N° 2573

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540),

TOME VII

SÉCURITÉ

PAR M. GÉRARD LÉONARD,

Député.

Voir le numéro : 2568 (annexe 30).

INTRODUCTION 5

I. - LA LOLF CONSACRE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE MISE EN œUVRE DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOPSI EN 2002 7

A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE REGROUPANT LES CRÉDITS
DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES 7

1. Une meilleure lisibilité des moyens consacrés à la politique de sécurité de l'État 7

a) le choix de la mission interministérielle 7

b) une recherche de rapprochement des objectifs et des indicateurs 8

c) des choix différents pour les budgets opérationnels de programme (bop) 13

2. Un regret : le choix fait par le ministère de la Défense de ne pas inscrire les crédits destinés à l'informatique et à l'immobilier dans la mission interministérielle 15

a) un choix contestable 16

b) un choix dangereux pour la gendarmerie 17

B. UN AFFICHAGE BUDGÉTAIRE QUI EST LE REFLET D'UN RAPPROCHEMENT RÉEL SUR LE TERRAIN 18

1. Un commandement opérationnel unique 18

2. Une répartition géographique plus cohérente 18

3. Une mise en commun croissante des moyens 20

4. Le développement de la coopération opérationnelle 22

II. - LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ PERMETTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS ET DES PRIORITÉS FIXÉS PAR LA LOPSI EN 2002 23

A. L'EXÉCUTION TRÈS SATISFAISANTE DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE
DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE 23

1. Une programmation exécutée conformément aux objectifs 23

2. Une dotation satisfaisante du programme police nationale 26

B. UN EFFORT DE RATTRAPAGE RÉEL DANS LA GENDARMERIE NATIONALE 28

1. Une programmation dont le respect exigera probablement une année de plus
que prévu 28

2. Un réel effort de rattrapage en 2006 pour la gendarmerie nationale 30

III. - UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ DE PLUS EN PLUS COHÉRENTE ET EFFICACE 32

A. LES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LOPSI SONT FIDÈLEMENT RESPECTÉES 32

1. La priorité mise sur le renforcement des effectifs déployés sur la voie publique 33

2. Un nouvel équilibre entre police de proximité et action judiciaire 35

3. La définition de priorités claires 36

B. LES RÉSULTATS SONT INCONTESTABLES 38

1. La poursuite de la baisse de la délinquance globale 38

2. Une évolution confortée par la prise en compte d'autres indicateurs plus fins 39

3. Des résultats toujours meilleurs pour la délinquance de voie publique,
toujours inquiétants en ce qui concerne les violences 40

C. L'EFFORT DE RÉNOVATION DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE DOIT
ÊTRE POURSUIVI 54

1. Améliorer encore la présence des forces de l'ordre sur la voie publique 54

2. Mieux prendre en compte les « usagers » des services de police et de gendarmerie 56

3. Mener une réflexion sur l'architecture territoriale adaptée à la sécurité publique 56

EXAMEN EN COMMISSION 59

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR 69

PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 71

MESDAMES, MESSIEURS,

La discussion du projet de loi de finances pour 2006 constitue un grand moment pour tous ceux qui croient au concept de sécurité intérieure. En effet, grâce à la mise en œuvre, pour la première fois cette année, de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (lolf), il a été possible de regrouper dans une même mission interministérielle les dotations attribuées à la police nationale et à la gendarmerie nationale.

Cela fait déjà de nombreuses années que votre rapporteur souhaitait privilégier une approche pragmatique en la matière plutôt que de participer à un débat souvent stérile sur l'éventuelle fusion des deux forces de sécurité intérieure. En effet, l'important était de permettre de disposer, sur l'ensemble du territoire, de forces de sécurité adaptées aux besoins de la population, ce qui exigeait l'unicité du commandement, la cohérence de la politique de sécurité intérieure et une gestion beaucoup plus coordonnée des moyens des uns et des autres.

Ainsi, la discussion budgétaire commune à laquelle nous allons assister est comme un parachèvement de la nouvelle organisation de la sécurité intérieure mise en place en 2002, notamment avec l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (lopsi). En effet, votre rapporteur estime que ce rapprochement est aujourd'hui acquis, même si toutes les résistances n'ont pas pu être emportées, comme le montre le caractère incomplet du programme « gendarmerie nationale » où ne figurent ni les crédits immobiliers ni les crédits informatiques qui ont été inscrits au sein de la mission défense. Mais, ces résistances ont si peu de justification qu'elles ne tiendront probablement pas longtemps. Cette conviction est forgée par les nombreuses discussions que votre rapporteur a eues avec des gendarmes de tous les grades qui, dans leur quasi-totalité, ont compris la logique du rapprochement entre la Police et la Gendarmerie.

Une fois encore, la Nation consacrera en 2006 des sommes significatives aux services de police et de gendarmerie, en cohérence avec les objectifs ambitieux qui leur ont été attribués en matière de lutte contre la délinquance. Ainsi, le budget 2006 permet de poursuivre la mise en œuvre de la lopsi dans de bonnes conditions, qu'il s'agisse de son volet « programmation » comme de son volet « orientation ». En effet, par rapport à une année 2005 déjà généreuse, le total des crédits de la mission Sécurité atteindra 15,372 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 8,67 %, et 14,668 milliards d'euros en crédits de paiements, soit une hausse de 3,25 %.

L'effort financier considérable consacré à la sécurité dans un contexte budgétaire difficile ne doit cependant pas faire oublier que les augmentations budgétaires ne sont pas éternelles. Après la phase de remise à niveau budgétaire, les forces de police et de gendarmerie devront donc apprendre à fonctionner avec des moyens qui n'augmenteront plus au même rythme. Or, la demande de sécurité restera forte, ce qui les contraindra à optimiser les ressources dont elles disposent et à privilégier une approche plus qualitative que quantitative.

I. - LA LOLF CONSACRE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE MISE EN œUVRE DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOPSI EN 2002

A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE REGROUPANT LES CRÉDITS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES

1. Une meilleure lisibilité des moyens consacrés à la politique de sécurité de l'État

a) le choix de la mission interministérielle

Le choix fait de regrouper les crédits de la police nationale et ceux de la gendarmerie nationale dans une même mission interministérielle « sécurité » avait été salué l'an dernier par votre rapporteur. En effet, la finalité de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (lolf) consistait bien à passer d'une logique de moyens, où les crédits sont attribués en fonction de la nature de la dépense, à une logique fondée sur les politiques publiques.

Or, est-il besoin d'insister sur le fait que la sécurité, qui est l'une des premières préoccupations des Français, constitue une politique publique dont les finalités sont clairement identifiables et dont les citoyens sont en droit d'attendre des résultats ? Ainsi, correspondant si bien à la philosophie de la lolf, il était inévitable que les dernières réticences s'estompent pour permettre la mise en place d'une mission « sécurité », qui constitue l'une des huit missions interministérielles du budget de l'État, sur un total de 32 missions.

La loi de finances pour 2006 étant la première en « format lolf », elle permet de constater la valeur ajoutée réelle d'une réforme, qui a parfois pu paraître quelque peu technocratique, et la justesse des choix faits pour le périmètre de la mission sécurité. D'un point de vue très concret, le changement est en effet considérable :

-  pour la lisibilité de l'action publique et son contrôle parlementaire : les budgets consacrés aux forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie, sont désormais discutés et votés au cours d'un même débat au Parlement : cela permet d'avoir une vue d'ensemble de la politique de sécurité de la France ;

-  en termes de choix de politique publique : les parlementaires peuvent réaliser de véritables choix éclairés puisqu'ils autorisent le volume global des dépenses consacrées à la politique de sécurité, soit 14,67 milliards d'euros en crédits de paiement et 15,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement. En contrepartie, les parlementaires pourront contrôler la réalisation des objectifs fixés pour les deux programmes de la mission grâce aux indicateurs mis en place : cela signifie que les débats porteront désormais sur le rapport coût/efficacité de la politique de sécurité, plutôt que sur le volume des dépenses catégorie par catégorie. Ainsi, un « bon budget » sera celui qui permettra de réaliser ses objectifs au moindre coût, alors que jusqu'ici on ne qualifiait un budget de bon que s'il était en augmentation.

b) une recherche de rapprochement des objectifs et des indicateurs

La mise en place d'une mission interministérielle était donc justifiée par le fait que « l'action de la gendarmerie et celle de la police concourent à la même politique publique de lutte contre l'insécurité », comme le faisait remarquer la Cour des comptes dans ses analyses de février 2005 sur « l'avant pap ⁽¹⁾ » sécurité. En conséquence, la Cour souhaitait « davantage de cohérence dans la présentation des objectifs et des indicateurs », ce qui rejoignait les critiques faites par la mission d'information de la commission des finances.

En effet, les premières propositions de la Police et la Gendarmerie faisaient apparaître des divergences sensibles dans le choix des objectifs et des indicateurs, y compris pour des actions semblables, alors même que les missions des deux forces de sécurité intérieure ne divergent qu'à la marge (en ce qui concerne les missions militaires propres de la gendarmerie, et la politique de police des étrangers qui relève principalement, mais pas uniquement, de la police nationale). Face à ces critiques, la Direction générale de la police nationale et la Direction générale de la gendarmerie nationale ont mis en place un groupe de travail commun qui a permis de prendre en compte ces critiques et d'aboutir, en dehors des actions spécifiques, à une harmonisation à 100 % des objectifs et à 81 % des indicateurs.

Comme le montre le tableau ci-dessous, ce travail a permis de dégager des objectifs et des indicateurs qui devraient permettre d'évaluer de façon pertinente l'efficacité des services de police et de gendarmerie et donc, objectif final de la nouvelle architecture budgétaire, l'emploi optimal des crédits destinés à la sécurité.

En revanche, ce travail de rapprochement n'a pas permis de conférer une identité aux actions qui composent chaque mission. Certes, il est normal, comme on l'a dit, que la police et la gendarmerie identifient chacune une action spécifique pour ce qui concerne des missions propres (missions militaires et police des étrangers), mais il est regrettable que les deux forces de sécurité appréhendent différemment leurs missions d'ordre et de sécurité publique. En dépit des observations, formulées notamment par votre rapporteur dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2005, la gendarmerie n'est pas revenue sur son choix de regrouper dans une même action ses missions d'ordre et de sécurité publiques, alors même qu'elle parvient parfaitement à distinguer des objectifs spécifiques pour ces deux missions.

ACTIONS, OBJECTIFS, INDICATEURS DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »

c) des choix différents pour les budgets opérationnels de programme (bop)

En préalable, il faut rappeler que la gestion et la mise en œuvre de chaque programme sont déléguées par le responsable de programme aux responsables d'unités opérationnelles dans le cadre des budgets opérationnels de programme (bop). Le choix du niveau de ventilation des bop est donc décisif puisqu'il s'agira de celui où les choix de gestion, et donc les éventuels arbitrages permis par la « fongibilité asymétrique des crédits », seront réalisés. En conséquence, dans la mesure où l'objectif de la lolf est de donner plus de souplesse aux gestionnaires en contrepartie d'une évaluation de leurs résultats, il est fortement souhaitable que les bop soient délégués à un niveau opérationnel, afin qu'il soit réellement possible pour le gestionnaire de rendre compte de l'efficacité de son action, mesurée par la réalisation des objectifs et des indicateurs du programme.

