PRÉVUES POUR 2005 25 C.- L'ARCHITECTURE EN BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME 26 III.- LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE 28 A.- LA DÉTERMINATION D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS 28 B.- LE CONTRÔLE DE GESTION 29 IV.- LE PÉRIMÈTRE D'AUTORISATION DES EMPLOIS 29 V.- LES DÉTACHEMENTS ET LES MISES À DISPOSITION 29 CHAPITRE III : ADMINISTRATION CENTRALE ET AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES 31 I.- L'ADMINISTRATION CENTRALE 31 A.- LES MOYENS À DISPOSITION 31 B.- L'ÉVOLUTION DES MISSION DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES 33 C.- LA CRÉATION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DU PALAIS DE JUSTICE DE PARIS 33 D.- LES DÉBUTS DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ 35 II.- LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES 37 A.- LA COMMISSION NATIONALE DE L'INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS (CNIL) 37 1.- Une activité et des moyens en progression régulière 37 2.- Les mesures inscrites au projet de loi de finances pour 2005 39 B.- LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES (CNCCFP) 39 1.- Les perspectives d'activité de la Commission en 2005 39 2.- Les moyens demandés pour 2005 40 3.- Le transfert des moyens de la Commission vers le programme « vie politique, cultuelle et associative » du ministère de l'intérieur 41 CHAPITRE IV : LES SERVICES JUDICIAIRES 43 I.- L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE EN 2003 43 A.- L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE CIVILE 43 B.- L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS PÉNALES 45 C.- LA CRÉATION DE JURIDICTIONS INTERRÉGIONALES SPÉCIALISÉES EN MATIÈRE DE CRIMINALITÉ ORGANISÉE 46 D.- LA PROGRESSION DES MESURES ALTERNATIVES AUX POURSUITES 49 E.- LA PROTECTION DES MAJEURS VULNÉRABLES : UN SYSTÈME À RÉFORMER 51 1.- La gestion des régimes de tutelle et de curatelle devenue inadaptée 51 2.- Créer un nouveau régime d'accompagnement social, dans le cadre d'une solidarité à l'échelon local 52 II.- LES RESSOURCES HUMAINES 53 A.- LES MAGISTRATS 54 1.- Les mesures de revalorisation en faveur des magistrats 55 2.- Les juges de proximité 57 B.- LES PERSONNELS DES GREFFES JUDICIAIRES ET AUTRES PERSONNELS 59 C.- LES ASSISTANTS DE JUSTICE 60 III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 60 A.- LE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL DES SERVICES JUDICIAIRES 60 B.- LES CHAPITRES ÉVALUATIFS DES FRAIS DE JUSTICE ET DES RÉPARATIONS CIVILES 61 1.- Les frais de justice 61 2.- Les réparations civiles 65 C.- L'AIDE JURIDIQUE 67 1.- L'aide juridictionnelle 67 2.- L'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue 70 IV.- L'ÉQUIPEMENT JUDICIAIRE 71 A.- LA GESTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DEPUIS 2002 71 B.- LES CRÉDITS OUVERTS POUR 2005 72 CHAPITRE V : LES SERVICES PÉNITENTIAIRES 75 I.- LA GESTION DE LA POPULATION PÉNALE 75 A.- LA SURPOPULATION CARCÉRALE 75 B.- LE DÉVELOPPEMENT DE L'ALTERNATIVE À L'INCARCÉRATION 76 1.- La prochaine mise en œuvre de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité 76 2.- Le milieu ouvert 77 3.- Le développement des Centres pour peines aménagées 80 II.- LES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES ET LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 81 A.- LES RECRUTEMENTS SE POURSUIVENT À HAUT NIVEAU 81 1.- Les effectifs 81 2.- La reconnaissance des contraintes des métiers pénitentiaires 84 B.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 86 III.- LE TRAVAIL EN MILIEU PÉNITENTIAIRE 86 IV.- LA POLITIQUE D'ÉQUIPEMENT : CONSTRUCTION ET RÉNOVATION DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES 87 A.- LES PROGRAMMES DE CONSTRUCTION EN COURS 88 1.- Le programme de construction des 4.000 places 89 2.- La rénovation des grands établissements 90 B.- LE PROGRAMME 11.000 PLACES NOUVELLES INSCRIT DANS LA LOPJU 91 C.- LES ÉTABLISSEMENTS DESTINÉS AUX MINEURS 92 1.- Le programme de rénovation et d'extension des quartiers mineurs des maisons d'arrêt 92 2.- La construction d'établissements pénitentiaires pour mineurs 93 3.- L'extension de l'École nationale d'administration pénitentiaire 95 C.- LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 96 CHAPITRE VI : LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 97 I.- L'ACTIVITÉ DE LA P.J.J. 98 II.- LES MESURES CONCERNANT L'EMPLOI 99 A.- LES CRÉATIONS D'EMPLOIS EN 2005 99 B.- LA DIVERSIFICATION DES RECRUTEMENTS 100 C.- L'AMÉLIORATION DES CARRIÈRES 101 III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT EN HAUSSE 101 IV.- LES STRUCTURES D'ACCUEIL ET LA POLITIQUE D'ÉQUIPEMENT 102 A.- L'ADAPTATION DES STRUCTURES D'ACCUEIL AUX MESURES JUDICIAIRES 102 1.- Les centres éducatifs renforcés 103 2.- Les centres éducatifs fermés 105 B.- LE DÉPASSEMENT RÉCURRENT DE LA DOTATION PAR LE SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ 107 V.- LES PERSPECTIVES D'EXPÉRIMENTATION DE LA DÉCENTRALISATION 108 CHAPITRE VII : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 111 I.- L'ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 111 A.- LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 112 B.- LES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL 113 C.- LE CONSEIL D'ÉTAT 113 II.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 114 III.- LES INVESTISSEMENTS 115 CHAPITRE VIII : LA COOPÉRATION ET L'HARMONISATION DANS L'UNION EUROPÉENNE 117 EXAMEN EN COMMISSION 119 L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. À cette date, environ 49 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur par la voie écrite officielle. Néanmoins, les réponses disponibles s'élevaient à 64 % du total en prenant en considération les réponses transmises par d'autres biais. Votre rapporteur spécial regrette toutefois que les réponses soient souvent difficiles à exploiter : très longues, elles comportent, pour certaines d'entre elles, un historique remontant à cinq à dix ans. Les évolutions successives d'un domaine sont reprises d'année en année dans les réponses, laissant peu de place à l'analyse des évolutions récentes, des résultats et des besoins. Il arrive qu'à l'issue d'un long exposé, manquent les données de mise en œuvre ou d'exécution portant sur l'année 2004 et les perspectives pour 2005. Le projet de loi de finances pour 2005 constitue la troisième année de mise en œuvre de la loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la Justice datée du 9 septembre 2002. Cette loi de programmation amplifie, année après année, l'effort budgétaire au bénéfice de ce ministère, dont les moyens avaient subi une dégradation pendant plusieurs décennies, plaçant le système judiciaire français à la traîne des systèmes de nos partenaires européens à beaucoup d'égards. En 2005, le budget du ministère de la Justice devrait atteindre 5,461 milliards d'euros, soit une progression de 4 %. Il représentera 1,89 % du budget de l'État contre 1,86 % l'an dernier et 1,84 % en 2003. Par contre, les créations d'emplois seront cette année moins nombreuses, limitées à 1.070 alors qu'elles étaient de 2.175 en 2004. Les effectifs globaux devraient atteindre 72.460 emplois. Un changement de périmètre affecte le budget de la justice en 2005 : le Gouvernement a décidé le transfert des crédits correspondant aux prestations familiales (chapitre 33-91 des prestations sociales versées par l'État) vers le budget des charges communes. Ce transfert porte sur un montant de 31,46 millions d'euros, ce qui représente 0,6 % du budget du ministère. La progression des crédits de la Justice est donc de 4 % à périmètre constant, et de 3,4 % en prenant en compte le transfert. Une mesure de transfert de 1,7 million d'euros vers les crédits de la section santé et cohésion sociale est également prévue en prévision de la création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. Les crédits inscrits au projet de budget 2005, ainsi que leur évolution, sont présentées dans le tableau suivant. ÉVOLUTION EN CRÉDITS À PÉRIMÈTRE CONSTANT (en d'euros)
(*) à périmètre constant, hors effet transfert des prestations familiales Dans le contexte de restriction budgétaire qui s'impose aujourd'hui, il s'agit d'un budget en forte progression, après la progression intervenue l'année dernière qui, il faut le rappeler, s'élevait à 4,88 %. Votre Rapporteur spécial ne peut que se féliciter de cette évolution. Celle-ci s'inscrit dans la continuité instaurée par la loi d'orientation et de programmation, néanmoins le respect de ses étapes dans le contexte économique et budgétaire difficile actuel doit être particulièrement souligné. L'évolution des créations d'emplois est présentée dans le tableau suivant : ÉVOLUTION EN NOMBRE D'EMPLOIS
Source : ministère de la Justice Votre Rapporteur spécial rappellera que la loi d'orientation prévoyait en dépenses cumulées de 2003 à 2007 : - 3 milliards 650 millions d'euros de dépenses supplémentaires, dont 2,775 milliards de dépenses ordinaires et 875 millions d'euros de crédits de paiement ; - 1 milliard 750 millions d'euros d'autorisations de programme affectées aux équipements de justice ; - 10.100 postes supplémentaires. Le Gouvernement a remis le 2 novembre son premier rapport au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation. Les principaux éléments qui doivent être relevés quant au budget 2005 sont les suivants : - en ce qui concerne les crédits ouverts au ministère de la Justice : la progression totale du budget 2005 est de 210 millions d'euros alors que la tranche annuelle LOPJ est établie à 240 millions d'euros. Il y a donc une légère sous dotation mais elle est compensée par la progression supérieure obtenue en 2003 (348 millions) et 2004 (246 millions). La moyenne des trois années montre une progression de 268 millions d'euros par an. Le volume des dépenses ordinaires (équipement exclu) spécifiquement obtenus au titre de la loi d'orientation pour les trois premières années de la programmation (2005 incluse) s'élèvent à 508 millions d'euros, soit 55 % du total de la programmation, alors qu'un taux linéaire théorique de 60 % aurait conduit à une dépense de 550 millions d'euros. Cet écart est acceptable et peut être absorbé par des mesures de productivité. - en ce qui concerne les emplois, la tranche de création d'emplois de 2005 s'ajoutant aux précédentes conduit à la création totale de 5.400 emplois contre 6.060 théoriques, soit un taux d'exécution proche de 90 % si l'on considère que toutes les créations d'emplois doivent être comptabilisées au titre de la LOPJ, sujet sur lequel on peut s'interroger. Si l'on prend en compte les 5.302 postes créés au titre de la loi d'orientation au sens strict, le taux d'exécution se limite à 52,50 %, et il reste à créer 4.798 emplois sur les deux dernières années de la programmation. Cependant, le rythme de création des postes peut être considéré comme secondaire dans la mesure où, en prenant en considération les délais de recrutement et de formation, tous les emplois créés ont vocation à être pourvus à terme. L'exécution de la loi de programmation est globalement respectée. L'état des créations de postes pour chacune des catégories d'emplois sera examiné dans le présent rapport. On observe certes un retard dans certains domaines, ainsi par exemple la création de postes de magistrats. Mais ce retard est compensé par des avancées : le recrutement et la formation des surveillants pénitentiaires et des personnels des services d'insertion et de probation progresse considérablement. La création des postes de surveillants pénitentiaires observe un rythme supérieur au rythme linéaire théorique établi. Les recrutements au profit de l'administration générale sont effectués à près de 80 %.
CHAPITRE PREMIER : L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2003 ET 2004 Le budget de la justice est caractérisé par l'augmentation régulière de ses moyens depuis quelques années, permettant progressivement de redresser la situation du système judiciaire et pénitentiaire français, qui avait souffert de la stagnation de ses moyens pendant plusieurs décennies. Ainsi, alors que ce budget ne représentait que 1,69 % du budget de l'État en 2000, cette part s'est élevée à 1,84 % en 2003, première année de mise en œuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice. Dans le budget 2005, la part de la justice représentera 1,89 % du total. Le ministère a connu des difficultés à absorber ces moyens supplémentaires au début ; ainsi, le taux de consommation des crédits s'est élevé, en 2002, à 94 % pour les dépenses ordinaires et à 90 % pour les dépenses en capital. Ces retards interviennent principalement dans le domaine de l'équipement, où les programmes connaissent des retards en raison, notamment, de l'accès au foncier. Le taux de consommation s'est cependant amélioré en 2002, puis en 2003, comme le montrent les tableaux qui suivent. La gestion budgétaire connaît cependant une autre difficulté : la gestion de la régulation budgétaire qui s'est appliquée également à la justice, malgré son statut de priorité gouvernementale. Au titre de la gestion 2003, le ministère de la justice a bénéficié d'une ressource globale de 4.804,5 millions d'euros, en diminution de 478 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Les principales modifications intervenues en cours de gestion concernent : Pour les dépenses ordinaires (en millions d'euros) - divers transfert des crédits, notamment correspondant pour 3.320 millions d'euros au relogement de la Cour administrative d'appel de Paris :- 5.166 ; - la loi de finances rectificative : - 77,2 ; - l'ouverture de fonds de concours : + 1,34 ; - l'ouverture, par arrêté de répartition de : + 24,60 ; - l'ouverture en loi de finances rectificative : + 39,82 ; BILAN DE GESTION 2003 - DÉPENSES ORDINAIRES (en millions d'euros)
Source : ministère de la Justice. - les reports de 2002 sur 2003, dont 32 millions d'euros de reports en crédits d'équipement et 38 millions d'euros au titre de la réforme du statut des commissaires priseurs : + 145,9. Pour les dépenses en capital : - la loi de finances rectificative : - 41,5 en crédits de paiement et - 59,82 en autorisations de programme ; - les reports de 2002 sur 2003 : + 32,53 ; - l'ouverture de fonds de concours : + 0,889 en autorisations de programme et crédits de paiement ; - les transferts : - 4.389. Le ministère de la justice a été soumis, le 3 février 2003, à la constitution d'une réserve de précaution s'élevant à 53,8 millions d'euros en autorisations de programme et à 74,64 millions d'euros en crédits de paiement. En avril, le ministère des finances a décidé de geler un montant de 117 millions d'euros de reports, sur un total des reports de 178 millions d'euros. Un dégel est ensuite intervenu pour 41 millions d'euros. Finalement, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2003 a annulé un montant de 59,8 millions d'euros d'autorisations de programme et de 118,7 millions d'euros de crédits de paiement. Les 32,5 millions restants ont été rendus disponibles. La consommation des crédits atteint 95,38 % au total. Toutefois, la consommation des crédits du titre V a baissé par rapport à l'année dernière : elle se limite à 80 % au lieu de 90 % atteint en 2002. BILAN DE GESTION 2003 - DÉPENSES EN CAPITAL (en millions d'euros)
