A.- LA VARIATION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES L'article 3 de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 fixe à 440.719 postes l'effectif global programmé de la défense pour 2005. 1.- La baisse des effectifs budgétaires Votre Rapporteur rappelle que l'effectif budgétaire inscrit pour 2003 était de 437.573 postes, soit un chiffre légèrement supérieur à l'objectif de la programmation. À l'inverse, l'effectif budgétaire voté pour 2004, fixé à 437.789 postes, est inférieur de 107 postes à l'objectif. Pour 2005, le projet de loi de finances propose de fixer l'effectif budgétaire à 436.910 postes en régression de 879 postes par rapport à 2004. En outre, cet objectif est inférieur de 3.809 postes par rapport à la programmation. Autrement dit, le nombre d'emplois budgétaires proposé va accroître l'écart avec les objectifs fixés. Cette situation est d'autant plus inquiétante qu'il ne s'agit que de plafonds d'emplois : le taux de réalisation allant vraisemblablement baisser en 2005, le taux de réalisation des emplois sera encore plus inférieur au chiffre de la programmation. Par ailleurs, il faut rappeler que ces chiffres ne correspondent pas à l'effectif inscrit dans le « bleu budgétaire ». En effet, celui-ci incorpore, outre les personnels précédemment mentionnés, les effectifs affectés aux activités retracées dans des comptes de commerce. Le nombre total des emplois autorisés, pour l'ensemble de la section budgétaire, est de 454.009 emplois, contre 455.177 en 2004, dont 17.388 militaires et civils employés sur les comptes de commerce (les dépenses des personnels affectés aux comptes de commerce sont remboursées au budget général). VARIATION DES EFFECTIFS TOTAUX DU MINISTÈRE,
Source : projet de loi de finances En 2003, la section ministérielle avait connu 244 pertes de postes budgétaires, s'expliquant par la suppression de 1.033 postes de civils et la création de 789 postes de militaires. En 2004, elle a connu la suppression de 205 postes s'expliquant par la suppression de 852 postes de civils et par la création de 647 postes de militaires. Pour 2005, cette tendance s'amplifie puisque 1.168 postes sont à nouveau supprimés. Pour la première fois depuis deux ans, les effectifs militaires seront réduits (- 127 postes) 2.- Les mesures d'effectifs par catégorie Votre Rapporteur a réalisé le tableau suivant afin de visualiser, par armée (ou par service) et par catégorie, l'ensemble des mesures d'effectifs prévues dans le cadre du projet de loi de finances : MESURES D'EFFECTIFS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005
Le projet de loi de finances pour 2005 conduit globalement à la destruction nette de 879 emplois, après la création de 216 emplois en 2004 et 1.352 emplois en 2003. Les emplois de civils (et notamment d'ouvriers) vont décroître de 759 unités, expliquant l'essentiel de la baisse attendue. Le nombre de militaires va décroître de 120 en 2005. Il faut souligner que la nécessité de renforcer l'encadrement explique la création de 1.024 postes. Il faut relever que 996 de ces postes sont créés à la Gendarmerie, alors que les effectifs d'officiers de l'armée de terre et de l'armée de l'air régressent (- 42 postes et - 20 postes respectivement) et que ceux de la Marine stagnent (+ 4 postes). En ce qui concerne l'encadrement intermédiaire, votre Rapporteur note que les effectifs de sous-officiers vont décroître significativement dans les trois armées (- 2.338 postes) et à la Gendarmerie (- 442 postes). Outre les questions de redéploiement, le solde net fait apparaître une réduction de 1.083 postes de sous-officiers. 3.- Le sous-effectif du ministère de la Défense D'après les prévisions transmises par le ministère à la demande de votre Rapporteur, l'évolution entre les effectifs de militaires réalisés au 31 décembre 2003 et ceux réalisés au 31 décembre 2004 serait la suivante : ÉVOLUTION, PAR ARMÉE, DU NOMBRE DES EFFECTIFS RÉALISÉS DE MILITAIRES  Les chiffres précédents ne sont que des prévisions de réalisations au 31 décembre prochain. Il convient donc de s'intéresser aux emplois effectivement pourvus au 30 juin 2004. Évidemment, ces données doivent également être examinées avec précautions car le rythme de recrutement peut être différent au cours du second semestre. Votre Rapporteur relève que le sous-effectif des militaires atteint 5.902 postes pour l'ensemble du ministère de la Défense et celui des civils se fixe à 3.524 postes. Globalement, le sous-effectif du ministère est de 2,15 % au 30 juin 2004. Le tableau suivant présente l'évolution des effectifs civils et militaires entre 2004 et 2005 pour l'ensemble du ministère : ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CIVILS ET MILITAIRES DU MINISTÈRE ENTRE 2004 ET 2005
Le tableau suivant présente l'évolution des effectifs civils et militaires entre 2004 et 2005 : ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CIVILS ET MILITAIRES DE LA DÉFENSE (en emplois budgétaires)
B.- LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES Votre Rapporteur souhaite présenter les statistiques relatives au recrutement des militaires dans les trois armées et la gendarmerie. Les tableaux suivants ne permettent malheureusement pas de déduire le flux réel des militaires - en soustrayant les départs aux recrutements - car le périmètre des « recrutements » n'est pas pleinement représentatif de toutes les « entrées » puisqu'ils ne prennent pas en compte l'ensemble des retours pour des motifs divers, tels que les congés de longue durée, les détachements ou les réintégrations d'emplois non budgétaires. Il n'est donc pas possible d'en déduire un solde net des entrées et des sorties. Les entrées et sorties affectant les catégories de personnel militaire peuvent être appréhendées de deux approches différentes soit catégorielle, soit budgétaire. La première approche a été retenue pour la présentation des chiffres. Par ailleurs, pour les volontaires, les chiffres mentionnés recouvrent la notion de recrutement « réel », correspondant aux personnes appelées à occuper effectivement un poste de volontaire, contrairement à ceux qui souscrivent un autre contrat en cours d'année ou qui quittent l'institution. De même, n'ont pas été pris en compte les départs non définitifs et ceux résultant de nominations dans la catégorie supérieure. Votre Rapporteur souhaite que ces statistiques, établies par la direction de la fonction militaire et du personnel civil soient améliorées dans les réponses à son questionnaire budgétaire pour 2006. En outre, plusieurs indicateurs envisagés pour le programme « Préparation et emploi des forces » reposent sur les recrutements. Il s'agit notamment de l'indicateur 52 : « Coût de la fonction ressources humaines du personnel militaire rapporté à l'individu » et de l'indicateur 53 : « Évolution du coût par recruté en regard du volume de recrutement annuel ». Il est crucial que la fiabilité des données utilisées pour réaliser ces indicateurs soit totale. Le recrutement de l'armée de terre est marqué par le renforcement du recrutement des officiers. Alors que le flux d'officiers était négatif de 98 postes en 2002, il s'est avéré positif en 2003 (+ 280). En outre, cette tendance devrait perdurer en 2004 et 2005, puisque selon les prévisions réalisées en juillet 2004, le solde des recrutements et des départs d'officiers devrait rester positif pour se fixer, respectivement à 180 et 119. Ce résultat a été obtenu grâce à une forte limitation des départs, mais aussi grâce à la poursuite de recrutements importants d'officiers servant sous contrat. La catégorie des sous-officiers a connu, en 2002, une augmentation très nette et imprévue de départs conjoncturels qui a amplifié un sous-effectif jusque-là masqué par les réductions annuelles de postes budgétaires. Cette tendance s'est considérablement ralentie en 2003 puisque l'écart entre les recrutements et les départs n'était que 54 postes contre 1.044 l'année précédente. Pour autant, les prévisions pour 2004 laisse penser que cet écart négatif pourrait bondir à 1.312 et à 1.007 en 2004. Le décalage observable entre les recrutements et les départs d'engagés volontaires de l'armée de terre (EVAT) est notamment dû à un accroissement des départs parmi les personnels recrutés dans l'année. Il convient également d'ajouter que la loi de finances initiale pour 2004 met en œuvre l'engagement de la loi de programmation militaire consistant à transformer 1.572 postes de volontaires en 1.000 postes d'engagés volontaires de l'armée de terre. Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de l'armée de terre (les chiffres présentés pour 2004 et 2005 sont des prévisions) : FLUX D'EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE TERRE