Dans la police nationale, pour assurer la gestion et le pilotage de la performance du programme, et retracer les activités des services, treize budgets opérationnels de programme (bop) ont été créés (un 14^e bop, dit « potentiel de régulation », est également prévu dans un cadre technique de gestion).

Cinq bop nationaux ou centraux regroupent les services par type de mission :

-  les services de commandement et de soutien ;

-  les services compétents en matière de sécurité, de paix et d'ordre publics ;

-  les services de renseignement ;

-  la police judiciaire et la coopération judiciaire internationale ;

-  la police aux frontières.

Sept bop positionnés au niveau des zones de défense regroupent les services territoriaux généralistes ou spécialisés. Ces bop comprennent la sécurité publique, les renseignements généraux, la police aux frontières et les compagnies républicaines de sécurité. Les secrétariats généraux pour l'administration de la police, services de soutien dans chaque zone, contribuent à l'administration des ressources humaines, des finances et de la logistique. Enfin, un bop est consacré aux services de police de l'outre-mer.

Si le choix des bop centraux correspond bien à des niveaux opérationnels, ce qui permettra une évaluation des résultats, tel n'est pas le cas pour les bop déconcentrés, au niveau des zones de défense. En effet, ce niveau de gestion ne correspond pas à un niveau de mise en œuvre opérationnelle des moyens, justifiant la raison pour laquelle votre rapporteur avait préconisé l'an dernier des bop départementaux. De fait, si un préfet ou un directeur départemental de la sécurité publique sont tenus de veiller au respect des objectifs dans leur département, par exemple en matière de délinquance globale, de sécurité routière ou de reconduite des étrangers en situation irrégulière à la frontière, tel n'est pas le cas des préfets de zone de défense ou des secrétaires généraux pour l'administration de la police. Or, la culture de l'évaluation, qui est au cœur de la réforme budgétaire, veut que le niveau de gestion soit également le niveau opérationnel afin que l'allocation des moyens dépende des réalités du terrain.

Votre rapporteur est par ailleurs conscient que le niveau départemental peut également être critiqué, du fait de son caractère parfois artificiel et pas toujours adapté à la réalité de la délinquance, comme on peut le constater, par exemple, en Île-de-France. Ainsi, il serait parfaitement légitime qu'une réflexion soit lancée sur le niveau territorial opérationnel adéquat dans la police nationale, qui n'est effectivement peut-être pas le département, mais votre rapporteur persiste à penser que c'est au niveau opérationnel, quel qu'il soit, que doivent être déléguées les responsabilités budgétaires.

Dans la gendarmerie nationale, la situation est quelque peu paradoxale. En effet, la réflexion sur le niveau opérationnel adéquat y a été menée et a conduit à la suppression des légions de gendarmerie et à la régionalisation. En conséquence, il semblait assez logique que la Gendarmerie fasse le choix de bop régionaux. D'ailleurs, dans une réponse fournie à votre rapporteur, la Direction générale de la gendarmerie nationale reconnaît la pertinence qu'aurait eue ce choix :

« La réorganisation territoriale de la gendarmerie mise en œuvre à compter du 1^er juillet 2005 fait de la région de gendarmerie un échelon opérationnel, en charge par ailleurs de la gestion du soutien de proximité et d'une partie des ressources humaines. Aussi, tant la notion de bop que celle d'unité opérationnelle cadrent bien, en première approche, avec cette organisation territoriale et la déconcentration des responsabilités.

L'action quotidienne de la gendarmerie s'inscrit de plus en plus dans un cadre interministériel. La déconcentration des responsabilités et la globalisation des crédits doivent permettre au commandant de région d'adapter efficacement aux spécificités locales les directives nationales en matière de sécurité intérieure.

Ce sont ces raisons, auxquelles il convient d'ajouter la volonté de s'intégrer dans le mouvement de déconcentration général au sein de l'administration, qui ont amené la gendarmerie à envisager en un premier temps d'opter pour des bop déconcentrés ».

Cependant, il s'est avéré que la mise en place de bop régionaux se heurtait à des difficultés de gestion, à l'absence d'outils de calibrage des effectifs et de la masse salariale et aux spécificités du circuit de la « dépense militaire ». La gendarmerie a donc finalement fait le choix d'un bop unique, ce qui revient finalement à ne pas avoir de bop, et à se priver par conséquent d'un outil efficace de responsabilisation des gestionnaires de terrain. Votre rapporteur souhaiterait donc que la gendarmerie nationale se donne pour objectif à moyen terme de dépasser les obstacles techniques à la régionalisation des bop, dont elle reconnaît elle-même la pertinence. De la sorte, elle compléterait la très importante réforme effectuée avec la régionalisation.

Au total, dans la police comme dans la gendarmerie, les crédits globaux ne seront pas attribués aux acteurs opérationnels, puisque c'est un échelon gestionnaire qui a été privilégié dans l'architecture des bop. Cependant, dans la mesure où la mise en œuvre de la lopsi contraint largement les choix à faire en matière de personnel ou d'équipement, dont les niveaux sont programmés sur plusieurs années, la « fongibilité asymétrique » prévue par la lolf ne pourrait en effet pas être réellement utilisée. Cela n'empêche pas votre rapporteur de souhaiter qu'une réflexion soit menée sur le niveau adéquat de délégation des crédits, qui doit correspondre à un niveau de responsabilité opérationnelle.

2. Un regret : le choix fait par le ministère de la Défense de ne pas inscrire les crédits destinés à l'informatique et à l'immobilier dans la mission interministérielle

Si la création d'une mission interministérielle offre une meilleure visibilité de la politique en faveur de la sécurité intérieure, sa mise en œuvre n'a pas permis de regrouper l'ensemble des crédits concourant à la politique de l'État en matière de sécurité. En effet, si un effort a été fait pour inscrire l'ensemble des personnels participant à cette politique dans le périmètre des programmes de la police  ⁽²⁾ et de la gendarmerie, s'il en a été de même pour le fonctionnement courant et les matériels, la situation est contrastée en matière d'immobilier et d'informatique :

-  la police nationale a fait l'effort d'intégrer ces crédits à son programme, alors qu'ils étaient jusque là attribués à des services dépendant du secrétariat général ⁽³⁾,

-  en sens inverse, le ministère de la défense a fait le choix d'extraire ces crédits, qui figuraient pourtant auparavant au sein de l'agrégat budgétaire « Gendarmerie nationale » et étaient gérés par la direction générale de la gendarmerie nationale. Ainsi, la politique immobilière et informatique de la gendarmerie relève désormais du programme « soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».

a) un choix contestable

Votre rapporteur regrette bien évidemment cette décision paradoxale au moment où se met en place une culture de la responsabilité budgétaire fondée sur des objectifs identifiables et évaluables, au détriment d'une pratique centrée sur l'allocation des moyens en fonction de la nature de la dépense. Le ministère de la défense a indiqué que ce choix était une conséquence de la stratégie ministérielle de réforme de ce ministère, qui repose notamment sur la création d'un service d'infrastructure unique de la défense, pour donner une plus grande cohérence à la politique d'infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits. Votre rapporteur souhaiterait faire quelques remarques à ce sujet :

-  il est vrai que la lolf n'interdit pas, même si elle ne l'encourage pas du tout, la constitution de programmes supports. En effet, il est parfois impossible d'identifier les dépenses de structure concourant à telle ou telle politique. Mais, tel n'est pas le cas pour les crédits immobiliers et informatiques de la gendarmerie, dont le ministère de la défense ne nie en aucune façon qu'ils sont parfaitement identifiables. De plus, un programme support ne peut être admissible que s'il concourt effectivement au soutien logistique et administratif des autres programmes de la mission à laquelle il appartient. Or, dans le cas du programme « soutien de la politique de la défense », celui-ci se trouve être non seulement le « support » des autres programmes de la mission Défense, ce qui est logique, mais aussi du programme gendarmerie, qui relève pourtant d'une autre mission, la mission interministérielle Sécurité. On rappellera que l'article 7 de la lolf dispose qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie », tel n'est pas le cas de la mission Défense dont l'un des programmes concourt non seulement à la politique de défense de la France, mais aussi à sa politique de sécurité. Cette situation ne permet pas d'appréhender dans sa globalité cette politique.

En effet, considérer que les crédits immobiliers et informatiques ne relèvent pas de la politique de sécurité mais de la gestion globale du ministère de la défense est une idée qui provoque une totale incompréhension sur le terrain. Comme le disait à votre rapporteur, le commandant d'un groupement de gendarmerie départementale, « l'immobilier, c'est l'opérationnel » : en effet, la capacité de la gendarmerie à répondre à la délinquance rapidement et sur tout le territoire dépend de la qualité de ses infrastructures immobilières et de sa capacité à loger ses militaires à proximité de la brigade ;

-  par ailleurs, le choix d'une gestion centralisée de l'ensemble des crédits d'infrastructure relevant du ministère de la défense par le secrétariat général pour l'administration est une mesure de gestion tout à fait justifiable, mais qui pouvait passer par d'autres moyens. En effet, le système de la délégation de gestion permet aux responsables de programme de déléguer auprès d'un autre service la gestion de certains crédits, afin d'avoir une stratégie globale au sein d'un ministère sans remettre en cause la répartition des crédits en fonction de leur finalité. Ainsi, il est prévu que le Directeur général de la police nationale déléguera respectivement à la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières (depafi) et à la direction des systèmes d'information et de communication (dsic) les politiques de la police nationale en matière immobilière et informatique.

b) un choix dangereux pour la gendarmerie

Au delà des questions de présentation budgétaire, le périmètre restreint choisi pour le programme Gendarmerie nationale n'est pas sans risque pour la réalisation des objectifs assignés à celle-ci :

-  tout d'abord, ce périmètre limité réduit considérablement la marge de manœuvre des gestionnaires du programme Gendarmerie nationale. En effet, si les sommes en jeu s'élèvent à 603 millions d'euros en 2006 ⁽⁴⁾, soit quand même près de 10 % des crédits de l'ancien agrégat « gendarmerie », leur impact réel sur la manœuvrabilité budgétaire sera bien plus important : en retranchant les dépenses de personnel, dont l'inertie est très forte, ces crédits correspondent à 42 % des dépenses. Dans un tel contexte, il sera difficile d'apprécier le rapport coût/efficacité de la gendarmerie dans la mesure où la responsabilisation des gestionnaires sera limitée ;

-  par ailleurs, le schéma choisi fait naître une inquiétude sur la réalisation des projets immobiliers et informatiques de la gendarmerie, qui est d'autant plus légitime que ces deux secteurs connaissent manifestement un certain retard, comme le montrent tant les rapports d'évaluation de la lopsi que les visites de votre rapporteur sur le terrain. En effet, il faut rappeler que les crédits d'un programme sont désormais fongibles, le responsable de programme peut donc discrétionnairement répartir cette dotation. Ainsi, les chiffres communiqués à votre rapporteur concernant la politique immobilière et informatique de la gendarmerie sont purement indicatifs, et rien ne garantit qu'ils seront effectivement utilisés à cette fin. Par ailleurs, une éventuelle sous-consommation de ces crédits ne permettrait pas le financement d'autres priorités de la gendarmerie, mais resterait au sein du ministère de la défense. Compte tenu de la différence entre la parfaite exécution de la loi de programmation militaire et l'exécution perfectible de la lopsi par le ministère de la défense, on peut en effet craindre que la réalisation des projets immobiliers et informatiques de la gendarmerie ne soit pénalisée car concurrencée par d'autres projets que le ministère de la défense jugerait plus prioritaires.