Source : ministère de la Justice. II.- LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DE 2004 En loi de finances initiale pour 2004, le ministère de la Justice a bénéficié de 5.283 millions d'euros de crédits. La Chancellerie a bénéficié, comme chaque année, d'ouvertures de crédits par arrêtés de répartition qui traduisent son implication dans un certain nombre de politiques interministérielles telles que : - 16 millions d'euros : rémunération d'emplois jeunes ; - 0,253 millions d'euros : emploi des handicapés. Par ailleurs, le ministère a obtenu des reports de l'année 2003 sur 2004 : 60,69 millions d'euros dont 58,1 en crédits d'équipement et 6,48 ouverts au titre de l'indemnisation de la profession de commissaire priseur. Le montant des fonds de concours rattachés est de 0,922 million d'euros en dépenses ordinaires et de 2,28 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement pour les dépenses en capital. La Chancellerie a bénéficié d'un arrêté de transfert de 0,937 million d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement dans le cadre de la participation financière du ministère de l'Intérieur aux travaux de réfection des toitures et façades du Palais de justice de Paris. Cependant, les crédits du ministère ont subi des transferts négatifs et des annulations : - divers transferts vers d'autres ministères pour un montant de 1,9 millions d'euros ; - la participation à la régulation budgétaire décidée le 3 juin 2004 : 139 millions d'euros ont été gelés dans le cadre de la réserve de précaution et 82 millions de reports ont également fait l'objet d'un gel. Une annulation de crédits a suivi le 31 août pour un montant de 51 millions d'euros, puis un dégel de 86 millions d'euros en septembre. À ce jour, la régulation budgétaire s'élève, après l'annulation et le dégel, à la somme totale de 84,14 millions d'euros dont 15,98 en dépenses ordinaires et 68,16 en dépenses en capital. B.-LES CONSÉQUENCES DE LA RÉGULATION POUR LES DIFFÉRENTES DIRECTIONS Les difficultés de gestion qui résultent de la régulation budgétaire sont multiples, incluant notamment le risque d'obtenir des dégels trop tardifs qui ne pourront pas être consommés dans l'année, ce qui nuit aux principes d'une saine gestion. Les directions sont contraintes d'annuler ou de reporter des projets dont certains constituent pourtant des priorités selon le Garde des Sceaux. De plus, l'application du gel aux reports reste en grande partie artificielle compte tenu de ce que les reports correspondent à des dépenses engagées qui n'ont pu être payées avant la fin de l'exercice. 1.- Les services judiciaires soumis à une gestion heurtée La régulation budgétaire appliquée le 3 juin 2004 aux services judiciaires a porté sur un montant total de 63,2 millions d'euros réparti entre les crédits d'investissement (43 millions) et les moyens de fonctionnement et de formation (chapitre 37-92 : 20,29 millions, chapitre 37-30 : 0,21 et chapitre 36-10 : 0,72 million d'euros). Elle a concerné tant les crédits ouverts au titre de l'année 2004 que les crédits de report de l'exercice précédent. Ainsi, plus de 1,7 % de la subvention de l'ENM a été gelée, 100.000 euros ont été dégelés au profit de l'ENM au mois de septembre. La cour d'appel de Lyon, expérimentatrice de la globalisation des crédits dans le cadre de la loi organique, n'est pas exonérée de gel : plus de 2,5 % de sa dotation de fonctionnement se trouve ainsi bloquée. Mais ce sont les moyens de fonctionnement des autres cours d'appel qui ont à pâtir de manière très lourde de la régulation budgétaire, qui s'élève, en ce qui les concerne à une somme totale de 20 millions d'euros, et représente 8,53 % des crédits ouverts (cette somme recouvre le blocage des crédits de report à hauteur de 4,79 millions). Le 8 septembre, un dégel de 34,5 millions d'euros en crédits d'investissement et de 6 millions d'euros en crédits de fonctionnement a été obtenu, ce qui permettra aux cours d'appel de disposer de 97,3 % de la dotation qui leur a été notifiée. Avec les crédits dont elles disposent actuellement, les juridictions ne peuvent faire face qu'à leurs besoins primordiaux, étant précisé que pour l'engagement global des 85 % délégués en début d'année, les comptables payeurs exigent que les dépenses de fonctionnement obligatoires ( baux, marchés, contrats) soient couvertes pour leur montant annuel. Ne pouvant satisfaire leurs besoins au titre du budget de programme, certaines juridictions ne peuvent renouveler le matériel technique de plus de cinq ans dont la maintenance n'est plus contractuellement assurée. Faute de disposer de leurs crédits de reports, certaines cours d'appel sont contraintes d'utiliser leurs crédits 2004 pour le financement des opérations de programme engagées en 2003 mais non mandatées alors qu'une gestion rigoureuse et efficace impose de la continuité dans la disposition des crédits. Enfin, certaines opérations prévues dans le programme d'emploi des crédits de 2004 sont partiellement compromises, notamment le projet de visio-conférence dont le montant a été revu à la baisse ou certaines locations de locaux. 2.- La direction de l'administration pénitentiaire contrainte de gérer la surpopulation carcérale avec des moyens diminués Pour la direction de l'administration pénitentiaire, la régulation porte à ce jour sur plus de 45 millions d'euros, répartis entre crédits de fonctionnement, d'intervention et d'équipement et représente 8 % des crédits totaux ouverts au titre de la loi de finances pour 2004 et des reports de l'exercice précédent sur ces chapitres. La situation est particulièrement difficile pour les moyens de fonctionnement et de formation (chapitre 37-98) puisque le total des crédits indisponibles représente 8,79 % des crédits ouverts, soit un montant de 33,62 millions d'euros. Cette régulation budgétaire entraîne de fortes contraintes sur la gestion des établissements pénitentiaires dans un contexte d'augmentation importante de la population constatée depuis plusieurs années, avec une augmentation de 4,4 % au 1er juillet 2004, par rapport à l'année dernière. L'administration pénitentiaire doit assurer les besoins d'un plus grand nombre de détenus avec des moyens constants, et tente de préserver les moyens consacrés à la nourriture et à hygiène. Cela se fait au détriment des opérations d'entretien et du renforcement des bâtiments. Les principaux postes de dépenses sur lesquels a été répartie la mesure de gel sur le chapitre 37-98 sont les suivants : le fonctionnement des établissements du parc classique (- 5 %), le paiement des factures des établissements en gestion mixte et les mesures de sécurité prévues en 2004 telles que les équipements en moyens de communication et d'alarme, en gilets pare-balles, ainsi que l'installation de tunnels à rayons. Seuls 5 établissements pourront être dotés de ces équipements au lieu des 14 prévus. La régulation budgétaire sur le chapitre 66-20, article 40 est également particulièrement pénalisante pour l'administration pénitentiaire. En effet, les crédits de paiement prévus par la loi de finances pour 2004 (1 million d'euros) ont été réduits de moitié, tandis que dans le même temps le reliquat des années précédentes (1,985 million d'euros) était intégralement gelé. Un dégel de 30,5 millions d'euros en crédits d'investissement, et de 8 millions d'euros en crédits de fonctionnement, a été consenti le 8 septembre. 3.- Les services de la Protection judiciaire de la jeunesse épargnés par la régulation Les mesures de régulation (5,91 millions d'euros au total, dont 4,26 au titre du gel sur la dotation 2004 et 1,65 au titre du gel des reports de crédits de l'exercice 2003 sur l'exercice 2004) représentent 10,13 % de la dotation de fonctionnement. Elles excèdent les mesures nouvelles de l'année 2004 (2,943 millions d'euros), pour l'essentiel liées à la mise en œuvre de la LOPJ et auxquelles sont associées des obligations précises et quantifiées en terme de créations de services (les centres éducatifs fermés) ou d'activité supplémentaire (renforcement du milieu ouvert, intervention dans les quartiers mineurs). Une part des crédits gelés était prévue pour l'adaptation des logiciels d'activité et de suivi des dépenses et des personnels à la mise en œuvre de la loi organique sur la loi de finances et à la déconcentration des ressources humaines qui sera reportée sur 2005. 4.- La direction de l'administration générale et de l'équipement L'annulation de crédits envisagée de l'ordre de 8,6 millions d'euros sur le chapitre 34-05 (informatique) risque de retarder ou d'annuler certains projets informatiques et baisser le niveau de renouvellement de matériels. Les investissements immobiliers connaissent des retards importants, liés souvent au choix de l'emplacement, aussi il semble qu'au 1er septembre, aucune action ou opération d'investissement n'a été retardée ou remise en cause sur le chapitre 57-60 à cause du gel et de la réserve de précaution appliquée à ce chapitre. Les difficultés de gestion entraînés par la régulation budgétaire pour l'administration centrale comme pour les services déconcentrés ont pour conséquence que les délégations de CP au profit des cours d'appel ne sont plus systématiquement réalisées à l'appui des demandes de crédits déconcentrés, elles-mêmes effectuées sur la base de besoins à court terme, mais conformément au montant des factures à honorer. Concernant l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice (AMOTMJ), le fonds de roulement permanent correspondant à 2 mois de consommation constitué à son profit a été remis en question du fait d'une insuffisance de ressources en crédits de paiement. Cependant, le Gouvernement a levé le gel de 66 millions d'euros sur l'exercice 2004, et s'est engagé à dégeler les 65,76 millions d'euros restants en début d'année 2005, ce qui permettra d'adapter la ressource en CP aux besoins constatés. CHAPITRE II : LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES I.- LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS SOUS FORME DE MISSIONS, PROGRAMMES ET ACTIONS La mission justice se décline en six programmes et 33 actions. Les responsables des programmes ont été identifiés par une lettre du secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire en date du 30 juin 2004. Le périmètre de la mission correspond aux actuelles attributions du ministère de la justice. Seul un organisme, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, est sorti du périmètre du ministère pour être intégré à la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». Les six programmes arrêtés trouvent leur raison d'être dans l'exercice de missions régaliennes ou dans le soutien qu'il convient d'apporter à l'exercice de ces missions. Elle épouse en fait les contours actuels de l'action ministérielle. Le programme «Justice administrative» garantit, au travers de ses principales actions, le respect du droit par l'administration dans les relations que celle-ci entretient avec ces administrés. Il constitue à ce titre le support de fonctions juridictionnelles. Le programme «Justice judiciaire» constitue également le support de fonctions juridictionnelles. Les finalités qui lui sont assignées correspondent en grande partie aux objectifs contenus dans la loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Il s'agit d'améliorer l'efficacité de la justice au service du citoyen (qu'elle soit civile, commerciale ou pénale) et de rendre effective la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs. Le programme «Administration pénitentiaire» recouvre l'activité du service public pénitentiaire dont la mission est d'assurer la garde des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire et de favoriser leur réinsertion sociale. Le programme «Protection judiciaire de la jeunesse» est également centré sur l'exécution de mesures prescrites par l'autorité judiciaire qu'il s'agisse de la conduite d'investigations ou de la prise en charge de mineurs et de jeunes majeurs de moins de 21 ans. La mise en œuvre de ce programme est assurée par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse et par le secteur associatif habilité. Le programme «Accès au droit et à la justice» doit permettre de couvrir l'ensemble des politiques publiques destinées à permettre au citoyen d'être en mesure de connaître ses droits pour les faire valoir si cela s'avère nécessaire. Le programme «Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés», constitue un programme support qui regroupe les crédits correspondant à des charges communes (État-major du ministère et service de communication, par exemple) ou non susceptibles de ventilation dans les programmes de politique (activité normative, recherche...) ou encore relatifs à des missions devant être mutualisées par souci d'optimisation des moyens (gestion de projets d'intérêt commun, logistique de l'administration centrale, par exemple). Les programmes de la mission justice recoupent, pour l'essentiel, les agrégats présentés dans l'actuel bleu budgétaire. Une partie des crédits de l'agrégat « Administration générale » (les dépenses en personnels) fait toutefois l'objet d'une ventilation entre les fonctions soutiens des différents programmes. La définition des six programmes ne présente aucune originalité. Est-ce un défaut ? Votre Rapporteur spécial ne le pense pas. On aurait pu certes imaginer d'autres regroupements, en disputant à l'infini de leurs mérites respectifs. Cette discussion serait vaine. L'établissement de ces programmes est avant tout un outil destiné à permettre d'améliorer l'efficacité des politiques publiques conduites dans notre pays. Sachant que la sophistication peut être un redoutable piège, il a l'avantage de la clarté. Sur ces fondements, l'épreuve essentielle sera celle de la durée : elle seule permettra l'analyse, les comparaisons et les adaptations qui s'avéreraient utiles. On fera observer cependant que l'intitulé du sixième programme (soutien de la politique de la justice et organismes rattachés) est peu explicite et hybride dans son contenu. Quel rapport entre la gestion administrative commune, la CNIL et les Ordres de la Légion d'honneur et de la Libération ? L'absence de développement sur les finalités générales de la justice est, en revanche, plus regrettable. On ne saurait les comprendre à travers l'analyse des seuls programmes. La justice assume une fonction de régulation qui mériterait une explication préalable sur ses fondements constitutionnels et les attentes des Français. De même, les grands défis qu'elle doit relever, dans l'espace européen, pourraient être présentés utilement. LA DÉCLINAISON EN PROGRAMMES ET ACTIONS DE LA MISSION « JUSTICE »
Le tableau suivant présente le responsable de chaque programme.
