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le 16 novembre 2005

N^° 2568

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 23

POUVOIRS PUBLICS

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Pierre BOURGUIGNON

Député

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INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LES DOTATIONS DES POUVOIRS PUBLICS POUR 2006 9

CHAPITRE PREMIER PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : LE REFUS DE LA TRANSPARENCE 11

I.− UNE STABILISATION APPARENTE DE LA DOTATION 11

A.− UN DÉCUPLEMENT DEPUIS 1995, UN EFFORT DE CLARIFICATION DEPUIS 2001 11

B.− DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES PEU DISERTS SUR L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 ET SUR LA DOTATION DEMANDÉE POUR 2006 12

1.− L'exécution 2004 fait l'objet d'un rapport ad hoc, l'exécution 2005 n'est pas connue à ce stade 13

2.− La dotation pour 2006 est justifiée on ne peut plus succinctement 14

II.− DE NOMBREUSES DÉPENSES NON CONSOLIDÉES 17

A.− PRÈS DE 700 MISES À DISPOSITION NON REMBOURSÉES 17

B.− D'AUTRES DÉPENSES MAL CONNUES 19

1.− Les gardes statiques au bénéfice de la Présidence de la République représentent une charge importante 19

2.− Les dépenses de fonctionnement de la Présidence sont manifestement sous-évaluées 19

CHAPITRE II L'ÉVOLUTION LISSÉE DES DOTATIONS ALLOUÉES AUX ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES 21

I.− LES PRÉLÈVEMENTS SUR LES DISPONIBILITÉS PERMETTENT DE MODÉRER L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS VOTÉES 22

II.− PARMI LES PRINCIPAUX POSTES DE DÉPENSES, LE FORT DYNAMISME DE LA DOTATION ALLOUÉE À LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE 23

A.− DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN HAUSSE DANS LES DEUX ASSEMBLÉES, UNE PAUSE DANS LES INVESTISSEMENTS AU SÉNAT 23

B.− UNE SEULE CHAÎNE PARLEMENTAIRE ? 24

CHAPITRE III LA DOTATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MARQUÉE PAR LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE 27

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 27

A.− 2004, EXERCICE CALME 27

B.− L'EXERCICE 2005 MARQUÉ PAR DEUX DOTATIONS EXCEPTIONNELLES 28

1.− Travaux architecturaux et référendaires 29

2.− Des rémunérations non directement liées à l'activité des membres 29

II.− LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006 MARQUENT UN SOUCI DE BONNE GESTION 30

A.− LA POURSUITE DE LA BAISSE DE LA DOTATION DE BASE, UNE DOTATION EXCEPTIONNELLE RAISONNABLE 30

B.− LA MODÉRATION DES RECRUTEMENTS ET LA RATIONALISATION DES RÉMUNÉRATIONS DES MEMBRES 31

1.− Une équipe réduite 31

2.− Les rémunérations des membres alignées sur le droit commun depuis 2001 33

C.− MODÉRATION DU FONCTIONNEMENT, MISE À NIVEAU DES ÉQUIPEMENTS 34

D.− UNE MEILLEURE EFFICIENCE, UNE EFFICACITÉ À MESURER 35

CHAPITRE IV LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE : LE COÛT DE L'AUTONOMIE 37

I.− UNE DOTATION COMPOSÉE À PRÈS DE 45 % DE DÉPENSES DE LOYER 37

A.− UNE NOMENCLATURE À ORGANISER 37

B.− UN EXCÉDENT SYSTÉMATIQUE, LE POIDS DU LOYER 39

II.− DES DÉPENSES D'INDEMNITÉS QUI POURRAIENT ÊTRE CORRIGÉES À LA MARGE 40

A.− DES DÉPENSES PEU CORRÉLÉES AVEC L'ACTIVITÉ DE LA COUR 40

B.− UN RÉGIME INDEMNITAIRE DIFFÉRENCIÉ 40

EXAMEN EN COMMISSION 43

SECONDE PARTIE : LA MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT », CURIEUX HYBRIDE BUDGÉTAIRE 45

CHAPITRE PREMIER CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES : LA LOI DE PROGRAMMATION NE SERA PAS RESPECTÉE 49

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 EST TRIBUTAIRE DE LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE 49

A.− EN 2004, LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE A FORTEMENT FREINÉ LES INVESTISSEMENTS 49

B.− EN 2005, QUELQUES INSUFFISANCES RESTENT À RÉSORBER 51

II.- LA PRÉSENTATION « EN FORMAT LOLF » DES CRÉDITS POUR 2006 NE DOIT PAS MASQUER L'EXÉCUTION TRÈS RALENTIE DE LA LOPJ 54

A.− LA NOUVELLE NOMENCLATURE EST PERFECTIBLE 54

B.− LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006 PROGRESSENT DE MANIÈRE EXOGÈNE 55

1.− Les crédits de personnel augmenteraient assez mécaniquement de 15 millions d'euros. 55

2.− Les crédits de fonctionnement et d'investissement seraient mis à niveau pour 3,7 millions d'euros 58

C.- L'EXÉCUTION DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE EST TRÈS RALENTIE 59

III.- LE CONTEXTE D'UNE FORTE AUGMENTATION DU CONTENTIEUX, AU CœUR DU DÉFI DE LA GESTION PAR LA PERFORMANCE 60

A.− LE CONTENTIEUX DES ÉTRANGERS, PRINCIPALE SOURCE DU FORT ACCROISSEMENT DE L'ACTIVITÉ... 60

1.− La place prépondérante du contentieux des étrangers dans le flux des affaires 60

2.− Le poids croissant du contentieux est une tendance de fond 61

B.− ... EST AU CœUR DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES JURIDICTIONS 65

CHAPITRE II COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES : LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES EN QUESTION 69

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 69

A.− EN 2004, DES MOUVEMENTS CLASSIQUES EN GESTION 69

B.− EN 2005, L'EXONÉRATION DE TOUTE RÉGULATION BUDGÉTAIRE 70

II.− À L'HEURE DU CHANGEMENT DE NOMENCLATURE, DES CRÉDITS EN HAUSSE MAIS DES DÉFIS À RELEVER 71

A.− MALGRÉ L'INCOHÉRENCE DE LA MISSION, UN EFFORT DE MISE EN œUVRE DE LA LOLF AU SEIN DU PROGRAMME LUI-MÊME 71

1.- Atouts et défauts de la maquette 71

2.- Un dispositif de mesure de la performance et une déclinaison opérationnelle du programme très satisfaisants 72

3.- La mesure perfectible de l'activité des magistrats et des rapporteurs 73

4.- La question en suspens du suivi des recommandations de la Cour 74

B.− DES CRÉDITS POUR 2006 QUI DOIVENT PERMETTRE DE PRÉPARER L'ACCROISSEMENT DES MISSIONS DE LA COUR 75

C.− LE CHANTIER DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 76

1.- Des emplois budgétaires aux ETPT 76

2.- Un grand nombre de mises à disposition et de détachements 78

3.- Une rémunération au mérite assez peu développée 79

4.- À brève échéance, le défi des retraites 79

CHAPITRE III CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : LA LOLF À PAS COMPTÉS 81

I.− IL RESTE UNE MARGE DE PROGRESSION POUR LA PLEINE APPLICATION DE LA LOLF 81

A.− LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL SE PRÉSENTE COMME « L'ASSEMBLÉE DU PREMIER MOT » 81

1.− La mission du Conseil est clairement inscrite dans les textes 81

2.− Largement renouvelé en 2004, le Conseil a placé la nouvelle mandature sous le signe d'une reconnaissance accrue 83

3.− L'activité du Conseil économique et social demeure locale, nationale et internationale 84

B.− LE CES A PEINÉ À TROUVER SA PLACE DANS LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE 86

1.− La maquette : des rebondissements 86

2.− Les objectifs et indicateurs : des atermoiements 87

II.− LA PROGRESSION DES CRÉDITS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL SUIT L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 89

A.− L'EXÉCUTION EN 2004 ET 2005 TRÈS PROCHE DES PRÉVISIONS 89

1.− En 2004, transferts, reports et annulations se sont neutralisés 89

2.− En 2005, les investissements décalés au second semestre 90

B.− LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006 EN HAUSSE DE 7,3 % EN « NOMENCLATURE LOLF » 90

1.− Des crédits en hausse, une nomenclature nouvelle 90

2.− La prépondérance des dépenses de personnel 91

3.− La stabilité des dépenses de fonctionnement et d'investissement 93

EXAMEN EN COMMISSION 95

OBSERVATION 97

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe au 10 octobre la date butoir pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses sollicitées par votre Rapporteur spécial lui étaient parvenues, de la part des responsables de programme de la mission « Conseil et contrôle de l'État » ainsi que de la plupart des bénéficiaires de dotations de la mission « Pouvoirs publics », qu'il tient à remercier pour leur diligence et leur disponibilité.

Seule la Présidence de la République, que ce soit directement ou via le Gouvernement, n'a pas daigné répondre, ni même faire état de la fin de non-recevoir opposée aux demandes de votre Rapporteur spécial, ce qui a motivé l'adoption par la Commission des finances de l'observation figurant à la fin du présent rapport.

INTRODUCTION

Cette année sont regroupés, pour leur examen, les crédits figurant au sein de la mission « Pouvoirs publics » d'une part, et au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État » d'autre part. Il faut d'emblée préciser que ce rapprochement ne doit pas introduire de confusion entre ces deux missions nettement distinctes. Autrement dit, la mission « Conseil et contrôle de l'État » ne doit pas être perçue comme un « marchepied » vers la mission « Pouvoirs publics ».

La mission « Pouvoirs publics » regroupe sept dotations, c'est-à-dire des crédits du titre 1 que l'article 5 de la LOLF réserve aux Pouvoirs publics constitutionnels. Ce périmètre correspond à l'ancien titre II de l'ordonnance organique de 1959. Jusqu'à 2005, ces crédits étaient inscrits au budget des charges communes. Les dotations constituent une dérogation expresse au droit commun applicable aux crédits des programmes : elles sont affranchies des contraintes de performance et exclues des modalités de régulation budgétaire infra-annuelle. Les sept dotations présentées concernent la Présidence de la République, les Assemblées parlementaires (Assemblée nationale, Sénat et Chaîne parlementaire), le Conseil constitutionnel, la Haute Cour de justice (pour mémoire) et la Cour de justice de la République.

La mission « Conseil et contrôle de l'État » ne présente pas le même caractère dérogatoire. Créée par le Gouvernement en application de la déclaration du Premier ministre à l'occasion de la séance solennelle de la Cour des comptes du 9 mai dernier, elle regroupe trois programmes, respectivement intitulés « Conseil d'État et autres juridictions administratives », « Cour des comptes et autres juridictions financières » et « Conseil économique et social ». Elle constitue un curieux regroupement à partir d'un précédent projet de maquette budgétaire qui incluait logiquement le Conseil d'État et les autres juridictions administratives dans la mission « Justice », la Cour des comptes et les autres juridictions financières dans la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » et qui plaçait les crédits du Conseil économique et social dans une mission « mono-programme » contraire à l'article 7 de la LOLF. Rattachés au Premier ministre, ces trois programmes devraient être exemptés de mise en réserve de crédits et bénéficier de modalités allégées de contrôle financier - ce qu'au demeurant son statut organique garantissait déjà au Conseil économique et social -, mais ils demeurent, pour le reste, soumis au même régime que les autres programmes du budget général, notamment en termes de gestion par la performance.