Pour autant, votre rapporteur ne souhaiterait pas que ses modestes critiques relatives au périmètre de la mission sécurité fassent oublier l'essentiel, à savoir une architecture budgétaire beaucoup plus lisible de la sécurité intérieure. Il faut saluer l'utilisation d'un des grands atouts de la lolf qui est de permettre le rapprochement de crédits relevant de différents ministères mais qui participent à une même politique. En effet, votre rapporteur n'a jamais été de ceux qui préconisaient le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, étant avant tout guidé par le pragmatisme et le souci de l'efficacité. L'important est en effet de disposer d'une politique unique de la sécurité, claire, identifiable et évaluable, quelle que soit la nature du statut, civil ou militaire, des hommes et des femmes qui mettent en œuvre cette politique.

B. UN AFFICHAGE BUDGÉTAIRE QUI EST LE REFLET D'UN RAPPROCHEMENT RÉEL SUR LE TERRAIN

1. Un commandement opérationnel unique

La cohérence de la politique de sécurité intérieure exigeait une simplification de la chaîne de commandement opérationnel sur les forces de l'ordre :

-  au niveau national, cette exigence rappelée par la lopsi a trouvé une traduction concrète dès la publication du décret du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : il lui donne l'autorité d'emploi sur les services de la gendarmerie nationale pour l'exercice des missions de sécurité intérieure. Cette attribution a été confirmée par le décret du 16 juin 2005 fixant les attributions du ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Pour ce qu'il a pu en juger au cours de ses auditions et de ses visites, votre rapporteur considère que les frontières administratives ne sont plus un obstacle à la définition d'une politique de sécurité cohérente, la Direction générale de la gendarmerie nationale étant parfaitement associée au dispositif central de pilotage ;

-  au niveau local, les compétences traditionnelles du préfet en matière de sécurité intérieure ont été confortées par l'article 2 de la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 qui dispose que « le préfet assure la coordination de l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure, sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire ». Il est impossible dans le cadre de cet avis de chercher à faire une évaluation du fonctionnement de la chaîne de commandement au niveau local, et notamment de l'effectivité des pouvoirs du préfet sur la gendarmerie. En effet, les situations locales sont toutes différentes et il est clair que peuvent persister, ici ou là, inertie et poids des habitudes. Mais, dans l'ensemble, le sentiment de votre rapporteur est que le préfet coordonne de façon efficace les forces de police et de gendarmerie, et que ces dernières sont attentives à mettre en œuvre les directives du préfet.

2. Une répartition géographique plus cohérente

Le redéploiement des zones de compétence entre la police et la gendarmerie était un impératif afin d'adapter la carte des circonscriptions à la réalité de la délinquance. Sa nécessité était d'ailleurs inscrite dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de janvier 1995 : ce constat avait ensuite été réaffirmé dans le rapport remis par nos anciens collègues Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest au Premier ministre en 1998, mais auquel aucune suite n'avait été donnée.

La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure fait de nouveau du redéploiement police/gendarmerie une priorité en indiquant que l'objectif est de « parvenir à un redéploiement rationnel et équilibré, d'une part, entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale, d'autre part, au sein même de celles-ci ».

Trois années après le vote de la loi, nous pouvons constater que le programme de transferts de compétences a été entièrement réalisé en métropole. Il n'était pourtant pas simple à opérer si l'on en juge par son ampleur : 65 départements concernés, 217 communes (représentant 970 000 habitants) transférées en zone police, 115 communes (pour 783 000 habitants) passant en zone gendarmerie. Conformément aux objectifs, le plan est aujourd'hui entièrement réalisé. La dernière opération, dans les Côtes d'Armor, a été effectuée le 1^er septembre dernier, avec la fermeture du commissariat de Guingamp au profit de la gendarmerie, et l'extension de la circonscription de sécurité publique de Saint-Brieuc.

Parallèlement à ce redéploiement entre les zones de compétence des deux forces de sécurité intérieure, l'adaptation de la carte des circonscriptions de sécurité à l'évolution de la délinquance est aussi passée par la mise en place, dans la gendarmerie, des communautés de brigade. Leur mise en œuvre a pour objectif d'améliorer la qualité du service de la gendarmerie et de privilégier l'activité opérationnelle. Le service des petites unités est amélioré grâce à la mutualisation des moyens de plusieurs unités limitrophes. Les brigades territoriales qui disposent d'une circonscription cohérente et d'effectifs permettant leur fonctionnement autonome sont conservées en tant qu'unités élémentaires. À l'opposé, les brigades qui ne disposent pas d'un effectif suffisant pour apporter à la population un service convenable en mode de fonctionnement autonome sont rassemblées au sein de communautés de brigades. Ce dispositif permet de concilier la nécessité de disposer d'un maillage territorial dense et de permettre aux brigades ainsi réunies de disposer d'une taille critique, en dessous de laquelle il semble assez illusoire de pouvoir lutter contre la délinquance, la nuit par exemple. Dans certains départements visités par votre rapporteur, la division par deux ou trois des unités de base, passées par exemple en Moselle de 62 à 27, a permis une augmentation de 10 à 20 % du temps consacré aux missions de surveillance générale.

Au 15 juillet 2005, le bilan de la mise en œuvre des communautés de brigades est le suivant : 92 dispositifs départementaux comptent désormais 1 068 communautés de brigades et 654 brigades autonomes. Au-delà de l'aspect qualitatif, il faut également saluer la façon dont ce mouvement s'est déroulé : les maires concernés ont compris que la « perte » de leur brigade de plein exercice était largement compensée par une amélioration sensible du service apporté. Quant aux gendarmes, ils sont également gagnants car les conditions de travail dans des structures trop petites n'étant pas optimales, ils préfèrent se retrouver dans des unités plus importantes.

3. Une mise en commun croissante des moyens

Afin de rendre l'indispensable rapprochement entre la police et la gendarmerie réellement visible sur le terrain, mais également afin d'opérer des synergies et de réaliser des économies d'échelle, de gros efforts ont été faits dans la voie d'une meilleure utilisation de leurs moyens. En effet, la légitimité de chacune des deux forces de sécurité intérieure ne justifie en rien certains doublons totalement inutiles.

Dans le domaine de la police technique et scientifique, la coexistence d'outils et de fichiers distincts pour la police et la gendarmerie est non seulement coûteuse mais porteuse d'inefficacité. Il serait ainsi souhaitable de disposer uniquement de fichiers communs, utilisables uniformément par les policiers et les gendarmes. Cependant, dans la mesure où le poids du passé est ce qu'il est, il a parfois fallu créer des passerelles entre les systèmes d'information des deux forces de sécurité. Ainsi, au total, plusieurs cas de figure peuvent être distingués :

-  la coexistence de deux systèmes d'information totalement indépendants, comme c'est le cas en matière de documentation criminelle, avec le stic (système de traitement des infractions constatées) pour la police et judex pour la gendarmerie. Il est clair que l'objectif est de tendre vers un système national de recherche criminelle (snrc) qui serait une base commune à la police et à la gendarmerie. Cela est d'autant plus important que les décisions prises, notamment par deux instructions conjointes des deux directeurs généraux en date du 19 janvier 2005, pour permettre un accès réciproque des policiers et des gendarmes au système de recherche criminelle qu'ils ne gèrent pas, se heurtent bien souvent à des obstacles techniques ;

-  des fichiers ou bases de documentation communs à la police et à la gendarmerie : ceux-ci peuvent d'ailleurs être rattachés à la Police nationale (fnaeg ⁽⁵⁾, salvac ⁽⁶⁾), comme à la gendarmerie nationale (cnaip ⁽⁷⁾). Pour autant, l'accès à ces bases est ouvert à la Police, comme à la Gendarmerie, qui doivent également les alimenter. De plus, le fonctionnement de ces systèmes d'information est généralement assuré par des personnels issus de la police et de la gendarmerie. Parfois, une réparation des tâches est opérée, c'est par exemple le cas pour le fnaeg, dont le traitement automatisé est assuré par la Police, alors que la gendarmerie est chargée de la conservation des scellés.

La mise en commun des moyens logistiques est également une priorité affichée par les deux directions générales. Dans un contexte budgétaire contraint, il est en effet indispensable de rechercher toutes les sources possibles d'économie. Or, les besoins matériels de la Police et de la Gendarmerie sont pour l'essentiel identiques, ce qui justifie un effort de mutualisation.

C'est ainsi qu'a été revitalisé le conseil de l'équipement et de la logistique (cel) dont la composition du conseil a été actualisée par l'arrêté du 10 mars 2004. Les réunions plénières se tiennent semestriellement et permettent de définir les orientations de la coopération logistique et d'établir le bilan des actions conduites. La présidence du cel est confiée au directeur de l'administration de la police nationale jusqu'au 24 mars 2006.

Le domaine automobile, compte tenu des besoins semblables des deux forces de sécurité, constitue un terrain d'expérimentation bien adapté. Il existe d'ailleurs depuis l'année 2000 un protocole d'accord entre les deux institutions. Les formations de la gendarmerie peuvent ainsi recourir aux ateliers du secrétariat général pour l'administration de la police (sgap) afin d'effectuer les contrôles techniques des véhicules, et à l'atelier central automobile de la police nationale à Limoges, afin de réaliser des aménagements pour les véhicules de surveillance prolongée. Le 27 avril 2004, les deux directeurs généraux de la police et la gendarmerie ont signé un protocole d'accord type dans le cadre d'une instruction relative à la mutualisation des équipements d'entretien et de réparation automobile. Cet accord est destiné à mutualiser les outillages spécifiques (valises diagnostic, marbre, cabines de peinture, ponts élévateurs, etc.) et à fournir des prestations spécialisées (contrôles des appareils de levage, missions d'expertise, etc.).