Source : ministère de la Défense Pour la Marine, en 2002 et 2003, le déficit d'officiers s'est stabilisé. Le recours à des recrutements d'officiers sous contrat n'a pas encore permis de réduire significativement cet écart. Comme pour l'armée de terre, l'accent est mis sur le recrutement de cette catégorie de militaires. Le flux net a été positif en 2002 (+ 46) et en 2003 (+ 198). Il devrait également être positif en 2004 (+ 113). Cependant, les prévisions pour 2005 montrent que le flux d'officiers devrait redevenir négatif (- 120). Depuis 2003, la situation des effectifs des sous-officiers est plus satisfaisante qu'auparavant. Quant aux militaires du rang, leur effectif réel augmente depuis 2003 grâce à la mise en place d'un « engagement initial de moyenne durée » plus attractif. Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de la Marine (les chiffres présentés pour 2004 et 2005 sont des prévisions) : FLUX D'EFFECTIFS DE LA MARINE
Source : ministère de la Défense Pour l'armée de l'air, en 2002, les effectifs réalisés pour les officiers ont fait apparaître un léger sureffectif du, principalement, à une réduction brutale des départs de pilotes servant sous contrat. En 2003, la dégradation du marché de l'emploi a occasionné, pour une seconde année consécutive, un ralentissement des départs. Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de l'armée de l'air (les chiffres présentés pour 2004 et 2005 sont des prévisions) : FLUX D'EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE L'AIR
Source : ministère de la Défense Après avoir subi un taux élevé de départs de sous-officiers en 2001, du fait de la reprise économique, l'armée de l'air a vu le sous-effectif de cette catégorie se stabiliser en 2002. Celui-ci devrait pourtant se creuser à nouveau en 2003, en raison d'une recrudescence des départs au cours du premier semestre 2003 que l'état-major explique par les incertitudes sur l'avenir du système de retraite. Les actions de recrutement de militaires techniciens de l'air (MTA), menées au niveau des bases aériennes, ont permis d'atteindre le niveau d'effectif prévu pour cette catégorie de personnel. En 2004, le recrutement a permis d'assurer le renouvellement des militaires techniciens de l'air quittant l'institution, soit environ 1.500 militaires par an. Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de la Gendarmerie (les chiffres présentés pour 2004 et 2005 sont des prévisions) : FLUX D'EFFECTIFS DE LA GENDARMERIE
Source : ministère de la Défense 5.- Le recrutement des militaires du rang Globalement, le ministère de la Défense juge le niveau de recrutement des militaires du rang satisfaisant en 2003. Il apparaît que le taux de sélection (nombre de recrutés rapporté au nombre de candidat) est très différent selon les armées : 54 % pour la Marine, 61 % pour l'armée de terre et 81 % pour l'armée de l'air. Cette dernière est globalement satisfaite du recrutement des militaires techniciens de l'air, tant sur le plan qualitatif que quantitatif. Le taux de sélection de la Marine, pour le recrutement des quartiers-maîtres et matelots, s'améliore. Enfin, le niveau moyen de recrutement des militaires du rang de l'armée de terre, même s'il est en hausse en 2003, se situe en dessous des objectifs qualitatifs fixés. Le tableau suivant présente le nombre de recrutements de militaires du rang réalisés en 2003 et prévus pour 2004 et 2005 : RECRUTEMENTS RÉALISÉS 2003 ET PRÉVUS POUR 2004 ET 2005
Source : ministère de la Défense C.- LA GESTION DES EFFECTIFS CIVILS Les années 2002 et 2003 ont été marquées par une réduction très sensible des sous-effectifs en personnel civil affectant les armées et les services communs. Cette progression des effectifs réalisés résulte principalement des efforts accomplis dans les recrutements des fonctionnaires et de la comptabilisation progressive des agents dits « Berkani » dans les effectifs réalisés au cours du second semestre 2002. Le sous-effectif en ouvriers d'État résulte pour l'essentiel de l'interdiction d'embauche appliquée depuis plusieurs années à cette catégorie d'agents. Toutefois, les 900 embauches octroyées au ministère de la Défense en 2002 et, au-delà, les arrivées prévues d'ouvriers provenant d'organismes touchés par des restructurations industrielles - aux premiers rangs desquels Giat industries et DCN - devraient contribuer au maintien du niveau des effectifs constatés. En 2004, le ministère ne renouvelant qu'un départ en retraite sur deux, les effectifs civils ont diminué de 431 postes. Cet effort est amplifié pour 2005, puisqu'il est prévu de supprimer de 1.043 emplois, dont 759 en zone budgétaire et 284 sur les comptes de commerce. La diminution de 24 postes des effectifs de titulaires est le résultat d'opérations complexes. Des mesures d'économie résultant de la transformation de la direction des constructions navales en société nationale expliquent une diminution de 217 emplois et des mesures d'économies consécutives à des départs en retraites justifient la diminution de 96 emplois. La transformation d'emplois d'ouvriers d'État en personnel administratif et paramédical nécessite la création de 121 emplois et la transformation d'emplois d'agents sur contrat en personnels titulaires, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 3 janvier 2001 de résorption de l'emploi précaire implique la création de 65 emplois. Mesures d'économies liées à des réorganisations internes des services déconcentrés de la direction des pensions, des statuts et de la réinsertion sociale et à la transformation de l'économat des armées en établissement public à caractère industriel et commercial justifient la disparition de 160 postes. Enfin, 20 emplois d'ingénieurs des études et des fabrications sont créés à la DGA. Le nombre de ces emplois diminuera de 255 unités. La raison principale est la suppression de 252 emplois budgétaires dits « Berkani », de personnes ayant conservé leur contrat de droit privé, mais qui resteront rémunérés sur les chapitres de crédits des vacataires. Par ailleurs, dans le cadre du processus de transformation d'emplois d'agents sur contrat en personnels titulaires, 65 emplois sont supprimés (correspondant aux 65 emplois de titulaires ouverts) et 64 emplois d'ingénieurs civils contractuels sont créés pour renforcer les compétences techniques de la DGA. Leur nombre devrait se réduire de 764 emplois. Cette diminution se répartit entre une mesure d'économie résultant de la transformation de la direction des constructions navales en société nationale (- 35 emplois), une mesure d'économie consécutive à des départs en retraite (- 146 emplois), la transformation d'emplois d'ouvriers d'État en emplois de personnels administratifs et paramédicaux (- 121 emplois), la suppression de 29 postes du fait des départs réalisés dans le cadre du plan de départ volontaire des personnels de recrutement local de Polynésie française et la suppression de 77 emplois à la DGA. Les variations du nombre des emplois civils sont présentées dans le tableau suivant : ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE PERSONNEL CIVIL