Outre l'évolution des crédits de ces deux missions, traditionnellement marquée par la stabilité, votre Rapporteur spécial souhaite analyser certaines incongruités propres à chacune d'elles.

PREMIÈRE PARTIE : LES DOTATIONS DES POUVOIRS PUBLICS POUR 2006

La LOLF était censée apporter une clarification quant au traitement budgétaire des Pouvoirs publics, en réaffirmant leur caractère exorbitant du droit commun des crédits, mais en identifiant une mission ad hoc au sein des dépenses de l'État. Il y avait tout lieu en effet de se réjouir que les moyens inscrits sur le titre II du budget et retracés jusqu'à présent dans le vaste ensemble de la section « Charges communes », soient regroupés, tout en conservant leur imputation sur un titre particulier - désormais le titre 1 -, dans une mission spécifique. Cette visibilité nouvelle devait utilement être complétée par les efforts accomplis par le Parlement pour introduire un minimum de transparence dans la connaissance de ces dotations, s'agissant des Pouvoirs publics autres que les assemblées parlementaires ⁽¹⁾. En effet, le I de l'article 115 de la loi de finances pour 2002 ⁽²⁾ dispose :

« I.- Est joint au projet de loi de finances de l'année, pour chacun des Pouvoirs publics, un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci.

« II.- Est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative développant, pour chacun des Pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux.

« III.- Les dispositions du présent article sont applicables pour la première fois aux lois de finances de l'année 2003. »

Las, si ces documents sont bien venus éclairer le législateur financier qui ne connaissait la justification des crédits demandés que de façon très sommaire, ils demeurent des outils rudimentaires, voire d'une rare indigence sur certains points. Par conséquent, la rédaction de l'article 51 de la LOLF pouvait laisser quelque espoir, qui prévoyait que soient jointes au projet de loi de finances de l'année « des annexes explicatives développant [...] pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre ». Or en fait de développement, le « bleu » présentant les crédits se résume à... deux tableaux quasi identiques n'atteignant même pas le maigre degré de précision que constituaient les chapitres de l'ancienne nomenclature.

Dans ces conditions, les annexes « jaunes » au projet de loi de finances demeurent indispensables cette année. Il faut cependant souhaiter que dès la présentation du projet de loi de finances pour 2007 l'annexe « bleue » relative aux Pouvoirs publics soit réellement explicative et comporte, a minima, les informations contenues dans les « jaunes » actuels, faute de quoi le débat parlementaire sur ces dotations confinera à l'inanité. À quoi servent un Rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics » et un débat spécifique en séance publique si les informations fournies n'offrent aucun support à l'analyse ?

Pour dérogatoires qu'elles soient, les dotations n'excluent ni l'étude de leur montant, de leur composition et de leur évolution, ni la recherche d'une bonne gestion, soucieuse d'économiser les deniers publics.

LES DOTATIONS AU SENS DE LA LOLF

Les dotations constituent des unités budgétaires dérogatoires, affranchies des contraintes de performance (les dotations sont présentées par nature et non par objectif de dépense), et exclues des modalités de gestion prévues pour les programmes (les dotations ne peuvent pas faire l'objet de report, de virement, de transfert, ni de modification par répartition de crédits pour dépenses accidentelles ou imprévisibles). Elles retracent des dépenses qui, notamment parce qu'il est difficile de les soumettre à des indicateurs de performance, ne peuvent pas faire l'objet de programmes. Il s'agit en quelque sorte d'interdire la constitution de faux programmes, en prévoyant explicitement les crédits qui peuvent être exonérés de la budgétisation par objectif.

Bénéficient de cette dérogation les crédits des Pouvoirs publics (à savoir les crédits relevant du titre prévu au 1° du I de l'article 5 de la LOLF), soumis au principe de la séparation des pouvoirs, et jouissant, en conséquence, d'une autonomie financière difficilement conciliable avec l'obligation de définir des objectifs et des indicateurs. Ce traitement particulier a en effet pour objectif d'assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie des Pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » (décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérant 25). Il permet également le respect de la règle selon laquelle « les Pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement », règle considérée par le Conseil constitutionnel comme inhérente au principe d'autonomie financière, dans le considérant 47 de sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 relatif à l'article 115 précité de la loi de finances pour 2002 créant les annexes explicatives propres aux Pouvoirs publics.

Grâce aux réponses que certains des bénéficiaires d'une dotation ont bien voulu fournir à votre Rapporteur spécial en complément d'annexes parfois minces, les pages qui suivent décrivent l'évolution de ces crédits, traditionnellement assez stables. Si le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République ont aimablement prêté leur concours à l'exercice démocratique de la transparence, la Présidence de la République n'a même pas daigné formaliser, si peu que ce soit, la fin de non-recevoir adressée à la Représentation nationale.

Le corollaire du bénéfice d'une dotation devrait être une plus grande rigueur dans la gestion de ces crédits, et non un sentiment d'irresponsabilité chez le gestionnaire.

CHAPITRE PREMIER
PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : LE REFUS
DE LA TRANSPARENCE

L'autonomie financière est une chose ; l'opacité organisée ne devrait pas en découler nécessairement. Or il est difficile de qualifier autrement le refus de la Présidence de la République, ne serait-ce que d'accuser réception du questionnaire budgétaire au demeurant plutôt sommaire que votre Rapporteur spécial lui avait transmis le 5 juillet dernier. La lettre de relance du 17 octobre a connu le même sort.

C'est pourtant bien le même Président de la République qui déclarait, dans son message au Parlement du 19 mai 1995, sans qu'aucune prise de position publique ne soit venue depuis lors démentir ce propos :

« Pour ce qui est des finances publiques dont le contrôle constitue la tâche principale du Parlement, les moyens d'action dont disposent les assemblées devront être renforcés. [...] C'est pourquoi j'invite les assemblées à rechercher la meilleure adéquation entre le coût et l'efficacité des dépenses, à charge pour elles de se doter des moyens qu'elles estiment nécessaires. »

Apparemment, adresser un modeste questionnaire écrit à la Présidence a été considéré comme un moyen inapproprié. Un tel double langage, un tel mépris de la Représentation nationale sont inacceptables.

Votre Rapporteur spécial en est donc réduit à se reporter à l'annexe « jaune » précitée, ainsi qu'à quelques documents parlementaires.

I.− UNE STABILISATION APPARENTE DE LA DOTATION

A.− UN DÉCUPLEMENT DEPUIS 1995, UN EFFORT DE CLARIFICATION DEPUIS 2001

La dotation « officielle » de la Présidence de la République semble stabilisée depuis 2003, date à laquelle elle a atteint 31 millions d'euros. Elle s'est établie en 2004 à 31,34 millions d'euros, en 2005 à 31,9 millions d'euros (en hausse de 1,8 %, soit la prévision d'inflation du projet de loi de finances), et en 2006 elle augmenterait de 1,77 % pour représenter 32,47 millions d'euros.

En 1994, dernière année du second septennat de François Mitterrand, cette dotation représentait 3,31 millions d'euros. Depuis l'inauguration de ce qui devait être, comme nombre de commentateurs l'ont relevé, une « présidence modeste », ces crédits ont donc décuplé. Plusieurs facteurs se sont combinés pour aboutir à un tel résultat :

− le mouvement le plus notable, qu'il faut porter au crédit du Gouvernement de M. Lionel Jospin, a consisté à inclure dans le budget de leurs bénéficiaires les fonds spéciaux auparavant masqués. La dotation de la Présidence de la République est alors passée de 9,46 millions d'euros en 2001 à 15,1 millions d'euros en 2002 ;

− la pratique condamnable qui consistait à majorer en cours d'année, par décret non publié au Journal officiel, les crédits inscrits sur le chapitre 20-12 − Présidence de la République - Secrétariat général. Cabinet. État-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque, inaugurée en 1995, a pris fin en 2003. Ces majorations en gestion, qui rendaient particulièrement insincère le vote du Parlement en loi de finances initiale, ont porté sur 6,3 millions d'euros en 2000, 7,7 millions d'euros en 2001 et 9,5 millions d'euros en 2002 ;

− pour le reste en revanche, aucune explication certaine n'est disponible, réduisant l'analyse à de pures hypothèses, allant de l'augmentation du train de vie de la Présidence à la réintégration de dépenses jusqu'alors assumées par d'autres ministères.

Le graphique suivant illustre l'impressionnante progression des crédits expressément alloués à la Présidence sur le budget de l'État :

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en millions d'euros)

Source : rapport spécial Charges communes de M. Daniel Garrigue sur le PLF 2005, doc. AN n° 1863 annexe 12.

B.− DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES PEU DISERTS SUR L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 ET SUR LA DOTATION DEMANDÉE POUR 2006

Sous le régime de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, les crédits de la Présidence de la République étaient répartis en deux chapitres 20-11 et 20-12, les annexes explicatives au projet de loi de finances et au projet de loi de règlement les classant, selon une comptabilité un peu plus étoffée, en section de fonctionnement et en section d'investissement.

1.− L'exécution 2004 fait l'objet d'un rapport ad hoc, l'exécution 2005 n'est pas connue à ce stade

Le tableau suivant reproduit les données issues du Rapport relatif aux crédits accordés aux Pouvoirs publics joint au projet de loi portant règlement définitif du budget de 2004 :

L'exécution a ainsi permis de dégager une économie de 192.600 euros (soit 0,6 % de la dotation initiale), somme qui, en vertu de la pratique découlant de l'autonomie financière n'a pas à être reversée au budget général. Elle est censée venir en déduction des besoins de financement de l'année suivante.

Parmi les informations fournies dans le rapport précité sur la gestion de crédits de 2004, on note :

− une progression sensible du budget consacré à l'entretien et à la maintenance, cependant sous-exécuté à hauteur de 286.000 euros, soit 6,7 %, et une économie de quelque 100.000 euros (soit 2,1 %) sur la ligne « charges postales et de télécommunications » ;

− une exécution conforme à la prévision du poste « Services extérieurs », qui est principalement composé des deux lignes précédentes. Par conséquent, les dépenses correspondant au reste du poste « Services extérieurs » − dont l'emploi est inconnu − ont représenté 1,93 million d'euros au lieu de 1,55 million d'euros ;

− une sous-exécution de la dotation personnelle du Président de la République à hauteur de 1,9 % ;

− s'agissant des crédits de personnel, une part non incluse dans les « rémunérations et indemnités », ni dans les « charges sociales diverses », qui était prévue à 178.000 euros et s'est élevée à 326.000 euros.

2.− La dotation pour 2006 est justifiée on ne peut plus succinctement

Le tableau suivant est extrait de l'annexe « jaune » jointe au projet de loi de finances pour 2006 :

Hommage ironique à l'entrée en vigueur de la LOLF ? L'annexe précitée indique que « Les crédits nécessaires au fonctionnement de la Présidence de la République font l'objet d'un programme (sic) au sein de la mission "Pouvoirs publics". » Votre Rapporteur spécial ne veut y voir, de la part des services bénéficiaires d'une dotation, qu'un lapsus calami.

Par ailleurs, la présentation des crédits demandés pour 2006 est très légèrement modifiée : les charges ne sont plus ventilées selon une nomenclature comptable entre section de fonctionnement et d'investissement, mais selon l'équivalent d'actions au sens de la LOLF. En pratique, la section d'investissement est transformée en une « sous-action » intitulée « Équipement et travaux » au sein de l'« action » intitulée « Charges des services ».

Les dépenses progresseraient, comme les dépenses affichées du budget général, de 1,8 % en 2006, et grâce à une évolution dynamique des ressources (4,29 %), l'ensemble de la dotation n'augmenterait que de 1,77 %, soit moins que l'inflation prévue.