Enfin, il faut rappeler que la police et la gendarmerie sont de plus en plus attentives à passer des marchés communs, que ce soit en matière d'armement ou de moyens de transport. Une telle pratique permet à la fois d'obtenir des prix plus intéressants, en raison du grand nombre d'équipements achetés, et de rapprocher l'équipement des deux forces de sécurité : à titre d'exemple, policiers et gendarmes disposeront désormais de la même arme de poing, le pistolet sig sauer sp 20/22, et utiliseront le même modèle de motocyclette, la yamaha fjr 1 300.

Dans le domaine des moyens de transmission, on sait que la police et la gendarmerie nationales utilisent deux dispositifs différents, acropol pour la première, rubis pour la seconde. Certes, ces deux systèmes ont été conçus sous la norme tetrapol, permettant une interopérabilité au cas par cas, utilisée par exemple dans le cas des gir. Mais, pour permettre un travail en commun au quotidien, la possibilité pour les policiers et les gendarmes de communiquer entre eux partout et tout le temps doit être recherchée : dans la mesure où le réseau acropol est plus récent, il faudra tendre vers sa généralisation pour l'ensemble des moyens de transmission des forces de l'ordre. Une expérimentation est d'ailleurs en cours sur le sgap de Paris avec l'intégration de la gendarmerie mobile et des unités de recherche de la gendarmerie au réseau acropol.

4. Le développement de la coopération opérationnelle

L'unité de la sécurité intérieure doit permettre aux policiers et aux gendarmes de travailler en commun afin de faire naître une culture commune de la sécurité, fondée sur des pratiques semblables forgées au cours d'opérations menées conjointement.

À cet égard, les groupes d'intervention régionaux (gir), même s'ils concernent également d'autres administrations comme la douane ou les services fiscaux, ont été, depuis leur création en 2002, un lieu privilégié d'échange et de travail en commun entre policiers et gendarmes. En effet, les gir sont composés de membres des deux forces de sécurité, notamment au niveau du commandement (mixité entre le chef et son adjoint), bénéficient de moyens matériels fournis par les deux administrations et peuvent d'ailleurs être rattachés aussi bien à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire, c'est le cas de 19 d'entre eux, qu'à une section de recherches de la gendarmerie (10 gir sont dans ce cas).

Les autres structures au sein desquels policiers et gendarmes peuvent apprendre à travailler ensemble sont les offices centraux de police judiciaire. En effet, ces offices, quel que soit leur service de rattachement, ont une vocation interministérielle et sont généralement composés de policiers et de gendarmes.

*

* *

Trois ans et demi après l'adoption de la lopsi, le concept de sécurité intérieure a trouvé une réelle consistance, et son évidence s'affirme sur le terrain, que ce soit au sommet, ou dans les unités de base de la police et de la gendarmerie. En effet, les personnels de ces deux institutions apprennent chaque jour à travailler ensemble, à comprendre les spécificités de chacun, avec comme seul objectif d'assurer la sécurité de nos concitoyens. L'organisation différente de la Police et de la Gendarmerie se justifie en raison des différences entre les espaces et les populations dont elles assurent la sécurité. En revanche, lorsque ces différences ne s'expliquent que par le poids des habitudes, elles doivent être remises en cause.

C'est dans cet esprit que la police nationale et la gendarmerie nationale ont respectivement mis en œuvre la réforme des corps et carrières, pour la première, et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre) pour la seconde. Ces deux réformes permettent un repyramidage en sens inverse des deux institutions afin de remédier au sous encadrement de la gendarmerie, qui s'opposait au nombre trop important d'officiers dans la police nationale. Au terme de la réforme, les deux forces de sécurité disposeront ainsi de structures comparables : 9 000 officiers et 1 600 commissaires pour 144 000 policiers, 8 000 officiers pour environ 100 000 gendarmes.

Ainsi, votre rapporteur considère que le débat sur l'existence de deux forces de sécurité est aujourd'hui largement dépassé : la complémentarité et le rapprochement réalisés permettent un véritable pilotage de la politique de sécurité, dont l'efficacité ne dépend pas du statut, civil ou militaire, des personnes qui y concourent.

II. -  LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ PERMETTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS ET DES PRIORITÉS FIXÉS PAR LA LOPSI EN 2002

L'attribution des moyens budgétaires de la police et de la gendarmerie nationales sur l'ensemble de la législature a été fixée, de façon ambitieuse, par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (lopsi) du 29 août 2002. Or, une malheureuse tradition veut que les objectifs, d'autant plus ambitieux qu'ils ne sont pas juridiquement contraignants, des lois de programmation ne soient généralement pas suivis d'effets concrets lors de l'adoption et de l'exécution des lois de finances successives. À cet égard, votre rapporteur, qui fut en son temps le rapporteur de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité (lops) de 1995, avait pu constater la mise en œuvre tout à fait insuffisante de cette loi. C'est ainsi avec beaucoup de satisfaction que l'on peut noter que tel n'est pas le cas de la lopsi.

A. L'EXÉCUTION TRÈS SATISFAISANTE DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE

1. Une programmation exécutée conformément aux objectifs

· En ce qui concerne la police nationale, la lopsi prévoyait, sur la période 2003-2007) :

-  un effort exceptionnel en matière de recrutement, avec la création de 6 500 emplois supplémentaires, soit un complément de 1 570 millions d'euros par rapport aux mesures de reconduction ;

-  un ambitieux programme d'équipement, notamment dans des domaines aussi essentiels que la protection, l'armement, et les moyens de mobilité des personnels. La lopsi prévoyait aussi une remise à niveau du parc immobilier. Au total, ces mesures « hors personnel » devaient s'élever sur la période à 1 180 millions d'euros.

Ayant dépassé la mi-parcours de la période d'application de la lopsi, il est possible de faire un premier bilan de sa mise en œuvre. Certes, les crédits attribués n'ont pas été annualisés et répartis en tranches annuelles, comme cela a été fait pour la loi de programmation militaire. Cependant, le réalisme budgétaire, ainsi que les délais inhérents à la mise en œuvre du lancement des programmes en matière d'équipement font que la réalisation effective des objectifs chiffrés au bout de la période exige des annuités relativement équilibrées entre elles. Ainsi, à la fin de l'année 2005, troisième année d'application de la lopsi, il est souhaitable d'avoir atteint 60 % des objectifs.

· La lopsi avait donc tout d'abord prévu la création de 6 500 emplois supplémentaires dans la police nationale, soit une moyenne de 1 300 par an. Il est d'ores et déjà possible de dire que cet objectif ambitieux sera respecté. En effet, contrairement à ce qui se produit généralement, la police nationale, qui devait répondre au besoin de renforcer rapidement la sécurité dans notre pays, a fait le choix de procéder à de nombreux recrutements dès les premières années de mise en œuvre de la lopsi. Le tableau ci-dessous montre bien que les différentes lois de finances ont permis une montée en puissance rapide du volet « effectifs » de la lopsi.

CRÉATION D'EMPLOIS DANS LE CADRE DE LA LOPSI
DANS LES LOIS DE FINANCES INITIALES

Plus important encore, les créations annoncées se sont traduites par un renforcement réel des effectifs des secteurs jugés prioritaires par la lopsi. Ainsi, le rapport 2005 sur l'exécution de la lopsi, réalisé par l'Inspection générale de l'administration et le contrôle général des armées, précise que 3 435 emplois supplémentaires ont été effectivement créés sur les deux exercices clos de la lopsi, 2003 et 2004, soit un taux de réalisation effectif de 52,8 % en deux ans, contre 40 % si la charge avait été également équilibrée ⁽⁸⁾.

Un autre domaine prioritaire de la lopsi était l'acquisition de nouveaux équipements jugés indispensables. À cet égard, 177,3 millions d'euros ont été dépensés en 2003 et 2004 au titre des moyens de fonctionnement des services, ce qui représente un taux de réalisation de 39,75 % des 446 millions d'euros prévus par la lopsi, très proche de l'objectif théorique de 40 %. Au total, en prenant en compte les surcoûts liés aux reconduites à la frontière, et qui ne sont pas ouvertes au titre de la lopsi, 170 millions d'euros resteraient à ouvrir en ce qui concerne les moyens de fonctionnement des services (soit 38,9 % des 437 millions prévus sur 5 ans).

Très concrètement, l'essentiel des grands programmes de renouvellement d'équipement ont été menés à bien, ou sont en voie de l'être : accélération du renouvellement du parc automobile (passé de 29 716 à 31 580 véhicules entre 2002 et 2005, soit une hausse de 6,3 %), achèvement du programme d'acquisition des gilets pare-balles (acquisition au total de 125 640 gilets à port dissimulé), renouvellement de l'arme individuelle (75 800 sig sauer ont d'ores et déjà été acquis, sur un objectif total de 135 000), nouvel uniforme de la police nationale (l'ensemble des personnels devraient être équipés fin 2006), montée en puissance du réseau de transmission acropol (75 % des effectifs couverts fin 2005)...

Enfin, un effort particulier devait être consacré à l'amélioration d'un parc immobilier très dégradé, et parfois même indigne d'un grand pays développé. En conséquence, 375 millions d'euros de crédits de paiement avaient été prévus sur la période 2003-2007 pour financer les investissements immobiliers de la police nationale. Un point très positif concernant l'exécution de la programmation tient dans la montée en puissance immédiate des crédits dans les premières lois de finances suivant la lopsi. Les crédits ouverts en lfi en ap ont augmenté de 56 % passant ainsi de 106,7 millions d'euros en 2002 à plus de 160 millions entre 2003 et 2005. De même, les crédits de paiement, qui avaient doublé entre 2002 et 2003, en atteignant 129,3 millions d'euros, ont encore progressé de 26 % en 2005 jusqu'à 162,5 millions d'euros. La programmation a ainsi été réalisée à hauteur de 45,7 % en deux ans, en dépit des régulations budgétaires intervenues sur ce poste qui n'ont pas permis de consommer l'ensemble des crédits ouverts. Dans ce contexte, l'objectif fixé par la lopsi de mettre en chantier 100 000 mètres carrés par an n'a pas été atteint, le déficit global sur les mises en chantier pour les années 2003, 2004 et 2005 seraient de 108 000 mètres carrés.

Pour autant, les améliorations sur le terrain sont visibles, même si la cible symbolique des 100 000 mètres carrés semble difficile à atteindre : 76 600 mètres carrés devraient être mis en chantier en 2005 et 73 100 livrés. Il est également très important de préciser que ce programme ne concerne pas uniquement des constructions nouvelles, mais aussi un effort exceptionnel en matière d'amélioration des constructions existantes. Ainsi, les réhabilitations lourdes sont passées de 12 530 mètres carrées en 2002 à 52 521 prévus en 2005. Certes, des points noirs subsistent, mais l'amélioration du parc immobilier de la police nationale est une réalité, même s'il faudra être particulièrement vigilant quant à ce que le programme massif de construction de cra (centres de rétention administrative) ne préempte une part trop importante des crédits immobiliers.