Source : ministère de la Défense 4.- Les effectifs de civils sont-ils conformes à la programmation ? Les effectifs budgétaires et réalisés pour les années 2002 à 2004 sont également mis en regard de ces deux cibles distinctes dans le tableau ci-dessous. Les effectifs réalisés englobent les effectifs des périmètres de l'administration centrale et des services déconcentrés des employeurs considérés. La programmation 1997-2002 avait prévu effectif de civils de 83.023 postes en 2002. L'effectif budgétaire était de 80.997 postes, soit un taux de réalisation de 97,5 %. Le déficit de 2 026 postes constituait, en fait, le solde de variations positives et négatives. La loi de programmation militaire pour la période 2003-2008 définit notamment l'évolution des effectifs de personnel civil par armée et service en fixant une cible globale à horizon 2008. Grâce aux efforts réalisés en matière d'organisation des concours de titulaires d'une part, et aux embauches d'ouvriers d'État autorisés (826 en 2002, 174 en 2003, 300 en 2004) d'autre part, le volume des recrutements a permis de diminuer de 2 % l'écart entre les effectifs budgétaires et les effectifs réalisés des exercices budgétaires de la période 2002 à 2004. Pour 2005, les études prévisionnelles font apparaître une accélération des départs en retraite dont l'évolution reste, cependant, subordonnée au comportement individuel des civils face à la nouvelle législation sur les retraites. Ce dernier ne peut encore à ce jour être évalué du fait de la trop récente entrée en vigueur de la loi. Les variations des effectifs budgétaires sont présentées dans le tableau suivant : VARIATIONS DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES CIVILS POUR 2003, 2004 ET 2005
(*) effectifs réalisés au 1er juillet. II.- LES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS Sur les 42,42 milliards d'euros du projet de budget de la Défense pour 2005, les pensions représentent 9,5 milliards d'euros (+ 3,7 % par rapport à 2004) et les rémunérations d'activité 13,45 milliards d'euros (- 0,34 % par rapport à 2004). La participation du ministère de la Défense aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État justifie l'inscription d'une dotation de 978,2 millions d'euros pour 2005 à l'article 10 du chapitre 32-92. Cette dotation est en progression de 7,85 millions d'euros (+ 0,8 %) par rapport à 2004. Votre Rapporteur rappelle que le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État est financé à la fois par une retenue sur salaire et par une contribution patronale - passée de 10,34 % en 1998 à 24 % en 1999 - ainsi que par une subvention accordée par l'État. Cette subvention est répartie entre les budgets des différents ministères et les budgets annexes au prorata du nombre de retraités étant issus de leurs postes budgétaires. C'est le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui en fixe chaque année le montant. En réalité, dès le début de l'exercice budgétaire, cette ligne de crédits fait l'objet d'un transfert. Le tableau suivant présente l'évolution des crédits consacrés au versement des pensions de retraite :
B.- UNE HAUSSE MODÉRÉE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS Le projet de budget pour 2005 propose une croissance modérée de 0,8 % des rémunérations et charges sociales. La progression des dépenses de personnels, compte tenu de la diminution globale des effectifs (- 879 emplois), est considérablement plus réduite que sous la précédente programmation. Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits de rémunérations et de charges sociales depuis 1997 : ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES DEPUIS 1997 (en millions d'euros)
Les chiffres présentés dans le tableau incluent les dépenses de personnel globalisées au titre des expériences de mises en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. C.- DES MESURES FAVORABLES À LA CONDITION MILITAIRE L'évolution des crédits de rémunérations et charges sociales recouvre des mesures très diverses mais elle traduit globalement une volonté de conforter l'assise de l'armée professionnelle, notamment en fidélisant les plus jeunes des officiers et les sous-officiers qualifiés. 1.- La montée en puissance du fonds de consolidation de la professionnalisation Le présent projet de budget amplifie les actions menées grâce au fonds de consolidation prévu par l'article 4 la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008. Ce fonds sera, sur la durée de la programmation, doté de 572,58 millions d'euros. La loi de finances pour 2004 a inscrit une dotation de 45,93 millions d'euros au fonds de consolidation. Sur ce montant, une somme de 18,93 millions d'euros permet de mettre en œuvre les mesures décidées en 2003, le solde de 27 millions d'euros finançant des mesures nouvelles. Le projet de loi de finances renforce le fonds par une mesure nouvelle de 11 millions d'euros. Le fonds de consolidation de la professionnalisation met notamment en œuvre la prime d'attractivité modulable à l'engagement initial et permet la poursuite du programme immobilier d'accueil des jeunes engagés chargés de famille, ainsi que celle du plan « médecins praticiens des armées ». L'évolution de la pyramide indiciaire (le « repyramidage ») des militaires est financée par le fonds pour un montant, en 2005, de 8,9 millions d'euros, dont 7,63 millions d'euros de revalorisation indiciaire pour les majors, les sous-officiers et les caporaux-chefs. Le processus de professionnalisation implique un effort important en faveur des sous-officiers, afin de permettre à ceux qui sont titulaires de certains diplômes de voir leur compétence traduite sous forme de rémunération supplémentaire. Afin de s'attacher durablement le service des meilleurs éléments, il est prévu l'attribution d'une rémunération reconnaissant et valorisant les responsabilités exercées par les sous-officiers comptant plus de 20 ans de services. De même, l'octroi d'une prime modulable et réversible, destinée aux spécialités critiques pour lesquelles le recrutement est difficile et qui sont soumises à forte concurrence sur le marché de l'emploi, permettra de conserver des compétences précieuses. 2.- La poursuite du plan d'amélioration de la condition militaire Pour 2005, le plan d'amélioration de la condition militaire (PACM) est doté d'un volet social de 3 millions d'euros. Ce montant permettra la création de nouvelles structures de gardes d'enfants, une augmentation du nombre de prêts au logement et une aide au financement des études supérieures ou techniques des enfants des ressortissants militaires et civils de la Défense. L'adaptation des effectifs de la gendarmerie à l'évolution de ses missions de sécurité intérieure se traduira en 2005 par la mise en œuvre de la première annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées, qui prévoit notamment un repyramidage de 1.000 emplois de sous-officiers en officiers, pour un coût de 20,6 millions d'euros. Au total, l'application du plan en 2005 représente des mesures nouvelles atteignant 42,65 millions d'euros. 3.- La progression des dépenses sociales L'action sociale contribue également à l'amélioration de la condition du personnel civil et militaire du ministère. Organisée pour répondre aux conditions particulières d'exercice des missions au sein de la Défense, elle est destinée à compenser les contraintes et astreintes spécifiques à l'exercice du métier militaire et leur impact sur l'environnement social et familial. Le tableau suivant retrace la progression de l'effort d'action sociale du ministère de la Défense : L'ACTION SOCIALE DE LA DÉFENSE DANS LES LOIS DE FINANCES INITIALES 1997-2005 (en millions d'euros)  Le montant total des crédits d'action sociale proposé par le projet de loi de finances s'élèvera à 94,61 millions d'euros, soit une augmentation de 5,68 %. Cette dotation permettra de renforcer le soutien social, l'aide à la garde des jeunes enfants, les aides individuelles, l'accompagnement de la mobilité ainsi que les aides au logement, aux vacances et aux loisirs. Cette politique sociale est mise en œuvre par la direction de la fonction militaire et du personnel civil du secrétariat général pour l'administration, le réseau social et l'institution de gestion sociale des armées, avec laquelle est négocié un nouveau contrat d'objectifs pour la période 2005-2008. D.