EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 26 octobre 2004, la Commission des finances a examiné les crédits de la Défense retracés dans les articles 48 et 49 du projet de loi de finances.

Votre Rapporteur spécial a tout d'abord indiqué que le projet de budget de la Défense met en œuvre la troisième annuité de la loi de programmation militaire 2003-2008. Il conforte la très nette inflexion en faveur des crédits de défense, fixés à 42,42 milliards d'euros (+ 2,07 %). En ce qui concerne la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la mission « Défense » regroupe l'essentiel des crédits de l'actuel ministère (84 %), soit 35,68 milliards d'euros. Cette mission serait subdivisée en quatre programmes. Le programme « Environnement et prospective de défense » représente 4,5 % de ces crédits, le programme « Préparation et emploi des forces » en représente 57,6 %, le programme « Équipement des forces », 28 %, et le programme « Soutien de la politique de la défense », 7,9 %. La répartition des crédits et des responsabilités ainsi que la déclinaison opérationnelle des programmes sont le fruit d'un long travail interne au ministère qui a mobilisé l'ensemble des services depuis 2001. Des difficultés restent à résoudre, mais cette situation ne doit pas masquer les efforts notables de modernisation du ministère.

Le programme « Environnement et prospective de la défense » regroupe des crédits de diplomatie de la Délégation pour l'armement (DGA), de l'État-major des armées (EMA) et de la Délégation aux affaires stratégiques (DAS) avec des crédits de recherche de la DGA et des crédits du renseignement. La pertinence de ce programme n'est pas flagrante. En outre, le directeur de la DAS en serait le responsable, alors qu'il n'est pas certain qu'il dispose des moyens administratifs et politiques pour assumer cette tâche. Le programme « Préparation et emploi des forces » est le plus important de la mission « Défense ». De ce fait, il suscite de nombreuses critiques. Il est vrai que sa taille peut nuire à la qualité du contrôle parlementaire, mais il faut aussi souligner que le renforcement du rôle du Chef d'état-major des armées doit conduire à une utilisation plus efficace des crédits. Confier un programme à chacune des armées peut sembler une idée séduisante, mais, en réalité, cette solution conduirait à l'immobilisme. La réussite de la réforme du ministère de la Défense justifie que l'étude d'un éventuel redécoupage de ce programme n'intervienne qu'après un ou plusieurs exercices budgétaires.

Le programme « Équipement des forces » vise à mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir leurs missions. Le ministère propose que ce programme ait deux responsables : le Chef d'état-major des armées et le Délégué général pour l'armement. Dans ce schéma, les choix capacitaires seraient formulés par le CEMA, tandis que la conduite des programmes d'armement serait assurée par le DGA. Il n'est pas certain que cette solution soit compatible avec la loi organique. Il conviendra donc de trouver une solution qui préserve cet équilibre. Il faut également rappeler que le Parlement doit être informé en détail du contenu des programmes et des actions. Les avant-projets annuels de performance sont très significativement moins détaillés que les actuels bleus budgétaires. Le Parlement est en droit d'attendre un niveau de précision au moins équivalent dans les documents que le Gouvernement lui présentera. Il convient également d'être vigilants sur la pertinence des indicateurs présentés. Ces remarques ne concernent pas que la Défense, mais beaucoup de ministères. Il faut que les Rapporteurs spéciaux contrôlent effectivement la mise en place de la loi organique dans chacun des ministères.

Les dépenses d'équipement sont conformes, pour la troisième année consécutive, à la programmation. Le ministère présente ainsi un projet de budget d'équipement atteignant 15,2 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de plus de 2 %. Il faut également rappeler que ces crédits avaient augmenté de 9,2 % en 2004 et de 11,2 % en 2003. La mise en place du conseil des systèmes de forces, au début de l'année 2004, doit permettre d'améliorer la conduite des programmes d'armement et l'efficacité de la dépense publique en renforçant le pouvoir d'arbitrage du Chef d'état-major des armées. Sous sa présidence, le conseil des systèmes de forces réunit périodiquement le Délégué général pour l'armement, la Secrétaire générale pour l'administration, le contrôle général des armées, les chefs d'état-major des forces et le Directeur général de la gendarmerie nationale pour analyser collégialement les différentes options possibles d'arbitrage en matière d'acquisition d'équipements des forces armées.