Au moment d'entamer la quatrième tranche de la lopsi, le bilan d'étape que nous pouvons faire est bon. Au-delà de la réalisation des objectifs chiffrés, exercice toujours difficile en raison des changements de périmètre, du passage à la lolf, de la difficulté d'identifier les crédits lopsi des autres, un constat s'impose : la police nationale va mieux. Votre rapporteur a en effet constaté, au cours de ses visites et de ses entretiens avec les personnels et leurs représentants syndicaux, un véritable changement d'état d'esprit et une satisfaction quant à la réalisation des promesses tenues.

2. Une dotation satisfaisante du programme police nationale

Le programme « police nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2006, de 8,611 milliards d'euros en autorisations d'engagement (en hausse de 8,44 % par rapport à 2005) et de 7,999 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 0,75 %. Compte tenu du passage à la lolf, il est compliqué de comparer les évolutions. De plus, la philosophie de la lolf veut justement que l'on ne se prononce plus sur un budget en fonction de sa hausse ou de sa baisse, mais en fonction de sa capacité à permettre la réalisation des objectifs du programme. Votre rapporteur considère que, dans un contexte budgétaire très contraint, les moyens alloués permettront de mener à bien les principales priorités.

· En premier lieu, le programme police nationale se caractérise par une politique dynamique en matière de personnel. Dans ce domaine, les principales mesures concernent :

-  les créations d'emploi, au nombre de 1 300 dans le cadre de la quatrième tranche de la lopsi se répartissant entre 1 190 recrutements supplémentaires de gardiens de la paix, 10 nominations supplémentaires de hauts fonctionnaires, 100 recrutements supplémentaires du cadre administratif technique et scientifique. Le coût total de ces recrutements sera de 36,95 millions d'euros, il aurait probablement pu être moindre si la part des créations d'emploi affecté à des personnels administratifs avait été plus importante. En effet, l'objectif d'augmenter le nombre d'agents sur la voie publique aurait pu également être atteint en diminuant davantage le nombre de gardiens de la paix exerçant des fonctions administratives ;

-  la poursuite de la réforme des corps et carrières. Cette réforme, mise en œuvre dans le cadre du protocole d'accord signé le 17 juin 2004 avec les syndicats, se poursuivra en 2006. De l'avis général, cette réforme est un succès puisqu'elle permet, grâce à la déflation des corps de commandement (60 commissaires et 700 officiers de moins sont prévus en 2007), de mieux prendre en compte les spécificités et les contraintes des métiers de la police nationale et de définir officiellement et clairement les fonctionnalités de chacun de corps afin qu'ils trouvent mieux leur place et soient valorisés à leur juste mesure.

LES MESURES PRÉVUES EN 2006 DANS LE CADRE DE LA RÉFORME
DES CORPS ET CARRIÈRES

Le corps d'encadrement et d'application est celui qui bénéficie le plus de mesures de repyramidage :

¬ création de 200 brigadiers majors à l'échelon exceptionnel (0,25 million d'euros) portant ainsi le nombre de brigadiers majors à cet échelon à 350 en 2006 (objectif du protocole) ;

¬ transformation de 2 700 gardiens en 2 700 brigadiers (3,01 millions d'euros) portant ainsi le nombre de brigadiers de 8 500 en 2005 à 11 200 en 2006 (objectif du protocole) ;

¬ pyramidage de 1 000 gardiens à l'échelon exceptionnel (1,34 million d'euros) ;

¬ pyramidage de 50 brigadiers majors en 50 brigadiers majors à statut d'emploi (objectif du protocole) (0,28 million d'euros) ;

¬ transformation de 450 gardiens en 450 brigadiers majors (0,79 million d'euros) portant ainsi leur nombre de 4210 en 2005 à 4660 en 2006 (objectif du protocole).

Le corps de conception et de direction voit ses 2 premiers grades fusionner au 1^er janvier 2006 (0,44 million d'euros).

Par ailleurs, la déflation des corps (- 760 emplois) est compensée nombre pour nombre : 553 emplois de gardiens sont créés (15,33 millions d'euros) ainsi que 207 emplois administratifs techniques et scientifiques (6,90 millions d'euros).

Source : ministère de l'intérieur

· En deuxième lieu, l'enveloppe financière attribuée à la police nationale pour 2006 permettra de poursuivre les programmes concourant à l'amélioration des conditions de travail des policiers. Par rapport à 2005, 38 millions d'euros supplémentaires de crédits de paiements seront ouverts au titre de la lopsi, hors frais de personnel. Ainsi ces dotations « hors titre 2 » augmenteront en 2006 de 3,5 %, ce qui constitue un effort significatif.

Dans ce cadre, l'ensemble des programmes d'équipements prévus dans le cadre de la lopsi pourra être poursuivi à un rythme soutenu (voir plus haut).

· Enfin, il est indispensable pour un budget de permettre le financement des priorités assignées à l'action gouvernementale. Certes, les orientations de la politique de sécurité ont été fixées en 2002 par la lopsi, mais il est nécessaire de pouvoir prendre en compte l'évolution des besoins et des priorités. Ainsi, si la lutte contre l'immigration irrégulière fait partie des orientations de la politique de sécurité fixées par la lopsi, la mise en œuvre d'une politique beaucoup plus ambitieuse dans ce domaine rendait nécessaire des crédits supplémentaires, notamment pour financer l'augmentation des places en centre de rétention administrative (cra). Le ministre d'État a ainsi indiqué, lors de son audition devant la commission des Lois le 18 octobre 2005 que « la lutte contre l'immigration irrégulière, et c'est là un choix politique, bénéficiera de la totalité des moyens nouveaux ».

B. UN EFFORT DE RATTRAPAGE RÉEL DANS LA GENDARMERIE NATIONALE

1. Une programmation dont le respect exigera probablement une année de plus que prévu

· Dans son avis sur la loi de finances pour 2005, votre rapporteur s'était inquiété de l'insuffisance des dotations inscrites pour respecter la programmation prévue par la lopsi. En effet, après trois années de mise en œuvre, il semble que les retards accumulés ne pourront être résorbés dans tous les domaines d'ici fin 2007.

La première explication de cette difficulté à respecter la programmation tient au caractère particulièrement ambitieux de cette dernière, dont l'objectif était de permettre une remise à niveau, après de longues années de disette budgétaire. La lopsi prévoyait ainsi des créations d'emploi et une remise à niveau en matière d'équipement et d'investissement pour la gendarmerie nationale plus importantes que pour la police nationale :

-  7000 militaires supplémentaires devaient être embauchés entre 2003 et 2007, contre 6 500 postes dans la police, soit un coût de 1 130 millions d'euros, auquel il faut ajouter 700 millions d'euros pour le « rebasage budgétaire » réalisé pour tenir compte des dotations insuffisantes des années précédentes ;

-  2 850 millions d'euros devaient être consacrés à des programmes d'équipements complémentaires par rapport à ceux prévus dans le cadre de la loi de programmation militaire 2003-2008, soit 100 millions d'euros de plus que l'enveloppe « police ». Un effort particulièrement vigoureux devait notamment être fait pour moderniser un parc immobilier vétuste (475 millions d'euros prévus).

· En ce qui concerne les effectifs, la gendarmerie avait fait le choix d'une montée en puissance progressive des créations d'emploi. Or, si 1 200 emplois ont été effectivement créés en 2003 et 2004, non seulement la montée en puissance envisagée en 2005 n'a pas eu lieu, mais il y a même eu décélération du rythme envisagé avec seulement 700 créations d'emplois. En trois ans, seuls 44 % des emplois prévus ont donc été créés, ce qui va donc exiger un effort très important sur les deux dernières années de la programmation, avec 2 000 emplois en 2006 et 1 900 en 2007. Ainsi, le volet « effectifs » de la lopsi, même si c'est au prix d'un coup d'accélérateur vigoureux, devrait être respecté.

En revanche, il semble presque impossible que les crédits relatifs à l'équipement et à l'investissement puissent être consommés dans leur intégralité sur la période 2003 à 2007. En effet, sur les trois premières années, le retard est patent non seulement pour les crédits de paiement - 308 millions d'euros dépensés sur 1 020 millions, soit 30 % - mais également pour les autorisations de programme - 396 millions d'euros engagées sur 1 020 millions, soit 39 % . Ce double retard, en cp comme ap, signifie qu'il n'est pas uniquement lié aux décalages inhérents à tout programme d'équipements, dont la montée en puissance ne peut être que progressive, les autorisations de programme devant être ouvertes préalablement à la consommation des crédits de paiement.

Dans ce contexte, la gendarmerie nationale a dû faire des choix. Ainsi, les programmes d'équipement des personnels et des unités relatifs à la sécurité des personnels et à leurs capacités opérationnelles immédiates (gilets pare-balles à port discret, nouveau pistolet automatique, nouvelle tenue, communauté de brigades) sont quasiment réalisés selon le rythme initialement prévu lors des travaux de programmation. Votre rapporteur tient à souligner ce progrès, qui était indispensable pour permettre à la gendarmerie de retrouver la plénitude de ses capacités opérationnelles. Sur ce point, la satisfaction est réelle dans les unités de la gendarmerie, de la « mobile » comme de la « départementale ».

Le programme de renouvellement de l'arme individuelle du gendarme, le sig pro 20/22 comme dans la police nationale, est ainsi en bonne voie, et même en avance sur la programmation initiale, puisque fin 2005, 89 992 armes auront été commandées et 69 300 livrées, sur un total revu à la baisse de 110 000 armes. L'ensemble des gendarmes sera donc équipé d'ici la fin de l'année prochaine d'une arme moderne, qui semble donner toute satisfaction à ses premiers utilisateurs. Par ailleurs, comme dans la police nationale, les acquisitions de gilets pare-balles se sont faites à un rythme très soutenu : les unités de la gendarmerie départementale et de la gendarmerie mobile sont toutes équipées depuis fin 2003, les réservistes commençant à l'être depuis 2004. Enfin, la nouvelle tenue du gendarme, bien plus adaptée à l'intervention, commence à arriver dans les brigades. À la fin de l'année 2005, 100 000 tenues, sur un total de 124 375, auront été commandées, et 90 000 devraient avoir été livrées. 2006 sera donc probablement l'année où ce changement sera visible par la population, qui ne manquera pas de remarquer la disparition du képi, remplacé par la casquette...

Pour autant, il est un domaine où l'insatisfaction est générale et pèse sur le moral des gendarmes : l'état du parc immobilier. Cette question est d'autant plus sensible qu'elle concerne les gendarmes, tant dans leur vie professionnelle que dans leur vie privée, puisque la vétusté et l'inadaptation de nombreux locaux touchent à la fois ceux affectés au service et ceux destinés au logement des militaires et de leur famille. La très grande insuffisance des dotations budgétaires dans ce domaine a une incidence directe sur le terrain, comme votre rapporteur a pu le constater. En outre, sur cette question, l'espoir que la lopsi avait fait naître était grand, à la hauteur de l'importance du problème.