Ces ressources de 365.000 euros en 2006 (soit 1,1 % du montant total de la dotation) ne sont constituées que de « produits divers », qui se traduiraient pour un programme du budget général par une prévision de rattachement de fonds de concours. Il s'agit en l'espèce, depuis plusieurs années, d'une part, des contributions des personnels de la Présidence au fonctionnement de la crèche, et d'autre part, des intérêts produits par les dépôts effectués sur le compte ouvert auprès du Trésor, depuis la décision du ministre de l'Économie et des finances du 15 juin 1981 d'y retracer toutes les opérations de dépenses et de recettes de la Présidence de la République.

Les cinq postes de dépenses appellent les commentaires suivants :

− les charges de service, en hausse de 1,87 % à 16,95 millions d'euros, représentent plus de la moitié des dépenses (51,6 % exactement). On aimerait savoir pourquoi les achats de biens et fournitures doivent baisser de 4,2 % l'an prochain. Est-ce l'effet de la « démarche d'achat responsable au regard des contraintes environnementales, dont l'objectif est de réduire les déchets et effluents nocifs et la consommation d'énergie » évoquée dans le rapport joint au projet de loi de règlement pour 2004, et que le rapport joint au présent projet de loi de finances dénomme « la démarche d'éco-responsabilité engagée avec fruit en 2005 » ? Quant aux « services extérieurs » qui occasionnent des dépenses en hausse de 1,7 %, ils forment une masse de 10,69 millions d'euros qui ne comprend même plus, contrairement aux années précédentes, le détail en leur sein des charges postales et de télécommunications ainsi que des dépenses d'entretien et de maintenance. Tout juste peut-on lire que la progression attendue des moyens nécessaires en 2006 « s'explique par le recours accru à l'externalisation des prestations informatiques et des contrôles techniques rendus nécessaires par les nouvelles normes de sécurité ». Les installations téléphoniques et informatiques devraient, d'après les formules sibyllines employées, continuer à être rénovées. Enfin, sur les 2,03 millions d'euros de crédits d'équipement et de travaux, en hausse de 18,1 % par rapport à 2005 après une augmentation de 31,2 % l'an dernier, ne sont justifiés que 1,8 million d'euros, correspondant à l'achat d'ordinateurs, à la « mise en conformité des réseaux de transport d'information » et à la poursuite du plan de protection contre les risques d'inondation ;

− la dotation du Président de la République serait reconduite à 100.683 euros, qui était également le montant voté pour 2004 (la consommation s'étant alors établie à 98.814 euros). Là encore, outre le fait qu'elle comprenne « les charges sociales », il n'est pas permis de connaître le contenu exact de cette enveloppe, de même qu'il n'existe aucun texte déterminant le traitement du Président. Sur ce point, en réponse à une question écrite de notre collègue René Dosière, le Premier ministre a fourni les éléments suivants : « Le traitement attribué au Président de la République est traditionnellement liquidé sur la base du groupe hors échelle G de la grille des traitements de la fonction publique, d'un montant annuel de 79.133,70 euros brut. Les crédits nécessaires figurent dans le rapport particulier joint au projet de loi de finances. La totalité du traitement est soumise à l'impôt sur le revenu. » « Sur la base » n'est pas des plus précis, un traitement n'inclut pas les primes, et les « crédits nécessaires » n'indiquent aucun montant explicite. Le fait que la dotation ne comprenne qu'un seul titre de dépenses, et par conséquent aucun titre spécifique aux dépenses de personnel, empêche d'en savoir davantage ;

− cette remarque vaut pour l'ensemble des charges de personnel mentionnées dans l'annexe « jaune ». La progression de 1,8 % de ces crédits, qui doivent représenter 14,66 millions d'euros en 2006, inclut-elle, comme dans tous les ministères désormais, les pensions ? Il est permis d'en douter, dans la mesure où la progression était déjà du même ordre entre 2004 et 2005, sans que les pensions aient alors à être prises en compte. Comment le rapport explicatif peut-il se borner à fournir un montant global, qui représente 44,6 % des dépenses, en indiquant qu'il sert à rémunérer des contractuels, à rembourser des mises à disposition, à payer des indemnités pour sujétions particulières et des charges sociales sans plus de précision ? Est-il impensable de pouvoir disposer d'un organigramme complet des services de la Présidence, des coûts associés et de leur imputation budgétaire ? Le site Internet www.elysee.fr ne détaille que la composition du cabinet du Président, de son état-major particulier et du secrétariat général du Conseil de sécurité intérieure, soit 56 personnes.

− la catégorie des impôts et taxes, en hausse de 1,26 % pour s'établir à 800.000 euros, comprend « essentiellement la taxe sur les salaires, les impositions locales et la taxe sur les bureaux ». Or le dernier alinéa du 1 de l'article 231 du code général des impôts dispose que « les rémunérations payées par l'État sur le budget général sont exonérées de taxe sur les salaires lorsque cette exonération n'entraîne pas de distorsion dans les conditions de la concurrence. » Une explication plus détaillée serait donc souhaitable ;

− enfin, les charges exceptionnelles, qui resteraient stables en 2006 à 320.000 euros, correspondent pour 20.000 euros à des soutiens traditionnels « aux œuvres sociales des écoles militaires et à des fondations reconnues d'utilité publique », et pour 300.000 euros à des « aides financières accordées, au nom du Chef de l'État, aux personnes en difficulté financière sur rapport des services sociaux locaux ». Il y a dans cette expression comme un écho au droit de grâce dont dispose le Président de la République - dont l'assise est constitutionnelle -, un élément sans base juridique à verser au dossier de ceux qui considèrent que la fonction de Chef de l'État sous la V^e République n'est pas exempte de traits monarchiques.

En définitive, il n'est pas exagéré de parler de dissimulation à propos de la dotation de la Présidence de la République. Votre Rapporteur ne conteste nullement la légitime autonomie financière du premier des Pouvoirs publics constitutionnels, mais plaide pour un minimum de transparence partout où elle est possible. Qu'un volant de crédits soit disponible de façon discrétionnaire, cela se conçoit ; qu'il faille, pour préserver cette discrétion, entretenir l'opacité sur la quasi-totalité de la dotation, est exagéré.

Le reproche ne peut qu'être aggravé lorsque l'insuffisante justification des crédits demandés se double de l'insincérité du périmètre retenu pour le calcul des dépenses.

II.− DE NOMBREUSES DÉPENSES NON CONSOLIDÉES

En dépit du décuplement des crédits évoqué plus haut, qui a ramené la dotation de la Présidence de la République vers davantage de vraisemblance en même temps qu'elle témoignait de la hausse importante des dépenses présidentielles, il est patent que la dotation présentée dans le présent projet de loi de finances est loin de constituer une budgétisation à coût complet.

A.− PRÈS DE 700 MISES À DISPOSITION NON REMBOURSÉES

Grâce à l'opiniâtreté de certains parlementaires, dont notre collègue René Dosière, il est possible d'avoir aujourd'hui une idée du nombre de mises à dispositions dont bénéficie la Présidence de la République de la part des ministères, sans que cette information pourtant élémentaire ne soit consolidée dans le rapport censé expliciter les crédits de la Présidence.

Le tableau suivant rassemble les éléments de coût mentionnés dans des questions écrites parlementaires :

Ce tableau pourrait sans doute être complété par des éléments relatifs à la Mairie de Paris ou à l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.

Votre Rapporteur spécial insiste sur le fait que ces mises à disposition sont gratuites, de l'aveu même des ministères concernés, et pèsent par conséquent uniquement sur leurs budgets respectifs. En « format LOLF », ces dépenses devraient être incluses dans les dépenses de titre 2 desdits ministères. Mais s'agissant de personnels pour la plupart affectés exclusivement à la Présidence de la République, il serait logique que cette dernière les prît en charge sur son propre budget.

L'annexe « jaune » indique que les charges de personnel qu'elle retrace comprennent le « remboursement des rémunérations allouées aux personnels mis à disposition de la Présidence par voie de convention ». À l'évidence, toutes les mises à disposition sont loin de faire l'objet d'une telle convention : l'ensemble des charges de personnel de la dotation (14,66 millions d'euros) est loin de suffire à la seule rémunération des personnels mis à disposition par le ministère de la Défense.

D'autres dépenses devraient également être réintégrées dans une dotation vraiment sincère ; elles comprennent à la fois du personnel qui n'est pas mis à disposition et des dépenses de fonctionnement.

B.− D'AUTRES DÉPENSES MAL CONNUES

1.− Les gardes statiques au bénéfice de la Présidence de la République représentent une charge importante

Poursuivant l'idée « lolfienne » de cerner ce que pourrait être une dotation de la Présidence de la République à coût complet, votre Rapporteur spécial veut mentionner le poids des gardes statiques de fonctionnaires de police et de militaires de la gendarmerie bénéficiant à la Présidence de la République.

C'est ainsi que le rapport spécial de notre collègue Marc Le Fur sur la mission « Sécurité » du présent projet de loi de finances ⁽³⁾ mentionne l'existence, au sein de l'Unité générale de protection de la Préfecture de police de Paris, de la Compagnie de garde de l'Élysée, forte de 221 fonctionnaires, qui garantit la garde rapprochée extérieure et la protection du Palais présidentiel. Cette Compagnie est la seule dont le volume d'activité augmente entre le 1^er semestre 2004 et le 1^er semestre 2005 ; il représente près de 11.000 « heures-fonctionnaires » par an.

Le même rapport spécial indique ⁽⁴⁾, pour la gendarmerie cette fois, la mobilisation permanente de 37 militaires pour assurer la garde de la résidence du Président de la République à Bity en Corrèze. À titre de comparaison, la garde de la sous-préfecture de Corte mobilise 4 gendarmes, celle de la résidence de l'ancien Premier ministre à Chasseneuil-du-Poitou concernait jusqu'en juin dernier 17 gendarmes, et celle des locaux du ministère de la Défense − l'« Îlot Saint-Germain » − 46 gendarmes.

2.− Les dépenses de fonctionnement de la Présidence sont manifestement sous-évaluées

L'annexe « jaune » précitée pèche également par omission s'agissant des dépenses de fonctionnement, tout particulièrement concernant les déplacements présidentiels.

Le détail des mises à disposition agrège quelques éléments de coût de fonctionnement émanant du ministère des Affaires étrangères. Il faut y ajouter la participation du ministère chargé de l'Outre-mer, qui a indiqué avoir versé à la Présidence de la République, pour la prise en charge de déplacements, 534.000 euros en 2001 et 530.000 euros chacune des deux années suivantes. Il faut surtout signaler l'existence de l'Escadron de transport, d'entraînement et de calibrage (ETEC) qui sert notamment aux déplacements du Président de la République, du Premier ministre et des ministres. Pour cette partie de sa mission, les données relatives à l'activité de l'escadron et à son coût, communiquées par le ministère de la Défense en réponse à une question écrite ⁽⁵⁾ de notre collègue René Dosière, sont reproduites dans le tableau suivant :

Cet escadron emploie 84 officiers et 217 autres personnels, pour un total de rémunérations et charges sociales de 9,06 millions d'euros en 2003. Avec 561 heures de vol en 2002 et 673 en 2003, la Présidence de la République a fait assumer à l'ETEC un coût d'environ 2,5 millions d'euros en 2002 et 2,75 millions d'euros en 2003.