Cet été est née une polémique sur une supposée « surconsommation » des crédits de la Défense. En effet, le niveau des dépenses militaires s'établissait à 17,6 milliards d'euros au 30 juin 2004, soit une progression de 12,6 % par rapport à l'année précédente. À cette date, les seules dépenses d'équipement militaire progressaient de 16,7 %. En réalité, les dotations de dépenses en capital progressaient de 9,2 % en loi de finances initiale, soit une hausse de 1,26 milliard d'euros. En outre, les ouvertures tardives de crédits de paiement en loi de finances rectificative ont conduit à des reports de crédits de 2003 sur la gestion 2004 atteignant 1,5 milliard d'euros, soit 11,3 % des crédits ouverts. Au total, les dotations disponibles en début de gestion se fixaient à 16,4 milliards d'euros, soit 10 % de plus que la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 2004. Le niveau des dépenses du budget de la Défense reflète donc uniquement la progression des crédits disponibles, le rythme de consommation étant normal.

S'agissant des livraisons, le satellite Syracuse III A sera mis en orbite en 2005. Un bâtiment de projection et de commandement, les dix premiers avions Rafale Air, 70 missiles SCALP-EG, 8 hélicoptères Tigre et 66 véhicules blindés légers seront livrés. 30 chars AMX 10 RC seront rénovés. En matière de maîtrise du milieu aéromaritime, seront livrés un hélicoptère NH90, un système PAAMS et 50 missiles Aster. Le ministère commandera 2 avions de transport à long rayon d'action, 1.089 systèmes de combattant futur FELIN ainsi que les 8 premières frégates multimissions.

Le budget de fonctionnement apparaît contraint, malgré une croissance de 1,26 % des crédits du titre III, hors pensions. Le projet de loi de finances pour 2005 conduit globalement à la suppression nette de 879 emplois, dont 759 emplois de civils. Les trois armées vont voir leurs effectifs budgétaires se réduire. Les crédits de rémunérations et de charges sociales connaîtront une croissance modérée de 0,8 %. L'évolution de ces crédits recouvre des mesures diverses, mais elle traduit globalement une volonté de conforter l'assise de l'armée professionnelle. Le fonds de consolidation de la professionnalisation sera renforcé par une mesure nouvelle de 11 millions d'euros. Le plan d'amélioration de la condition militaire sera doté d'un volet social de 3 millions d'euros. Le montant total de l'action sociale sera en progression de 5,7 %. Les crédits destinés à l'activité des forces sont stabilisés. En 2004, compte tenu de la charge que représentent le financement des opérations extérieures et le renchérissement du prix des carburants, l'activité des forces n'atteindra pas les objectifs fixés. Le financement des opérations extérieures pèse toujours sur l'exécution du budget. La loi de finances pour 2004 contenait, pour la première fois, une provision de 24 millions d'euros destinée à couvrir ces dépenses, les abondements s'avérant toujours insuffisants. Cette provision est portée à 100 millions d'euros dans le projet de loi de finances. Elle demeure insuffisante au regard des surcoûts prévisibles, qui devraient dépasser 650 millions d'euros.

La MEC pourrait utilement s'intéresser au financement des opérations extérieures.

M. Pierre Méhaignerie, Président, a remercié le Rapporteur spécial pour son exposé et l'a interrogé sur d'éventuelles suggestions d'enquêtes à proposer à la Cour des comptes.

Votre Rapporteur spécial a déclaré plutôt songer à des thèmes de prochains rapports d'information, sur l'Europe de la défense ou l'Agence européenne de l'armement, par exemple.