La lopsi prévoyait que 95 millions d'euros de crédits de paiement seraient annuellement consacrés à l'immobilier : sur les deux premiers exercices clos, les crédits se sont montés à 56 millions en 2003 et 55 millions en 2004. Ce retard a été accentué en 2005 ; il s'élève sur 3 ans à 170 millions d'euros. Ainsi, 75 % de l'enveloppe devrait être ouverte sur les deux dernières années de la programmation, ce qui semble totalement impossible à réaliser.

Cependant, votre rapporteur voudrait souligner que les responsables de la gendarmerie nationale sont parfaitement conscients de cette situation qu'ils ne cherchent pas à dissimuler. Peut-être faudrait-il prendre en compte la réalité et accepter d'allonger d'une année la durée de programmation, en harmonisant ainsi les durées de programmation de la lopsi et de la lpm. Il sera alors probablement nécessaire d'adopter une disposition législative afin de permettre la prorogation pour une année supplémentaire de l'article 3 de la lopsi qui permet un assouplissement de la gestion immobilière. En effet, les possibilités offertes par cette disposition (marchés de conception-réalisation-maintenance, location avec option d'achat, recours au crédit-bail, incitation à la participation financière des collectivités territoriales...) permettent d'accélérer la mise en œuvre des projets immobiliers et sont, de ce fait, indispensables à l'amélioration du parc immobilier de la gendarmerie. Ainsi, afin d'utiliser efficacement d'éventuels crédits lopsi au cours de l'année 2008, il sera nécessaire de pouvoir continuer à utiliser le régime juridique dérogatoire de l'article 3.

L'APPLICATION DE LA LOPSI DANS LA GENDARMERIE NATIONALE

Source : Direction générale de la gendarmerie nationale

2. Un réel effort de rattrapage en 2006 pour la gendarmerie nationale

Compte tenu des retards accumulés dans l'application de la lopsi dans la gendarmerie nationale, votre rapporteur est particulièrement satisfait des dotations prévues pour 2006, qui permettent d'envisager un véritable rattrapage. Les crédits du programme « gendarmerie nationale », lesquels n'intègrent pas, rappelons-le, les crédits immobiliers et informatiques, s'élèveront en 2006 à 6,761 milliards d'euros en autorisations d'engagement (en hausse de 8,97 %) et à 6,669 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 6,47 %.

· Dans le domaine du personnel, le budget 2006 est ainsi particulièrement dynamique puisque l'ensemble des dépenses du titre 2 augmentera de 6,56 %. Cet effort sera tout d'abord consacré à une accélération sensible des créations d'emplois dans le cadre de la lopsi : en effet, 2 000 postes de gendarmes seront créés, contre 1 600 prévues pour cette annuité dans la programmation. Cela permettra de compenser en partie le faible rythme observé en 2005 (700 créations contre 1 400 initialement prévues). La répartition des créations d'emploi envisagées est la suivante : 56 officiers de gendarmerie, 26 officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie, 1 835 sous-officiers de gendarmerie, 83 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie. Ces créations sont accompagnées, comme en 2005, d'une budgétisation des effectifs en demi-année, ce qui autorise en fait un accroissement de 1 000 équivalents temps plein (etp). Cette mesure a un coût de 51,4 millions d'euros (36 millions d'euros de rémunérations et charges sociales et 15,4 millions d'euros de fonctionnement).

Cet effort est d'autant plus remarquable qu'il s'accompagne de la poursuite de la mise en œuvre du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre), alors que le choix avait été fait en 2005 de privilégier ce dernier à l'application stricte de la lopsi. Le pagre est effectivement une réforme de grande ampleur qui va permettre à la fois une meilleure adaptation de la gendarmerie à l'évolution de ses missions et une revalorisation de la condition statutaire de nombreux gendarmes : le succès du pagre est donc nécessaire tant en termes de management et d'organisation que comme élément de politique sociale. En effet, le pagre permettra d'améliorer le taux d'encadrement de la gendarmerie nationale, de valoriser les déroulements de carrière des militaires et de rapprocher la structuration hiérarchique de celle de la police nationale. Cette réforme, reflet de celle des corps et carrières de la police nationale, est fondamentale pour la reconnaissance du rôle et du travail des gendarmes, elle est ainsi très bien ressentie par l'ensemble des personnels.

Pour 2005, les mesures de repyramidage ont été les suivantes : 1 000 emplois de sous-officier sont transformés en emplois d'officier ; en outre 1 208 emplois de sous-officier subalterne sont transformés en emplois de sous-officier supérieur. En 2006, 1 656 emplois de sous-officier subalterne (gendarme et maréchal des logis-chefs) sont transformés en 750 emplois d'officier et 906 emplois de sous-officier supérieur, pour un coût global de 15,4 millions d'euros. La cible pour 2012 est de 5 000 officiers supplémentaires, par rapport à 2003, au titre du pagre.

· Comme dans la police nationale, les crédits de fonctionnement et d'investissement (hors titre 2) augmenteront sensiblement en 2006, de 5,33 % en crédits de paiement. Comme nous l'avons vu précédemment, ces crédits permettront notamment d'achever les grands programmes d'équipement des unités, notamment dans le domaine de la sécurité.

Par ailleurs, outre les crédits inscrits dans le programme « gendarmerie nationale », il nous faut prendre en compte les crédits inscrits au sein du programme « soutien des forces » de la mission défense. D'après les informations données à votre rapporteur, ces crédits devraient permettre également un début de rattrapage du retard accumulé dans ces domaines stratégiques pour l'avenir de la gendarmerie que sont l'immobilier et l'informatique. Au sein de ce programme, les crédits destinés à la gendarmerie devraient s'élever à 603 millions d'euros :

-  396 millions d'euros pour les loyers de la gendarmerie ;

-  200 millions d'euros pour les crédits d'infrastructure immobilière, en hausse de 74 % par rapport à la dotation de 2005 (115 millions d'euros), ce qui sera cependant insuffisant pour rattraper le retard accumulé dans le cadre du programme de réhabilitation du parc immobilier prévu par la lopsi.

-  7 millions d'euros pour la politique d'informatique générale.

En matière d'investissement, l'année 2006 devrait donc être celle du début du rattrapage, que ce soit par rapport aux objectifs envisagés comme par rapport à la police nationale. Cependant, seule comptera l'exécution de ces engagements. Or, comme ces crédits figurent au sein du programme « soutien des forces » de la mission défense, leur montant est purement indicatif et ils pourront être attribués à d'autres dépenses d'infrastructure du ministère de la défense, en application du nouveau principe de fongibilité des crédits. Votre rapporteur sera donc particulièrement attentif à veiller à la réalisation effective du programme immobilier prévu et qui a fait naître de très fortes attentes auprès des gendarmes.

III. - UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ DE PLUS EN PLUS COHÉRENTE ET EFFICACE

La nouvelle philosophie budgétaire repose sur la culture de l'évaluation. Au-delà des aspects quantitatifs, il est donc essentiel de s'interroger sur l'efficacité opérationnelle des services, et donc sur leur capacité à mettre en œuvre les objectifs qui leur ont été assignés. Dans le domaine de la sécurité, ce travail est facilité par l'existence de la lopsi qui définit clairement les orientations de cette politique sur la période 2003-2007.

A. LES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LOPSI SONT FIDÈLEMENT RESPECTÉES

La première orientation de la nouvelle politique de sécurité a bien sûr consisté dans le rapprochement sans précédent entre la police et la gendarmerie, dont votre rapporteur a déjà montré la réussite et l'efficacité. Mais la lopsi avait aussi pour objectif de rendre les forces de sécurité plus opérationnelles et mieux adaptées aux évolutions de la délinquance, afin de mettre fin à l'augmentation continue de celle-ci depuis 1997.

1. La priorité mise sur le renforcement des effectifs déployés sur la voie publique

Pour faire face à l'augmentation de la délinquance, la première des priorités fut de mieux mobiliser les forces de l'ordre sur leurs missions de sécurité publique.

· La lopsi prévoyait ainsi le renforcement des effectifs destinés aux taches de sécurité publique, notamment en mettant un terme à l'emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions non directement liées à la sécurité. En effet, l'efficacité des forces de police et de gendarmerie repose sur leur concentration sur leurs missions de sécurité générale, qui ne doivent pas être pénalisées par l'exercice d'autres missions. C'est dans cette optique que de nombreux emplois ont été créés dans le corps des personnels administratifs, techniques et scientifiques afin de remplir des fonctions trop souvent menées par des fonctionnaires dits « actifs », au détriment de la présence de ces derniers sur la voie publique. L'objectif de la lopsi dans la police nationale était de transformer en cinq ans 1 000 emplois d'actifs occupant des fonctions administratives en emplois techniques, administratifs ou scientifiques, afin de dégager des ressources supplémentaires pour l'action de terrain : sur les deux premiers exercices clos de la programmation, 368 postes budgétaires ont d'ores et déjà été ainsi transformés.

L'accroissement de l'activité des services sur le terrain passe également par une meilleure organisation du travail dans les commissariats et les brigades de gendarmerie. Dans cette optique, des outils d'aide au management se développent, telle la main courante informatisée dans la police nationale, qui intègre un test d'emploi des personnels (tep). Cet outil permet aux personnels d'encadrement de connaître précisément la part respective des différentes missions effectuées par les fonctionnaires d'un service et donc d'opérer les réorientations nécessaires en fonction des priorités définies.

La lopsi prévoyait également le développement de l'externalisation et le désengagement de la police et de la gendarmerie de certaines missions (gardes statiques, transfèrement...). Dans ces domaines, le bilan est contrasté. En matière d'externalisation, les réalisations restent modestes mais commencent à se développer, par exemple en matière d'entretien du parc automobile de la police nationale (11 % des « heures fonctionnaires » ont fait l'objet d'une externalisation) ou d'entretien du casernement de la gendarmerie (5 000 jours gendarmes d'activité ont pu être ainsi gagnés en 2004). En ce qui concerne, les gardes statiques, une nouvelle organisation des missions de surveillance des lieux sensibles et des personnels a permis de diminuer en 2004 de 9,6 % les heures consacrées par les effectifs de la sécurité publique à ces missions. En revanche, les transfèrements et extractions de détenus réalisées par la police et la gendarmerie continuent d'augmenter, le ministère de la justice n'étant pas en mesure d'assumer ces missions.

· Le renforcement de la présence des forces de l'ordre devait également reposer sur une réforme en profondeur de la doctrine d'utilisation des forces mobiles. Que ce soit dans la gendarmerie mobile ou dans les crs, celle-ci a été menée à bien, permettant de dégager des moyens importants, et très appréciables, pour accomplir des missions de sécurisation.