Sans prétendre à l'exhaustivité, votre Rapporteur spécial veut enfin évoquer un poste de dépenses qui n'apparaît pas en tant que tel dans la dotation de la Présidence de la République : les résidences présidentielles. Il est douteux qu'un quelconque secret d'État justifie que l'on ne puisse connaître le coût de l'entretien des différentes résidences - outre le Palais de l'Élysée, il s'agit de l'Hôtel de Marigny, du château de Rambouillet, du Domaine national de Marly, du Fort de Brégançon et du Domaine de Souzy-la-Briche -, ni celui d'autres locaux comme ceux sis Quai Branly à Paris et qui, servant de siège aux services du Conseil supérieur de la magistrature, hébergent également des collaborateurs de la Présidence : ce petit sujet n'est pas mieux traité que les masses budgétaires plus importantes d'une dotation à bien des égards opaque.

CHAPITRE II
L'ÉVOLUTION LISSÉE DES DOTATIONS ALLOUÉES AUX ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

L'Assemblée nationale et le Sénat sont depuis 1958 soumises à l'obligation d'établir un rapport sur l'évolution de leurs crédits, tâche confiée à une commission commune composée des deux collèges de questeurs et présidée par un président de chambre à la Cour des comptes. Ce rapport, qui prend lui aussi la forme d'une annexe « jaune », est bien plus disert que celui qui est consacré aux crédits des autres Pouvoirs publics.

Ce document est complété, dans chaque assemblée, par un rapport publié depuis 1993 à l'Assemblée et depuis 2003 au Sénat : le rapport de la Commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes, prévu par le Règlement de l'Assemblée (article 16) et par le Règlement du Sénat (article 103).

Votre Rapporteur spécial, qui a pu apprécier la qualité des derniers documents publiés ⁽⁶⁾, note que l'intérêt des rapports relatifs à l'exercice budgétaire n-1 serait encore renforcé s'ils pouvaient être disponibles avant le vote en première lecture des dotations des assemblées parlementaires pour l'année n + 1.

Le tableau suivant illustre l'alignement, voulu par les assemblées, du rythme de progression des dotations qui leur seront versées en 2006, sur le rythme de progression des dépenses de l'État tel qu'il résulte du présent projet de loi de finances. Il illustre également l'entorse à cette règle que représente la dotation spécifique à la chaîne parlementaire :

I.− LES PRÉLÈVEMENTS SUR LES DISPONIBILITÉS PERMETTENT
DE MODÉRER L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS VOTÉES

En 2006 comme au cours des deux années précédentes, chacune des deux assemblées prévoit d'effectuer un prélèvement sur ses disponibilités pour couvrir les dépenses de l'exercice, ce qui montre que les deux chambres ne s'exonèrent pas des efforts de modération des dépenses publiques, quoique dans des proportions fort différentes. L'Assemblée opérera ainsi un prélèvement de 47,6 millions d'euros, en hausse de plus de 69 % par rapport à 2005, tandis que le Sénat mobilisera 5,5 millions d'euros, soit 46,6 % de moins qu'en 2005. Les deux dotations ne progresseront donc pas de plus de 1,8 % l'an prochain.

En revanche, les dépenses totales augmentent sensiblement, comme le montrent les deux tableaux suivants :

Sans prélèvement sur les disponibilités, les charges nettes s'établiraient à 549,78 millions d'euros et progresseraient ainsi de 5,43 % à périmètre constant par rapport à 2005. Autrement dit, les dépenses de l'Assemblée représenteront 109,5 % de la dotation versée par l'État en 2006, contre 105,7 % en 2005.

Pour le Sénat, le détail est le suivant :

Hors prélèvement sur les disponibilités, les charges nettes ne progresseraient que de 0,17 % entre 2005 et 2006. Ces dépenses nettes équivaudront à 101,8 % de la dotation inscrite au budget de l'État, contre 103,5 % en 2005.

II.− PARMI LES PRINCIPAUX POSTES DE DÉPENSES, LE FORT DYNAMISME DE LA DOTATION ALLOUÉE À LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

A.− DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN HAUSSE DANS LES DEUX ASSEMBLÉES, UNE PAUSE DANS LES INVESTISSEMENTS AU SÉNAT

Au-delà des divergences comptables existant sur ce point entre les nomenclatures des deux assemblées, c'est bien le dynamisme des dépenses de rémunération au sens large qui est prépondérant parmi les principaux postes de dépenses : il représente dans les deux cas plus de 80 % du total des charges de fonctionnement.

En 2006, à l'Assemblée nationale, la rémunération des personnels augmentera de 2,34 %, les dépenses de sécurité sociale et de prévoyance de 3,24 % et les charges parlementaires de 3,47 %. Au Sénat, les rémunérations et charges sociales augmenteront de 1,21 % et les aides à l'accomplissement du mandat de 3,66 %.

Au titre des charges de fonctionnement de l'Assemblée, l'augmentation prévue de près de 10 % est due à l'extension des locaux et à ses répercussions en termes de locations, d'honoraires, de travaux d'entretien et de réparations. La hausse des charges de gestion courante atteindrait 13,5 % au Sénat.

Les dépenses d'investissement représenteront près de 50 millions d'euros à l'Assemblée, en hausse de 38 %. Sans les travaux de grande ampleur en cours, la dotation demeurerait quasiment stable en valeur. Les dépenses d'investissement du Sénat baisseront de près de 35 %, en raison de l'achèvement de la seconde tranche des travaux dans l'immeuble du 46, rue de Vaugirard, et ce malgré le report partiel de cette charge sur 2006, à hauteur de 1,47 million d'euros. Les autres investissements entrepris par le Sénat seront d'ampleur plus modeste.

Les dépenses comprises dans l'action « Jardin du Luxembourg » ne devraient s'accroître que de 1,42 % sous l'effet de la poursuite d'une évolution modérée des dépenses de personnel et d'une baisse des dépenses d'investissement.

Enfin, l'action « Musée du Luxembourg » connaîtra une hausse des dépenses d'investissement, à hauteur de 9,3 % pour un montant de 656.000 euros, en vue de l'achèvement de la climatisation des locaux et de l'installation d'un système de vidéosurveillance. Les dépenses de fonctionnement seraient en repli de 1,39 %, à 1,19 million d'euros.

Cette modération d'ensemble de l'évolution des dépenses qui devront être supportées par le budget de l'État l'an prochain est contredite par la forte augmentation de la dotation allouée à la chaîne parlementaire.

B.− UNE SEULE CHAÎNE PARLEMENTAIRE ?

On ne peut manquer de souligner la hausse de la dotation qui serait accordée l'an prochain à la double chaîne parlementaire, à raison de 16,5 % pour LCP-AN et de 5,3 % pour Public Sénat, après des rectifications intervenues en cours de gestion 2005 et ayant abouti à une hausse globale de 33,35 % pour prendre en compte les coûts de diffusion de la télévision numérique terrestre. Il faut par ailleurs noter que le coût de l'action « LCP-AN » dépassera en 2006 celui de l'action « Public Sénat ».

Votre Rapporteur spécial n'ignore pas les contacts que nouent les équipes de ces deux chaînes afin d'étudier les évolutions techniques auxquelles elles entendent procéder. Mais alors que leurs missions sont à l'évidence très proches et que, faut-il le rappeler, elles partagent un même canal de diffusion, ne pourrait-on sérieusement mettre à l'étude un réel rapprochement des deux sociétés ? Les deux assemblées sont capables de faire fonctionner des offices parlementaires ; elles devraient parvenir à coiffer une seule et unique société de programmes de télévision. Le coût global de 21,7 millions d'euros qu'atteindrait la dotation des deux chaînes l'an prochain milite en ce sens. Votre Rapporteur spécial n'entend pas ici s'ériger en prescripteur, mais souhaite stimuler la réflexion.

CHAPITRE III
LA DOTATION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
MARQUÉE PAR LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE

L'article 16 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose :

« Les crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil constitutionnel sont inscrits au budget général. Le président est ordonnateur des dépenses. »

Inscrits jusqu'à 2005 sur le titre II de la section « Charges communes », les crédits de la dotation « Conseil constitutionnel » figureront désormais au sein de la mission « Pouvoirs publics ».

Votre Rapporteur spécial veut souligner à nouveau l'exceptionnelle rapidité avec laquelle le Président du Conseil constitutionnel a bien voulu lui transmettre les réponses préparées par ses services : n'étant pas soumis, en tant que bénéficiaire d'une dotation, aux mêmes contraintes d'arbitrage que les responsables de programmes du budget général, il a eu l'obligeance de faire profiter le Parlement de cette situation favorable. Puissent tous les autres attributaires d'une dotation adopter une telle démarche à l'avenir.

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005

A.− 2004, EXERCICE CALME

Le tableau suivant retrace l'exécution des crédits accordés en 2004, qui est en ligne avec les prévisions :

Des reliquats sont constatés sur les trois chapitres :

− sur le chapitre 20-52, les crédits inscrits ont excédé les dépenses de 109.000 euros, en raison des départs en retraite de collaborateurs remplacés par un seul recrutement permanent au service de la documentation et par des missions ponctuelles, notamment pour la mise à jour des bases de données informatiques. Par ailleurs, le budget réservé aux missions, colloques et formations des personnels a également dégagé un excédent de 17.000 euros ;

− sur le chapitre 20-53, l'économie de 39.000 euros résulte du report d'achats de matériel, dont un véhicule et du matériel informatique. Cette sous-exécution ne doit cependant pas occulter une dépense anticipée sur l'exercice 2005, à hauteur de 115.000 euros, afin de financer l'étude préalable à la restauration des façades pour 24.000 euros et de commencer la rénovation du hall d'accueil avec une première tranche de 34.000 euros ;

− sur le chapitre 20-51, les dépenses ont été inférieures de 115.000 euros aux crédits initiaux, ce qui s'explique par de moindres frais de représentation et de déplacement à l'étranger. Mais cette économie masque l'accroissement des rémunérations dû à deux événements : l'arrivée, parmi les nouveaux membres siégeant à partir de mars, d'un membre rémunéré à temps plein ⁽⁷⁾, contrairement à son prédécesseur, et l'arrivée du membre de droit ⁽⁸⁾ rémunéré à partir de mai.

B.− L'EXERCICE 2005 MARQUÉ PAR DEUX DOTATIONS EXCEPTIONNELLES

Le tableau suivant décrit l'exécution des crédits votés en loi de finances pour 2005, au 30 juin :

1.− Travaux architecturaux et référendaires

Deux dotations exceptionnelles sont à noter à ce stade :

− l'une de 1,28 million d'euros, prévue dès le vote de la loi de finances de l'année, pour la restauration des façades rue de Montpensier. Ces travaux, qui devraient durer 8 mois, s'inscrivent dans le vaste programme de restauration du Palais Royal qui se poursuit depuis quelques années, rendu nécessaire par la vétusté de l'ensemble de ces immeubles et répondant ainsi aux injonctions de ravalement émises par la Ville de Paris, tant pour des questions de sécurité que d'esthétique ;

− l'autre de 630.000 euros, sollicitée par lettre du 9 mars 2005, pour l'organisation du référendum du 29 mai 2005 sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Conseil constitutionnel étant chargé d'en attester la régularité et de rémunérer en particulier les magistrats délégués à cet effet. Au 30 juin, 535 magistrats sur les quelque 1.400 concernés avaient perçu leurs vacations et frais de déplacement pour un montant de 232.000 euros (soit une moyenne d'environ 433 euros par délégué). Cette dotation exceptionnelle devra être ratifiée par la prochaine loi de finances rectificative ; votre Rapporteur spécial espère qu'il sera alors tenu compte de la prévision d'exécution définitive afin que l'ouverture de crédits s'impute sur les économies dégagées en cours d'exercice.