M. Charles de Courson a interrogé votre Rapporteur spécial sur la provision destinée à couvrir les dépenses des opérations extérieures. Elle n'est que de 100 millions d'euros, alors que 500 ou 600 millions d'euros seraient nécessaires. Quels redéploiements de crédits pourront couvrir les dépenses supplémentaires prévisibles ? Par ailleurs, il convient de s'interroger sur l'évolution des dépenses de personnel et sur l'absence de provision au titre de l'éventuelle revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Les dépenses d'équipement, compte tenu des coûts des armements, posent également problème : elles permettent tout juste de financer « un demi régiment de chars » par an. La structuration de la future mission « Défense » est particulièrement opaque. Sur 35 milliards d'euros, le programme « Préparation et emploi des forces » monopolise 21 milliards d'euros dont l'utilisation sera, de fait, illisible. Ce programme semble dépourvu d'objectif précis : disposer d'une armée n'est pas, en soi, un objectif ! Quant au découpage au sein des programmes, où chaque armée est une action, il est le reflet d'une sorte de « syndicalisme militaire ». Enfin, il faut déplorer que les durées d'entraînement continuent de diminuer : pour la Marine, par exemple, des entraînements de moins de 100 jours par an ne sont pas suffisamment efficaces.

M. Alain Rodet s'est enquis de la régulation budgétaire sur l'exercice 2004, les gels de crédits ayant atteint un niveau « ubuesque ». Il s'est ensuite ému de ce que l'armée de terre soit la grande perdante de ce projet de loi de finances, comme c'est souvent le cas. Les dépenses consacrées aux opérations extérieures doivent d'ailleurs être examinées avec attention, car elles concernent, au premier chef, l'armée de terre. Il a enfin souhaité avoir des informations sur les conditions de construction et de financement du second porte-avions.

M. Jean-Jacques Descamps s'est étonné du montant des reports de charges de 2003 sur l'exercice 2004 et de la réduction des durées d'entraînement. À tout prendre, il serait plus pertinent de disposer d'effectifs moindres mais mieux entraînés. Par ailleurs, comment s'explique l'augmentation du nombre de certaines catégories de sous-officiers ?

M. Michel Bouvard a jugé que les deux plus gros programmes constituaient une véritable « boîte noire », rendant impossible un contrôle parlementaire efficace. Il est nécessaire de découper ces programmes, de les structurer en actions détaillées et de les doter d'indicateurs précis. Les opérations extérieures, elles, sont très largement sous-dotées, alors que 90 % d'entre elles sont prévisibles. Elles pourraient sans doute faire l'objet d'un programme propre. Selon la presse, celui-ci est même demandé par le ministère. S'agissant des effectifs, il est étonnant qu'ils diminuent globalement de 879, mais que le nombre d'officiers augmente, lui, de 1.024.

M. Michel Bouvard a également demandé au Rapporteur spécial si les crédits inscrits au projet de loi de finances permettraient d'honorer l'engagement de l'État à l'égard de l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), qui est lié au ministère de la défense par un contrat d'objectifs et de moyens pluriannuel. Enfin, il serait intéressant de faire le point sur l'état de la réalisation des actifs immobiliers du secteur de la Défense.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, est revenu sur la question d'une éventuelle « surconsommation » des crédits de la défense au premier semestre 2004. Apparemment, cette forte consommation serait liée aux reports de crédits de l'exercice 2003 sur l'exercice 2004 (1,5 milliard d'euros) et par une forte dotation en crédits de paiement en 2004. Sait-on à combien se monteront les reports de crédits de 2004 vers 2005 ? Le respect de l'enveloppe budgétaire globale adoptée par le Parlement pour 2004 dépend en effet très largement de la situation des crédits de la Défense. Le ministère de la Défense et le ministère des Finances se sont-ils mis d'accord sur le financement des opérations extérieures dans la future loi de finances rectificative pour 2004 ?