- LE FUTUR CADRE DE GESTION DU PERSONNEL MILITAIRE Le Gouvernement a déposé le 21 juillet dernier un projet de loi (n° 1741) relatif au statut général des militaires sur le bureau de l'Assemblée nationale. Ce texte propose de définir les garanties et les principes fondamentaux applicables aux militaires. Certaines mesures qu'il contient sont susceptibles d'avoir des implications budgétaires. Les dispositions relatives aux fonds de prévoyance seraient complétées par une mention indiquant qu'ils sont conservés, gérés et utilisés exclusivement au profit des ayants droit et de leurs ayants cause. Cette modification n'emporte pas de conséquence financière. Le texte prévoit aussi l'attribution d'un revenu de remplacement, sous forme d'allocation de chômage, dans les conditions fixées par le code du travail, aux militaires ayant servi en vertu d'un contrat, involontairement privés d'emploi. Cette mesure est la transposition législative d'une disposition déjà existante. De plus, il propose de modifier le code des pensions civiles et militaires de retraite. Il est ainsi proposé d'accorder un droit à l'attribution d'une pension militaire de retraite aux militaires non officiers servant sous contrat radiés des cadres par suite d'infirmités, sans condition de durée de service, alors qu'actuellement ils ne peuvent bénéficier que d'une solde de réforme. Cette dernière prestation est liquidée immédiatement, mais ne peut être perçue que pendant un temps égal à la durée de service effectivement accomplie par son bénéficiaire. Elle est fixée à 30 % de la solde soumise à retenue et ne peut être inférieure à 60 % du montant correspondant à la valeur de l'indice majoré 227. Cette mesure n'entraînera pas de conséquence financière en 2005. Cependant, cette mesure induit sur une période de dix ans - durée de versement des soldes de réforme qui, compte tenu des effectifs très faibles au-delà, peut être considérée comme la durée maximale - un surcoût financier estimé à 20 millions d'euros. Par ailleurs, le projet de loi propose deux modifications du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. En premier lieu, il propose d'accorder aux militaires participant à une mission opérationnelle un droit à pension militaire d'invalidité pour les infirmités résultant de blessures survenues entre le début et la fin de cette mission, sauf s'il est rapporté une faute de la victime détachable du service. Le Gouvernement n'est pas en mesure de chiffrer l'incidence financière de cette mesure qui, en toute hypothèse, s'imputera sur les crédits de la mission « mémoire et liens avec la nation ». En second lieu, le projet de loi propose d'étendre ce droit aux magistrats du corps judiciaire détachés auprès du ministère de la Défense pour exercer des fonctions judiciaires militaires. Le projet de loi propose également de pérenniser le niveau majoré de couverture sociale accordé aux militaires participant à des opérations extérieures. Cette mesure est originellement prévue par la loi n°55-1074 du 6 août 1955 relative aux avantages accordés aux personnels militaires participant au maintien de l'ordre dans certaines circonstances. Ce texte avait été pris en faveur des militaires servant en Afrique du Nord et son bénéfice étendu à d'autres théâtres d'opérations par des arrêtés interministériels. Cette mesure, ne prévoyant pas de droits nouveaux, n'entraîne pas de surcoût financier. Le texte propose en outre de modifier la durée du congé du personnel navigant des militaires de l'armée de l'air : elle serait réduite de deux ans pour les officiers et augmentée d'une année pour les sous-officiers. Il est également prévu que le bénéfice de ce congé sera reporté de deux ans pour les militaires servant en vertu d'un contrat de 15 à 17 ans de service. Enfin, le temps passé en congé du personnel navigant en cas d'invalidité d'au moins 40 % sera pris en compte pour l'avancement et les droits à pension. Ce congé, éminemment symbolique pour le personnel militaire navigant, concerne moins d'un individu chaque année, la plupart des accidents aéronautiques entraînant malheureusement le décès des personnes impliquées. Le surcoût attendu de cette mesure est donc marginal. Les dispositifs de reconversion seraient ouverts aux officiers généraux, pour un coût inconnu, compte tenu de l'incertitude concernant le nombre de personnes potentiellement concernées. Enfin, le projet de loi prévoit la disparition du dispositif d'avancement à titre conditionnel. Cette mesure implique l'attribution, pendant une période transitoire de six années à compter du 1er janvier 2005, d'une indemnité dont les modalités d'application seront définies par décret en Conseil d'État. Le coût de cette disposition a été évalué à 8,8 millions d'euros pour six ans. III.- UNE ACTIVITÉ DES FORCES EN DESSOUS DES OBJECTIFS Dans la perspective du vote du budget, l'an prochain, par missions et programmes, le fascicule budgétaire du ministère de la Défense présente désormais des objectifs quantitatifs et qualitatifs, représentatifs de l'entraînement et du niveau d'équipement des armées, ainsi que des indicateurs de résultats. Ils correspondent aux indicateurs retenus dans le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. Certains d'entre eux permettent d'évaluer le niveau de préparation des forces, l'objectif général étant de se rapprocher des normes d'activité en vigueur chez nos principaux partenaires. Le projet de budget pour 2005 consolide l'heureux renversement de tendance amorcé en 2003, consistant, devant les effets délétères des réductions de crédits opérées dans l'application de la précédente programmation, à augmenter les budgets de fonctionnement des armées en vue de consolider leurs indicateurs d'activité. Le tableau suivant présente l'évolution des crédits destinés à l'activité des forces : ÉVOLUTION DES CRÉDITS DESTINÉS À L'ACTIVITÉ DES FORCES
Source : projet de loi de finances L'objectif de l'armée de l'air est de maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions aériennes tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié. Pour cela l'activité aérienne est adaptée au métier considéré (chasse ou transport) afin de garantir à la fois la maîtrise technique nécessaire et la sécurité des vols indispensable. Un nombre d'heures de vol minimum est fixé par pilote et par an par la loi de programmation militaire. Il est indépendant du type d'appareil utilisé. Il est fixé à 180 heures de vol par pilote de combat, 200 heures de vol par an pour un pilote d'hélicoptère et 400 heures de vol par pilote de transport. Pour 2003, la prévision d'activité annuelle était initialement de 288.203 heures de vol, réduite en juillet à 265.000 heures de vol. En réalité, l'armée de l'air n'a effectué que 256.319 heures de vol, soit 11 % de moins que les prévisions. Cette activité a été élaborée pour permettre le maintien au niveau requis des capacités opérationnelles des équipages tout en préservant le potentiel des aéronefs, en particulier, les avions de transport tactique. Ces heures de vol se répartissent comme suit : · 94.562 heures pour l'aviation de combat (contre 101.550 prévues) ; · 89.884 heures pour l'aviation de transport (101.123 prévues) ; · 62.795 heures pour les écoles (74.850 prévues) ; · 3.280 heures pour les avions de complément (3.750 prévues). Cette réduction de 31.884 heures est principalement due à un problème de disponibilité des flottes de transport (Transall) et d'avions école (Epsilon). En outre, cette situation est également due au renforcement de l'alerte au titre de la posture permanente de sûreté, ainsi qu'au retrait anticipé du service des avions N262, Mystère XX, Jaguar, Mirage F1C et d'hélicoptères Alouette III. En 2004, l'armée de l'air a prévu une activité de l'ordre de 271.000 heures soit une prévision en retrait de 6 % par rapport à celles de 2003. La réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur ne comporte aucune précision complémentaire. Le tableau suivant montre que l'activité de l'armée de l'air est sensiblement proche de celle de la Royal Air Force du Royaume-Uni : ACTIVITÉ MOYENNE RÉALISÉE PAR LES ARMÉES DE L'AIR EN 2003 (en heures de vol)