II.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES A.- LE BILAN DES EXPÉRIENCES DE GLOBALISATION DES CRÉDITS En préfiguration de l'application de la loi organique, une expérimentation de globalisation des crédits a été menée en 2004 à la Cour d'appel de Lyon, à la direction des services pénitentiaires de Lyon et à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse de Languedoc-Roussillon. Le tableau suivant récapitule les dotations globalisées dans le cadre des expérimentations locales : DOTATIONS GLOBALISÉES (en euros)
Source : ministère de la Justice B.- LES NOUVELLES EXPÉRIMENTATIONS PRÉVUES POUR 2005 Le ministère de la justice continue d'inscrire les crédits, pour une partie de ses expérimentations, sur le chapitre 37-30. Il utilise la possibilité d'inscrire les crédits d'une autre partie des expérimentations sur le chapitre 39 nouvellement créé. Sont concernées par ce basculement sur le chapitre 39, la Cour d'appel de Lyon et cinq directions régionales de l'administration pénitentiaire. Les nouvelles expérimentations prévues pour 2005 seront exposées dans leur continuité par rapport à l'année 2004. En effet, le ministère a engagé en 2004 trois expérimentations de globalisation des crédits et de préfiguration de la loi organique : elles ont concerné la cour d'appel de Lyon, la direction des services pénitentiaires de Lyon et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du Languedoc-Roussillon. Le ministère projette d'étendre considérablement le champ des expérimentations en 2005. Pour ce qui concerne les services judiciaires, il est envisagé d'étendre l'extension de l'expérimentation dans son format actuel (globalisation des crédits, expérimentation des frais de justice en crédits limitatifs et ordonnancement secondaire) à 8 nouvelles cours d'appel (Angers, Basse-Terre, Bordeaux, Colmar, Metz, Nîmes, Pau, Versailles). Le périmètre de l'expérimentation portera, pour les nouvelles cours d'appel, sur les crédits de fonctionnement, de rémunérations, de frais de justice, ainsi que l'équipement déconcentré. L'expérimentation de la cour d'appel de Lyon sera réalisée sur le nouveau chapitre 39-01 permettant de tester en exécution la répartition par actions. La cour d'appel expérimentera également la gestion des crédits d'intervention et d'aide juridique du programme 5 « Accès au droit et à la justice ». Cette expérimentation a pour objectif de tester la gestion de deux enveloppes émanant de 2 programmes distincts et donc non fongibles entre elles. Au total, l'expérimentation touchera donc 9 cours sur 35. L'administration pénitentiaire est largement concernée par l'expérimentation, qui concernera l'année prochaine 5 directions régionales sur les 9 métropolitaines. Il est envisagé une extension, sur le nouveau chapitre 39-02, de l'expérimentation à 4 nouvelles directions régionales (Lille, Marseille, Rennes et Toulouse). Plus de 50 % du budget de l'AP sera engagé dans la conduite de l'expérimentation. Un élargissement du périmètre des dépenses concernées aura lieu : - l'extension du champ d'expérimentation de la direction régionale de Lyon à de nouveaux chapitres : santé des détenus (crédits provisionnels du chapitre 37-23) et subventions (46-01) ; - parallèlement à cette extension, la direction de l'administration pénitentiaire réfléchit à une nouvelle organisation de ses circuits de gestion afin d'améliorer l'analyse et le contrôle de gestion par l'établissement de pôles de compétence identifiés et distincts dans les établissements (pour le suivi des dépenses) et au siège des directions régionales (pour la gestion des rémunérations). Il est également envisagé une expérimentation de justification au premier euro sur des dépenses du chapitre 37-98 et sur les dépenses de rémunération, impliquant l'évaluation du coût de la journée de détention. Pour la Protection judiciaire de la jeunesse, il est envisagé d'étendre l'expérimentation de globalisation (crédits de rémunération et de fonctionnement sur le chapitre 37-30) menée à la direction régionale du Languedoc-Roussillon à 6 nouvelles directions régionales supplémentaires (Île-de-France, Bretagne-Pays-de-Loire, Lorraine-Champagne-Ardennes, Rhône-Alpes-Auvergne, Bourgogne-Franche-Comté, Haute et Basse-Normandie), en élargissant pour l'ensemble le périmètre de l'expérimentation aux crédits du chapitre 37-33 relatif aux prestations effectuées par le secteur habilité. L'expérimentation concernera donc 7 directions régionales sur 15, soit plus de la moitié du budget de la protection judiciaire de la jeunesse. C.- L'ARCHITECTURE EN BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME Cette architecture s'appuie, en ce qui concerne les programmes de la mission justice, sur l'organisation fonctionnelle et territoriale existante, dans la mesure où le mouvement de globalisation et de déconcentration des crédits est largement initié depuis 1992 (la quasi totalité des crédits de fonctionnement sont aujourd'hui déconcentrés s'agissant des services judiciaires, de l'administration pénitentiaire, comme de la protection judiciaire de la jeunesse). Il apparaît en l'état actuel que : - Le programme « Justice administrative » ne comprendra qu'un seul budget opérationnel de programme, lui-même subdivisé en 46 unités opérationnelles, à raison d'une unité opérationnelle par juridiction. Ce budget opérationnel de programme sera administré par le secrétaire général du Conseil d'État qui déléguera à chaque président, ordonnateur secondaire, un budget de fonctionnement en contrepartie d'objectifs à atteindre qui auront été préalablement définis lors d'un dialogue de gestion. - Le programme « Justice judiciaire » pourrait être décliné en budgets opérationnels à plusieurs niveaux : au niveau central, des budgets opérationnels pourront être constitués auprès de structures en charge d'actions identifiées (Cour de Cassation, casier judiciaire national ..), l'École Nationale de la Magistrature, établissement public, recevant pour sa part une dotation de fonctionnement inscrite au titre III du programme ; au niveau régional, les budgets opérationnels pourront être constitués à l'échelon de chaque cour d'appel, sous la responsabilité conjointe du premier président et du procureur général ; à cette fin, il a été attribué aux chefs de cour la compétence conjointe d'ordonnateur secondaire et de personne responsable des marchés. Le responsable de ce programme aura à développer les outils de dialogue de gestion avec les acteurs opérationnels. Ont ainsi été mises en place des conférences budgétaires dans le ressort de chaque cour d'appel pour la répartition des moyens des arrondissements judiciaires ainsi que des conférences entre la direction des services judiciaires et les chefs de cour. Des contrats d'objectifs ont d'ores et déjà été signés avec les chefs des cours d'appel d'Aix-en-Provence et de Douai. - Les budgets opérationnels du programme « Administration pénitentiaire » pourraient être constitués au niveau interrégional de chacune des 9 directions régionales des services pénitentiaires (l'École Nationale de l'Administration Pénitentiaire, établissement public, recevra une dotation de fonctionnement inscrite au titre III du programme). Les directions régionales établiront dans leur ressort des plans d'action avec les chefs des établissements pénitentiaires et les directeurs des services pénitentiaires d'insertion et de probation. Les procédures de dialogue de gestion engagées depuis 2000 entre l'administration centrale, future direction du programme, et les directions régionales (conférences d'orientations) continueront à être développées. Les directeurs régionaux seront en charge des budgets opérationnels de programme au plan local. - Il est envisagé de décliner le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » en budgets opérationnels confiés aux 15 directions régionales ; un budget opérationnel propre pourra être constitué pour le Centre national de formation des éducateurs (formation). Le dialogue de gestion, qui existe déjà dans le réseau de la protection judiciaire de la jeunesse au travers de la conférence unique de programmation, qui constitue une approche budgétaire par objectifs, pourra être développé. Ce sont les directeurs régionaux de la protection judiciaires qui seront responsables des budgets opérationnels de programme. - Le programme « Accès au droit et à la justice », composé de trois actions distinctes ne dispose pas de réseau territorial propre pour l'exécution de ses actions ; il s'appuie sur le réseau territorial des services judiciaires à titre principal et de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire à titre complémentaire pour l'exécution de ses actions ; il est prévu qu'un BOP central sous la responsabilité directe du responsable du programme gardera les crédits d'intervention pour les opérations de portée nationale, les subventions versées au CARPA et le dépenses de personnel du service central. - En ce qui concerne le programme « support », des budgets opérationnels pourraient être ouverts, au niveau central, auprès des responsables de fonctions bien identifiées : responsables de chacune des activités normatives, par exemple (direction des affaires civiles et du sceau, direction des affaires criminelles et des grâces, service des affaires européennes et internationales), responsable des actions de recherche (GIP), inspection générale des services judiciaires ... ; l'Agence de Maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOJ), établissement public, recevra pour sa part une dotation de fonctionnement inscrite sur le titre III de ce programme. III.- LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE A.- LA DÉTERMINATION D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS À la demande du ministère de la justice, un premier travail sur la mesure de la performance des programmes avait été soumis à l'examen critique de l'inspection générale des finances dans le cadre d'une mission d'assistance. Depuis lors, les principaux enseignements du rapport remis par la mission ont été tirés afin d'étoffer les instruments de pilotage disponibles. Les objectifs retenus pour chacun des programmes de la mission justice font largement écho à ceux fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice. On citera pour mémoire les quatre grands axes de cette loi : amélioration de l'efficacité de la justice au service des citoyens, adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et développement de l'effectivité de la réponse pénale, prévention et traitement de la délinquance des mineurs, amélioration l'accès des citoyens au droit et à la justice. Les objectifs et les indicateurs qui y sont associés figurent dans l'avant-projet annuel de performance. La nature des indicateurs retenus, dont certains doivent être encore affinés, n'est pas satisfaisante. Elle traduit, en effet, une trop forte prédominance des critères quantitatifs. Certes, dans le contexte actuel de l'institution, la référence au délai de traitement, au stock, au coût, voire au nombre de dossiers par magistrat est incontournable. Mais elle ne traduit qu'une partie de la vie et de la qualité du service public de la justice. Elle doit donc être complétée par la prise en compte d'aspects qualitatifs. Quelques-uns sont d'ailleurs ébauchés dans le document présenté au Parlement, ils concernent le programme « Accès au droit et à la justice ». Mais, les données n'en seront exploitées qu'en 2008, ce qui est bien tardif. Des enquêtes de satisfaction peuvent être conduites auprès des usagers, s'agissant par exemple des projets immobiliers ou de l'équipement, informatique notamment. D'une manière plus générale, l'évolution de l'image de la justice dans l'opinion publique gagnerait à être régulièrement mesurée, à travers la construction d'un panel. Cette mission pourrait, à notre sens, être confiée au GIP « mission de recherche droit et justice », présentant ainsi toutes les garanties de rigueur et de continuité requises. Un petit nombre d'indicateurs pertinents est préférable à une batterie d'indicateurs redondants et chronophages. Formalisé en février 2002, le plan triennal de contrôle de gestion du ministère de la justice comporte douze orientations prioritaires qui constituent un référentiel pour l'ensemble des acteurs du ministère de la justice. Ce référentiel est en partie intégré à la version actualisée de la stratégie ministérielle de réforme. La réflexion engagée en 2002 se poursuit actuellement. Le ministre de la justice a ainsi confié à l'inspection générale des services judiciaires, par lettre de mission en date du 2 janvier 2004, le soin d'animer un groupe de travail sur la mise en œuvre du contrôle de gestion dans les services judiciaires. Une cellule « contrôle de gestion » ou des moyens en personnels ont été mise en place au sein de plusieurs directions : direction des services judiciaires, direction de l'administration pénitentiaire, direction de la protection judiciaire de la jeunesse, et direction de la direction de l'administration générale et de l'équipement. Au total, ce sont 14 agents qui participent de manière directe à l'installation du contrôle de gestion à l'administration centrale du ministère de la justice. IV.- LE PÉRIMÈTRE D'AUTORISATION DES EMPLOIS La détermination des emplois rémunérés à partir du budget du ministère qui devront figurer dans le plafond d'autorisations d'emplois est en cours d'examen en liaison avec la direction de la réforme budgétaire du ministère des Finances. Le tableau suivant présente les emplois financés à partir du budget du ministère au 31 juillet 2004 à l'administration centrale du ministère de la justice (en ETP) :
(1) Associations, fondations, mutuelles, groupements d'intérêt public... (= MRDJ, mutuelle, fondation d'Aguesseau) (2) Y compris les médecins de prévention (non comptabilisés en 2003) V.- LES DÉTACHEMENTS ET LES MISES À DISPOSITION Il n'est à l'heure actuelle pas encore déterminé dans quelles mesures et sous quelles formes les détachements et mises à disposition par le ministère d'une part, à son profit d'autre part, entreront dans les plafonds d'autorisation des emplois, prévus par les articles 7 et 34, II, 2° de la loi organique. CHAPITRE III : ADMINISTRATION CENTRALE ET AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES Les crédits de paiement de l'administration centrale bénéficieront d'une mesure nouvelle de 0,465 million d'euros pour atteindre 6.756 millions d'euros en crédits de paiement. 11,5 millions d'euros sont prévus en autorisations de programme. Les crédits de l'administration centrale représentent 3,69 % des crédits du budget 2005 pour la justice. Le tableau suivant présente l'évolution des crédits de l'administration centrale en 2005. (en millions d'euros)
Source : ministère de la Justice. La loi d'orientation et de programmation pour la justice a prévu de doter l'administration centrale du ministère de la justice de 180 emplois supplémentaires entre 2003 et 2007, afin notamment de renforcer les capacités d'expertise, d'administration et de gestion notamment pour mettre en œuvre la loi organique relative aux lois de finances. À ce jour, 40 emplois ont été créés au budget 2003, 46 au budget 2004 et 43 créations sont prévues au budget 2005. Aussi, sur les trois premières années de mise en œuvre de la LOPJ, 129 emplois ont été créés, soit 72 % du total sur l'ensemble du dispositif, la réalisation étant en cela en avance par rapport au calendrier prévu. Sur quatre ans, le nombre des emplois créés atteint le chiffre de 161, compte tenu des 32 créations obtenues au budget 2002, donc hors LOPJ. L'évolution du nombre de créations nettes d'emplois en administration centrale depuis 1999 est la suivante :
Sur le plan qualitatif, les créations obtenues au cours des 3 dernières années et celles prévues pour 2005, montrent que l'accent a été mis sur la capacité d'expertise et de pilotage des services gestionnaires, les emplois d'administrateur civil, de magistrat, d'ingénieur, d'attaché et de contractuel. Ces moyens supplémentaires ont principalement bénéficié aux quatre grandes directions gestionnaires, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, la direction de l'administration pénitentiaire, la direction des services judiciaires et la direction de l'administration générale et de l'équipement, auxquelles ont été alloués les trois quarts des créations d'emplois obtenues. Ils ont notamment été affectés, de manière générale, au renforcement des services gestionnaires centraux afin de permettre à ces derniers d'améliorer la gestion, le pilotage, le contrôle et l'évaluation des résultats des services déconcentrés, avec notamment la mise en place, dans toutes les directions gestionnaires, de cellules de contrôle de gestion. En ce qui concerne la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, ce renforcement des effectifs s'est accompagné d'une importante réorganisation des services de centrale, avec le dédoublement de la sous-direction de gestion en deux sous-directions, l'une d'entre elles étant consacrée à la gestion des ressources humaines et l'autre à la gestion des affaires financières et de l'équipement. À ce jour, l'effectif budgétaire de l'administration centrale s'élève à 2.100 emplois. Il est complété par 492 agents des services déconcentrés affectés en administration centrale sous la forme de mises à disposition, ce qui porte l'effectif dont dispose l'administration centrale à 2592 agents, et permet au ratio des effectifs d'administration centrale rapporté à l'effectif global du ministère de la justice de remonter à 3,63 %. En effet, l'effectif global 2004 du ministère de la justice étant de 71.390 agents, le ratio des effectifs d'administration centrale rapporté à l'effectif global du ministère de la justice est normalement de 2,94 %. Comme l'a souligné la Cour des comptes, ce ratio est très faible compte tenu des missions qui sont confiées à l'administration centrale du ministère de la Justice. Les régimes indemnitaires des personnels d'administration centrale seront revalorisés à hauteur de 0,5 million d'euros. Les crédits de fonctionnement de l'administration centrale connaîtront une hausse importante : ils seront abondés de 4,13 millions d'euros, ce qui correspond à une augmentation de 11,7 %. Cette hausse intervient pour permettre le déménagement, en 2005, des services du ministère situés rue du Faubourg Saint-Honoré vers un immeuble du XVème arrondissement de Paris. Les nouveaux crédits couvrent le déménagement des services et le surcoût du bail. En matière d'équipement, 4.650 millions d'euros d'autorisations de programme sont prévues pour la poursuite de la rénovation du bâtiment Vendôme-Cambon. La montée en puissance de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice se poursuivra. Le personnel de l'Agence sera augmenté de cinq emplois, ce qui l'établit à 71 personnes au total ; la subvention de fonctionnement de l'agence sera abondée de 1.448 millions d'euros pour parvenir à un total de 9.229 millions d'euros. B.