Votre Rapporteur spécial a apporté les éléments de réponses suivants :

- le financement des opérations extérieures pourrait être couvert en loi de finances rectificative pour 2004. Il est souhaitable que, comme l'an dernier, au moins les deux tiers des surcoûts soient pris en charge, mais aucun arbitrage définitif n'est encore intervenu ;

- la consolidation des crédits du titre V a nécessité, en contrepartie, de faire des efforts sur les crédits du titre III. C'est, en quelque sorte, la fongibilité asymétrique « avant l'heure » ;

- la réduction des coûts de programmes d'armement, du fait des commandes globales, varie, selon les programmes, entre 5 % et 10 %. Il serait intéressant de connaître les économies générées par un programme multinational ;

- s'agissant de la nomenclature de la mission « Défense », il faut se réjouir qu'à l'inverse d'autres ministères, le découpage des programmes, en particulier le programme « Préparation et emploi des forces », ne soit pas une simple reprise des structures administratives existantes. Certes, on doit s'inquiéter des risques d'opacité, mais sans nécessairement se focaliser sur la seule question du découpage des programmes. Il faut surtout s'assurer que leur mise en œuvre, par leur déclinaison en budgets opérationnels de programme (BOP), aille dans le sens de la clarté et de la transparence. S'il ne faut évidemment pas s'interdire de redéfinir les programmes présentés cette année, il importe prioritairement de s'assurer que les budgets opérationnels de programme ne se borneront pas à reproduire le découpage en trois armées, ce qui serait un réel échec dans la mise en œuvre de la loi organique ;

- les indicateurs de performance proposés, même s'ils ne sont pas suffisants, traduisent un réel effort de réflexion de la part du ministère. C'est maintenant au Parlement qu'il appartient de les améliorer ;

- l'armée de terre est effectivement celle qui a connu les plus lourdes restructurations, suscitant ainsi des sentiments d'être la « mal-aimée ». En revanche, à la vue des chiffres, il serait excessif de prétendre qu'elle soit « sacrifiée » par le projet de budget ;

- la construction du second porte-avions bénéficiera d'une première enveloppe de 600 millions d'euros au cours de la programmation 2003-2008. Le partenariat avec le Royaume-Uni, dont les conditions exactes restent à définir, se justifie aussi par sa dimension politique. La réalisation éventuelle de gains sur le coût d'une telle opération n'est pas l'unique objectif. Le type d'avion choisi sera déterminant ;

- s'agissant de la réalisation des actifs immobiliers, la question se pose pour l'ensemble des ministères. Une réflexion d'ensemble de la Commission des finances sur le patrimoine immobilier de l'État serait donc nécessaire.

Le Président, Pierre Méhaignerie, s'est demandé si la Commission pouvait, en l'état, se satisfaire de la nomenclature des programmes proposée par le Gouvernement, qui réduit la capacité d'amendement des parlementaires.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que la présentation des crédits selon les règles de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'était qu'indicative cette année et qu'il serait possible de revenir sur ces questions de découpage des programmes lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

M. Michel Bouvard a réitéré son souhait de voir un programme, et non une simple action, entièrement consacré aux opérations extérieures. Ceci permettrait de régler le problème récurrent de leur financement, qui apparaît comme un véritable « mensonge budgétaire » annuel.

S'agissant des cessions de terrains, le ministère met en avant la nécessaire dépollution préalable à la vente, tandis que les autres services soulignent l'impossibilité de procéder à des opérations de dépollution du fait du caractère « secret défense » de ces emprises. Enfin, il conviendrait qu'un programme spécifique soit consacré au nucléaire.

Votre Rapporteur spécial a conclu à l'adoption des crédits et a indiqué que les crédits des comptes d'affectation spéciale n° 904-03, 904-05 et 904-20 n'appelaient pas de remarque particulière. Il a ensuite présenté deux observations.