Source : ministère de la Défense Pour l'armée de terre, l'activité correspond principalement aux exercices et manœuvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres. Des normes d'activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d'exercice). L'objectif était de retrouver à partir de 2003, puis de maintenir, le niveau des 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique. Cet objectif, qui devait être atteint en 2004, ne le sera pas puisque la prévision du ministère prévoit 90 jours d'exercice - contre 95 jours en 2003 -, dont seulement 40 avec matériels. Le tableau suivant présente la réalisation des objectifs d'activité : RÉALISATION DES OBJECTIFS D'ACTIVITÉ DE L'ARMÉE DE TERRE
Source : projet de loi de finances Les années 2003 et 2004 se caractérisent avant tout par un taux d'engagement en opérations extérieures et intérieures (Vigipirate) très important, imposant un rythme d'activité élevé à l'ensemble des unités de l'armée de terre. Pourquoi, dans ce contexte, les normes d'activité ne sont-elles pas atteintes ? Pour deux raisons : des insuffisances budgétaires et une disponibilité technique du matériel encore insatisfaisante. Le report de charges de la gestion 2003 sur 2004, dû à une couverture insuffisante des dépenses du fonctionnement des opérations extérieures en 2003 (48 millions d'euros), a conduit à réduire dès le début de l'année 2004 l'objectif d'activités de 10 jours (90 au lieu de 100) et à annuler la participation de l'armée de terre à de grands exercices internationaux « Golfe », avec les Émirats Arabes Unis, « Joint Winter » en Norvège avec les alliés, « Athéna » avec les alliés, et « Carpathina » en Roumanie. Ces annulations ne doivent pas se multiplier dans les prochaines années pour ne pas porter atteinte à la capacité militaire française à participer à des opérations multinationales de plus en plus nombreuses et complexes. Au-delà de leur intérêt militaire, la présence française dans ces exercices internationaux contribue également à affirmer la place de la France dans le monde. Par ailleurs, le déclenchement, en 2004, de l'opération « Carbet » en Haïti a imposé la projection de forces qui, par nécessité opérationnelle, ont dû annuler une partie de leur programme d'entraînement. En outre, la disponibilité technique opérationnelle de certains matériels majeurs de l'armée de terre reste encore insuffisante et ne permet pas leur pleine utilisation pour des exercices et pour l'entraînement (maintien de la priorité à l'emploi dans le cadre des projections). Compte tenu de la disponibilité des matériels aériens, l'armée de terre ne prévoit d'atteindre les 180 heures de vol par pilote et par an (objectif prévu par la loi de programmation militaire 2003-2008) qu'à partir de 2006. Cette situation est illustrée par le tableau suivant : NOMBRE D'HEURES DE VOL PAR PILOTE D'HÉLICOPTÈRE
Source : ministère de la Défense Votre Rapporteur souligne qu'après une mesure nouvelle de 7 millions d'euros est en 2004, les dotations d'entretien et d'activité de l'armée de terre devraient progresser de 1,8 million d'euros par rapport à 2004 (+ 0,4 %). Enfin, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l'activité qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Le tableau suivant compare l'activité de l'armée de terre avec celle de nos principaux partenaires européens : ACTIVITÉ DES FORCES TERRESTRES EN EUROPE
Source : projet de loi de finances L'activité de la Marine se caractérise par le nombre de jour de mer pour ses bâtiments et d'heures de vol pour ses aéronefs. L'expérience accumulée et la comparaison avec les marines de nos principaux partenaires montrent que les 90 jours de mer par an pratiqués dans les années passées sont insuffisants pour maintenir un niveau convenable en opérations. L'objectif pertinent est de 100 jours de mer par an, qui devait être atteint en 2003. Cependant, les informations fournies dans le « bleu » budgétaire montrent que les objectifs révisés pour 2003 étaient de 88 jours en mer - et 105 jours pour les bâtiments de haute mer - pour un résultat de 85 jours en mer seulement - et 101 jours en haute mer. Le tableau suivant présente les indicateurs de résultats de la Marine : INDICATEURS DE RÉSULTATS DE LA MARINE
Source : projet de loi de finances IV.- LES CRÉDITS DU TITRE III SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ? L'exécution de la programmation 1997-2002 a été gravement affectée par l'insuffisance de crédits ouverts au titre III en loi de finances initiale. Depuis 2002, une normalisation de la construction du titre III semble se confirmer même si elle ne prend toujours pas en compte les opérations extérieures, qui tendent pourtant à se banaliser. A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2003 Les mises en réserve ont concerné, pour l'ensemble du ministère, 800 millions d'euros de crédits initiaux et 613 millions d'euros de crédits reportés, dont 170,8 millions d'euros sur les 309 millions d'euros de reports sur la 4ème partie du titre III (fonctionnement courant). L'ensemble de ces mesures a été levé au début du mois d'août 2003. Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2003 au titre des dépenses ordinaires militaires s'élevait à 26,32 milliards d'euros (contre 25,4 milliards d'euros en 2002, soit une progression de 3,6 %). Par l'effet des mesures législatives et réglementaires prises en cours d'exécution, le total des crédits disponibles au titre des dépenses militaires ordinaires a atteint 18,41 milliards d'euros (contre 18 milliards d'euros en 2002, soit une augmentation de 2,2 %). La loi de finances rectificative pour 2003 (ainsi que les décrets d'avance et d'annulations associés) a augmenté les crédits initiaux des dépenses ordinaires militaires de 412 millions d'euros (+ 1,6 %). Le décret d'avance n° 2003-1124 du 26 novembre 2003 a ouvert 400 millions d'euros, afin de financer les opérations extérieures à hauteur de 375 millions d'euros (contre 365 millions d'euros en 2002). Le décret d'annulation n° 2003-1125 a annulé 20 millions d'euros de crédits sur le titre III du budget de la Défense. La loi de finances rectificative a également ouvert 32,2 millions d'euros de crédits supplémentaires dont 20 millions d'euros au titre du financement des OPEX. Le graphique suivant présente l'évolution depuis 1996 du montant total des annulations de crédits en cours d'exécution :  Source : Rapport de M. Gilles Carrez sur le règlement du budget 2003 Les interventions réglementaires affectant le montant ou la répartition des crédits votés ont, quant à elles, diminué ces crédits de 31,6 % de leur montant initial (- 8,32 milliards d'euros), s'expliquant pour l'essentiel par le transfert des crédits de pensions au budget des charges communes : les reports de crédits de la gestion 2002 s'élevaient à 317 millions d'euros et les reports à la gestion 2004 atteignent 170 millions d'euros, les crédits ouverts par voie de fonds de concours ont représenté 410 millions d'euros (- 11%) et l'effet des transferts de crédits, répartitions de dotation globale et des virements de crédits a diminué de 8,8 milliards d'euros les crédits disponibles au titre des dépenses militaires ordinaires. Cette dernière intervention, d'un montant important, est classique et résulte du transfert au budget des charges communes des crédits de pensions. Le tableau suivant récapitule les mouvements intervenus sur les crédits des dépenses ordinaires militaires :
La loi de règlement du budget de 2003 a procédé à 67,825 millions d'euros d'annulations de crédits non consommés du titre III, contre une annulation de 138,973 millions d'euros en 2002. Le tableau suivant présente les annulations de crédits non consommés par les lois de règlement depuis 1999 : ANNULATIONS DE CRÉDITS NON CONSOMMÉS  B.- L'ADAPTATION DES DOTATIONS INITIALES Depuis plusieurs années, le ministère de la Défense peine à maîtriser l'exécution de son titre III, ce qui se manifeste par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d'exercice, sous forme de décrets d'avance ou de lois de finances rectificatives. CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D'EXERCICE - TITRE III (HORS PENSIONS) (en milliards d'euros courants)