- L'ÉVOLUTION DES MISSION DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES La nature des missions confiées à l'Inspection générale des services judiciaires évolue depuis quelques années en se diversifiant vers des missions d'audit et d'évaluation, ou encore d'études transversales, portant sur plusieurs directions ou même interministérielles. Le champ des sujets traités est de plus en plus vaste, compte tenu de la judiciarisation de la société. Cette tendance devrait se trouver encore renforcée par l'implication de l'IGSJ dans le contrôle de la gestion budgétaire, rendu nécessaire par la loi organique. L'inspection générale est associée, en qualité d'expert, aux différents travaux en cours sur la mise en œuvre de la loi organique (comité stratégique des directeurs, comité de suivi et groupe de projet), et a vocation, en application des nouvelles dispositions introduites par la réforme de l'État, à contribuer à la mise en œuvre du contrôle de gestion des juridictions et des services placés sous l'autorité du garde des Sceaux. Dans ce cadre, elle participera au contrôle de la qualité des contrôles internes mis en place au sein du ministère Dans le contexte d'un tel élargissement du champ d'intervention de l'IGSJ, il convient de procéder, comme votre Rapporteur l'a déjà souligné, à une augmentation sensible de ses effectifs. Une amélioration a été apportée : les effectifs, tant budgétaires que réels, ont été portés à 25 inspecteurs en 2004, soit trois postes de plus qu'en 2003. Une réflexion sur le statut de l'inspection est en cours. Se pose toujours, par ailleurs, la question de l'intégration d'inspecteurs non magistrats, venant d'autres administrations, et celle du rattachement total ou partiel des trois inspections techniques du ministère (inspection de l'administration pénitentiaire ; inspection de la protection judiciaire de la jeunesse ; mission d'inspection des greffes). L'état de la réflexion exposé dans le document « Projet de service » remis au garde des Sceaux en juillet 2004. Le « projet de service » fait l'objet du point n° 3 de la SMR, actualisée en juin 2004. C.- LA CRÉATION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DU PALAIS DE JUSTICE DE PARIS L'Établissement Public du Palais de Justice de Paris a été créé par le décret n°2004-161 du 18 février 2004, afin de piloter ce programme particulièrement complexe. Administré par un conseil d'administration, doté d'un conseil d'orientation et placé sous la tutelle du Garde des Sceaux, l'établissement public exerce les attributions relatives à la maîtrise d'ouvrage publique et a pour principale mission de concevoir, d'acquérir, de faire construire et d'aménager de nouveaux locaux pour les besoins des juridictions de l'ordre judiciaire et des organismes installés sur le site du Palais de Justice de Paris. Sa mission englobe aussi l'aménagement du site actuel. 6 emplois sont créés pour cet établissement public. La juridiction nécessite une implantation d'environ 100.000 mètres carrés de surface au total et la rareté des terrains d'une telle taille dans la capitale a conduit à envisager différentes solutions y compris la délocalisation de plusieurs institutions sur de nouveaux sites. Finalement, le comité d'orientation réuni le 9 juillet 2004 s'est déclaré favorable à la délocalisation de l'ensemble de la juridiction du tribunal de grande instance sur un site unique. La délibération rendue par le conseil d'administration de 1'Établissement lors de sa séance du 13 juillet recommande l'implantation sur les sites dits de Saint-Vincent de Paul et de l'Hôtel Dieu et prenant en compte comme alternative possible, en second lieu, le terrain de Tolbiac. Les membres du conseil d'administration ont donc mandaté le directeur général de I'Établissement afin qu'il poursuive les discussions techniques avec la ville de Paris et l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris quant aux implantations précitées. Le travail de programmation se poursuit avec le souci d'optimiser les besoins, d'intégrer la modernisation des méthodes de travail et de maîtriser les coûts notamment en vue de la réintégration, au sein de l'installation nouvelle du tribunal de grande instance, des sites actuellement dispersés. L'année 2005 sera marquée par l'achat du terrain destiné à accueillir le nouveau TGI et le lancement du concours d'architecture. La livraison du nouveau TGI est prévue en 2011. Au plan comptable, l'opération de construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris a été jusqu'à présent individualisée au sein d'une ligne spécifique du chapitre 57-60 «équipement» et à ce jour, cet article 72 présente un disponible en autorisations de programme de 154,38 millions d'euros. Le financement se fait, comme il est de règle depuis la création de l'établissement public, à partir du chapitre 66-20. Il convient donc de préciser que la Chancellerie inscrira, au titre des mouvements budgétaires autorisés par la loi de finances rectificative pour 2004, le transfert du titre V au titre VI, de la somme susvisée. Avec l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du Ministère de la Justice, créée en 2002, et le nouvel établissement public, la Chancellerie dispose d'un potentiel apte à assurer les missions qui lui incombent au titre de la loi d'orientation et de programmation. Pour le seul secteur judiciaire, il y a lieu de moderniser le vaste parc immobilier existant, (773 sites), mais aussi de diligenter de nouvelles constructions adaptées au développement et à l'évolution de l'activité judiciaire. D.- LES DÉBUTS DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ Tant pour la construction de palais de justice que pour celle des nombreux établissements pénitentiaires prévus par la loi d'orientation et de programmation, l'État a décidé de faire appel de façon importante à un système impliquant l'association de partenaires privés à la conduite d'un programme immobilier judiciaire ou pénitentiaire par l'État dispose aujourd'hui de deux cadres juridiques. Le premier est la réalisation du programme en autorisation d'occupation temporaire du domaine public et location avec option d'achat. Suivant les dispositifs juridiques définis dans la loi de d'orientation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (LOPSI), ce montage permet à l'État de conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) du domaine public, un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la police, de la gendarmerie nationale et de la Justice. Une option lui permet d'acquérir, avant le terme fixé dans l'AOT, les installations ainsi édifiées. Le bail doit comprendre, également, des clauses permettant de préserver les exigences du service public. Le décret (n° 2004-18) du 6 janvier 2004 précise les modalités de ce dispositif. Compte tenu de sa complexité, le ministère a décidé de faire appel à deux prestataires ou consultants, l'un en conseil juridique, économique et financier et l'autre technique, afin de l'assister dans l'élaboration et la passation de ces contrats AOT-LOA. Le pilotage de ces deux marchés d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) a été confié à l'Agence. Le premier marché d'assistance, dont le prestataire retenu fin 2003 est le groupement Allen Overy - Société Générale, a pour objet un ensemble de prestations d'assistance, de conseil et d'expertise juridiques, économiques et financières. Le deuxième marché d'assistance a été confié le 6 février 2004, au groupement BERIM/SOREC/GESCEM. Le décret n° 2004-357 du 22 avril 2004 a permis de modifier le décret statutaire de l'Agence, autorisant l'agence à se voir confier par l'État une mission d'assistance administrative, technique, juridique et financière. Puis, la convention du 22 juillet 2004 a confié à l'Agence les missions de préparation et de gestion des procédures de mise en concurrence et de sélection relatives à l'attribution des conventions de bail et ce jusqu'à la proposition du choix des attributaires au ministère. Cependant, l'évolution de la législation communautaire, avec l'adoption de la directive du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics, a conduit à modifier le décret précité du 6 janvier 2004 par un autre décret (n° 2004-732), intervenu le 27 juillet 2004. A été introduit dans le dispositif le recours à la procédure de dialogue compétitif, prévu par la directive. Dès parution de ce décret, l'avis d'appel d'offres a été lancé pour un premier lot de 4 établissements pénitentiaires (Béziers, Nancy, Roanne et Lyon) et devait conduire à une réception des candidatures ce mois d'octobre, pour une livraison des établissements en 2008. Le coût en équivalent d'autorisations de programme s'élève à 276 millions d'euros. Une société de projets ou groupement pourra ainsi concevoir, construire, financer, maintenir et entretenir les bâtiments de la justice, moyennant un loyer versé sur une période de 20 à 30 ans, avec option d'achat. Au plan comptable, 335 millions d'euros d'autorisations de programme ont été ouverts en 2004 et 200 millions d'euros sont inscrits au budget 2005 pour poursuivre ce programme en lançant les opérations pour un nouveau lot d'établissements. Pour la poursuite de ce programme, il conviendra d'apprécier si l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 qui définit désormais les contrats de partenariat de l'État, n'offre pas un cadre juridique plus adapté, en matière d'équilibre financier et de cohérence de l'opération, que les montages AOT-LOA, au traitement de la problématique des établissements pénitentiaires ; Le second est le partenariat public-privé tel que prévu par l'ordonnance du 17 juin 2004. Il convient de rappeler que le contrat de partenariat a un champ d'application beaucoup plus large que le dispositif précédent : l'État peut en effet « confier à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de service concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée ». Le « périmètre » des services pouvant faire l'objet d'une clause du contrat de partenariat est donc plus large, comprenant la plupart des services attachés au bâtiment concerné. L'ordonnance du 17 juin 2004 ayant été déférée devant le Conseil d'Etat, le lancement des procédures sur cette nouvelle base juridique a été suspendu dans l'attente de la décision de cette juridiction. L'hypothèque étant aujourd'hui levée, les procédures seront initiées, parmi lesquelles est envisagée la construction du Palais de justice de Paris. Les évaluations effectuées quant aux coûts respectifs des différentes procédures démontreraient l'avantage du contrat de partenariat : le ministère en attend un avantage budgétaire, espérant que le marché saura se montrer innovant et sa gestion plus performante. Le contrat de partenariat constitue une novation importante, même s'il ne modifie pas radicalement nos procédures. Il ne s'agit pas en effet, de confier la gestion des établissements pénitentiaires ou d'un tribunal « clés en main » comme le font les autorités britanniques. Cependant, votre Rapporteur reste à ce jour peu convaincu quant à la rationalité budgétaire et politique d'un tel choix sur le long terme. Il souligne que le contrat comporte encore des inconnues ; ainsi les bases sur lesquelles seront établies les modalités de la rémunération du prestataire ne sont pas définies, la surveillance du niveau des services effectués ou les modalités de sortie du contrat restent encore peu précises. Il est à craindre que les contrats ne soient à l'origine de contentieux dans le contexte français, même si ce n'est pas le cas dans les pays, généralement de droit anglo-saxon, où le système du partenariat est déjà largement expérimenté. II.- LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES A.- LA COMMISSION NATIONALE DE L'INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS (CNIL) 1.- Une activité et des moyens en progression régulière La Commission a connu six années d'augmentation constante du nombre des saisines, comme le montre le tableau suivant :
Après ces années d'augmentation rapide de l'activité, les saisines de la Commission ont connu une légère décrue en 2003 : 6.136 saisines ont été reçues soit une baisse de 22 % par rapport à 2002. Ces saisines se répartissent de la façon suivante : - 3.567 plaintes, soit - 31 % ; - 1.163 demandes de droits d'accès indirect aux fichiers intéressant la sûreté de l'État, la défense et la sécurité publique, soit - 7 % ; - 304 demandes d'extraits du fichier des fichiers, soit - 8 % ; - 1.102 demandes de conseil, soit - 2 %. En revanche, les fichiers déclarés ont représenté 69.352 dossiers à instruire, soit une hausse de 21 % par rapport à 2002, dont : - 5.520 demandes d'avis (secteur public) soit + 47 % ; - 9.588 déclarations ordinaires (secteur privé) soit + 2 % ; - 42.015 déclarations simplifiées et modèle types soit + 26 % ; - 3.431 déclarations de modification (secteur public et privé) + 17 %. 31 contrôles ont été effectués en 2003. Ce nombre est à rapprocher des 324 missions de contrôle ou de vérification sur place qui ont été effectuées par la Commission depuis son installation. Le tableau ci-dessous présente l'évolution de l'activité de la CNIL de 1998 à 2004 au regard des moyens qui lui ont été alloués. Il est à noter l'importante progression des missions dévolues à la Commission depuis 1998 (+ 35 % de saisines et + 61 % de déclarations traitées).
Ce tableau met en évidence la forte progression du budget consacré aux dépenses informatiques qui passe de 180.653 euros en 1998 à 650.900 euros en 2004 (soit + 260 %). La part consacrée à ce budget informatique au sein du budget global de fonctionnement enregistrerait une hausse significative de 11 points par rapport à 1998 pour atteindre 23,6 %. 2.- Les mesures inscrites au projet de loi de finances pour 2005 Pour le chapitre 37-94 des dépenses de personnel, les crédits traduisent, par rapport à 2004, une augmentation de 92.812 euros soit + 2,3 %. On notera que l'ensemble des prestations familiales, soit -82.992 euros, est transféré aux caisses d'allocations familiales. Les dépenses de fonctionnement du chapitre 37-96 s'élèvent à 2,4 millions d'euros, ce qui traduit une augmentation de 126.140 euros par rapport à 2004 (soit + 5,4 %). Les crédits de fonctionnement hors informatique s'élèvent à 1,8 millions d'euros (+ 11,65 %). Au total, le budget de la CNIL augmenterait en 2005 de 218.952 euros, soit de 3,17 % et passerait à 7.120.908 euros. B.- LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES (CNCCFP) 1.- Les perspectives d'activité de la Commission en 2005 L'année 2005 va se caractériser par un ralentissement significatif des activités de contrôle des comptes de campagne puisque les derniers comptes des listes aux élections européennes, dans les circonscriptions qui n'ont pas fait l'objet d'un contentieux, devront être examinés avant le 13 février 2005. Néanmoins, la Commission devra contrôler les comptes des candidats aux différentes élections partielles rentrant dans le champ de sa compétence, notamment à la suite d'éventuelles annulations d'élections dans le cadre des scrutins de 2004. Les autres activités de la Commission se décomposeront, d'une part, en missions pérennes, et, d'autre part, en une mission nouvelle. Les missions pérennes de la Commission sont consécutives au contrôle des comptes de campagne des élections générales de 2004. Il s'agit de la remise du rapport général, ainsi que l'a prévu le législateur dans l'année qui suit un scrutin national. Ce document devrait solliciter un travail de réflexion autour de propositions qui pourraient être faites dans le prolongement des mesures prises par l'ordonnance du 8 décembre 2003. Outre les éventuelles expertises et avis demandés par le Gouvernement dans le champ de compétence de la Commission ou par le Parlement, un groupe d'étude de l'Assemblée nationale, présidé par notre collègue Jérôme Chartier, s'est saisi de la question des réformes à apporter au financement de la vie politique, il n'est pas exclu que le Conseil Constitutionnel propose à nouveau l'idée qu'il a émise dans son rapport final sur le contentieux des élections présidentielles 2002, de confier à la Commission un rôle de contrôle de premier niveau. Les autres missions traditionnelles de la Commission seront la publication des principaux éléments des comptes de campagne au journal officiel, la publication des comptes simplifiés 2003 des partis soumis aux obligations légales pour recueillir des fonds en anticipant, si possible, la parution par rapport aux délais constatés pour les précédents exercices, la publication des agréments ou retraits d'agréments d'associations de financement pour les partis politiques qui ont choisi de se doter de cette structure, notamment. Une compétence nouvelle a été conférée à la Commission par l'ordonnance du 8 décembre 2003 : le pouvoir d'arrêter le montant des remboursements par l'État des candidats qui peuvent y prétendre. Cette fonction, qui incombait jusqu'alors aux préfets. Un transfert et une centralisation du contentieux des réformations dont l'ampleur est difficilement mesurable s'en suivra. La Commission se propose d'assurer cette mission par redéploiement interne, en l'absence de scrutin général en 2005. 2.- Les moyens demandés pour 2005 L'exercice 2005 se caractérisera par une évolution d'activité résultant d'une forte baisse de l'activité de "production" de contrôle des comptes de campagne et d'une forte hausse des activités d'analyse, d'expertise et de communication. Globalement, cette situation se traduit par une baisse du budget, renforcé par la baisse obtenue sur le nouveau bail de location des locaux de la Commission. En matière de personnel, la réduction du recours à des renforts de vacataires est compensée par quelques mesures nouvelles positives dont la principale est la seconde tranche de revalorisation de crédits de rémunération pour tenir compte de la prise en charge du détachement de tous les agents auparavant mis à disposition. Les perspectives budgétaires 2005 sont présentées sur la base de la nomenclature 2004 pour le ministère de la justice, même si la perspective, pour la Commission, de devenir une action d'un programme du ministère de l'intérieur impose de préparer parallèlement l'exercice en liaison avec ce ministère. Les mesures nouvelles proposées tiennent compte de l'évolution de l'activité. Les crédits de fonctionnement de la Commission (chapitre 37-61) connaîtront une baisse importante : 352.657 au lieu de 855.749 euros en 2004. Les crédits de rémunération du personnel du chapitre 31-90 (complétés par des propositions de mesures de transfert dans ce domaine), connaîtront une augmentation, s'élevant à 1,109 million d'euros. Au total, le budget de la CNCCFP pour 2005 devrait représenter 2,9 millions d'euros, au lieu de 3,6 en 2004. 3.- Le transfert des moyens de la Commission vers le programme « vie politique, cultuelle et associative » du ministère de l'intérieur Selon les dispositions de l'article 7 l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est devenue une autorité administrative indépendante, bénéficiant d'une autonomie de gestion de ses moyens, notamment de ses recrutements. Compte tenu de cette spécificité comme de la nature des missions de cette institution, le Gouvernement a retenu dans la nouvelle architecture budgétaire, le rattachement des moyens de la Commission au programme « Vie politique, cultuelle et associative » du ministère de l'intérieur, pour en faire une des actions de ce programme. Cependant, la Commission continuera de disposer d'un pouvoir de proposition spécifique en matière d'objectifs et indicateurs associés aux crédits qui lui seront alloués. CHAPITRE IV : LES SERVICES JUDICIAIRES Les crédits des services judiciaires atteindront 2,27 milliards d'euros en crédits de paiement dont 48,16 millions d'euros de moyens nouveaux en dépenses ordinaires affectés à la loi d'orientation et de programmation. Les autorisations de programme s'élèvent à 114,19 millions d'euros, dont 20,15 millions d'euros interviennent au titre de la LOPJ (titres V et VI). Les crédits des services judiciaires connaissent ainsi une hausse de 2,90 % à périmètre constant, en excluant l'effet du transfert des prestations familiales. CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET 2005 (en millions d'euros)