La Commission des finances a adopté la première observation selon laquelle elle prend acte de la volonté de réforme et de modernisation qui a animé le ministère de la Défense dans la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances et qui implique notamment le renforcement du rôle du Chef d'état-major des armées. Cependant, elle observe que cette volonté se traduit, en l'état, par la mise en place d'un programme « Préparation et emploi des forces » d'une taille faisant obstacle à l'effectivité du contrôle parlementaire. Elle souhaite, dans l'immédiat, que la définition des budgets opérationnels de programme permette d'assurer pleinement ce contrôle et, à terme, qu'un redécoupage soit étudié.

Puis, la Commission a adopté la seconde observation selon laquelle elle souhaite que soit amplifié l'effort de transparence budgétaire conduisant à l'inscription en loi de finances initiale d'un montant de crédits adapté au coût prévisible des opérations extérieures. À cette fin, elle souhaite que le projet de loi de finances pour 2006 intègre une dotation suffisante pour couvrir le coût des opérations extérieures en cours. Une telle démarche permettrait de respecter pleinement le principe de sincérité de la loi de finances rappelé par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Article 48

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

Texte du projet de loi :

Pour 2005, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III « Moyens des armes et services » s'élèvent au total à la somme de 261.308.144 €.

Exposé des motifs du projet de loi :

La comparaison des crédits ouverts en 2004 à ceux prévus pour 2005 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi. Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe « Services votés -Mesures nouvelles » relative au budget de la défense.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté, conformément à la position de votre Rapporteur spécial, cet article sans modification.

Article 49

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

Texte du projet de loi :

I. Il est ouvert à la ministre de la défense, pour 2005, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des autorisations de programme ainsi réparties :

Titre V « Équipement » 14.935.506.000 €

Titre VI « Subventions d'investissement accordées par l'État » 379.382.000 €

Total 15.314.888.000 €

II. Il est ouvert à la ministre de la défense, pour 2005, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des crédits de paiement ainsi répartis :

Titre V « Équipement » 2.233.809.000 €

Titre VI « Subventions d'investissement accordées par l'État » 330.695.000 €

Total 2.564.504.000 €

Exposé des motifs du projet de loi :

La comparaison, par titre, des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus pour 2005, au titre des dépenses militaires en capital, avec les autorisations de programme et les crédits de paiement accordés en 2004, figure au II de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi.

Les justifications détaillées par chapitre sont présentées dans l'annexe « Services votés -Mesures nouvelles » relative au budget de la défense.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Louis Dumont tendant à réduire de 5 millions d'euros les crédits de paiement affectés au second porte-avions. M. Alain Rodet a souligné que le Parlement n'était pas suffisamment informé sur le déroulement de ce programme.

La Commission a adopté cet article sans modification, conformément à la position de votre Rapporteur spécial.

OBSERVATIONS

_ La Commission des finances prend acte de la volonté de réforme et de modernisation qui a animé le ministère de la Défense dans la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances et qui implique notamment le renforcement du rôle du Chef d'état-major des armées.

Cependant, la Commission des finances observe que cette volonté se traduit, en l'état, par la mise en place d'un programme « préparation et emploi des forces » d'une taille faisant obstacle à l'effectivité du contrôle parlementaire.

Elle souhaite, dans l'immédiat, que la définition des budgets opérationnels de programme permette d'assurer pleinement ce contrôle et, à terme, qu'un redécoupage soit étudié.

_ Considérant que la majorité des opérations extérieures est prévisible d'une année sur l'autre, la Commission des finances souhaite que l'effort de transparence budgétaire conduisant à l'inscription en loi de finances initiale d'un montant de crédits approprié soit amplifié. À cette fin, elle souhaite que le projet de loi de finances pour 2006 intègre une dotation suffisante pour couvrir le coût des opérations extérieures en cours. Une telle démarche permettrait de respecter pleinement le principe de sincérité de la loi de finances rappelé par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

AMENDEMENT NON ADOPTÉ

Article 49

Amendement présenté par M. Jean-Louis Dumont :

Réduire de 5.000.000 euros les crédits ouverts au II de cet article.

N° 1863 - annexe 39 - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2005 : défense (rapporteur : M. françois Cornut-Gentille)


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