2.− Des rémunérations non directement liées à l'activité des membres

Ce sujet relève indubitablement du Conseil lui-même, mais votre Rapporteur spécial a souhaité se pencher sur la question de la rémunération due à un membre du Conseil constitutionnel lorsque celui-ci a sollicité une mise en congé.

Telle est la situation dans laquelle s'est trouvée Mme Simone Veil durant le mois de mai dernier ⁽⁹⁾, pendant la campagne précédant le référendum du 29 mai, après avoir obtenu l'accord du Président du Conseil constitutionnel. Prévue par l'article 4 du décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations du Conseil constitutionnel, la mise en congé n'y est toutefois évoquée que pour le cas où un membre sollicite un mandat électif ; elle est alors de droit. Dans le silence des textes, il faut donner acte au Conseil d'avoir choisi cette procédure. Votre Rapporteur spécial n'entend pas non plus suivre ceux des commentateurs qui estiment que Mme Veil aurait manqué à ses obligations de discrétion quant aux questions relevant de la compétence du Conseil : elle avait indiqué qu'elle ne prendrait aucune part aux délibérations relatives au scrutin, la décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 sur la compatibilité du Traité avec la Constitution étant indifférente en l'espèce. Le fonctionnement du Conseil n'a pas davantage été altéré, puisque l'article 14 de l'ordonnance précitée fixe à sept − sauf cas de force majeure − le nombre minimum de conseillers présents pour qu'une décision soit valide. Pour s'en tenir au strict aspect budgétaire du sujet, il conviendrait qu'une doctrine soit établie afin que soient connues toutes les implications de ce précédent, même s'il est incontestable que l'indemnité est due à un membre ès qualités, et non en application de la règle du service fait existant dans le droit de la fonction publique.

Quoi qu'il en soit, ce cas particulier et temporaire ne peut être dissocié de celui du membre de droit, lequel dispose de plusieurs autres sources de revenus, notamment des pensions dues au titre d'anciennes responsabilités publiques et d'anciens mandats électifs, et n'a siégé qu'à l'occasion du prononcé de 10 décisions ⁽¹⁰⁾ sur les 71 qui ont été rendues depuis mai 2004.

II.− LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006 MARQUENT
UN SOUCI DE BONNE GESTION

Votre Rapporteur spécial salue le souci de transparence qui anime le Conseil constitutionnel dans les détails fournis sur ses crédits, qu'il s'agisse de la répartition de ses collaborateurs permanents ou de la ventilation des dépenses de fonctionnement, suivies de façon analytique, par trimestre.

A.− LA POURSUITE DE LA BAISSE DE LA DOTATION DE BASE, UNE DOTATION EXCEPTIONNELLE RAISONNABLE

La dotation demandée pour 2006 s'élève, hors éléments exceptionnels, à 5,31 millions d'euros, soit une stabilité en valeur par rapport à la dotation « de base » votée pour 2005, après une baisse de 4,1 % (toujours hors dotation exceptionnelle) entre 2004 et 2005. Le tableau suivant retrace cette évolution :

ÉVOLUTION DE LA DOTATION « CONSEIL CONSTITUTIONNEL »

(en milliers d'euros)

Votre Rapporteur spécial note avec intérêt que l'une des réponses à son questionnaire fait apparaître que « La modération des dépenses est un objectif auquel le Conseil constitutionnel s'attache particulièrement depuis 2004. » Ce qui peut s'observer dans les recrutements de personnel comme dans le suivi des dépenses de fonctionnement ou dans l'augmentation de l'activité à moyens courants constants.

B.− LA MODÉRATION DES RECRUTEMENTS ET LA RATIONALISATION DES RÉMUNÉRATIONS DES MEMBRES

Alors que les dépenses de rémunération du Président et des membres ⁽¹¹⁾ devraient s'élever à 1,655 million d'euros en 2006 au lieu de 1,63 million d'euros en 2005, sous l'effet de la revalorisation de la valeur du « point fonction publique » (0,5 % en février et juillet 2005), les dépenses relatives aux personnels représenteront 2,888 millions d'euros, en très légère baisse par rapport aux 2,89 millions d'euros de 2005.

1.− Une équipe réduite

Deux agents partant à la retraite à la fin de 2005, une secrétaire et un agent de sécurité, ne seront pas remplacés en 2006. Un seul recrutement est prévu : celui d'un ingénieur qualifié en sécurité des systèmes informatiques.

Au 1^er janvier 2005, le Conseil constitutionnel comptait 57 collaborateurs rémunérés à titre principal par l'institution auxquels s'ajoutaient 10 rapporteurs adjoints, 2 conseillers techniques, des stagiaires (au nombre de 1 à 3 de façon permanente, de niveau DEA et doctorat, présents pour des périodes de 1 à 3 mois), ainsi que des collaborateurs occasionnels : traducteurs, professeurs, responsables de missions techniques, photographes, etc. La répartition en était la suivante :

Il convient de noter que, outre les 3 membres et les 10 personnels détachés ainsi que tous les contractuels, par définition rémunérés par le Conseil constitutionnel, seuls 2 des 4 personnels mis à disposition du Conseil ne font pas l'objet d'un remboursement au ministère d'origine, et ce jusqu'en mai et septembre 2006 respectivement. On est donc très près de la budgétisation à coût complet.

En 2006, les personnels ne seraient plus que 55, dont 18 de catégorie A, 18 de catégorie B et 19 de catégorie C.

2.− Les rémunérations des membres alignées sur le droit commun depuis 2001

Depuis une décision ministérielle du 4 février 1960 jamais publiée, ni a fortiori codifiée, l'indemnité perçue par les membres du Conseil constitutionnel n'était regardée comme appartenant à la catégorie des traitements et salaires qu'à concurrence de 50 % de son montant.

Par lettre du 15 janvier 2001 au secrétaire général du Gouvernement, le Conseil constitutionnel a demandé qu'il soit mis fin à une situation qu'il considérait comme contraire au principe de l'égalité devant l'impôt, dont il est le gardien constitutionnel, et que le régime fiscal des membres soit aligné sur le droit commun.

Le tableau suivant résume le régime antérieur à 2001 et celui qui lui a succédé :

Ce nouveau calcul de la rémunération des membres a fait l'objet d'une décision budgétaire modificative : 457.000 euros ont été perçus par le Conseil constitutionnel en janvier 2002. Pour 2006 ne sont pas envisagées de mesures affectant les traitements ou indemnités des personnels ou des membres autres que celles résultant des éventuelles revalorisations des traitements de la fonction publique.

Quant aux cotisations sociales payées par le Conseil, elles s'établissaient, pour 2004, dernier exercice clos, à près de 780.000 euros, tous statuts et catégories confondus, en progression de 3,1 % sur un an.

C.− MODÉRATION DU FONCTIONNEMENT, MISE À NIVEAU DES ÉQUIPEMENTS

Le tableau suivant agrège les trois catégories de moyens de fonctionnement que distingue le Conseil constitutionnel dans ses statistiques et retrace leur évolution de 2001 au dernier exercice clos :

La simple lecture du tableau précédent conduit à souligner la décrue régulière des moyens de fonctionnement : − 4,7 % en 2002, − 5 % en 2003, − 6 % en 2004. Inégale selon les postes, la baisse est plus marquée encore en 2004, s'agissant notamment des frais de représentation et de déplacement des membres, alors que le membre de droit a décidé de participer aux travaux du Conseil à compter du mois de mai.

Au titre des dépenses d'informatique, votre Rapporteur spécial note qu'il est envisagé pour l'année 2006 de changer l'ensemble des serveurs désormais obsolètes, tant du point de vue matériel que logiciel. Cette opération va durer plusieurs mois ; elle est prévue dès la fin de l'année 2005. Par ailleurs, comme chaque année, le tiers du parc de 66 ordinateurs individuels sera renouvelé. Cette charge s'ajoutera aux autres charges d'investissement dont l'évolution est elle aussi maîtrisée (par exemple, 2004 n'a connu aucune acquisition de véhicule, une première en dix ans).

Toutefois, une dotation exceptionnelle de 424.000 euros est demandée pour 2006, afin de préparer l'élection présidentielle qui doit être organisée en 2007. Des investissements sont en effet nécessaires :

− en informatique, dès 2006, pour 260.000 euros ;

− en matériel hors informatique, un premier photocopieur (32.000 euros) ;

− pour divers travaux d'aménagement relatifs à la sécurité des « parrainages » des candidats, 50.000 euros ;

− pour l'impression des reçus-dons et l'acquisition de machines pour traiter ces reçus, 50.000 euros ;

− pour la mise en place de l'observatoire de la presse quotidienne régionale, 32.000 euros.

D.− UNE MEILLEURE EFFICIENCE, UNE EFFICACITÉ À MESURER

La stabilisation des moyens de fonctionnement du Conseil constitutionnel est aussi intéressante en ce qu'elle témoigne d'un souci d'efficience de la part du Conseil, compte tenu du léger accroissement tendanciel de son activité, dont témoignent les statistiques rassemblées dans le tableau suivant :

La tendance est bien globalement à la hausse, une fois neutralisées les décisions liées aux élections. Les saisines du Conseil constitutionnel n'étant pas de son propre fait, il ne serait pas pertinent de se servir du tableau ci-dessus pour bâtir un quelconque « indicateur de performance ». En revanche, les délais nécessaires au prononcé des décisions sont un excellent indicateur, et le tableau suivant en donne une première approche sur les dix dernières années :

Votre Rapporteur spécial se félicite que le Conseil, sans que rien ne l'y oblige, s'attache à mesurer son efficacité − via les délais moyens associés à ses décisions − et son efficience − via la modération de ses dépenses de fonctionnement en particulier.

CHAPITRE IV
LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE :
LE COÛT DE L'AUTONOMIE

Instituée par l'article 67 de la Constitution, la Haute Cour de justice n'est plus compétente, en vertu de l'article 68 dans sa rédaction issue de la réforme constitutionnelle de 1993 ⁽¹²⁾, que pour juger le Président de la République. N'ayant jamais eu à fonctionner, il est normal qu'elle ne soit pas dotée en loi de finances, comme il est normal qu'un support budgétaire existe pour parer à toute éventualité. C'est dans cette même logique qu'il est procédé, à chaque renouvellement total ou partiel des assemblées, à l'élection des parlementaires qui composent la Haute Cour.

La loi constitutionnelle précitée de 1993 est celle qui a créé la Cour de justice de la République, en insérant dans la Constitution un Titre X « De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement », composé des articles 68-1 et 68-2, auxquels la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 a ajouté un article 68-3 pour étendre les compétences de la Cour aux faits commis avant sa création.

La Cour de justice de la République comprend une formation de jugement, une commission des requêtes et une commission d'instruction. La formation de jugement est composée de douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées, et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l'un préside la Cour. Le ministère public est assuré par le procureur général près la Cour de cassation, assisté du premier avocat général et d'un avocat général. On peut regarder la Cour de justice de la République, dans sa composition qui mêle juges parlementaires élus et magistrats professionnels, comme un compromis entre une justice purement politique, que représente la Haute Cour de justice, et la soumission des ministres à la justice ordinaire.

I.− UNE DOTATION COMPOSÉE À PRÈS DE 45 % DE DÉPENSES DE LOYER

A.− UNE NOMENCLATURE À ORGANISER

Lors de sa création, la Cour de justice de la République n'était pas considérée comme un pouvoir public constitutionnel relevant du titre II du budget de l'État − titre 1 à compter de 2006. Qu'elle le soit devenue par la suite est l'un des traits essentiels de son autonomie, la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 ayant par ailleurs caractérisé, avec sa composition détaillée et la procédure applicable devant elle, son statut de juridiction d'exception.