Source : ministère de la Justice. I.- L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE EN 2003 A.- L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE CIVILE L'évolution de l'activité judiciaire civile est contrastée. La hausse des affaires nouvelles comme des affaires terminées est patente pour toutes les juridictions sauf les CPH. Pour toutes sauf les cours d'appel, les affaires terminées se situent encore à un niveau inférieur à celui des affaires nouvelles. Devant les tribunaux de grande instance, on enregistre pour la première fois depuis sept ans par un accroissement des affaires nouvelles de 3 %. Cette évolution recouvre une hausse de l'activité des juges aux affaires familiales, principalement en raison des demandes en divorce et de la progression des contentieux liés aux enfants naturels. En revanche les contentieux de l'après divorce sont stables. Les contentieux de la responsabilité diminuent tandis que ceux de l'impayé augmentent. En hausse de 1 %, les affaires terminées par les TGI restent néanmoins à un niveau nettement en dessous de celui des affaires nouvelles, ce qui a provoqué une nouvelle augmentation des affaires en stock. La durée moyenne de traitement s'est allongée pour atteindre 9,5 mois. Les tribunaux d'instance ont connu une stabilisation du flux des affaires nouvelles au fond en 2003, après la hausse engendrée par l'effet du relèvement du taux de ressort des TI en 2000. Cette stabilité cache des évolutions différentes : poursuite de la progression des affaires de tutelles, des contentieux de l'impayé, stabilité des contentieux de la responsabilité et de l'exécution et diminution de la plupart des autres contentieux civils parallèle à celle observée auprès des TGI. Parmi les procédures particulières traitées par les tribunaux d'instance, on notera la baisse des injonctions de payer, la hausse des saisies sur rémunérations et la forte progression des demandes liées aux PACS. Les affaires terminées par les tribunaux d'instance ont augmenté (+ 1,5 %). Comme elles se sont à nouveau situées à un niveau inférieur à celui des affaires nouvelles, le stock d'affaires en cours a encore significativement progressé. La durée moyenne de traitement s'est légèrement allongée, pour atteindre 4,9 mois. Le nombre d'affaires nouvelles portées devant les conseils de Prud'hommes (167.231) est en baisse de 5 %, interrompant ainsi la forte hausse des deux années précédentes. Le nombre des affaires terminées a diminué plus lentement, mais son niveau reste inférieur à celui des affaires nouvelles ce qui a provoqué une augmentation du stock d'affaires en cours. La durée moyenne de traitement (11,8 mois) s'est accrue. Les juridictions commerciales ont vu s'inverser le mouvement de forte baisse de leur activité observée ces dernières années. Les jugements d'ouverture de procédures collectives ont augmenté de 4,4 %, en lien avec l'affaiblissement de la croissance en 2002. Les jugements, référés, et ordonnances liés aux contentieux commerciaux courants ont été en baisse modérée, nettement ralentie par rapport aux années précédentes. Enfin, en ce qui concerne les cours d'appel, le nombre d'affaires nouvelles est en hausse pour la deuxième année consécutive. Cette situation s'observe sur l'ensemble des juridictions à l'origine de l'appel. Les affaires terminées par les cours d'appel ont augmenté de 2,5 % inversant ainsi la tendance à la baisse des deux années précédentes. Comme elles s'établissent au dessus des affaires nouvelles, il en est résulté une nouvelle et notable diminution du stock d'affaires de plus de 10.000 affaires, la moitié émane de la Cour d'Aix en Provence). Cette bonne configuration n'est pas restée sans effet sur la durée moyenne de traitement dans les cours : celle-ci a diminué (- 0,8 mois) et s'établit à 16 mois. Vingt deux cours d'appel ont vu leur durée moyenne de traitement baisser. B.- L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS PÉNALES Le nombre d'affaires pénales transmises aux parquets (5.320.000) a diminué de 3,3 %. Cette évolution rompt avec la tendance à la hausse observée au tout début des années 2000. Les parquets ont traité environ 5 millions d'affaires, soit 1,7 % de moins qu'en 2002. 3.610.000 affaires n'ont pu faire l'objet de poursuites, soit que l'infraction n'ait pas été caractérisée ou qu'un motif juridique s'y soit opposé, soit surtout que l'auteur n'ait pas été identifié. Au total, seules 27,7 % des affaires traitées ont été susceptibles de recevoir une réponse pénale. Ces 1.386.500 affaires poursuivables ont été en progression de 2,7 % par rapport aux affaires correspondantes traitées en 2002. Globalement depuis 1997 le nombre d'affaires poursuivables s'accroît régulièrement chaque année. Parmi ces affaires, 654.500 ont donné lieu à des poursuites judiciaires (+ 4,8 %) ; 330.200 ont été classées après réussite d'une procédure alternative : ces mesures sont en forte progression (+ 14 %), principalement grâce au succès des rappels à la loi ; 14.000 affaires ont fait l'objet d'une composition pénale instaurée par la loi du 15 juin 2000 ; enfin 387.000 ont fait l'objet d'un classement pour inopportunité des poursuites (- 10 %). Un peu moins de la moitié des affaires poursuivables (47,2 %) a fait l'objet de poursuites ; 24,0 % ont fait l'objet d'une troisième voie réussie ; 1 % d'une composition pénale et 28 % ont été classées pour inopportunité des poursuites. Le taux de réponse pénale (poursuites, procédures alternatives réussies et composition pénale rapportées aux affaires poursuivables) est passé de 68,2 % en 2002 à 72,1 % en 2003. Son augmentation est essentiellement due à l'augmentation des procédures alternatives et des poursuites. Sous l'effet du traitement en temps réel des affaires, les modes de comparution rapide devant les tribunaux correctionnels ont poursuivi leur progression : convocations par OPJ et comparutions immédiates ont été appliquées à 75 % des affaires en 2003 (71 % en 2002 et 26 % en 1990). Le nombre de personnes mises en examen dans le cadre d'une instruction a augmenté et s'est établi à 52.118 en 2003, chiffre auquel on peut ajouter 3 600 personnes entendues comme témoins assistés. 24.000 personnes ont été placées en détention provisoire dans le cadre d'une instruction, chiffre en légère hausse (+ 1,3 %). Le nombre de personnes condamnées ou relaxées par les tribunaux correctionnels a augmenté de 4,9 % en 2003. Cette hausse d'activité est d'abord la traduction de l'augmentation du nombre d'affaires transmises par les parquets (+ 6,9 %), du fait en particulier de la nouvelle procédure d'ordonnance pénale (+13.000 affaires). Contrairement à l'année 2002, le nombre d'affaires nouvelles portées devant les chambres des appels correctionnels (50.453) a baissé (- 2,8 %) en 2003. Le nombre d'arrêts rendus cette même année (52.113) s'est accru de 5,3 % par rapport à 2002, il a permis de continuer à réduire le nombre d'affaires en stock. De leur côté, les chambres de l'instruction ont rendu 34.500 arrêts, soit 4,3 % de moins qu'en 2002. La Cour de cassation a vu ces affaires nouvelles poursuivre la baisse observée en 2002 (8.043 affaires en 2003). Elle a rendu un nombre d'arrêts (7.985) inférieur de 9 % à celui de 2002. Les cassations prononcées n'ont représenté que 4 % des décisions rendues. L'activité des Cours d'assises s'est située à un niveau jamais atteint. Ces cours ont rendu 2.916 arrêts concernant 4.022 personnes ; c'est surtout les juridictions d'assises du premier ressort qui progressent de manière sensible. Avec 2.556 arrêts, les cours d'assises du premier ressort sont en progression de près de 6 %. Cette hausse concerne aussi le nombre de personnes jugées à savoir 3.583 soit une progression de 8,2 %. 553 appels ont été formés, ce qui fixe le taux d'appel à 22 %, en recul par rapport aux deux premières années (24 % en 2001 et 2002). Parmi les 3.583 personnes jugées par les cours d'assises du premier ressort, 3424 ont été condamnées et 159 ont été acquittées. Le taux d'acquittement à hauteur de 4 % est celui habituellement constaté chaque année. Avec 360 arrêts, les cours d'assises d'appel sont en baisse de 17 % par rapport à 2002 qui avait été une année à forte activité pour ces juridictions. 417 personnes ont été condamnées et 22 ont été acquittées. Le taux d'acquittement est légèrement supérieur à celui de l'année précédente (5 % contre 4 %). Globalement, le stock d'affaires en attente d'audiencement devant les cours d'assises a progressé de 10 %, représentant 2.162 affaires, ce qui équivaut à environ 10 mois d'activité. La durée moyenne de traitement des affaires pénales ayant atteint le stade du jugement s'est stabilisée à 11,1 mois en 2002 C.- LA CRÉATION DE JURIDICTIONS INTERRÉGIONALES SPÉCIALISÉES EN MATIÈRE DE CRIMINALITÉ ORGANISÉE La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a consacré l'un de ses titres à la lutte contre la criminalité organisée. Elle crée des juridictions interrégionales spécialisées en matière de criminalité organisée, compétentes sur le ressort de plusieurs cours d'appel. Ces juridictions, à savoir Paris, Lille, Rennes, Nancy, Lyon, Bordeaux, Marseille et Fort-de-France, seront compétentes concurremment avec les juridictions classiques pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits et des crimes dont la liste est dressée par les articles 706-73 et 706-74 du code de procédure pénale. L'affectation de magistrats au sein de chacune de ces juridictions a commencé au 1er septembre 2004 : des magistrats du siège et du parquet (1) sont désignés à cette fin par les Premiers Présidents et Procureurs Généraux des Cours interrégionales, magistrats qui auront suivi des formations obligatoires dispensées par l'École Nationale de la Magistrature et qui seront ainsi en mesure de se consacrer intégralement à la lutte contre la criminalité organisée. Ils seront regroupés au sein de pôles réunissant également les magistrats spécialisés en matière économique et financière et en matière de santé publique, la loi ayant prévu un système parallèle pour ces matières. La loi prévoit un mécanisme de dessaisissement afin que les dossiers soient transmis aux juridictions interrégionales spécialisées. La création des juridictions interrégionales spécialisées (toutes matières confondues, c'est à dire criminalité organisée et délinquance économique et financière) a conduit à la création de 77 postes de magistrats (59 dans les T.G.I et 18 dans les Cours d'appel) et 126 postes de fonctionnaires (81 greffiers et 45 agents administratifs). La création de 9 emplois d'assistants spécialisés supplémentaires est prévue en 2005. Par ailleurs, la loi du 9 mars 2004 prolonge la spécialisation des juridictions économiques et financières engagée par la loi du 6 août 1975, en créant les juridictions interrégionales en matière économique et financière. Elle précise par ailleurs les missions des assistants spécialisés. Quatre pôles économiques et financiers (Bastia, Lyon, Marseille et Paris) avaient été mis en place en 1998-1999, tandis que les juridictions de Bordeaux, Fort de France et Nanterre, bien que ne constituant pas des pôles financiers, ont été dotées de moyens supplémentaires par l'affectation d'assistants spécialisés. En avril 2004, les moyens des pôles économiques et financiers en assistants spécialisés étaient les suivants :
Par ailleurs, les tribunaux de grande instance de Bordeaux, Nanterre et de Fort-de-France bénéficient chacun d'un assistant spécialisé, inspecteur des impôts. L'analyse détaillée de l'activité des pôles est impossible, faute d'outil statistique spécifique. Néanmoins, de l'avis unanime des chefs de juridictions, et des magistrats affectés à ces pôles, le bilan des pôles économiques et financiers est positif : la spécialisation des juridictions et l'apport des assistants spécialisés améliorent la qualité et la célérité du traitement des affaires. Les principales difficultés relevées dans le fonctionnement des pôles, et auxquelles la loi du 9 mars 2004 a remédié par la création des juridictions interrégionales spécialisées, étaient les suivantes : l'absence de précision dans la loi des missions pouvant être confiées aux assistants spécialisés, l'absence de règles de dessaisissement spécifiques, et une compétence territoriale limitée. En 2004, un nouvel échelon judiciaire spécialisé interrégional a donc été institué, compétent pour connaître de la poursuite, de l'instruction et du jugement des infractions économiques et financières prévues à l'article 704 du code de procédure pénale, lorsque les affaires sont ou apparaîtraient « d'une très grande complexité » ; la très grande complexité pouvant se caractériser, aux termes de la loi, par « le grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou le ressort géographique sur lequel les affaires s'étendent ». Ces juridictions, comme les précédentes, exerceront une compétence concurrente avec celle exercée par les juridictions de droit commun. L'architecture globale de la réforme conduit ainsi à trois niveaux de compétence, dans le cadre des infractions visées par l'article 704 du code de procédure pénale : - la compétence des juridictions « de droit commun » ; - la compétence des juridictions spécialisées, issues du décret du 25 mars 1994 modifié, lorsque les affaires en cause " sont ou apparaîtraient d'une grande complexité " ; compétence territoriale limitée au ressort d'une cour d'appel ; - la compétence des juridictions interrégionales spécialisées, issues de la loi du 9 mars 2004, "pour les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une très grande complexité ", juridictions dont la compétence territoriale relève de ressorts de plusieurs cours d'appel. Les juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière seront localisées aux mêmes endroits que celles compétentes pour connaître des affaires de criminalité organisée. Afin d'assurer une réelle spécialisation, de même que pour les juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée, les magistrats du siège et du parquet affectés auprès des juridictions spécialisées en matière économique et financière seront désignés à cette fin par les Premiers Présidents et les Procureurs Généraux des cours interrégionales, à qui il appartiendra d'apprécier la compétence des postulants en la matière ; compétence découlant soit de leur expérience professionnelle antérieure, soit des formations suivies. Il appartiendra à ces mêmes chefs de juridictions d'apprécier la pertinence des désignations ainsi faites : il pourra être mis fin, à tout moment, à l'affectation d'un magistrat au sein d'une juridiction interrégionale spécialisée. Il ne s'agit donc pas d'une « filière spécialisée », dont le principe serait contraire au principe d'unité du corps de la magistrature. Les postes de magistrats créés pour les juridictions interrégionales (toutes matières confondues : économique et financière, criminalité organisée) sont au nombre de 77 : 18 magistrats rejoindront la juridiction parisienne, 9 postes sont créés dans les juridictions de Bordeaux, Lille, Marseille, Lyon, Nancy, Rennes, et 5 magistrats sont nommés à Fort-de-France. En outre, 126 postes de fonctionnaires (81 greffiers et 45 agents administratifs) ont été créés ; la création de 9 emplois de contractuels supplémentaires est prévue. Enfin, et s'agissant de l'articulation entre les différents niveaux de compétence des juridictions, la loi du 9 mars 2004 a créé une procédure spécifique de dessaisissement des juridictions compétentes de droit commun en faveur des juridictions spécialisées en matière économique et financière. Elle a également confié au procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve une juridiction interrégionale spécialisée, un rôle de coordination de la politique d'action publique pour l'application des dispositions fixant la compétence de ces juridictions, et ce en concertation avec les autres procureurs généraux du ressort interrégional (art. 706-1-1). D.- LA PROGRESSION DES MESURES ALTERNATIVES AUX POURSUITES Le recours aux mesures alternatives aux poursuites confirme, en 2003, sa courbe ascendante. Cette progression, constante depuis plusieurs années, contribue à amplifier et diversifier la réponse pénale à la délinquance tout en réduisant le taux de classement sans suite qui s'élève à 27,9 % en 2003 (32,7 % en 2001 et 31,8 % en 2002). Les mesures alternatives aux poursuites ont augmenté de 14 % pour atteindre 330.186 procédures. Il convient de noter la forte part des rappels à la loi (171.614, soit plus de la moitié des mesures alternatives) qui sont le plus souvent réalisés par les délégués du procureur et qui portent sur des faits de petite délinquance dont environ 20 % sont commis par des mineurs. Les mesures d'orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle augmentent (9.709 mesures, soit + 32 %), notamment au travers des stages alternatifs, et concernent des contentieux de plus en plus diversifiés (contentieux techniques, parentalité, citoyenneté, sensibilisation en matière de sécurité routière ou des dangers de l'usage des produits stupéfiants). La réparation mise en place auprès des mineurs est également en augmentation : 6.351 mesures, soit + 20 %. En ce qui concerne la médiation pénale, on constate une stabilisation (34.077 mesures pour 33.700 en 2002), sans doute en raison, notamment, d'une orientation plus précise et mieux adaptée vers l'une ou l'autre des diverses mesures alternatives. D'autres mesures alternatives sont représentées par les injonctions thérapeutiques (4.928 mesures, soit + 21 %), le désintéressement du plaignant (13.820 mesures, soit +17 %) et la régularisation de situation administrative constitutive d'une infraction (30.574 mesures, soit + 8 %) sur demande du parquet ainsi que 59.113 (soit + 8 %) autres poursuites ou sanctions de nature non pénale qui visent les cas où une réponse autre que pénale a été apportée (reconduites à la frontière administratives d'étrangers en situation irrégulière, sanctions commerciales de faillite personnelle, par exemple). À ces mesures s'ajoute la composition pénale dont on observe une augmentation significative depuis la première année de sa mise en œuvre (1.511 en 2001, 6.755 en 2002 et 14.788 en 2003). Cette mesure alternative aux poursuites, dite « renforcée » , a trouvé sa place dans la politique pénale de traitement des contentieux, entre les mesures alternatives pré-existantes et l'ordonnance pénale en matière délictuelle. La composition pénale permet d'améliorer les flux correctionnels en apportant une réponse judiciaire conjuguant un caractère pédagogique et une efficacité certaine au sens où la mesure, acceptée par l'auteur des faits et validée par un magistrat du siège, est très majoritairement exécutée. La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité introduit diverses dispositions relatives à l'action publique en particulier par la consécration du principe de l'opportunité des poursuites et l'institution du principe de la nécessité d'une réponse pénale aux actes de délinquance, y compris par la mise en œuvre d'une procédure alternative aux poursuites. Par ailleurs, elle modifie substantiellement la composition pénale : d'une part, par une extension du champ des infractions pouvant donner lieu à cette mesure ; d'autre part, par une extension des mesures susceptibles d'être proposées par le procureur de la République. E.