L'instruction du 30 octobre 2002 commune à l'emploi des forces mobiles de la police et de la gendarmerie nationale est venue préciser les modalités d'emploi de ces forces en précisant le principe de la déconcentration de la gestion opérationnelle des forces mobiles au niveau des zones de défense, alors que leur emploi était jusque-là entièrement centralisé. Par ailleurs, rompant avec la priorité accordée à l'ordre public, la nouvelle doctrine a pour but de lutter plus efficacement contre la délinquance et l'insécurité. Il est d'ores et déjà possible de faire un premier bilan très satisfaisant de cette réforme :

-  en termes budgétaires, les économies réalisées grâce à la zonalisation sont substantielles, celle-ci permettant une diminution des coûts de fonctionnement liés aux déplacements des unités (en baisse de 3,8 millions d'euros pour les crs en 2004, soit - 14,8 %) et une réduction des heures supplémentaires et indemnités journalières d'absence temporaire, l'ijat (en baisse de 4,5 millions d'euros en 2004, soit - 9,3 %),

-  en termes de participation aux missions de sécurisation : concernant les crs, en moyenne nationale, 20,42 unités/jour ont été consacrées à ce type de mission en 2003, avec une augmentation de 10,8 % du nombre de procédures établies par rapport à 2002 (181 433 en 2003 pour 163 858 en 2002). En 2004, 22,57 unités/jour ont été affectées à ces missions de sécurisation et de lutte contre les violences urbaines et 192 192 procédures ont été établies. Quant aux escadrons de gendarmerie mobile, ce sont l'équivalent de 16 egm qui ont été déployés en moyenne quotidienne en 2003, et 19 egm en 2004 pour ce type de missions.

Votre rapporteur a pu constater que les unités de base de la police et de la gendarmerie appréciaient la contribution très importante que les forces mobiles peuvent apporter pour les aider en matière de sécurité publique, et notamment pour mener à bien des missions parmi les plus difficiles, c'est-à-dire la lutte contre les violences urbaines, et les interventions nocturnes. De plus, en raison de leur adaptabilité liée à leur mobilité, crs et gendarmes mobiles permettent une réponse très rapide à des événements ponctuels et, plus globalement, aux évolutions de la délinquance. Leur appui est notamment très apprécié en été dans les zones connaissant une forte augmentation de la population à une période où le format des unités est généralement réduit.

Cet excellent bilan de la réforme des forces mobiles explique probablement pourquoi le ministre de l'intérieur a décidé de les mettre en première ligne dans la lutte contre les violences urbaines. Il a ainsi décidé d'affecter de façon permanente un minimum de 17 compagnies républicaines de sécurité, en renfort de la sécurité publique dans 17 agglomérations qui connaissent des violences urbaines. Elles travailleront en rotation mais sur des périodes longues, en renfort de la sécurité publique. Un dispositif voisin est prévu dans la gendarmerie mobile, avec une affectation en permanence de 7 egm à la lutte contre les violences urbaines.

Les capacités d'adaptation et de disponibilité des forces mobiles sont ainsi un atout qu'il faut prendre en compte dans l'inévitable débat sur leur format. En effet, beaucoup estimaient celui-ci disproportionné lorsque ces forces étaient principalement affectées à des missions d'ordre public, même si la nécessité d'une mobilisation massive d'effectifs dans ce domaine peut s'avérer un atout en cas de troubles particulièrement graves. Or, dans la mesure où les crs et les gendarmes mobiles ont su apporter une contribution significative aux missions de sécurisation, il n'est pas certain que la réduction de leur format au profit de la sécurité publique apporterait une réelle plus-value. En tout cas, ce débat est légitime, mais il n'est pas clos.

2. Un nouvel équilibre entre police de proximité et action judiciaire

Une véritable police de proximité est une police aux services des citoyens, c'est-à-dire à même d'assurer sa sécurité : son efficacité ne doit donc pas être évaluée au nombre d'implantations de la police et de la gendarmerie, mais à la présence effective des forces de l'ordre pour lutter contre la criminalité. Ainsi, le renforcement de l'action judiciaire n'a pas été réalisé au détriment de la police de proximité mais au bénéfice d'une véritable sécurité de proximité. Il fallait en effet mettre fin à une situation où l'on considérait que l'action judiciaire était avant tout le domaine d'action de la police judiciaire, service noble par excellence car chargé des affaires les plus médiatiques. À l'inverse, la sécurité publique, chargée de la « police de proximité » avait l'image d'une force s'occupant de prévenir la délinquance, plutôt que de la réprimer. Ainsi, la sécurité publique, au plus proche de la délinquance et des préoccupations quotidiennes de la population devait être revalorisée et réorientée vers l'action judiciaire, avec la mise en œuvre d'une véritable réponse pénale à la délinquance « de proximité ». Pour cela, les mêmes agents doivent être capables de faire preuve de polyvalence et de passer d'une mission à une autre, en conciliant présence visible et interpellation des délinquants.

Depuis 2002, la police de proximité a donc été réformée afin d'apporter davantage de « sécurité de proximité », en développant les capacités d'investigation et la présence aux heures les plus sensibles, en particulier la nuit. C'est pourquoi un rééquilibrage du dispositif de la sécurité publique, privilégiant les principes de mutualisation et de mobilité des moyens au travers de la fusion ou la suppression de secteurs, a été engagé depuis la fin 2002. En effet, un trop grand nombre d'implantations immobilières, comme cela pouvait également être observé dans la gendarmerie avant la création des communautés de brigades, implique un trop grand nombre de personnels chargés des missions d'accueil et de secrétariat par rapport à ceux qui sont effectivement présents sur la voie publique.

Les modalités d'application ont été consacrées par l'instruction ministérielle du 24 octobre 2002 relative à l'adaptation de l'action des services territoriaux de la sécurité publique au renforcement de la lutte contre les violences urbaines et la délinquance : il s'agit ainsi de concilier la présence dans les secteurs et l'investigation de terrain, de développer l'initiative opérationnelle et le traitement judiciaire, et de renforcer la présence nocturne des effectifs, grâce à un nouveau champ d'autonomie décisionnelle et de souplesse d'organisation offert aux chefs de service. Ce schéma est conforté par la nouvelle instruction sur l'organisation des circonscriptions de sécurité publique du 15 décembre 2004, abrogeant la précédente du 22 décembre 2000.

Par ailleurs, la réponse pénale des services de police de proximité a été rendue plus facile à mettre en œuvre par l'augmentation de plus de 25 % du nombre d'officiers de police judiciaire entre 2002 et 2005 (25 000 opj en septembre 2005). Cependant, l'efficacité des nouveaux outils organisationnels et juridiques dépend de la volonté et de la capacité de l'encadrement à les utiliser et à mobiliser leurs troupes. Lors de ses déplacements, votre rapporteur a en effet constaté que si la définition d'un cap clair à l'action de l'ensemble des services de police était une condition nécessaire à la réussite, celle-ci dépendait aussi des modalités de mise en œuvre, qui ont globalement permis de développer considérablement la réponse pénale à la délinquance quotidienne.

La réorientation de la police de proximité s'est également traduite par une augmentation des moyens destinés à l'action judiciaire. L'extension de la compétence territoriale des officiers de police judiciaire à l'ensemble du département conduit à la transformation de 43 services ou unités d'investigations et de recherches en sûretés départementales dans la police nationale. Par ailleurs, les moyens spécifiques de la Police judiciaire ont également été considérablement renforcés : ses effectifs sont ainsi passés de 4 293 à 4 898 entre 2002 et 2005, soit une hausse de 14 % en trois ans.

Dans la gendarmerie nationale, un effort important a également été consacré au renforcement de l'action judiciaire. Les sections de recherches (sr) ont vu leurs effectifs passer de 864 à 1 122 personnels entre 2001 et 2004, permettant d'envisager en 2007 l'existence de brigades de recherche dans la quasi-totalité des 359 compagnies de métropole (seules 10 ayant un format très réduit n'en seraient pas dotées). Au plan opérationnel, l'accent est mis depuis 2002 sur la coordination opérationnelle des brigades territoriales et des formations spécialisées, notamment les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (psig), dans la droite ligne de la réforme de la police de proximité.

3. La définition de priorités claires

La réduction de la délinquance qui touche la population au quotidien est donc au centre de la nouvelle politique de sécurité mise en place depuis 2002. Pour autant, la lopsi a également insisté sur la nécessité d'une réponse spécifique à certains types de délinquance exigeant une réponse particulière.

La lutte contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée a conduit à la mise en place des gir (groupements d'intervention régionaux) par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002 : 288 fonctionnaires et militaires y travaillent à plein temps et peuvent bénéficier du concours de près de 1 400 « personnes-ressources » venant de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi que de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

LE BILAN DES GIR : QUELQUES CHIFFRES

L'ensemble des GIR de métropole a participé, au 30 juin 2005, à 1 588 opérations, permettant l'interpellation et le placement en garde à vue de 12 162 personnes dont 3 205 ont fait l'objet d'un mandat de dépôt. Ces résultats concernent principalement des affaires de trafic de stupéfiants, travail dissimulé, escroqueries, atteintes aux biens (cambriolages, vols et recels) et trafic de véhicules volés.

1 333 armes ont été saisies, ainsi que 1 148 voitures, 4,730 tonnes de résine de cannabis ou dérivés, 92,5 kilos d'héroïne et cocaïne, 49 443 comprimés d'ecstasy, 12,2 tonnes de tabac de contrebande, et plus de 22 millions d'euros provenant de ces différents trafics.

Outre les qualifications pénales retenues, les actions des GIR ont permis d'initier 1 149 enquêtes douanières et 2 244 signalements ou propositions de vérifications fiscales. Il convient de noter que les autres procédures administratives connaissent un rythme croissant, notamment dans les domaines du code du travail (1 612 infractions constatées) et du code de la consommation (1 056 infractions relevées).

Source : DGPN

La lutte contre le terrorisme fait aussi logiquement partie des priorités de la politique de sécurité intérieure, ce qui a permis de faire repartir à la hausse les effectifs des services de renseignement, qui avaient connu une certaine déflation après la fin de la guerre froide. La lopsi avait ainsi prévu la création de 300 postes dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, objectif déjà quasiment atteint au bout de deux années de programmation. En outre, l'augmentation des effectifs de la dst et des Renseignements généraux s'accompagne d'une ambitieuse réforme visant à mieux utiliser les ressources existantes au service de la lutte contre le terrorisme :

-  la direction centrale des renseignements généraux voit ses objectifs prioritaires réorientés autour de la lutte contre les terrorismes, de la lutte contre les dérives urbaines et de l'adaptation de la mission d'observation générale à l'évolution de la société pour mieux anticiper les menaces (instruction ministérielle du 15 juillet 2004). Pour mener à bien ce recentrage, le nouveau directeur central, M. Pascal Mailhos, a par ailleurs mis en œuvre une ambitieuse réforme des méthodes de travail visant à faire des rg un véritable service de renseignement intérieur, utilisant les outils et les méthodes de ce type de service (documents classifiés, fin de l'utilisation des « notes blanches », sécurisation des locaux, mobilité obligatoire des directeurs départementaux...) ;

-  un rapprochement est engagé entre les deux services de renseignement intérieur que constituent la dcrg et la dst, sans aller, dans un premier temps, jusqu'à la fusion. Afin de concrétiser ce rapprochement et de permettre aux équipes de mieux travailler en commun, les deux services, ainsi que la Division nationale anti-terroriste (dnat) de la pj déménageront sur un site commun, vraisemblablement dès le premier trimestre 2006, situé à Levallois-Perret dans les Hauts-de-Seine.