La dotation inscrite au sein de la mission « Pouvoirs publics » ne fait pas l'objet d'une décomposition en actions ; la nomenclature issue de l'ordonnance de 1959 partageait les crédits en deux chapitres, numérotés 20-62 et 20-63, respectivement intitulés « fonctionnement » et « frais de justice ». Quant à l'annexe budgétaire « jaune » relative aux Pouvoirs publics, elle ventile les crédits en 20 rubriques.

Votre Rapporteur spécial se permet de suggérer, à compter de la présentation des documents budgétaires de l'an prochain, un découpage de la dotation en cinq actions, numérotées dans le tableau suivant, qui reprend également les « sous-actions » que deviendraient les rubriques actuelles :

Le tableau suivant retrace l'évolution de ces crédits :

Le graphique suivant illustre le poids respectif des principales catégories de dépenses de la Cour en 2004 :

LE BUDGET 2004 DE LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Source : Cour de justice de la République.

B.− UN EXCÉDENT SYSTÉMATIQUE, LE POIDS DU LOYER

La dotation demandée via le ministère du Budget a globalement tendance à diminuer ces dernières années. Le montant de 945.900 euros inscrit pour 2006 est la reconduction de la dotation votée pour 2005 et représente une baisse de quelque 55.000 euros par rapport à 2004. La consommation des crédits qui s'est alors établie à 694.300 euros a dégagé un excédent de 121.400 euros qui a été reversé au Trésor, ce qui est la pratique constante observée par la Cour de justice de la République. Ce fait mérite d'être souligné car il constitue l'exception plutôt que la règle parmi les Pouvoirs publics.

Le trait caractéristique de cette dotation est le poids des dépenses de loyer, qui représentaient en 2005 environ 40 % de la dotation, et atteindraient une part de près de 45 % en 2006. A contrario, ce pourcentage reflète la modicité des autres charges. Il faut par ailleurs souligner que le Service des domaines, en dernier lieu à l'occasion de la renégociation du bail en 2003, a validé le montant de ce loyer. Cependant, une telle situation milite, selon votre Rapporteur spécial, pour une réflexion sur le sujet.

À l'origine, la Cour de justice de la République était hébergée dans l'enceinte de la Cour de cassation. Son installation dans des locaux indépendants a été une préoccupation légitime de son premier Président. La contrepartie en est, depuis lors la charge croissante du loyer payé pour l'occupation de l'immeuble de quelque 800 m² sis 21, rue de Constantine, dans le VII^e arrondissement de Paris. Sans remettre en cause le principe de cette implantation distincte, qui est consubstantiel à l'autonomie de la Cour en tant que pouvoir public, on pourrait envisager une solution à terme plus économe des deniers publics. Pourquoi, par exemple, ne pas envisager une location avec option d'achat ? La pérennité de la Cour de justice de la République plaide pour une telle procédure, dont il semble d'ailleurs qu'elle ait été envisagée à l'origine sans recueillir l'assentiment du ministère des Finances. Votre Rapporteur spécial souhaite que cette possibilité soit sérieusement réexaminée.

L'autre poste principal de dépenses est logiquement constitué des indemnités des magistrats, ce qui là encore traduit le coût de l'autonomie de l'institution.

II.− DES DÉPENSES D'INDEMNITÉS QUI POURRAIENT ÊTRE CORRIGÉES
À LA MARGE

A.− DES DÉPENSES PEU CORRÉLÉES AVEC L'ACTIVITÉ DE LA COUR

Les dépenses de personnel fluctuent assez peu d'une année sur l'autre, ce qui peut surprendre à première vue, car l'activité de la Cour de justice de la République, elle, fluctue − du moins celle de la formation de jugement. Le tableau suivant met en regard ces éléments depuis 2001 :

Depuis la création de la Cour de justice de la République, 789 requêtes ont été enregistrées, 12 procédures instruites et 3 procès tenus (en 1999, 2000 et 2004).

B.− UN RÉGIME INDEMNITAIRE DIFFÉRENCIÉ

La formation de jugement, ainsi qu'il a été dit, comprend 6 députés titulaires et 6 députés suppléants, 6 sénateurs titulaires et 6 sénateurs suppléants, élus par leurs pairs après chaque renouvellement de l'assemblée considérée, ainsi que 3 magistrats titulaires et 3 magistrats suppléants, élus pour 3 ans par leurs pairs parmi les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation.

La commission des requêtes est composée de 7 membres titulaires : 3 conseillers à la Cour de cassation dont l'un exerce les fonctions de président, 2 conseillers d'État et 2 conseillers maîtres à la Cour des comptes. Ces magistrats, ainsi que les 3 suppléants − un par juridiction − sont élus pour 5 ans par leur juridiction d'origine.

La commission d'instruction est composée de 3 membres titulaires et 3 suppléants, conseillers à la Cour de cassation, dont l'un exerce les fonctions de président. Tous sont élus pour 3 ans par leurs pairs.

Avec le président et les membres du parquet général évoqués plus haut, les membres qui viennent d'être cités sont les seuls à être rémunérés sur les crédits de la Cour de justice de la République. Tous les autres personnels, à savoir le greffier en chef de la Cour de cassation, qui est de droit greffier en chef de la Cour de justice de la République, le greffier en chef délégué qui assure le secrétariat général de la Cour, ainsi que tous les autres personnels nécessaires au fonctionnement de celle-ci (secrétaires, chauffeurs, gardien...), sont mis gratuitement à sa disposition. Si l'on veut bien considérer en outre que tous les magistrats, du président et du procureur général aux membres de la commission des requêtes et de la commission d'instruction, ainsi que les greffiers en chef, ne travaillent qu'à temps partiel pour la Cour de justice de la République, mais que les bureaux disponibles dans les locaux de cette dernière peuvent pallier le manque de bureaux à la Cour de cassation, on aboutit à la conclusion suivante : la dotation ici commentée ne reflète pas le coût complet de la Cour de justice de la République, partiellement supporté par la mission « Justice », mais elle permet aussi quelques économies de frais de fonctionnement sur les crédits de ladite mission.

Les indemnités dues aux membres de la formation de jugement et des deux commissions, versées trimestriellement et soumises à CSG, CRDS et contribution de solidarité, sont fixées par le décret n° 95-692 du 9 mai 1995 et résumées dans le tableau suivant :

Afin de mieux lier le versement des indemnités au fonctionnement effectif de la Cour, votre Rapporteur spécial estime opportun, sinon de généraliser le système de vacations journalières, à tout le moins d'aligner le mode de versement des indemnités du président et du procureur général, respectivement sur celui des présidents des deux commissions et sur celui du premier avocat général, quitte à conserver le taux de 20 % pour leur calcul. Il n'est d'ailleurs pas certain qu'en pratique cette modification réglementaire ait un réel impact sur les dépenses, mais il s'agit d'une question de principe.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du jeudi 10 novembre 2005, la Commission des finances a examiné les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Votre Rapporteur spécial, au terme de son exposé, a indiqué, de même que M. Thierry Carcenac au nom du groupe socialiste, qu'il s'abstiendrait sur les crédits de la mission.

Votre Rapporteur spécial a ensuite proposé à la Commission d'adopter une observation regrettant l'absence de réponse au questionnaire relatif à la dotation « Présidence de la République ». Le Président Pierre Méhaignerie ayant considéré que l'observation serait susceptible d'être adoptée à l'unanimité si elle était limitée à sa première phrase, du fait du caractère polémique de la seconde, visant un « manque délibéré à la transparence », votre Rapporteur spécial a accepté d'en modifier le texte en conséquence.

La Commission a donc adopté à l'unanimité, sur proposition de votre Rapporteur spécial, l'observation dans la rédaction suivante : « La commission des Finances, de l'économie générale et du plan regrette que le Rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics » n'ait pu obtenir quelque réponse que ce soit à la partie de son questionnaire relative à la dotation « Présidence de la République ».

Puis elle a adopté les crédits de la mission « Pouvoirs publics » et vous demande, en conséquence, d'émettre un vote favorable à leur adoption.

SECONDE PARTIE : LA MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE
DE L'ÉTAT », CURIEUX HYBRIDE BUDGÉTAIRE

La mission « Conseil et contrôle de l'État » est de création récente, et unilatérale. En effet, alors que rien dans le processus de mise en œuvre de la LOLF ne la laissait présager, et alors que l'entorse à la LOLF que constituait le projet de mission « mono-programme » pour le Conseil économique et social devait plutôt être réglé par un rattachement à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », cette nouvelle mission est apparue à l'occasion du discours lu au nom du Premier ministre au cours de la séance solennelle de la Cour des comptes du 9 mai dernier, en quelque sorte comme un fait du prince. Le discours du Premier ministre s'adressait en effet en ces termes au Premier président de la Cour des comptes :

« Monsieur le Premier président, vous aviez exprimé lors de la séance solennelle de janvier dernier, des préoccupations quant à l'indépendance de la Cour, dans le contexte nouveau créé par la loi organique relative aux lois de finances. Je vais y répondre aujourd'hui. J'ai été convaincu par vos analyses. Des tâches nouvelles incombant à la Cour en termes de certification des comptes de l'État et d'évaluation de la performance. Ces missions nouvelles font partie de cette réforme de grande ampleur qu'est la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances d'août 2001. [...]

« Je sais que le Président de la République lui-même a été attentif à votre demande, convergente avec celle du Conseil d'État. C'est pourquoi j'ai décidé de faire procéder à une modification de la structure du projet de loi de finances qui sera présentée à l'automne au Parlement. »

Et le Premier ministre de préciser l'architecture de la mission alors baptisée « Conseil et contrôle des Pouvoirs publics » en trois programmes : « Conseil d'État et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ». Sont également mentionnés, outre le rattachement spécifique de ce dernier programme au ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, d'importantes dérogations au droit commun : « l'autonomie de discussion dont doivent bénéficier ces institutions dans leur relation avec le ministère des finances », dont bénéficiait déjà le Conseil économique et social en vertu de son statut particulier, mais aussi pour « la Cour des comptes, comme le Conseil d'État, [...] une exonération de mise en réserve », et enfin pour les trois programmes, des « dispositions spécifiques en matière de gestion budgétaire ». Sans doute fallait-il percevoir dans cette dernière annonce l'allègement du contrôle financier dont vont bénéficier les programmes pilotés par le Conseil d'État et la Cour des comptes, le Conseil économique et social en étant déjà exempté.

Depuis lors, les modalités d'exonération de la mise en réserve ont été précisées ; il en résulte que, si le Conseil d'État et la Cour des comptes ne doivent pas voir leurs crédits affectés par un quelconque gel, les autres juridictions administratives et financières seront soumises au même régime que le Conseil économique et social : un accord préalable du responsable de programme sur les mises en réserve envisagées.

Le discours du Premier ministre concluait : « Que tous voient dans cette décision la volonté du Président de la République et du Gouvernement de faire de leur indépendance un élément fondamental du bon fonctionnement de la République. » Voire ! Car l'indépendance du Conseil d'État, de la Cour des comptes et du Conseil économique et social n'est pas à démontrer, et ne l'était pas davantage sous le régime de l'ordonnance organique de 1959 ⁽¹³⁾. Et l'argument − au demeurant discutable dans sa portée − des activités nouvelles créées par la LOLF, ne vaut que pour la seule Cour des comptes. Mais le « bon fonctionnement de la République » ne paraît pas précisément, à ce stade, résulter de la création de ce qu'il faut bien appeler un « hybride budgétaire ».