- LA PROTECTION DES MAJEURS VULNÉRABLES : UN SYSTÈME À RÉFORMER Votre Rapporteur spécial a souhaité porter son attention sur la mission de protection des majeurs vulnérables qui incombe au juge des affaires civiles. En effet, le système mis en place sur la base de deux textes législatifs de 1966 et 1968 apparaît aujourd'hui en grande partie inadapté aux besoins, d'une gestion difficile depuis l'explosion du nombre des personnes placées sous tutelle et, enfin, de plus en plus coûteux. C'est pourquoi votre Rapporteur souhaite que la Cour des comptes puisse mener, en application de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une enquête sur ce thème. 1.- La gestion des régimes de tutelle et de curatelle devenue inadaptée Deux textes fondent le dispositif actuel de protection des majeurs : la loi du 3 janvier 1968, inscrite dans le code civil, qui définit et organise les mesures civiles de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle, et la loi du 18 octobre 1966, insérée dans le code de la sécurité sociale, instituant la tutelle aux prestations sociales pour les adultes en s'inspirant du dispositif de protection des mineurs. Le contexte apparaît aujourd'hui très différent. Les mesures de protection touchent un nombre de personnes de plus en plus important sous l'influence d'une évolution socio-économique marquée par le vieillissement de la population et la montée des phénomènes de précarité et d'exclusion : 600.000 personnes, soit 1 % de la population, se trouvent actuellement sous un régime de protection juridique. Ainsi par exemple, le phénomène climatique de la canicule de 2003 a entraîné 6 % de personnes supplémentaires dans le système. On estime aujourd'hui que le nombre des personnes protégées pourrait atteindre un million en 2010. La France n'est pas de loin, le seul pays à connaître une telle évolution ; l'Allemagne compte un million de personnes sous tutelle. Parmi ces 600.000 mesures de protection juridique, 164.645 sont prises en charge par l'État, sous la forme de la rémunération d'un gérant de tutelle par exemple. Dans les autres cas, la tutelle est exercée par un membre de la famille ou un proche, sans implication financière pour la collectivité. Le fonctionnement du dispositif s'est progressivement modifié. Adapté aux cas de personnes dont les capacités sont irrémédiablement atteintes, ou de personnes gravement désocialisées, il apparaît moins adapté à d'autres cas. Ainsi, de nombreuses mesures sont prononcées pour des considérations plus sociales que juridiques, c'est ainsi que des personnes en situation de précarité, souffrant d'une certaine désocialisation, entrent dans le système lourd, privatif de liberté, de la tutelle, avec souvent l'effet d'aggraver la désocialisation. L'évolution de la prise en charge de la maladie psychiatrique, caractérisée par le retour à domicile des malades, a entraîné une multiplication des mises sous protection. L'institution judiciaire ne maîtrise plus les flux et a de plus en plus de mal à contrôler l'exécution des mesures. Confronté à cette massification, un juge de tutelle à temps plein peut traiter 4.000 voire 5.000 mesures, considérant qu'une centaine de juges, en équivalent temps plein, sont chargés de cette tâche. Il est donc évident que l'attention à chaque cas ne peut être que très limitée, ce qui entraîne un immobilisme dans le traitement de la mesure, les chances de sortie en cas d'amélioration étant faibles, vu la lourdeur de la procédure et la difficulté d'accès au magistrat compétent. Quant aux associations tutélaires, elles ont de graves difficultés de fonctionnement. Le constat des dérives et des dysfonctionnements du système a été établi dès 1998 par les inspections générales des services judiciaires, des finances et des affaires sociales. Le financement du dispositif, incohérent et inégalitaire, doit également être repensé. 2.- Créer un nouveau régime d'accompagnement social, dans le cadre d'une solidarité à l'échelon local Tant le Président de la République que le Garde des Sceaux ont érigé la réforme du droit des incapables majeurs comme priorité dès 2002. Une réflexion se poursuit au Ministère délégué à la Famille sur le thème de la création d'une mesure d'évaluation médico-sociale des personnes, qui serait un nouveau moyen d'investigation à la disposition du procureur de la République ou du juge des tutelles. Sont également étudiées les bases à donner au financement du dispositif de protection, ainsi que la formation des intervenants professionnels en matière de protection des majeurs, ce qui pourrait déboucher sur la création du métier de délégué à la protection des majeurs. Un projet de loi devrait être présenté au cours du premier semestre 2005. L'un de ses objectifs sera de recentrer, en vertu des principes de nécessité et de subsidiarité, les mesures de protection judiciaire sur leur public. Le texte maintiendrait les grandes distinctions actuelles du code civil relatives à l'organisation des régimes de protection des majeurs : sauvegarde de justice, curatelle et tutelle. Deux nouvelles mesures seraient proposées : le mandat de protection future qui permettra à une personne capable de désigner devant notaire, pour le cas où elle deviendrait inapte à prendre les décisions qui s'imposent, un tiers de confiance. La mesure de gestion budgétaire et d'accompagnement social qui pourrait remplacer la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes, n'entraînera pas d'incapacité juridique et ne pourra se cumuler avec une curatelle ou une tutelle. Elle viserait à permettre la désignation d'un intervenant social chargé de percevoir et gérer les prestations sociales de la personne qui mettrait en danger sa santé ou sa sécurité du fait de son inaptitude à assurer seule la gestion de ses ressources. Ce n'est qu'en cas d'échec d'une action sociale spécifique et préalable que le Procureur de la République, saisi sur la base d'un rapport circonstancié établi par les services sociaux compétents, appréciera l'opportunité d'en référer au juge. Par ailleurs, le projet envisage d'étendre la protection du majeur vulnérable, au delà de son patrimoine, à sa personne. Ainsi, les mesures de protection qui ne devront être prononcées que si elles sont nécessaires et si aucun autre dispositif ne peut répondre aux difficultés rencontrées, n'auront plus pour unique finalité de protéger les biens de l'intéressé. Le recueil du consentement du majeur à toutes décisions personnelles le concernant sera organisé. La mesure serait prise pour un temps déterminé et ne pourra être renouvelée qu'après l'audition du majeur et un nouvel examen de la situation par le juge. Pour ce qui est de la personne chargée de la protection, une priorité serait donnée à la famille, notion étendue au cercle des proches, pour s'occuper des majeurs vulnérables. À défaut, le juge devra désigner « un délégué à la protection des majeurs » pour prendre en charge la mesure. Ainsi, les notions de « curatelle et tutelle d'état » d'une part et de « gérance de tutelle ou d'administration spéciale » d'autre part seraient fondues en une même notion, celle de mesure de protection exercée par une personne extérieure à la famille, le délégué à la protection des majeurs. Enfin, le contrôle des comptes de gestion des personnes chargées de la protection sera renforcé. Votre Rapporteur considère que l'évolution du système s'impose en effet. Il pourrait être envisageable d'affecter un nombre de juges plus important aux tutelles, mais le coût serait augmenté sans qu'une amélioration de la situation des personnes ne soit obtenue, car comme on l'a vu, dans de nombreux cas, leur suivi relève davantage de l'action sociale et du tissu associatif que du juge. L'échelon de solidarité doit rester, autant que possible, familial, associatif, local. La décentralisation fait d'ailleurs rentrer ce domaine dans la compétence du conseil général, ce qui impliquera la mise en place de nouveaux modes d'action. La réforme préparée semble adaptée aux besoins. Toutefois, il n'est pas certain que le coût budgétaire du nouveau système soit inférieur à celui de l'actuel du fait de la professionnalisation des intervenants sociaux et de la nécessité d'organiser leur rémunération sur des bases nouvelles. Les crédits inscrits au budget des affaires sociales pour faire face aux dépenses liées à la gestion des tutelles était de 149 millions d'euros pour 2004 ; il sera augmenté de 21,2 millions d'euros en 2005, et donc porté à 170,2 millions d'euros. Le présent projet prévoit la création de 709 emplois (soit près du double des emplois créés en 2004) se répartissant comme suit : 100 emplois de magistrats, 12 emplois de greffiers en chef, 90 emplois de greffiers et 153 autres emplois (dont 20 secrétaires administratifs). La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 prévoit la création de 4.450 emplois dont 950 de magistrats. Son taux de réalisation en matière de création d'emplois s'élèvera, à la fin 2005, à 39,86 %, à comparer avec un taux de réalisation théorique qui devrait atteindre 60 %. Les créations d'emplois dans les services judiciaires accusent donc un retard important. Les créations d'emplois des services judiciaires prévues pour 2005 s'inscrivent dans la troisième année de mise en œuvre de la loi d'orientation. Sur les 4.450 emplois programmés, 1.409 ont été créés en loi de finances pour 2003 et pour 2004. La création de 355 emplois est prévue pour 2005, répartis de la manière suivante :
Le tableau suivant présente les créations nettes d'emplois de magistrats et les arrivées en juridiction.
Les emplois créés sont localisés en fonction des réformes à accompagner, étant précisé que depuis 2002 une inflexion est apportée à la politique de localisation des emplois dans les juridictions. Par ailleurs, les emplois créés en loi de finances ne sont plus localisés qu'au fur et à mesure de la prise de fonction effective des personnels en juridiction, afin que l'annonce d'une création d'emploi corresponde à un renfort réel de personnel. Cette nouvelle approche évite de créer des vacances dans chaque juridiction, qui perturbent le fonctionnement de l'institution. Une circulaire du 18 juin 2004 a localisé 397 nouveaux emplois de magistrats dans les juridictions. Ces nouvelles localisations d'emplois permettent d'accompagner : - la possibilité, introduite par l'ordonnance n° 2002-1476 du 19 décembre 2002, portant extension et adaptation de dispositions de droit civil à Mayotte et modifiant son organisation judiciaire, de créer un emploi de juge des enfants au tribunal de première instance de Mamoudzou, - l'ouverture de centres pénitentiaires dans le ressort des tribunaux de grande instance de Beauvais, Lille, Meaux et Toulon, - la mise en œuvre de la loi relative à loi du 26 novembre 2003, relative à l'immigration et au séjour des étrangers, - la création des 8 pôles interrégionaux de lutte contre la criminalité organisée, au sein des tribunaux de grande instance de Bordeaux, Fort-de-France, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris et Rennes. 1.- Les mesures de revalorisation en faveur des magistrats Le taux de l'indemnité de fonctions des magistrats, après avoir été fortement réévalué de 19 % du traitement brut en 1987 à 37 % en 1996, était demeuré inchangé depuis cette date. Afin d'assurer aux magistrats de l'ordre judiciaire un régime indemnitaire à la hauteur des responsabilités et des fortes sujétions de service qui sont les leurs, le Garde des Sceaux a initié dès 2003 un effort significatif de revalorisation, avec pour objectif une parité avec les magistrats des juridictions administratives et financières. Cette revalorisation s'est accompagnée depuis le 1er janvier 2004 d'une nouvelle modification du régime indemnitaire par une série de décrets publiés au Journal Officiel du 30 décembre 2003, et comportant notamment l'instauration d'une modulation partielle de ce régime. Le nouveau régime indemnitaire des magistrats vise principalement: - à instituer une majoration dégressive de la prime forfaitaire au bénéfice des magistrats exerçant dans certaines juridictions qui connaissent un déficit de candidatures afin d'inciter les magistrats à solliciter leur affection dans ces ressorts ; - à permettre le versement d'une prime pour travaux supplémentaires aux magistrats connaissant un surcroît d'activité résultant d'absences prolongées de magistrats, par redistribution du reliquat de crédits indemnitaires non consommés ; - à instaurer une modulation partielle du régime indemnitaire des magistrats, par affectation à une prime modulable de l'intégralité de la revalorisation indemnitaire de 4 % inscrite en loi de finances pour 2003. Le taux d'attribution individuelle de la prime modulable est déterminé en fonction de la contribution de chaque magistrat au bon fonctionnement de l'institution judiciaire. Il est fixé, pour les magistrats exerçant en juridiction, par le premier président de la cour d'appel pour les magistrats du siège de son ressort et par le procureur général pour les magistrats du parquet de son ressort. Pour la mise en œuvre des mesures indemnitaires, 9,33 millions d'euros sont inscrits au budget 2005 afin de financer l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation indemnitaire des magistrats de 4 points intervenue le 1er octobre 2004. De plus, les magistrats de l'ordre judiciaire bénéficieront d'une revalorisation de leur régime indemnitaire à hauteur de 1 point en moyenne à compter du 1er octobre 2005. Le taux indemnitaire moyen passera de 45 % à 46 %. Une provision de 1 million d'euros est également inscrite au projet de loi de finances au titre de la nouvelle bonification indiciaire « encadrement supérieur » pour certains magistrats de l'ordre judiciaire. Les modalités de mise en œuvre de la prime pour travaux supplémentaires ont été précisées par circulaire du 25 août 2004. Cette prime est attribuée, dans la limite de 5 points, à raison d'un surcroît d'activité résultant d'absences prolongées de magistrats (absences ou vacances d'emplois de plus de deux mois) aux magistrats ayant effectivement supporté une charge de travail supplémentaire. Pour permettre à l'administration centrale de calculer tant le nombre de points à répartir entre les cours que la valeur du point, il a été demandé aux cours d'appel de faire remonter à la chancellerie un état des emplois vacants et autres absences ouvrant droit au versement de la prime, effectivement constatées au 1er semestre 2004, non compensées par l'affectation d'un magistrat placé. La circulaire du 5 juillet 2004 de la direction des services judiciaires a défini les conditions de mise en œuvre de la prime modulable. Cette mesure nouvelle inscrite en loi de finances pour 2004 doit être précisée par des arrêtés en cours de publication. Ils portent de 4 à 8 % le taux moyen de la prime modulable à compter du 1er octobre 2004 (13 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation). Le taux maximal d'attribution individuelle de cette prime est porté de 10 à 15 % (20 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation). Le taux de la prime modulable attribuée au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près ladite cour est fixé à 13 %. Ce taux est de 8 % pour les premiers présidents des cours d'appel et les procureurs généraux près lesdites cours ainsi que pour le directeur de l'École nationale de la magistrature. La notification des taux individuels par les chefs de cour a été déjà faite ou est en cours au regard des taux maximum d'attribution individuelle prévus par les arrêtés en cours de publication, pour permettre la mise en paiement de la prime modulable sur la paye d'octobre. Seule une cour d'appel a pour l'instant transmis les taux de dispersion : les taux minimum et maximum retenus sont de 6 % (0,8 % de l'effectif total des magistrats concernés) et 9 % (3,22 % de l'effectif). Le taux moyen de 8 % est attribué à 73,4 % de l'effectif. S'agissant des crédits de vacations (chapitre 31-96), la loi d'orientation prévoit le recrutement de 3.300 juges de proximité. En 2003, 2,6 millions d'euros avaient été inscrits, et 4 millions en 2004 afin de permettre le recrutement de 935 juges de proximité. C'est 1,5 million d'euros qui sont inscrits pour 2005. Pour faire face à la montée en charge des recrutements de juges de proximité, le présent projet prévoit une mesure nouvelle de 1,033 millions d'euros en crédits de vacation qui s ajoute aux 2,6 et 2,7 millions d'euros déjà inscrits en lois de finances pour 2003 et pour 2004. En outre, une mesure nouvelle de 0,467 millions d'euros, s'ajoutant à celle obtenue en 2004, est prévue sur le chapitre 33-90 pour le paiement des cotisations patronales. RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS INSCRITS EN LFI DEPUIS 2003 (en millions d'euros)
Source : ministère de la Justice a) Le calendrier de recrutements La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 prévoit le recrutement de 3.300 juges de proximité sur 5 ans. Depuis la mise en œuvre de la réforme, et plus précisément entre le mois de juillet 2003 et le 1er septembre 2004, le Conseil supérieur de la magistrature a été saisi à cinq reprises, il aura ainsi statué sur 690 dossiers. Le nombre moyen de dossiers par promotion est d'environ 160 dossiers, à l'exception de la première qui n'était composée que de 35 dossiers. Le CSM rend environ 50 % d'avis conformes, 40 % d'avis avec stage probatoire et 10 % d'avis non-conformes, lorsqu' il considère notamment que l'expérience du candidat n'est pas suffisamment qualifiante ou trop ancienne. L'âge moyen des candidats est d'un peu plus de 53 ans (47 ans en moyenne pour le femmes et 59 ans pour les hommes). Les catégories socioprofessionnelles sont : - 8 à 10 % d'anciens magistrats de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; - 40 % d'avocats, de notaires et d'huissiers de justice (en activité ou à la retraite) avec une très large proportion d'avocats (plus de 30 % de tous les candidats) ; - 40 % de personnes justifiant d'un diplôme BAC+4 et de 4 années d'expérience juridique (juristes d'entreprises, anciens fonctionnaires de police, anciens militaires de la gendarmerie, anciens hauts fonctionnaires et fonctionnaires de catégorie A...) ; - 8 % de personnes justifiant, à défaut d'un diplôme BAC+4, de 25 ans d'expérience juridique dans des fonctions d'encadrement ou de direction (ce sont pour l'essentiel d'anciens fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie) ; - 1 % d'anciens greffiers en chef ou greffiers des services judiciaires ; - 1 % de conciliateurs de justice en exercice et justifiant de 5 années d'exercice en cette qualité. Le nombre de juges de proximité en exercice était de 166 au 15 septembre 2004, répartis dans 139 juridictions. Ils devraient être plus de 300 à la fin de l'année 2004. c) Les moyens d'accompagnement Dans le cadre du projet de loi de finances, une mesure nouvelle de 950.000 euros est prévue en crédits de fonctionnement pour accompagner les nouveaux recrutements de juges de proximité. Des mesures nouvelles de 400.000 euros et de 700.000 euros en crédits de fonctionnement avaient déjà été inscrites au titre de l'accompagnement de la justice de proximité dans les lois de finances 2003 et 2004. Sur cette enveloppe, s'imputent les frais de déplacement, le premier équipement informatique et mobilier, les moyens de fonctionnement courant ainsi que les moyens d'accompagnement nécessaires en termes de locaux, sachant que les besoins en superficie induits par la création de la justice de proximité sont, à plus long terme, pris en compte dans les programmes immobiliers en cours. Les cours d'appel concernées ont été sollicitées pour faire connaître l'état exact de leurs besoins. Une réflexion est actuellement engagée sur une éventuelle extension, notamment dans le domaine pénal, des compétences des juges de proximité. Il serait envisagé une harmonisation du champ de la compétence matérielle et d'ouvrir au juge de proximité la possibilité de participer comme assesseur dans les formations collégiales du tribunal correctionnel. La justice de proximité fait l'objet de contestations actuellement, notamment de la part de certains syndicats de magistrats dont les débats parlementaires témoignent. Votre Rapporteur spécial, bien que plutôt réticent à l'origine face à la création de cette nouvelle juridiction, estime aujourd'hui qu'il convient de laisser l'expérience se dérouler afin de pouvoir l'évaluer, en confiant éventuellement une mission en ce sens à la Cour des Comptes. B.- LES PERSONNELS DES GREFFES JUDICIAIRES ET AUTRES PERSONNELS Depuis 1998, les créations nettes d'emplois budgétaires de fonctionnaires s'établissent comme suit :