Source : ministère de la Défense, loi de règlement pour 2003 et direction générale de la comptabilité publique 1.- Les lois de finances initiales sont-elles sincères ? Ces chiffres du titre III exécuté sur plusieurs années montrent clairement que l'on peut s'interroger sur la sincérité des documents budgétaires qui ont été présentés au Parlement lors de la discussion des budgets initiaux de 1997 à 2001. En effet, les crédits inscrits étaient systématiquement très éloignés des crédits réellement consommés lors des exercices précédents. En réalité, les crédits de ce titre ont été largement financés par des crédits complémentaires ou par des reports de charges facilités par les procédures de fonds d'avances en vigueur au ministère de la Défense. À propos de l'exécution du budget 2002, la Cour des comptes précise que la situation du budget de la Défense, « reste symptomatique de la tentation de sous-évaluer certaines dotations en contradiction avec les prévisions de dépenses assises sur le constat des insuffisances chroniques des exercices précédents ». La loi de finances pour 2003 a inscrit 17,43 milliards d'euros (hors pensions) au titre III. En 2003, les dotations de la 4ème partie du titre III (fonctionnement courant) ont connu une forte augmentation de 6,7 % en loi de finances initiale pour 2003, complétée par des ouvertures de crédits de 780 millions d'euros en gestion (+25,5 %). L'exécution du budget s'est donc inscrite dans une logique de dépassement de l'enveloppe votée en loi de finances initiale, déjà constatée les années précédentes. La loi de finances pour 2004 a inscrit 17,50 milliards d'euros au titre III. Au 31 août 2004, votre Rapporteur a pu constater, d'après les données de la direction générale de la comptabilité publique, que 0,35 million d'euros ont été rattachés aux crédits du titre III par voie de fonds de concours et que 0,17 million d'euros sont issu de crédits reportés. Au total, la dotation disponible pour 2004 atteint donc 18,04 milliards d'euros au titre III. Le graphique suivant retrace l'évolution, depuis 1993, des crédits ouverts en loi de finances initiale, modifiés par les lois de finances rectificatives, avec, pour la période 1997-2002, le référentiel de la programmation : ÉVOLUTION DEPUIS 1993 EN EUROS CONSTANTS 2004 - de la loi de finances initiale (LFI) - de la loi de finances rectifiée (après annulations et LFR) - de la programmation militaire (LPM)  (1) Situation au 31 juillet 2004 2.- Le niveau insuffisant des crédits de frais de contentieux Les crédits du chapitre 37-91 « frais de contentieux - règlement des dommages et accidents du travail » sont depuis 2000 de 45,9 millions d'euros en loi de finances initiale. Le projet de loi de finances pour 2005 ne déroge pas à cette habitude. Pourtant, ce chapitre a connu une surconsommation en 2003 de 13,9 millions d'euros (soit 125 % de la dotation initiale). Ce chapitre, qui était déjà en dépassement en 2002, n'a pas fait l'objet de remise à niveau par la loi de finances pour 2004, ni par le projet de loi de finances pour 2005. Ce dépassement, qui n'est pas irrégulier puisqu'il s'agit d'un chapitre évaluatif, s'explique, en 2003, pour 2,8 millions d'euros par le contentieux des dommages et pour 11 millions d'euros par les rentes d'accidents du travail. Sur ce dernier point, la transformation de la direction des constructions navales (DCN) en société a conduit à faire prendre en charge par le budget de la Défense des dépenses jusqu'à présent remboursées par le compte de commerce « constructions navales de la Marine militaire ». En outre, le nombre des contentieux est en forte augmentation de 2002 à 2003. Au total, au 31 décembre 2003, 11.032 contentieux ont été dénombrés, contre 8.408 au 31 décembre 2002 (+ 31 %). L'augmentation est entièrement imputable aux contentieux administratifs (8.517 affaires en cours au 31 décembre 2003, contre 5.757 affaires au 31 décembre 2002). Deux principaux thèmes de recours contentieux expliquent cette inflation : le contentieux de l'égalité en matière de bonifications d'ancienneté des fonctionnaires ayant assuré charge d'enfants (suite à l'arrêt du Conseil d'État du 29 juillet 2002 « Griesmar ») et le contentieux de la décristallisation » des pensions d'anciens militaires ressortissants des États antérieurement soumis à la souveraineté française (suite à l'arrêt du Conseil d'État du 30 novembre 2001 « Diop »). 3.- L'absence de provisions pour revalorisation des rémunérations Sous la responsabilité du ministre chargé de la fonction publique, des négociations peuvent être tenues avec les représentants des organisations représentatives des agents de la fonction publique. Il peut être décidé d'augmenter la valeur du point de la fonction publique. Il s'agit alors d'une mesure générale intéressant l'ensemble de la fonction publique. Au titre de la revalorisation du point de la fonction publique intervenue le 1er janvier 2004, une mesure de 52,1 millions d'euros est inscrite au projet de budget de la Défense pour 2005. Il s'agit de prendre en compte les effets pour 2005 de cette décision, dont l'effet a commencé à se produire en 2004. Cependant, aucune provision n'est inscrite pour une éventuelle mesure générale de revalorisation des traitements de l'ensemble de la fonction publique qui serait décidée pour 2005. Dans un tel cas, le ministère risque de devoir assurer le financement de ces dépenses nouvelles qui pèseraient nécessairement sur l'exécution budgétaire du titre III. 4.- Le transfert des crédits de prestations familiales L'ensemble des ministères transfère en 2005 la gestion des prestations familiales aux caisses d'allocations familiales et les crédits correspondant au budget des Charges communes. Pour le ministère de la Défense, cette mesure a deux conséquences. Tout d'abord, le transfert de crédits au budget des charges communes atteint 209 millions d'euros. Ces crédits sont prélevés sur le chapitre 33-91 intitulé « Prestations sociales versées par l'État » ainsi que sur les chapitres 37-01 et 37-02, s'agissant des expérimentations. En outre, ce transfert budgétaire implique que le ministère n'aura plus à assurer la gestion des prestations. En conséquence, 65 emplois budgétaires sont supprimés par la mesure n° 1 de révision des services votés. Cette disposition permet au ministère de réaliser une économie de 1,3 million d'euros. Au total, le transfert des prestations familiales implique dont une baisse apparente des crédits du titre III de la Défense de 210,3 millions d'euros. 5.- La création de la cotisation au régime additionnel de retraite L'article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a institué un régime public de retraite additionnel obligatoire, par répartition provisionnée et par points, destiné à permettre l'acquisition de droits à retraite de l'ensemble des éléments de rémunération de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite. Le bénéfice de ce régime est ouvert, notamment aux fonctionnaires et aux militaires de carrière ou sous contrat. Pour 2005, l'incidence de cette mesure pour le budget de la Défense est de 79,5 millions d'euros, qui s'imputent au titre III. C.- UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES PERFECTIBLE Le financement des opérations extérieures (OPEX) reste une difficulté majeure de la construction du budget de la Défense. En effet, du fait de leur caractère en principe imprévisible, les opérations extérieures ne sont qu'imparfaitement prises en compte en construction budgétaire. S'agissant de la construction budgétaire du titre III, la Cour des comptes observe que la loi de finances reste « affectée de sous-évaluations critiquables et répétées ». Cette considération de la Cour porte sur le chapitre 31-31, intitulé « personnels militaires des armées et de la gendarmerie - rémunérations principales » du budget de la Défense a été doté en loi de finances initiale « sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures » et qu'il a donné lieu à une ouverture de 365 millions d'euros par décret d'avance (contre 375 millions d'euros en 2002). La construction du budget de l'État devrait systématiquement prendre en compte la dépense prévisible au moment où le projet de loi de finances est soumis du vote du Parlement, conformément au principe posé par la loi organique du 1er août 2001, dans son article 32, qui dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » Les forces françaises engagées en opérations extérieures mobilisent 13.324 militaires au 1er juin 2004 sur les différents théâtres. 1.- Les lacunes du financement des opérations extérieures Traditionnellement, les rémunérations et charges sociales représentent une proportion importante de surcoûts dus aux opérations extérieures : cette part s'élevait ainsi à 57 % du total en 1997, 63 % en 1998, 46 % en 1999 (les opérations au Kosovo ayant entraîné un fort surcoût en titre V) et 60 % depuis 2001. En exécution, les surcoûts rémunérations et charges sociales sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en compte dans les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement. Il est, en effet, incontestable que les opérations extérieures entraînent un surcoût de rémunérations et de charges sociales, même s'il a été réduit par la révision du régime de solde à l'étranger, opérée par le décret n° 97-902 du 1er octobre 1997 qui a donné ses pleins effets à partir de 1999. De plus, jusqu'en 2001, les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, ont toujours été gagées par des annulations à due concurrence de crédits du titre V du budget du ministère de la Défense, alors même que le Conseil de Défense de mars 1997 avait qualifié l'ex-Yougoslavie d'opération exceptionnelle. Compte tenu des caractéristiques de l'intervention des forces françaises dans les Balkans depuis plusieurs années qui s'inscrit dans la durée (Bosnie), il serait légitime de prévoir, dès la construction budgétaire, un financement prévisionnel afin de limiter les mouvements de crédits auxquels on assiste traditionnellement en fin d'exercice, assortis d'annulations sur les crédits d'équipement. La loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a, pour la première fois, dérogé à cette pratique, puisque les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures (375 millions d'euros) n'ont été accompagnées d'aucune annulation sur le titre V. En outre, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a ouvert 61 millions d'euros au titre des surcoûts de rémunérations et de charges sociales. Le taux de couverture des opérations extérieures a atteint 64 % en 2002. Cependant, ce taux recouvre des réalités diverses : si les dépenses de rémunérations ont été couvertes à 97 %, les autres surcoûts de fonctionnement n'ont été financés qu'à hauteur de 39 %. Quant aux surcoûts du titre V, ils n'ont bénéficié - comme les années précédentes - d'aucun financement, même si l'on peut observer que ces crédits n'ont pas subi d'annulations en contrepartie des ouvertures au titre III. En 2003, les surcoûts de rémunérations ont été financés par décret d'avance. Par ailleurs, une partie des surcoûts de fonctionnement a été couverte par un décret d'avance de 35 millions d'euros et par une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros ouverte en loi de finances rectificative. Le bilan du surcoût des opérations extérieures pour 2003 s'élève à 643,2 millions d'euros, dont 68,9 millions d'euros pour le titre V. Les abondements obtenus n'ont couvert que partiellement la charge supportée au titre de ces opérations. S'agissant du titre III, les moyens mis en place en cours d'exercice ont permis de compenser intégralement les salaires et les charges sociales. Cependant, selon le ministère de la Défense, ils n'ont couvert qu'à hauteur de 28 % la charge supportée au titre du fonctionnement et de l'alimentation. Il faut également noter qu'un redéploiement de crédits par décret de virement de 18 millions d'euros a permis d'améliorer la couverture des surcoûts de fonctionnement. En outre, les surcoûts du titre V n'ont fait l'objet d'aucune couverture. 2.- Une budgétisation encore imparfaite Une mission conjointe de l'inspection générale des finances et du contrôle général des armées a été chargée de formuler des propositions permettant de prendre en compte, dès la construction budgétaire, des lois de finances initiales. Selon le rapport, remis au printemps 2003, le pragmatisme qui a caractérisé la gestion des OPEX depuis les années 1960, présente deux défauts importants : il ne permet pas de dégager une définition claire et précise des OPEX et il génère une hétérogénéité des modes de calcul des surcoûts, chaque état-major ayant ses propres pratiques. La résolution de ces deux difficultés constituant le préalable indispensable à tout projet de budgétisation des OPEX, deux groupes de travail ont été constitués. Le premier avait pour mandat de définir la notion d'OPEX et d'en délimiter le périmètre et le second avait pour mandat d'harmoniser les méthodes de calcul des coûts additionnels. Ces deux groupes de travail ont restitué les résultats de leurs travaux en juillet 2003. Ils doivent permettre, à partir des bases clarifiées et stabilisées, d'envisager une budgétisation d'une large part des OPEX selon des modalités qui restent encore à définir. La loi de finances initiale pour 2004 contenait, pour la première fois une provision destinée à couvrir les dépenses des opérations extérieures, d'un montant de 24 millions d'euros. Cette provision est portée à 100 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Cependant, cette provision reste dérisoire au regard des surcoûts observés en 2003 (658 millions d'euros, dont 589 au titre III) et prévisibles pour 2004 (667 millions d'euros, dont 590 au titre III). 3.- Le coût pour 2004 des opérations extérieures autofinancé ? Le décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 a ouvert 692,2 millions d'euros au titre III du budget de la Défense. Les rémunérations principales des militaires ont ainsi été majorées de 448,2 millions d'euros (aux chapitres 31-21, 31-31 et 31-61). De plus, les crédits de fonctionnement de l'armée de l'air augmentent de 54,4 millions d'euros (chapitre 34-03), ceux de l'armée de terre progressent de 85 millions d'euros (chapitre 34-04), ceux de la Marine croissent de 9,5 millions d'euros (chapitre 34-05) et ceux de la Gendarmerie sont en hausse de 37 millions d'euros (chapitre 34-06). En outre, les crédits destinés à l'alimentation progressent de 46,5 millions d'euros (chapitre 34-10). Enfin, les subventions de fonctionnement des organismes internationaux augmentent de 11,6 millions d'euros, illustrant ainsi la part croissante des opérations extérieures réalisées dans un cadre multinational. Corrélativement, le décret d'annulation n° 2004-1147 du 28 octobre 2004 annule un montant identique de crédits sur le budget d'équipement de la Défense. Ces annulations, au titre V, se répartissent de la manière suivante : _ une annulation de 69,9 millions d'euros sur le chapitre 51-61 Espace - Systèmes d'information et de communication ; _ une annulation de 124,5 millions d'euros sur le chapitre 53-71 Équipements communs, interarmées et gendarmerie ; _ une annulation de 341,4 millions d'euros sur le chapitre 53-81 Équipement des armées ; _ une annulation de 71,5 millions d'euros sur le chapitre 54-41 Infrastructures ; _ et une annulation de 80,7 millions d'euros sur le chapitre 55-11 Soutien des forces. En outre, une annulation affecte le titre VI. Elle porte sur le chapitre 66-50 Participation à des travaux civils et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire, pour un montant de 4,2 millions d'euros. L'intégralité des ouvertures de crédits est donc gagée sur des annulations de dépenses des titres V et VI. Le ministère serait donc contraint, s'il n'obtenait pas des ouvertures de crédits supplémentaires dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2004, d'autofinancer les opérations extérieures. En conclusion, votre Rapporteur souhaite souligner que le débat budgétaire récurrent autour du financement des opérations extérieures ne doit pas faire oublier les enjeux militaires et diplomatiques de ces interventions. À l'occasion de la mise en œuvre de la loi organique, la définition d'une doctrine budgétaire définitive sur ce sujet est indispensable pour ne pas laisser perdurer un débat dérisoire au regard des risques encourus par celles et ceux qui sont engagés sur de nombreux théâtres pour défendre les intérêts de la France. D.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT Les dépenses d'alimentation évoluent de la manière suivante :