Certes, la création de cette mission ad hoc ne présente pas que des inconvénients :

− elle règle le problème, au regard de la LOLF, de la mission « mono-programme » que devait constituer, selon la maquette de janvier 2005, le Conseil économique et social (même si d'autres solutions pouvaient être imaginées) ;

− elle répond à une légitime préoccupation de la Cour des comptes qui voulait voir réaffirmée son indépendance tant à l'égard du pouvoir législatif que du pouvoir exécutif, ce que le Premier président Philippe Séguin a traduit par le concept d'« équidistance » entre ces deux pouvoirs, qui a fait florès. La Cour, qui se voit confier de nouvelles tâches par la LOLF dans le cadre de sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement, et en particulier la production du rapport d'exécution joint au projet de loi de règlement ainsi que la lourde responsabilité de certifier les comptes de l'État, a voulu trouver dans la décision précitée du Conseil constitutionnel sur la LOLF la justification d'un traitement budgétaire particulier. Ces obligations nouvelles incombant à la Cour, dit le Conseil, « doivent être interprétées au regard du dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution, aux termes duquel : " La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances " ; que, par suite, il appartiendra aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs » ⁽¹⁴⁾. Donnait-on ainsi mandat au Premier président pour demander un statut budgétaire dérogatoire ? Le Gouvernement et le Président de la République ont bien voulu s'en laisser convaincre.

Cependant, la mission « Conseil et contrôle de l'État » pose peut-être plus de problèmes qu'elle n'en résout :

− elle apparaît malencontreusement comme un intermédiaire entre les Pouvoirs publics constitutionnels bénéficiaires de dotations et le droit commun des programmes du budget de l'État, alors que le Conseil économique et social avait, sagement, renoncé à revendiquer ce statut et que la catégorie des Pouvoirs publics est fermée ;

− le choix du Premier ministre comme autorité de rattachement ne fait de celui-ci qu'un responsable virtuel, puisqu'il laissera toute autonomie budgétaire et toute autonomie de gestion aux trois responsables de programme ;

− l'outil du plafond ministériel d'autorisations d'emplois, l'une des avancées de la LOLF, ne jouera pas ici puisque le plafond sera situé au niveau du programme. La marge de manœuvre s'en trouve réduite d'autant pour les ministres de la Justice et des Finances ;

− la gestion des détachements et des mises à disposition, à laquelle le Conseil d'État et la Cour des comptes en particulier vont devoir faire face, requiert des compétences que seules possédaient les anciens ministères de rattachement ;

− le Conseil d'État et les autres juridictions administratives sont soustraites au périmètre de la mission « Justice » en pleine exécution d'une loi de programmation, et alors que certains crédits ne peuvent être fractionnés entre deux missions. C'est ainsi que les crédits de l'aide juridictionnelle devant les juridictions administratives, les crédits d'action sociale au profit des magistrats administratifs et des agents du Conseil d'État ainsi que le traitement des dossiers de pensions de ces personnels continueront à relever de la Chancellerie ;

− de même, la Cour des comptes et les autres juridictions financières continueront à s'appuyer sur la direction du Personnel et de la modernisation de l'administration de Bercy pour leur politique immobilière, leur politique de formation et une partie de l'action sociale. De nombreuses délégations de gestion sont en cours de négociation ;

La Cour de cassation a même sollicité de rejoindre cette mission, décidément curieuse. Quelle appellation eût-elle alors reçu ? Les juridictions judiciaires eussent-elles suivi ce mouvement budgétaire de grande ampleur ? On voit par là les difficultés que porte en germe la création de cette mission. La principale, en définitive, tient à la double fonction qu'occupent le Conseil d'État comme la Cour des comptes : une fonction d'assistance, de conseil et de contrôle vis-à-vis des Pouvoirs publics ⁽¹⁵⁾ − d'où la dénomination initiale de la mission dans le discours du Premier ministre −, et une fonction de « tête de réseau », l'un à la tête des juridictions administratives, l'autre à la tête des juridictions financières. Une mission regroupant Conseil économique et social et Cour des comptes (sans les juridictions financières) pouvait se concevoir ; elle présentait les deux avantages cités plus haut. À la rigueur, la présence supplémentaire du Conseil d'État (sans les juridictions administratives), disposant lui aussi d'un corps de fonctionnaires distinct, pouvait également se concevoir. Mais même si les « têtes de réseau » recrutent leurs propres agents et remplissent des missions particulières, la raison a commandé de ne pas séparer le Conseil et la Cour des autres juridictions. Entre deux maux, la scission des réseaux de juridictions ou la création d'un hybride budgétaire, c'est le moindre qui a été choisi.

*

Votre Rapporteur spécial, on l'aura compris, n'approuve pas entièrement le choix du Gouvernement quant à la soudaine apparition de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Pour autant, par esprit de responsabilité et après avoir rencontré les trois responsables de programme que sont M. Renaud Denoix de Saint-Marc, Vice-président du Conseil d'État, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes et M. Jacques Dermagne, Président du Conseil économique et social, il n'entend pas « tuer dans l'œuf » cette construction budgétaire encore fragile, et préfère lui laisser le bénéfice du doute, quitte à revoir sa position l'an prochain, au terme de près d'une année de fonctionnement de ce nouveau régime, qui retiendra naturellement toute son attention.

CHAPITRE PREMIER
CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES : LA LOI DE PROGRAMMATION NE SERA PAS RESPECTÉE

Au-delà de la question cruciale cet automne de la place nouvelle occupée par le Conseil d'État et les autres juridictions administratives dans la maquette budgétaire, qui vient d'être évoquée, l'examen de l'évolution de leurs crédits est marquée par la présentation du programme en application de la LOLF, mais aussi par les éléments de contexte que sont l'évolution dynamique du contentieux et l'exécution ralentie de la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 ET 2005 EST TRIBUTAIRE
DE LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE

A.− EN 2004, LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE A FORTEMENT FREINÉ LES INVESTISSEMENTS

Le tableau suivant détaille l'exécution des crédits votés en 2004 sur le budget de la Justice et destinés aux juridictions administratives :

Le taux de consommation des crédits de personnel s'est élevé à 95,4 %. La situation du chapitre 31-51, support des rémunérations principales et de NBI, a été particulièrement tendue. Celle du chapitre 31-52 (dépenses indemnitaires) a été conforme à la situation enregistrée les années précédentes. Les dépenses de cotisations sociales (chapitre 33-90) ont excédé les crédits disponibles de 2,7 %, soit un peu moins de 300.000 euros.

Les crédits de fonctionnement, tant pour le Conseil d'État que pour les juridictions administratives, ont fait l'objet d'une gestion particulièrement heurtée du fait de décisions successives de gel partiel des reports en juillet, et de dégel partiel en septembre, couplées à des annulations pour le reste des crédits gelés.

Sur ce chapitre 34-51, le Conseil d'État a dû faire face à des dépenses imprévues, et les juridictions ont enregistré la création de la Cour administrative d'appel de Versailles, le 1^er septembre 2004, pour un montant global de 1,06 million d'euros. Quant à l'article 30 du chapitre, support des dépenses d'informatique, il a subi une annulation de 980.000 euros, soit près de 16 % de la dotation initiale.

Au titre des frais de justice (chapitre 37-11), malgré un abondement de 795.000 euros en loi de finances rectificative de fin d'année, la dotation a été insuffisante pour couvrir l'ensemble des besoins du Conseil d'État et des autres juridictions, qui étaient en augmentation de 17,3 % par rapport à 2003. La hausse des frais de justice est imputable, d'une part, à l'accroissement du nombre d'affaires traitées par les juridictions administratives en 2004, et d'autre part, à l'application en année pleine de l'augmentation des tarifs postaux intervenue le 1^er juin 2003. En effet, le poste de dépenses « frais postaux » représente, en 2004, près de 91 % de la consommation sur le chapitre 37-11. Des réflexions sont actuellement en cours afin de parvenir à une meilleure maîtrise des coûts. En particulier, le Conseil d'État expérimente en 2005, la dématérialisation des procédures contentieuses relatives au contentieux fiscal en cassation. Le développement des « télérecours », qui permettra l'envoi de courriers par voie électronique, devrait aboutir à réduire considérablement les frais d'affranchissement. La disparition du caractère évaluatif de ces crédits au 1^er janvier 2006 condamne cette réforme à la réussite.

Le même problème se pose, certes à degré moindre, concernant les dépenses de réparation civile et de mise en jeu de la responsabilité de l'État (chapitre 37-91). En loi de finances initiale pour 2004, le montant des crédits ouverts s'élevait à quelque 138.000euros ; la consommation a été de plus de 374.000 euros. Ce déficit, à vrai dire chronique, s'explique principalement par les condamnations prononcées par la Cour européenne des droits de l'homme pour délais excessifs de jugement devant les juridictions administratives. Elle nécessite un effort important des juridictions pour réduire les délais de jugement. Un indicateur de performance ad hoc devrait permettre de mieux contrôler ce risque. Il convient néanmoins de préciser que la diligence apportée au traitement des dossiers de mise en jeu de la responsabilité de l'État a entraîné une quasi-disparition des cas de règlement de pénalités de retard depuis deux ans.

S'agissant des crédits d'investissement du chapitre 57-51, par rapport aux années antérieures, le budget 2004 se caractérisait par une forte progression des crédits votés en loi de finances (12,3 millions d'euros), prenant en compte, pour la première année, les moyens d'actions donnés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice pour accueillir les nouveaux effectifs de magistrats et personnels de greffe. Las, gels et annulations ont fortement perturbé la gestion :

− au mois de juin, sont intervenus des gels de crédits de paiement à hauteur de 3,25 millions d'euros sur la dotation initiale, et sur l'intégralité des reports (soit 761.000 euros), c'est-à-dire au total 30 % des crédits disponibles. Les autorisations de programme ont été gelées à hauteur de 20 % (3,49 millions d'euros) ;

− en septembre, les crédits de paiement ont fait l'objet de dégels pour 475.000 euros et d'annulations pour 2,19 millions d'euros, laissant 1,35 million d'euros gelés jusqu'à la fin de l'exercice, les autorisations de programme demeurant elles aussi gelées jusqu'au 31 décembre.

Les ajustements sur les crédits de paiement grandement nui à la programmation annuelle dans la mesure où ils ont laissé planer l'incertitude jusqu'au mois de juin. De ce fait, plusieurs opérations immobilières ont dû être reportées : la rénovation des installations électriques et des locaux sanitaires du TA de Rennes, la rénovation des locaux du greffe et de l'accueil du TA de Melun, la rénovation et la mise en conformité du bâtiment principal du TA de Marseille, les travaux d'extension de la CAA de Marseille et la création d'un ascenseur à la CAA de Nantes. Le dégel des crédits de paiement, survenu tardivement dans l'année, n'a pas permis de lancer d'opérations importantes.

B.− EN 2005, QUELQUES INSUFFISANCES RESTENT À RÉSORBER

Le tableau suivant fait le point à mi-année de l'exécution de crédits votés en loi de finances pour 2005 :

Le taux de consommation de l'ensemble des crédits de personnel s'élève, au premier semestre 2005, à 46,2 % des crédits ouverts. Les calendriers propres de la consommation des rémunérations principales et des primes suivent l'évolution constatée les années précédentes. Concernant les crédits de vacations (chapitre 31-96), la dotation 2005 doit permettre le recrutement de 15 assistants de justice supplémentaires dans les juridictions administratives. Malgré un taux de renouvellement important dans cette population, le taux de consommation au premier semestre s'établit à 48,7 % des crédits ouverts, confirmant l'importance de ce type de recrutement pour l'activité des juridictions administratives.