La réforme statutaire des greffiers sera achevée en 2004 et financée par les provisions inscrites dans les projets de lois de finances antérieurs (coût budgétaire total de 9,4 millions d'euros). Cette réforme prévoit la mise en œuvre pour le corps des greffiers d'un classement indiciaire intermédiaire composé de deux grades ainsi que la mise en place de l'attribution d'une nouvelle bonification indiciaire pour 390 emplois de greffiers. Le plan de transformation d'agents administratifs en adjoints administratifs est poursuivi et concernera 400 agents. Cette mesure constitue la cinquième tranche du plan de transformation initié en 2001. De plus, 50 emplois d'agents de service technique seront transformés en 50 emplois d'inspecteurs du service intérieur et du matériel. Des revalorisations indemnitaires, des pyramidages statutaires et des transformations d'emplois seront effectués en faveur notamment des magistrats et des personnels des greffes. La réforme statutaire des greffiers en chef, entrée en vigueur le 1er janvier 2004, entraînera de nombreuses transformations d'emplois. Le régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction publique résultant de la loi du 21 août 2003 doit se mettre en place à partir du 1er janvier 2005. Il est prévu qu'un taux de cotisation globale de 10 % s'applique à une assiette représentant l'ensemble des éléments de la rémunération perçue. A ce titre, un abondement des crédits à hauteur de 8,49 millions d'euros est inscrit sur le chapitre 33-90 (cotisations sociales). La loi du 9 mars 2004, sans revenir sur les postulats de base, à savoir que les assistants « participent aux procédures sous la responsabilité des magistrats » sans pouvoir se substituer à ces derniers, ni signer des actes par délégation du magistrat, précise les attributions et le périmètre d'intervention de ces assistants, afin de rendre leur intervention plus transparente et de consacrer leur double rôle d'assistance des magistrats et des services d'enquête d'une part, d'aide à la décision d'autre part. La liste des tâches énumérées par l'article 706 du code de procédure pénale est indicative et reprend les tâches les plus courantes susceptibles de leur être confiées, telles que : - assister tous les acteurs de la procédure ; - fournir une aide à la décision par la production de documents de synthèse ou d'analyse remis aux magistrats et pouvant être versés au dossier ; - mise en œuvre du droit de communication reconnu aux magistrats par l'article 132-22 du code pénal. III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT A.- LE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL DES SERVICES JUDICIAIRES Les moyens de fonctionnement des juridictions ont été progressivement renforcés, ainsi que le fait apparaître le tableau suivant : ÉVOLUTION DE 2002 À 2005
Les mesures nouvelles prévues au projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à 16,47 millions d'euros, ce qui représente une progression de 6,68 % de la dotation du chapitre. Les mesures nouvelles prévues au projet de loi de finances se déclinent comme suit : - mise en service de nouveaux palais de justice : 1,875 millions d'euros ; - renforcement de la sûreté des juridictions : 1,5 millions d'euros ; - développement de la visio conférence : 2,431 millions d'euros ; - création de nouvelles maisons de la justice et du droit : 0,183 millions d'euros ; - financement des aménagements spécifiques nécessités par les grands procès : 0,985 millions d'euros ; - ajustement de la dotation au titre des locations immobilières et des opérations de crédit-bail immobilier : 3,193 millions d'euros ; - impact de l'allongement de la formation des greffiers et des greffiers en chef sur le budget de l'ENG : 1,760 millions d'euros ; - frais de déplacement des personnels placés : 0,137 millions d'euros ; - accompagnement des créations d'emplois : 2,9 millions d'euros ; - moyens d'accompagnement des juges de proximité : 0,950 millions d'euros ; - développement d'un infocentre pour le contrôle de gestion: 0,5 millions d'euros ; - abondement de la dotation du Conseil Supérieur de la Magistrature : 0,051 millions d'euros. Enfin, l'École nationale de la magistrature verra ses crédits augmentés de 1,65 million d'euros dont 1,28 au titre de mesures d'ajustement. B.- LES CHAPITRES ÉVALUATIFS DES FRAIS DE JUSTICE ET DES RÉPARATIONS CIVILES Depuis 2002, les crédits (2) inscrits en loi de finances initiale au chapitre 37-11 des frais de justice sont en progression constante, compte tenu de l'évolution tendancielle à la hausse de ces frais, liée à la mise en application de réformes et au recours croissant aux technologies modernes pour la recherche de la vérité. a) L'augmentation de la dépense liée aux frais de justice Le projet de budget pour 2005 prévoit un ajustement des crédits ouverts de 19,36 millions d'euros, pour tenir compte de l'évolution des dépenses : article 10 : 9,20 millions d'euros abondent l'article 10 (matière civile) et 10,16 millions d'euros l'article 20 (matière pénale). Une mesure nouvelle de 0,64 million d'euros destinée à financer l'accès des sourds et des malentendants à la justice civile s'y ajoute, soit une dotation totale supplémentaire de 20 millions d'euros. Le tableau suivant montre l'évolution à la hausse des frais de justice depuis 1998. ÉVOLUTION DE L'ENSEMBLE DES FRAIS (en millions d'euros)
Les mesures tant organisationnelles que législatives et réglementaires mises en œuvre de 1996 à 1999 (sensibilisation des juridictions et organisation d'un suivi des dépenses de frais de justice, loi du 23 juin 1999 et décret du 18 mars 1999 modifiant le code de procédure pénale), associées, de 1998 à 2000, au versement d'une dotation complémentaire en crédits de fonctionnement aux cours d'appel présentant les meilleurs résultats en termes de maîtrise de la dépense de frais de justice, ont permis jusqu'en 2002 le maintien de la dépense de frais de justice dans la limite des crédits ouverts en loi de finances initiale. Depuis 2002, on assiste à une accélération de la dépense liée à deux facteurs principaux : - les réformes successives du droit et de la procédure pénale, étant précisé que l'impact budgétaire se produit avec un décalage d'au mois six mois. Parmi les réformes récentes ayant eu un effet significatif, on peut citer la loi du 15 juin 2000, la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne et celle du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure étendant le champ d'application du FNAEG, la loi du 3 février 2003 relative à la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants, et la loi relative à l'immigration. À partir du dernier trimestre 2004 apparaîtront les premiers impacts budgétaires de la loi sur le rétablissement personnel et de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. - l'évolution des techniques d'enquête et d'établissement de la preuve : on assiste en particulier à une très forte progression des recherches d'ADN et des réquisitions aux opérateurs de téléphonie sur le réseau mobile. Cette dernière catégorie de frais qui représentait 2 millions d'euros en 1999 a atteint 22,7 millions d'euros en 2003. En 2003, l'abondement de 27,9 millions d'euros, voté en loi de finances rectificative, n'a pas permis de couvrir la dépense annuelle. Pour 2004, la prévision de dépense s'établit à 410,86 millions d'euros, ce qui représente un dépassement de 72,71 millions d'euros des crédits ouverts en loi de finances initiale. Il convient de souligner, pour l'année 2004, que le domaine des réquisitions en matière de téléphonie, qui représente 26 % de la dépense globale des frais de justice en matière pénale (soit 74,5 millions d'euros sur les 12 derniers mois) progresse de 56,5 %. Cette catégorie de frais (réquisitions à France Télécom, réquisitions aux autres opérateurs et location de matériel d'interception) représente aujourd'hui le premier poste des frais de justice criminelle. Le domaine médical regroupant les frais en matière biologique, toxicologique, radiologique, les frais en matière psychiatrique, psychologique, médico-psychologique et les autres frais médicaux a progressé sur les 12 derniers mois de 9 %, sachant que cette nature de frais représente 23,8 % des frais de justice criminelle. Enfin, les expertises non tarifées, 3ème poste par rang d'importance, progressent de 13 %. Ces trois domaines couvrent 58,5 % des frais de justice pénale. ÉVOLUTION DÉTAILLÉE PAR NATURE DE FRAIS (en millions d'euros)
Parmi les frais pénaux, de fortes augmentations de dépenses ont eu lieu en 2003, liées aux politiques pénales. Les frais de désignation des administrateurs ad hoc en application de l'article 706-50 du code de procédure pénale ont progressé de 66,98 %, ce qui s'analyse comme une montée en charge de la dépense instituée en 2000. Les indemnités et frais payés aux médiateurs et délégués du procureur de la République intervenant au cours d'une composition pénale ont progressé de 257,42 %. S'agissant d'une procédure récente dont les premières dépenses apparaissent en 2001, l'évolution doit être relativisée. Deux principaux blocs de dépenses ont connu en 2003 une évolution sans précédent et sont à l'origine de la forte progression des frais de justice criminelle : - le domaine des frais criminels médicaux : examens psychiatriques, psychologiques, médico-psychologiques et toxicologiques, biologiques ou radiologique, notamment. Ils ont augmenté de 11,42 %. Cette évolution traduit, d'une part, la meilleure prise en compte des droits de la victime dans la procédure pénale et, d'autre part, la judiciarisation de l'application des peines, qui accroît le nombre d'expertises ordonnées par les JAP. Les honoraires et indemnités alloués pour examens toxicologiques, biologiques et radiologiques ont augmenté de 39,16 %. Les expertises biologiques auxquelles le juge a de plus en plus recours ainsi que l'alimentation des données au FNAEG sont à l'origine cette évolution, qui ne saurait s'infléchir compte tenu de la loi 18 mars 2003 qui étend le champ des infractions donnant lieu à l'enregistrement au FNAEG. - le domaine de la téléphonie : la progression de la dépense est de 50,23 %, traduisant l'accroissement des interceptions sur le réseau mobile pratiqués aujourd'hui par les différents opérateurs en grande quantité et facturés dans des délais beaucoup plus rapides (réduction du délai de 6 mois à 1 mois). Le nombre des interceptions sur mobile est passé de 3.024 (en mois interception) en 2001 à 10.500 en 2003. - les expertises non tarifées : l'évolution de 17,63 % est préoccupante, confirmant une tendance à la hausse amorcée à partir de l'année 2000 et mettant en évidence le caractère de plus en plus complexe des expertises. Certaines juridictions imputent les expertises d'empreintes génétiques sur ce poste plutôt que sur celui des frais médicaux. L'accélération de ces dépenses et la perspective de la suppression du caractère évaluatif de ces crédits dès 2006, ont conduit la Chancellerie à engager, en 2004, un plan d'action en vue d'une meilleure maîtrise de la dépense. b) Les mesures de maîtrise de la dépense Le ministère a entrepris d'établir une maîtrise des coûts par la fixation de tarifs réglementaires ou par la négociation tarifaire. Ainsi, dans le domaine des empreintes génétiques, des travaux ont été engagés en vue d'une tarification, par le CPP, des analyses génétiques standard, afin d'en faire baisser le coût unitaire facturé par les laboratoires, beaucoup trop élevé par rapport au coût de revient estimé. Dans le domaine des interceptions téléphoniques, le ministère a engagé des négociations, tant avec les loueurs de matériels d'interception qu'avec les différents opérateurs de téléphonie, pour aboutir à une baisse des coûts. Le cadre futur de gestion des frais de justice impose la comptabilité des engagements pour le respect du caractère limitatif des crédits, et soulève la question de l'organisation de l'engagement comptable et de l'engagement juridique, organisation qui doit être compatible avec l'imperium du juge et les délais de procédure. Sous l'impulsion du Garde des sceaux, a été mis en place, au mois de septembre, un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions d'organisation du circuit d'exécution de la dépense. En effet, la comptabilité des engagements est aujourd'hui inexistante et de nouveaux circuits de paiement devront être établis (mandatement ou paiement par les régies). Le groupe devra valider le logiciel de comptabilisation des frais de justice en cours de développement dans la cour d'appel de Lyon, logiciel qui devrait permettre le suivi budgétaire des frais de justice et le suivi analytique des dépenses par prescription, par procédure, par juridiction, et le cas échéant par prescripteur. Par ailleurs, une réflexion est en cours pour instaurer à la Chancellerie un service « référent » en matière de frais de justice, qui puisse constituer, pour les magistrats, une aide à la décision préalable à l'engagement juridique des dépenses atypiques, tant dans leur nature que leur montant. Il est également souhaitable de redéfinir le périmètre des frais de justice. Le budget du ministère de la justice supporte aujourd'hui de nombreuses dépenses imputées sur frais de justice dont il n'est pas directement prescripteur, ce qui rend totalement impossible le suivi et donc la maîtrise de la dépense imposés par la loi organique. Ainsi, les officiers de police judiciaire peuvent-ils d'office, en application de la loi du 18 mars 2003, ordonner des expertises génétiques, alors qu'en l'état du droit antérieur l'enregistrement d'une empreinte génétique au FNAEG était de la compétence des magistrats du parquet qui ordonnaient l'analyse. Un recensement de ces dépenses est en cours, afin d'en transférer la responsabilité et les crédits correspondants aux ministères prescripteurs. Depuis 1999, le chapitre 37-91 connaît systématiquement des dépassements par rapport aux dotations inscrites en lois de finances initiales.
Le tableau suivant présente la répartition des indemnisations par direction générale : INDEMNISATIONS PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE (en milliers d'euros)
Pour 2004, le dépassement sera tel que des crédits supplémentaires de 5,9 millions d'euros devraient être demandés en loi de finances rectificative. La dotation inscrite au budget 2005 progresse de 150.000 euros pour atteindre 4,13 millions d'euros. Elle sera certainement à nouveau insuffisante au vu de l'évolution actuelle de la reconnaissance de la responsabilité de l'Etat. Depuis 1999, l'on constate une augmentation globale du nombre des demandes de réparation, tant gracieuses que contentieuses. L'évolution des dépenses n'est pas seulement le reflet de cette augmentation, mais traduit aussi la sévérité accrue des juridictions de l'ordre judiciaire pour sanctionner le fonctionnement défectueux du service de la justice. Les juridictions reconnaissent davantage la responsabilité de l'Etat en ordonnant la réparation de la détention abusive ; ainsi l'on se souvient de l'affaire Dils et surtout de l'affaire d'Outreau, qui constituent des exemples tragiques de cette responsabilité, cette dernière affaire expliquant en grande partie l'insuffisance actuelle de crédits. En matière pénitentiaire également, les plaintes des familles des détenus tendent à augmenter, et les tribunaux à reconnaître la responsabilité de l'Etat dans les accidents et décès survenus en détention. Votre Rapporteur considère que la dotation du chapitre 37-91 devrait être réajustée en prévision du passage à un système de crédits limitatifs, et non plus évaluatifs, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Les mesures inscrites au titre de l'aide juridique comportent notamment : la réforme de la procédure d'asile (- 1,1 million d'euros), l'extension du champ de l'aide juridictionnelle en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna (420.000 euros), l'exclusion de l'aide personnalisée au logement et de l'allocation de logement social dans l'appréciation des ressources du demandeur à l'aide juridictionnelle (+1,15 millions d'euros), et la provision pour la nouvelle procédure judiciaire dite de « rétablissement personnel » aux ménages surendettés (+ 5,7 millions d'euros). Un effort particulier sera effectué pour l'accès au droit et l'aide aux victimes en abondant de 1 million d'euros les crédits du chapitre 46-01. Le dispositif de l'aide juridique comprend trois volets : - l'aide juridictionnelle est mise en œuvre par les bureaux d'aide juridictionnelle qui octroient cette aide aux personnes qui la demandent, par les greffes qui attestent de l'exécution des missions effectuées par les avocats, par les caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) qui gèrent la rétribution des avocats et par le Trésor public qui assure, sans ordonnancement, la rétribution des autres auxiliaires de justice ; - l'aide à l'accès au droit peut intervenir en dehors de tout procès pour faciliter l'information juridique des plus démunis et organiser l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles. Cette aide relève de la compétence des conseils départementaux de l'aide juridique (CDAJ) transformés par la loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits en conseils départementaux de l'accès au droit ; - l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, prévue pour la première fois par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale et modifiée par le projet de loi relatif à la présomption d'innocence et aux droits des victimes, distincte de l'aide juridictionnelle, est cependant imputée sur le chapitre 46-12 - Aide juridique. a) L'évolution des demandes, admissions et rejets Le nombre total des admissions à l'aide juridictionnelle avait augmenté de 4,7 % en 2002 ; il a à nouveau augmenté de 9,8 % en 2003, pour atteindre le niveau de 755.851 admissions, niveau le plus élevé jamais atteint. Cette hausse est à mettre en relation avec les mesures prises en faveur des justiciables les plus fragilisés ou démunis à l'automne 2002 et en 2003. Ces mesures consistaient en l'admission sans condition de ressources des victimes des atteintes les plus graves à la personne ou de leurs ayant droit, en l'augmentation des correctifs familiaux pour les deux premières personnes à charge du demandeur, en une information des victimes dès le dépôt de plainte sur la possibilité de se voir désigner un avocat par le bâtonnier, et, enfin, en l'exclusion des allocations logement de l'appréciation des ressources pour l'admission. L'aide juridictionnelle est le plus souvent totale et représente 87 % des admissions.