Un effort exceptionnel a également été consacré depuis 2002 à la lutte contre l'insécurité routière. On ne rappellera ici que pour mémoire que cette politique s'est traduite par un renforcement des contrôles, et notamment le développement du contrôle automatisé de la vitesse et par l'affectation de moyens supplémentaires aux forces de police et de gendarmerie chargées de la sécurité routière.

B. LES RÉSULTATS SONT INCONTESTABLES

La mise en œuvre des nouveaux principes de la sécurité intérieure fixés par la lopsi a permis un retournement significatif de l'évolution de la délinquance. En effet, 2005 constitue la quatrième année consécutive de baisse : celle-ci est donc une donnée structurelle, comme semblait l'être, en sens inverse, la hausse continue de la délinquance sur la période 1997-2002.

1. La poursuite de la baisse de la délinquance globale

Au cours des dix dernières années, le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie a progressé de + 4,37 % (soit 160 122 faits supplémentaires). Ce résultat marque la fin d'une période où se sont succédé trois évolutions différentes : une première évolution à la baisse pour la période 1995 à 1997 avec une évolution globale de - 4,69 % (respectivement, - 2,88 % en 1996 et - 1,86 % en 1997) suivie d'une seconde période de 1998 à 2002 caractérisée par une augmentation de la criminalité de + 15,38 % et enfin l'amorce d'une baisse dans une troisième période 2003 à 2004, avec une évolution globale de - 3,76 %.

Au cours de l'année 2004, la criminalité globale s'est caractérisée par une diminution en nombre de 149 252 faits et en pourcentage de - 3,76 % (dont - 2,71 % pour la police nationale et - 6,34 % pour la gendarmerie nationale). Ce résultat conforte l'inversion de tendance de l'évolution de la délinquance enregistrée en 2003 (- 3,38 %), après les fortes progressions enregistrées en 2000 (+ 5,72 % avec 203 985 faits supplémentaires) et en 2001 (+ 7,69 % avec 289 943 faits supplémentaires) et une stagnation en 2002 (+ 1,28 % avec 52 090 faits supplémentaires). En trois ans, la délinquance globale a donc diminué de 8,5 %.

Au 1^er semestre 2005, avec 1 884 311 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a connu une baisse de - 2,20 % (soit - 42 422 faits par rapport au premier semestre 2004).

2. Une évolution confortée par la prise en compte d'autres indicateurs plus fins

L'indicateur « faits constatés » existant, il faut se féliciter de son évolution à la baisse, d'autant que son ancienneté fait qu'il rend possible des comparaisons dans le temps. Pour autant, cela ne signifie pas que votre rapporteur surestime son importance, dont la pertinence dépend de l'association à d'autres indicateurs.

· Le premier de ces indicateurs est le taux d'élucidation des crimes et délits par les forces de police et de gendarmerie. En effet, si ce taux augmente parallèlement à la baisse du nombre de faits constatés, cela invite à penser que cette baisse n'est pas artificielle, mais réellement liée à l'action des services. L'amélioration du taux d'élucidation est par ailleurs un élément essentiel de la politique de lutte contre l'impunité, fondée sur la mise en œuvre d'une réponse pénale systématique en cas de crime ou de délit.

Or, ce taux connaît une augmentation constante et significative. Au premier semestre 2005, parmi les 1 884 311 faits constatés, 33,04 % ont été élucidés par la police et la gendarmerie (soit 622 530 faits élucidés). Le taux d'élucidation au 1^er semestre 2004 était de 31,52 %, il était de 28,8 % en 2003 et de 26,3 % en 2002. Dans les zones de gendarmerie, l'élucidation augmente (+2,5 % en 2004) alors même que le taux d'élucidation y est traditionnellement correct, 38,7 % en 2004. Dans la police nationale, dont le taux d'élucidation avait atteint des niveaux tout à fait insuffisants, autour de 22 à 23 % durant la législature précédente, celui-ci s'est spectaculairement redressé : il a atteint 29,15 % en 2004 et devrait enfin atteindre la barre des 30 % en 2005.

· Un autre élément à prendre en compte pour avoir une vue d'ensemble de l'efficacité des services de police et de gendarmerie dans la lutte contre la délinquance réside dans la part des faits révélés par l'action des services. En effet, se focaliser sur le nombre de crimes et de délits pourrait inciter les forces de l'ordre à ne pas développer une action d'initiative, laquelle a pour conséquence immédiate une augmentation automatique de la délinquance constatée. Or, au contraire, la baisse de cette dernière s'est accompagnée d'une hausse du nombre de faits révélés par l'action des services de 60 000 faits en trois ans (+23,5 %), et notamment de 8,6 % en 2004 dans la police comme dans la gendarmerie.

Un grand avantage de cet agrégat est qu'il permet non seulement une évaluation globale de l'efficacité des services de police et de gendarmerie, mais constitue également un outil très utile pour l'encadrement au plus près du terrain. En effet, au cours de ses missions, votre rapporteur a été frappé par l'importance que les policiers et les gendarmes donnaient à leurs résultats obtenus sur ce critère, car ils ont l'impression d'exercer sur lui une réelle incidence, ce qui n'est pas toujours le cas pour les faits constatés, dont les variations peuvent parfois être erratiques au niveau local. Il serait d'ailleurs intéressant d'utiliser à l'avenir cet agrégat parmi les indicateurs de performance des programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale », ce qui n'est pas le cas actuellement.

· Enfin, votre rapporteur est conscient que l'on ne saurait appréhender uniquement l'évolution de la délinquance et de l'efficacité des services de police et de gendarmerie uniquement par une approche quantitative et statistique. Il faut clairement développer d'autres approches prenant davantage en compte des enquêtes de victimisation, des enquêtes d'opinion, des sources extérieures aux services de police et de gendarmerie. C'est dans cet esprit que Nicolas Sarkozy a créé en 2003 l'Observatoire national de la délinquance (ond) présidé par Alain Bauer. L'ond a rendu en mars 2005 un premier rapport annuel, très dense et riche en informations, qui constituera à l'avenir une base pour analyser de façon plus globale les évolutions de la délinquance.

3. Des résultats toujours meilleurs pour la délinquance de voie publique, toujours inquiétants en ce qui concerne les violences

Au sein des quatre catégories des crimes et délits, la baisse enregistrée est notamment liée à la diminution des vols y compris les recels (- 5,04 %) et des infractions économiques et financières (- 2,90 %). À l'inverse les deux autres catégories d'infractions sont orientées à la hausse, les crimes et délits contre les personnes (+ 3,30 %) et les autres infractions dont stupéfiants (+ 2,94 %).

· Les vols, qui rassemblent près de 56,89 % des crimes et délits, enregistrent une baisse de - 5,04 % (soit 56 906 faits de moins). Cette tendance globale résulte essentiellement des baisses affectant les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (- 10,22 %, soit 44 549 faits de moins), les cambriolages (- 9,13 %, soit 17 510 faits de moins), les vols avec violences (- 1,81 %, soit 1 059 faits de moins), les autres vols au préjudice d'établissements publics ou privés (- 4,91 %, soit 2 137 faits de moins). À l'inverse, les autres vols simples au préjudice de particuliers connaissent une hausse de + 2,63 % (soit 8 563 faits supplémentaires).

· Les infractions économiques et financières connaissent un recul de - 2,90 % (soit 4 759 faits de moins), elles représentent 8,45 % de l'ensemble des crimes et délits constatés.

Cette tendance est générée par la forte baisse de - 15,26 % (soit 8 119 faits de moins) affectant les falsifications, usages de chèques volés, ainsi que les falsifications et usages de cartes de crédit de - 2,49 % (soit 620 faits de moins).Les infractions à la législation sur les chèques sont en baisse de - 5,41 %, soit 253 faits de moins. À l'inverse, sont en augmentation les escroqueries et abus de confiance (+ 4,21 %, soit + 2 844 faits) et les faux en écriture publique et authentique (+ 23,27 %, soit + 168 faits).

· Les crimes et délits contre les personnes restent un facteur important de préoccupation, car ils restent orientés à la hausse (+ 3,30 %, soit + 5 615 faits).

L'augmentation enregistrée par cette catégorie d'infraction résulte principalement de la délinquance du quotidien : à savoir les coups et blessures volontaires (+ 5,24 %, soit + 3 610 faits), les menaces ou chantages (+ 4,01 %, soit + 1 429 faits) et les atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 14,17, soit - 1 551 faits).

Les infractions contre la famille et l'enfant progressent de + 2,10 %, soit + 547 faits. Ce résultat est principalement imputable aux violences, mauvais traitements et abandons d'enfant (+ 9,36 %, soit + 545 faits). Il est à noter la baisse des homicides (- 4,36 %, soit - 21 faits) et des tentatives d'homicides ( en baisse de 3,19 %, avec 18 faits de moins).

· Les autres infractions dont celles portant sur les stupéfiants, qui représentent un quart du total des infractions constatées, progressent de + 2,94 %, soit 13 628 faits supplémentaires.

L'orientation globale à la hausse de cette catégorie résulte principalement des infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 8,79 %, soit + 6 143 faits), des délits à la police des étrangers (+ 20,33 %, soit + 6 565 faits) et des violences à dépositaires de l'autorité (+ 4,25 %, soit + 463 faits). L'augmentation de cette catégorie doit donc être interprétée avec prudence car elle concerne principalement des crimes et délits révélés par l'action des services. À cet égard, les chiffres constatés en matière de stupéfiants ou d'infractions à la police des étrangers sont le signe d'une réponse efficace des services aux priorités données par le Gouvernement dans ces domaines.

À l'inverse, sont orientés à la baisse : les incendies volontaires contre les biens publics (- 2,77 %, soit - 73 faits) et ceux contre les biens privés (- 0,65 %, soit - 101 faits) ainsi que les autres destructions et dégradations de biens privés (- 0,45 %, soit - 400 faits).

· L'agrégat de la délinquance de voie publique regroupe les infractions qu'une présence policière efficace sur la voie publique est susceptible de faire diminuer (les vols à main armée, les vols avec violences, les vols à la tire, les cambriolages, les vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, les vols d'accessoires automobiles, les vols de véhicules motorisés à deux roues, les vols à la roulotte et les destructions et dégradations autres que les incendies et attentats).

En 2004, avec 1 929 636 faits constatés, la délinquance de voie publique enregistrée par les services de police et les unités de gendarmerie confirme le fort recul enregistré en 2003 (- 8,98 %) avec une baisse de - 8,45 % soit 178 050 faits de moins par rapport à l'année 2003. Elle représente 50,44 % (contre 53,03 % en 2003) du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine.

DONNÉES STATISTIQUES RELATIVES AUX EFFECTIFS DE POLICE
ET A LA SITUATION DE LA DÉLINQUANCE
DANS LES CIRCONSCRIPTIONS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE EN 2004