Les dépenses d'alimentation des trois armées et de la gendarmerie progressent de 8,87 millions d'euros (+ 3,4 %) après avoir régressé de 18,31 millions d'euros (- 6,6 %) en 2004. On observe donc que le niveau prévisible des dépenses d'alimentation pour 2005 est revenu à son niveau (en euros constants) de 2002. 2.- La compensation versée à la SNCF Les militaires bénéficient d'une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu'ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés. En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la Défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice dont le montant correspond à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d'un abattement commercial de 22,10 % (contre 21,60 % jusqu'en 2003), et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets. À la suite d'une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées portant sur ce sujet, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF. La nouvelle convention a été signée le 20 décembre 2001. Pour 2004, la dotation à la SNCF, imputée sur le chapitre 37-94, a été consolidée à 150,71 millions d'euros, contre 150,63 millions d'euros en 2003. La consommation de cette dotation est tout à fait régulière et satisfaisante. La convention du 20 décembre 2001 prévoit, en effet, que le ministère de la Défense effectue des versements mensuels à la SNCF, correspondant à un douzième de la dotation inscrite au budget. Le solde, versé en décembre, doit apurer le montant définitif du dernier exercice dont la SNCF a clôturé les comptes. Il faut néanmoins rappeler que la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert un crédit de 66 millions d'euros afin d'apurer la dette du ministère à l'égard de l'entreprise de transport. Cette dette s'était constituée lors de l'application de l'ancienne convention. Pour 2005, il est proposé que cette dépense soit imputée sur les différents chapitres des armées et services selon la répartition suivante : RÉPARTITION DE LA DOTATION (en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances Au total, la dotation pour 2005 s'établit à 151,02 millions d'euros, en progression de 0,3 million d'euros par rapport à 2004. La dotation affectée aux carburants s'élève à 331,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005. Le ministère prend donc en compte le relèvement du coût du pétrole, mais dans une mesure moindre (+ 6 %) que la flambée actuelle des cours. Rappelons qu'en 2004, une dotation de seulement 312 millions d'euros avait été inscrite, contre 343 millions d'euros en loi de finances initiale 2003, le ministère anticipant une baisse du cours du pétrole pour 2004... La totalité de la dotation initiale en carburant pour l'armée de l'air (à l'article 91 du chapitre 34-03) est consommée au 31 août 2004, selon les données de la direction générale de la comptabilité publique. Les possibilités d'économies sur les autres crédits de fonctionnement semblent limitées puisque 77,6 % des crédits de fonctionnement de l'armée de l'air (ensemble du chapitre) sont consommés à cette même date... Les dotations proposées pour 2005 demeurent significativement inférieures au montant des crédits inscrits en 2003. Les dotations en carburants et combustibles opérationnels octroyées à chacune des trois armées, à la gendarmerie et à la section commune sont retracées dans le tableau suivant : DOTATION EN CARBURANTS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE (en millions d'euros)
Les hypothèses retenues pour le projet de budget 2005 sont déterminées par le ministère de l'économie et des finances : l'euro vaut 1,22 dollar, et un baril de pétrole vaut 29,92 euros. En réalité, le prix d'un baril de pétrole est très significativement au-dessus de 40 euros, en moyenne, au cours du mois d'octobre 2004. Il est donc à craindre que, comme en 2004, les armées doivent adapter leur activité au coût du carburant. Votre Rapporteur présente dans le tableau suivant les prévisions de consommation des crédits pour 2003, telle qu'elle avait été communiquée l'an dernier et la consommation effective pour cette même année. L'augmentation par rapport aux prévisions est de 12,6 %. Les consommations effectives de carburant en 2003 et 2004 sont les suivantes : CONSOMMATION DES CARBURANTS (en millions d'euros)
Source : ministère de la Défense Il est donc clair que, compte tenu de l'augmentation du coût du pétrole, les dépenses de carburant devraient progresser de 10,5 % au cours de 2004. 4.- Quelles sont les économies réalisées ? Les différents rapporteurs spéciaux de la Commission des finances s'attachent à vérifier que les dépenses de fonctionnement courant soient maîtrisées. Il faut cependant que les économies proposées soient « structurelles », c'est-à-dire qu'elles doivent correspondre à une réduction définitive de la dépense. Pour 2004, l'armée de terre avait prévu une économie de 7,9 millions d'euros et l'armée de l'air une économie de 14,6 millions d'euros au titre des produits pétroliers. Évidemment, ce type d'économie, comme le prédécesseur de votre Rapporteur spécial avait l'an dernier souligné « l'essentiel des économies dégagées pour 2004 se fonde sur la compression des coûts pétroliers. Or, cette diminution se fonde sur le pari que les cours vont baisser. Il ne s'agit donc pas d'une économie pérenne. » Devant le renchérissement du coût du pétrole, la Marine a dû réduire les valeurs des stocks de gazole optimum et plancher à, respectivement, 91.000 tonnes - contre 121.000 tonnes - et 53.500 tonnes - contre 65 000 tonnes. Les efforts de l'armée de l'air en 2004 ont porté sur une réduction de la mobilité des militaires afin de compenser l'augmentation des tarifs constatés pour les changements de résidence. L'armée de terre et la Marine enregistrent également une réduction de 5 % de ce type de dépenses. En ce qui concerne les matériels, deux DC8 ont été retirés du service prématurément compte tenu de l'explosion des coûts de maintenance. S'agissant des implantations, l'armée de l'air a procédé à quelques restructurations (fermeture du détachement air de Toul, fermeture du point sensible isolé d'Aix en Provence) L'armée de terre poursuit ses efforts d'optimisation de la ressource dans les centres de responsabilité, afin d'absorber les nouvelles charges : concentration des unités dans un minimum d'emprises, amélioration des infrastructures (isolation, type d'énergie...), abandon des véhicules à essence pour des véhicules à gazole ou usage de véhicules de la gamme commerciale pour la vie courante, parfois grâce à des solutions innovantes comme la location de longue durée. Afin de limiter les tensions sur le fonctionnement courant, la Marine a mis en œuvre d'importantes économies en 2004. Elle a notamment réduit de 3,2 millions d'euros (- 9,5%) ses crédits massifiés. Pour 2005, la Marine recherche un meilleur emploi des moyens destinés au transport de matériel. Par ailleurs, les efforts menés actuellement pour mieux connaître les contraintes et les coûts logistiques des bâtiments en escale devraient permettre d'optimiser les dépenses en l'espèce. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