Les rejets s'établissent à 78.304, soit un taux de rejet de 9,6 % par rapport aux 834.155 décisions prononcées par les bureaux d'aide juridictionnelle. Les admissions 2003 se répartissent à raison de 52 % pour des procédures civiles, 42 % pour des procédures pénales et de 6 % pour des affaires administratives ou relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. En 2003, contrairement à l'année précédente, la hausse des admissions civiles (+ 8,5 %) est du même ordre que celle des admissions pénales (+ 10,3 %). Parallèlement, les admissions à l'aide juridictionnelle pour des contentieux administratifs ont continué à augmenter rapidement en 2003 (+ 12,3 %). La forte croissance des admissions relatives aux conditions de séjour des étrangers constatée en 2002 se prolonge en 2003 (+ 17,4 %).
Depuis 1995, le délai moyen de traitement des demandes d'aide juridictionnelle entre le dépôt de la demande et la notification de la décision au demandeur a tendance à augmenter. Le délai moyen déclaré en 2003 pour les sections TGI des bureaux d'aide juridictionnelle s'élevait à 54 jours. Ce délai est déclaratif. Une harmonisation des pratiques en ce domaine est envisagée en 2005 avec une modification des programmes informatiques en vue d'une intégration de cette donnée dans le répertoire statistique de l'aide juridictionnelle. Ce délai est en effet l'un des indicateurs du programme 5 « Accès au droit et à la justice » dans le cadre de la LOLF. b) L'évolution de la dépense au titre de l'aide juridictionnelle La modification du barème de rétribution de l'avocat s'inscrivait dans les orientations de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJU) de 2002. La profession avait demandé dès la fin de l'année 2002 l'amélioration de la rétribution. C'est ainsi que des revalorisations du nombre d'unités de valeur ont été actées pour un montant total en année pleine de 11,3 millions d'euros. Les revalorisations retenues portent sur quinze procédures qui n'avaient pas fait l'objet d'amélioration au cours des années précédentes. Elles sont formalisées dans le décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003. Le montant de l'unité de valeur a été augmenté de 2 % par la loi de finances pour 2004 (mesure inscrite pour un montant de 4,5 millions d'euros). L'effort de maîtrise des dépenses publiques engagé par le Gouvernement conduit à ne pas prévoir de revalorisation de l'unité de valeur en 2005. La revalorisation à un rythme régulier avait pourtant été annoncée par le Garde des Sceaux en 2003, devant s'intégrer dans l'augmentation des moyens alloués par la LOPJ. Entre 1998 et 2003, la dépense d'aide juridictionnelle est passée de 189,15 à 270,71 millions d'euros, soit une hausse de 43 %. Les dernières années montrent les évolutions suivantes. En 2001, la dépense s'est accrue de 7,5 %, malgré une forte baisse des admissions, en raison de l'augmentation de la contribution de l'État à la rétribution des avocats prévue par le décret du 17 janvier 2001. En 2002, la dépense a augmenté de 8,4 % en application du décret du 17 janvier 2001 (2ème étape de la revalorisation de la rétribution des avocats au 1er janvier 2002), de l'augmentation des admissions et de la mise en œuvre de l'aide à l'intervention de l'avocat pour l'assistance aux détenus au cours de procédures disciplinaires. En 2003, la dépense a cru de 23,5 % à cause de l'augmentation des admissions, et de l'intervention des décrets du 2 avril 2003 et du 5 septembre 2003 relatifs à la revalorisation. La dotation budgétaire initiale 2004 s'est élevée à 291 millions d'euros. La dépense pourrait être inférieure d'environ 10 millions d'euros à cette dotation. L'écart constaté entre la dotation et la dépense au cours des années précédentes tend à se résorber. La dotation budgétaire du chapitre 46-12 est portée de 291 millions d'euros en 2004 à 299,71 millions d'euros en 2005. L'ajustement total est de 8,5 millions d'euros et se décompose comme suit : - une mesure de 1,15 million d'euros pour la réforme de l'appréciation des ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle : en effet, l'article 2 du décret du 5 septembre 2003 a prévu l'exclusion de l'APL et de l'ALS de l'appréciation des ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle, afin d'assurer à tous les titulaires d'une allocation logement un traitement similaire par les bureaux d'aide juridictionnelle. Le coût total de la mesure de 4,5 millions d'euros est étalé sur quatre ans en raison du délai écoulé entre l'admission et les règlements aux auxiliaires de justice après l'achèvement de leur mission. Une première mesure, d'un montant 2,8 millions d'euros, est intervenue en loi de finances 2004. La deuxième tranche, qui s'élève à 1,15 millions d'euros, correspond à la dépense supplémentaire prévue en 2005 ; - une mesure de 5,68 millions d'euros pour prévoir l'incidence de la nouvelle procédure de rétablissement personnel prévue par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, au titre de laquelle interviendront des paiements pour rétribution des mandataires et des avocats ; - une mesure de 1,12 million d'euros pour prévoir l'incidence, en termes d'aide juridictionnelle, de la réforme de la procédure d'asile effectuée par la loi du 10 décembre 2003 : cette mesure correspond à une hausse de 6000 admissions ; - une mesure de 0,07 million d'euros pour assumer les coûts de la transposition de la directive 2003/8/CE du Conseil tendant à améliorer l'accès à la justice dans les affaires transfrontalières par l'établissement de règles minimales communes à l'aide judiciaire accordée dans de telles affaires ; - une mesure de 0,42 million d'euros pour prendre en compte le transfert vers le budget de l'État de la charge de l'aide juridictionnelle en Polynésie Française et à Wallis et Futuna. 2.- L'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue Le décret du 4 février 1994, dont les dispositions sont intégrées dans le décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi modifiée du 10 juillet relative à l'aide juridique, fixe les modalités de la rétribution des avocats désignés d'office afin d'intervenir au cours de la garde à vue ainsi que celles du versement, de la gestion et de la liquidation des dotations représentant la part contributive de l'État et versées aux barreaux. Bien qu'autonome par rapport au dispositif relatif à l'aide juridictionnelle, le dispositif mis en place lui emprunte une part importante de ses règles, notamment celles relatives à la gestion des dotations versées aux barreaux sur le compte spécial prévu par l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991. La rétribution est versée à l'avocat par la CARPA. Les règles de gestion sont communes à celles relatives à l'aide juridictionnelle. Toutefois, l'utilisation d'une unité de compte différente de celle utilisée pour l'aide juridictionnelle a nécessité la création au sein du compte spécial des CARPA d'une «section» particulière et donc un enregistrement distinct des missions accomplies au titre de la garde à vue. Le montant des règlements effectués par les CARPA aux avocats au titre des missions achevées d'aide à l'intervention au cours de la garde à vue est de 12,9 millions d'euros en 2003. En 2003, sur 426.671 gardes à vue, environ 160.000 personnes ont pu bénéficier de l'intervention d'un avocat. Début 2004, la création de l'Établissement Public du Palais de Justice de Paris, a ajouté une structure à l'Agence de Maîtrise d'Ouvrage des Travaux du Ministère de la Justice ainsi qu'aux différents services de la sous-direction de l'action immobilière et de la logistique. La Chancellerie dispose donc des moyens en personnel pour mener les missions résultant des objectifs et projets de la loi d'orientation et de programmation pour la Justice. Pour le seul secteur judiciaire, il convient en effet, tout en modernisant et adaptant le vaste parc immobilier existant (773 sites pour 1,9 millions de m2), de diligenter de nouvelles constructions répondant au développement et à l'évolution de l'activité judiciaire. A.- LA GESTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DEPUIS 2002 Cependant, l'on a souligné que les crédits d'équipements avaient pâti, depuis 2002, de régulations, gels ou mises en réserve en cours de gestion, qui conduisent à se demander si l'objectif ambitieux d'équipement garde toujours son caractère prioritaire. Le décalage entre le volume des autorisations de programme ouvertes en lois de finances et le montant des crédits de paiement destinés à la couverture de ces dernières est en effet grandissant. En 2003, compte tenu des différents mouvements positifs ou négatifs ayant affecté l'enveloppe des autorisations de programme du secteur judiciaire, la ressource utilisable s'est finalement élevée à 405,5 millions d'euros. 58 % de cette somme a été consommée soit 235,7 millions d'euros. Il convient cependant de pondérer ce résultat car, comme les années précédentes, les 159,4 millions d'euros réservés aux premières dépenses de l'opération de construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris sont restés inemployés, le choix du terrain d'assiette de la future juridiction n'étant pas arrêté. Hors cette dotation spécifique, la consommation corrigée s'établit à 96 % des crédits disponibles. L'enveloppe (article 20) consacrée aux dépenses de restructuration, rénovation, sécurisation, gros entretien des sites judiciaires (dont le palais de justice de Paris) abondée en cours de gestion par un virement interne de 10 millions d'euros a été utilisée à 99,2 %. La gestion des crédits de paiement afférents aux opérations d'équipement judiciaire a été très difficile en 2003. Ces crédits de paiement ont été consommés à 93 % (des 91,4 millions d'euros disponibles, 84,3 ont été consommés), mais il convient de préciser que le gel des crédits de report, transformé en annulation par la loi de finances rectificative, a amputé de 23,6 millions d'euros la dotation initiale. De plus, la poursuite des ordonnancements et des mandatements imputés sur l'article 20 n'a été rendue possible que par un recours réitéré à des virements internes en provenance de l'article 71, ces mouvements n'étant rendus possibles qu'en raison du démarrage plus lent que prévu de plusieurs opérations confiées par conventions de mandat à l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice. Enfin, paradoxalement, alors même que le total des impayés auprès d'une vingtaine d'ordonnateurs secondaires s'est élevé à 4.1 millions d'euros à l'issue de la gestion, les 7 millions d'euros non consommés au 31 décembre 2003 correspondent intégralement à des crédits délégués mais restés sans emploi auprès d'autres ordonnateurs secondaires, les services de ces derniers ayant calculé de manière trop optimiste les dépenses à régler avant le terme de l'exercice. Ce dysfonctionnement ne devrait pas se reproduire en 2004 car depuis l'annonce du gel des reports et de la constitution d'une réserve de précaution, les crédits de paiement ne sont délégués qu'afin de régler des factures en attente ou en vue de dépenses imminentes, toute immobilisation prolongée de la ressource devant conduire à un remontée vers l'administration centrale des sommes non immédiatement utiles. Pour 2004, le ministère des Finances, dans le cadre de la lettre plafond du 29 juillet dernier, a accordé à la Chancellerie un dégel partiel des crédits mis en réserve sur l'exercice 2004 (66 millions d'euros sur les 131,76 millions d'euros), le reliquat des crédits gelés étant libéré en début d'année 2005. Ce dégel devrait permettre au ministère de la Justice de pouvoir honorer l'essentiel des factures et demandes de crédits de paiement présentées en 2004. Il conviendrait néanmoins de revenir à une plus juste adéquation entre autorisations de programmes ouvertes et crédits de paiement correspondants. B.- LES CRÉDITS OUVERTS POUR 2005 Pour 2005, les autorisations de programme afférentes aux dépenses d'équipement judiciaire s'élèvent à 114,19 millions d'euros sur les titres V et VI, dont 33,65 millions d'euros destinés aux opérations confiées par conventions de mandat à l'Agence de maîtrise d'ouvrage. Sur ces 114,19 millions d'euros, 20,15 millions d'euros correspondent à des crédits de la loi d'orientation pour résorber les déficits de surfaces entraînés par l'augmentation des effectifs, 33 millions correspondent à des programmes engagés et 15 interviennent au titre d'opérations nouvelles. Les crédits de paiement s'élèvent à 98,59 millions d'euros mais ce montant pourrait se révéler insuffisant pour assurer les ordonnancements et mandatements des derniers mois de la gestion si tous les chantiers connaissent le rythme d'avancement programmé. En tenant compte des dotations figurant dans le budget 2005, l'évolution sur les quatre dernières années du budget d'équipement des services judiciaires se présente comme suit :
Le programme pluriannuel d'équipement, comportant les opérations lourdes confiées par convention de mandat à l'AMOTJ, est le suivant : (en euros)
En 2005, les crédits consacrés aux opérations déconcentrées des services judiciaires hors enveloppe pour la rénovation et la mise en sécurité du palais de justice de Paris) se monteront à 38,94 millions d'euros, soit une progression de 5,9 % par rapport à 2004 et de 35,4 % par rapport à 2003. Tant pour le programme pluriannuel d'équipement que pour les opérations déconcentrées, la résorption de déficits de surfaces a été chiffrée en fonction des effectifs à recruter, du nombre de m2 nécessaire par catégorie de personnel, et du coût moyen au m2. Il s'agit de financer la 3ème tranche de la loi d'orientation sur ce sujet (5 tranches annuelles). Les dépenses locatives annuelles de la Chancellerie dans Paris intra-muros s'élèvent à 13,32 millions d'euros. Ce montant résulte d'un déséquilibre entre les propriétés (à peine 10.500 m2 en pleine propriété au 13, place Vendôme) et des locations (32.500 m2 répartis sur neuf sites loués). L'arrivée à échéance des baux des immeubles loués par la Chancellerie rue Saint-Honoré a conduit à la recherche de nouvelles surfaces en location dans Paris. Un bail a été conclu en juillet 2004 avec la caisse des dépôts et consignations pour la location de l'ancien siège de Canal Plus, quai André Citroën dans le quinzième arrondissement de Paris. Cette localisation a fait l'objet d'une validation interministérielle et le déménagement est prévu au mois de mai 2005. Elle permet d'économiser 2 millions d'euros par rapport au loyer toutes charges et taxes comprises demandé par le bailleur du site Saint-Honoré du fait du retournement du marché depuis 1995, année de signature des baux Saint-Honoré. Par ailleurs, la loi d'orientation et la loi de finances pour 2003 avaient retenu le principe d'une acquisition de locaux permettant le rééquilibrage entre les surfaces louées par la Chancellerie et les immeubles détenus en pleine propriété, et un accueil des personnels supplémentaires recrutés dans le cadre de cette loi de programmation. Un immeuble correspondant aux besoins du ministère a été identifié rue Halévy et la validation interministérielle est en cours. Le ministère de la Justice vise pour l'avenir une répartition immobilière en deux pôles: le pôle Vendôme avec les services qui doivent rester à proximité du ministre : DACG, DACS, communication.... et les autres services qui pourront être regroupés dans le Sud-Ouest parisien au fur et à mesure de l'arrivée à échéance des baux. L'opération quai André Citroën en est la première application. 1 () Trois juge d'instruction, trois parquetiers, trois juges, un membre du parquet général et un président de chambre de l'instruction en province et le double à Paris. 2 () Les crédits de frais de justice sont inscrits sur le chapitre 37-11 de l'agrégat 11 « services judiciaires ». Depuis 2004, une partie de ces crédits est inscrite sur le chapitre 37-30 (relatif aux expérimentations de la globalisation des crédits, en préfiguration de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001). Les développements qui suivent reposent sur une agrégation des frais de justice de ces deux chapitres. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