En matière de cotisations sociales (chapitre 33-90), la consommation du premier semestre 2005, qui représente déjà 51,3 % des crédits ouverts, pourrait préfigurer un déficit sur cette ligne en fin de gestion, comme en 2004. Cette dotation, structurellement déficitaire, fait l'objet d'une remise à niveau dans le projet de loi de finances pour 2006. Quant aux dépenses de prestations sociales (chapitre 33-91), en 2005, le transfert du paiement de certaines prestations sociales aux caisses d'allocations familiales, qui a été accompagné par le transfert des crédits correspondants, a entraîné une diminution de moitié de la consommation. Toutefois, à périmètre constant, le niveau de consommation de la dotation au premier semestre 2005 (46 %) est relativement stable par rapport à celui observé au premier semestre 2004 (44 %).

Concernant les moyens de fonctionnement du Conseil d'État (chapitre 34-51, article 10), les crédits votés en loi de finances sont en augmentation de 12,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Cette augmentation est principalement destinée à faire face à l'augmentation du loyer des locaux qu'occupe le Conseil d'État pour ses services administratifs dans le centre d'affaires du Louvre à l'occasion du renouvellement du bail intervenant le 1^er juillet 2005. Elle doit également permettre d'améliorer l'offre de formation dans la juridiction administrative. L'effet de ces mesures se fera ressentir au second semestre de 2005, ce qui explique qu'au 30 juin le taux de consommation ne soit que de 39,1 %.

S'agissant des dépenses de fonctionnement des juridictions (article 20 du même chapitre), la dotation initiale, en hausse de 6,5 % par rapport à 2004, répondait au besoin de faire face à la fois à l'augmentation des effectifs et à l'extension des locaux de plusieurs juridictions, ces mesures étant elles-mêmes rendues indispensables par la hausse du contentieux. La consommation sur le premier semestre 2005, qui est de 42,8 % des crédits ouverts, illustre la structure linéaire et ajustée de la dépense des juridictions.

Le budget destiné aux dépenses informatiques a subi une diminution de 2,4 % par rapport à la dotation 2004 ; si la consommation effective au 30 juin n'est que de 22,2 % des crédits ouverts, en revanche le niveau des engagements s'établit à près de 75 % de la dotation.

Les crédits votés sur le chapitre 37 11 (frais de justice) sont en augmentation de 25,8 % en 2005, mais malgré cet abondement, la consommation du premier semestre atteint déjà 72,6 % de la dotation. Ces crédits, qui deviennent limitatifs en 2006, font l'objet d'une remise à niveau dans le présent projet de loi de finances. La même remarque vaut pour les crédits du chapitre 37-91, qui bien que doté d'un montant de crédits qui représente plus du double du montant inscrit en 2004, affiche à mi-année un taux de consommation de 58,7 %.

Enfin, les crédits d'investissement ont subi une diminution de 16,3 % en base 2005 par rapport à 2004. Cette dotation a, en outre, été gelée en début d'année à hauteur de 1,1 million d'euros. La régulation budgétaire intervenue en 2004 a contraint le Conseil d'État à reporter au premier semestre de 2005 la mise en place de certaines opérations nouvelles, ce qui a entraîné un certain retard dans la consommation des crédits de paiement, qui s'établit, au 30 juin, à 11,4 % des crédits ouverts. Un rattrapage de consommation devrait se produire au second semestre de 2005, puisque la mise en place technique et juridique de ces opérations est maintenant achevée.

II.- LA PRÉSENTATION « EN FORMAT LOLF » DES CRÉDITS POUR 2006 NE DOIT PAS MASQUER L'EXÉCUTION TRÈS RALENTIE DE LA LOPJ

A.− LA NOUVELLE NOMENCLATURE EST PERFECTIBLE

La transposition des crédits de la nomenclature de l'ordonnance de 1959 à la nomenclature matricielle de la LOLF a été réalisée en deux étapes : la répartition des crédits par nature, avec le passage des chapitres et articles aux titres et catégories, n'a pas posé de difficulté ; la ventilation par actions s'est arrêtée sur la nomenclature suivante :

1.− fonction juridictionnelle : Conseil d'État

2.− fonction juridictionnelle : cours administratives d'appel

3.− fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs

4.− fonction consultative

5.− fonction « études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités »

6.− fonction soutien

Les crédits de rémunération des personnels (titre 2) sont répartis sur toutes les actions du programme en fonction des effectifs participant à chacune de ces actions.

La répartition concernant les autres titres est plus aléatoire : les crédits de titre 3 (fonctionnement courant et immobilier) des juridictions sont imputés sur les actions qui leur sont spécifiques, intitulées « fonction juridictionnelle », tandis que les mêmes dépenses, lorsqu'elles sont relatives au Conseil d'État, sont imputées sur l'action de soutien du programme. Cette action reçoit également les crédits de fonctionnement centraux communs aux trois niveaux de juridiction, les crédits de fonctionnement informatique, les frais de justice et les réparations civiles. On admettra que cette répartition, si elle présente sans doute des avantages pratiques pour les gestionnaires, ne rend pas la nomenclature particulièrement transparente.

La même difficulté existe avec les crédits d'investissement (titre 5) qui, lorsqu'ils sont liés aux opérations immobilières effectuées dans les cours administratives d'appel ou les tribunaux administratifs, sont affectés à l'action juridictionnelle correspondante, tandis qu'ils s'imputent sur l'action de soutien lorsqu'ils concernent le Conseil d'État, conjointement avec les crédits d'acquisition d'immobilisations pour les trois niveaux de juridiction (véhicules, mobiliers) et les crédits d'investissement informatique.

Sur ces deux titres 3 et 5, il conviendrait soit d'affiner la nomenclature en scindant l'action de soutien pour identifier clairement les réelles fonctions transversales et le soutien spécifique à telle ou telle catégorie de juridictions, soit de rebaptiser les actions à périmètre constant, soit d'imputer les dépenses de titre 3 et de titre 5 relatives au Conseil d'État sur les actions n° 1 et n° 4 (fonction juridictionnelle et fonction consultative) au prorata du volume d'activité que représentent ces deux fonctions pour le Conseil.

Enfin, les crédits d'intervention du titre 6, résiduels, recouvrent le remboursement des charges afférentes aux emprunts émis par les collectivités territoriales et sont entièrement affectés à l'action juridictionnelle des tribunaux administratifs. Là encore, un tel traitement ne se justifie que si l'action juridictionnelle du Conseil d'État regroupe d'autres types de dépenses que celles de titre 2 ; à défaut, il faudrait pouvoir imputer ces crédits d'intervention rattachés aux tribunaux sur une action de soutien ou une sous-action de soutien spécifique.

En tentant de trouver un compromis, dans la répartition des crédits, entre le critère du niveau de juridiction et le critère de la nature des dépenses, la nomenclature du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives  » ne donne pas une image suffisamment fine du coût associé à l'activité de chaque juridiction, qu'il faut reconstituer à partir des éléments de justification des crédits figurant dans le projet annuel de performances.

B.− LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006 PROGRESSENT DE MANIÈRE EXOGÈNE

Le Conseil d'État, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs bénéficieraient en 2006 d'un budget de 246,28 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 238,41 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre les actions suivantes :

1.− Les crédits de personnel augmenteraient assez mécaniquement de 15 millions d'euros.

a) Des revalorisations communes à toute la fonction publique, une série d'alignements par le haut sur d'autres corps de l'État

L'augmentation des dépenses de personnel s'explique, pour un montant de 10,35 millions d'euros, par des mesures transversales communes à l'ensemble de la fonction publique : évolution du point fonction publique, évolution des bas salaires, financement des nouvelles cotisations sociales, etc. Par ailleurs, a été obtenue une consolidation des emplois vacants et la création d'emplois au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice pour un montant de 2,72 millions d'euros.

Concernant les emplois, le Conseil d'État bénéficiera de 4 ETP supplémentaires, qui correspondent à des situations de maintien au-delà de la limite d'âge de 65 ans. Par ailleurs, 11 ETP inoccupés au 31 décembre 2005 sont conservés pour permettre d'assurer la gestion du corps dont le taux de renouvellement est difficilement maîtrisable. Dans les juridictions administratives, 10 ETP de magistrats administratifs inoccupés au 31 décembre 2005 sont conservés pour la même raison. Ces juridictions bénéficieront de la création de 26 ETP dans le cadre de l'application de la LOPJ (cf. infra).

Le présent projet de loi de finances prévoit également des mesures catégorielles à hauteur de 2 millions d'euros. Les indemnités des membres du Conseil d'État seront revalorisées à hauteur de 960.000 euros afin d'aligner leur régime indemnitaire sur celui des membres de la Cour des comptes, à la suite de la revalorisation obtenue en 2005. Les magistrats administratifs bénéficieront pour leur part des mesures suivantes :

- attribution de points de nouvelle bonification indiciaire pour les vice-présidents de tribunaux administratifs afin d'aligner leurs rémunérations sur celles des présidents de section des chambres régionales des comptes (556.000 euros) ;

- financement de la réforme statutaire du début de carrière des conseillers de tribunaux administratifs (110.000 euros) ;

- revalorisation des indemnités des commissaires du Gouvernement (92.000 euros).

Les dotations indemnitaires des agents de greffe des juridictions administratives seront revalorisées afin de garantir la parité entre les primes qu'ils perçoivent et les primes perçues par les personnels de préfecture qui appartiennent au même corps.

b) Des régimes indemnitaires reconnaissant le mérite individuel

− Les indemnités des membres du Conseil d'État

Le régime indemnitaire des membres du Conseil d'État fait depuis longtemps une très large place au mérite. Ceux-ci perçoivent une indemnité forfaitaire fixe ainsi qu'une prime de rendement, dont le niveau varie de 0 à 35 %, en fonction du nombre et de la qualité des dossiers traités au cours d'un trimestre. La prime forfaitaire représente globalement 17 % des indemnités perçues, la prime de rendement 83 %.

En outre, sur la base d'une mesure obtenue en loi de finances pour 2005, une rémunération variable pour l'encadrement supérieur va être instituée au Conseil d'État. Des objectifs sont assignés aux présidents de section, ainsi qu'aux présidents adjoints de la section du contentieux.

− Les indemnités des magistrats administratifs

Le régime indemnitaire des magistrats, composé d'une part fixe et d'une part variable, a été réformé afin de renforcer la modulation en fonction du mérite. Ainsi, la part variable de l'indemnité, accordée en fonction du mérite, n'a cessé de croître, pour passer de 8 % de la masse budgétaire des traitements bruts au ^1er juillet 2003 à 10 % au 1^er juillet 2004. Dans les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, le taux réel de part variable servie en 2004 a évolué entre un minimum de 1,38 % et un maximum de 13,35 % du traitement. Ainsi, sur 751 magistrats, 316 d'entre eux, soit 42,1 %, ont perçu le taux moyen de 9 %, 313 magistrats, soit 41,6 %, ont bénéficié d'une part variable modulée à la hausse, (dont le taux était donc supérieur au taux moyen de 9 %) et 122 magistrats, soit 16,2 %, ont perçu un taux de primes modulé à la baisse, c'est-à-dire inférieur à 9 %. Le détail de la ventilation de ces primes figure dans le tableau suivant :