N^° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 17

GESTION et CONTRÔLE des FINANCES PUBLIQUES

Rapporteur spécial : M. Thierry CARCENAC

Député

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LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 9

I.– PRÉSENTATION D’ENSEMBLE DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 9

A.– LE POSITIONNEMENT DE LA MISSION DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 9

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 10

C.– LES OBJECTIFS DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 12

II.– LES MOYENS TRANSVERSAUX DE LA MISSION 13

A.– LES MOYENS EN PERSONNEL 13

1.– Les ETPT 13

2.– Coups de projecteur sur le bilan social 2005 du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie 15

B.– LES MOYENS INFORMATIQUES OU « TOUT VA BIEN PUISQU’ON VOUS LE DIT » 18

1.– La poursuite du programme Copernic 19

2.– La poursuite du programme Hélios 23

a) Hélios 23

b) État du déploiement du programme Hélios ou « le plus dur reste à faire »  25

c) Approche des gains de productivité liés au déploiement d’Hélios 27

3.– Derrière le portail, les discrets dérapages de l’informatique de Bercy 27

a) Après moi le déluge ? 27

b) Open sources, hardware, gains de productivité et ROI 28

III.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2007 30

1.– Les demandes de crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local 30

a) Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises 31

b) Action 02 : Fiscalité des PME 32

c) Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale 36

d) Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport 39

e) Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité 40

f) Action 06 : Gestion des pensions 43

g) Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité 46

h) Action 08 : Gestion des fonds déposés 47

i) Action 09 : Soutien 49

j) Impact du déversement analytique sur le programme Gestion financière et fiscale de l’État et du secteur public local 53

3.– Les dépenses fiscales 54

4.– Les fonds de concours 55

B.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE 56

1.– Présentation 56

2.– Les demandes de crédits 57

a) Action 01 : État-major, médiation et politiques transversales 58

b) Action 02 : Expertise, audit, évaluation et contrôle 60

c) Action 03 : Promotion de l’action du ministère 60

d) Action 04 : Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique 60

e) Action 05 : Prestations d’appui et de support 61

f) Impact du déversement analytique sur le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle 66

IV.– SUIVI DE L’ADAPTATION  STRUCTURELLE DU RÉSEAU DE LA DGCP ET DE LA DGI 68

A.– L’ÉVOLUTION FONCTIONNELLE ET STRUCTURELLE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE VISE L’EFFICIENCE 68

1.– La fonction « Contrôle de gestion » 68

a) L’organisation de la fonction de contrôleur de gestion 68

b) Les outils informatiques 69

2.– L’achèvement du mouvement de fermeture des recettes des finances. 69

3.– Les fermetures des trésoreries se font désormais avec ménagement 70

B.– LA RATIONALISATION DES STRUCTURES DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS OBÉIT À L’APPROCHE « ADMINISTRATION DE SERVICES » 71

1.– La direction des Grandes entreprises (DGE) 71

2.– La politique de restructurations des services de la DGI 75

C.– LA MISE EN PLACE DES « HÔTELS DES FINANCES » - UN PROGRAMME IMMOBILIER COMMUN À LA DGI ET À LA DGCP 76

V.– LES CONTRATS PLURI-ANNUELS DE PERFORMANCE DE LA DGI ET DE LA DGCP 77

1.– La DGI, une administration certifiée et militante ? 78

a) Une administration certifiée 78

b) Une administration « militante » ? 79

c) Des moyens garantis adaptés aux objectifs 79

2.– Le contrat pluri-annuel de performance de la DGCP 80

a) Présentation synthétique du contrat de performance de la DGCP 80

b) Une approche de l’articulation entre contrats pluri-annuels de performance et projet annuel de performances 81

C.– INDICATEURS 82

a) Les engagements de la DGI 82

b) Les engagements de la DGCP 83

c) Les indicateurs communs à la DGI et à la DGCP : 83

VI.– LE CHANTIER DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE 84

A.– L’IMPÉRATIF D’UNE GESTION PRÉVISIONNELLE DES EFFECTIFS, DES EMPLOIS ET DES COMPÉTENCES OPÉRATIONNELLE 84

B.– LA REPRISE EN MAIN DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PAR LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE 85

1.– Le cadre de cette volonté affirmée 85

2.– La gestion des cadres « dirigeants » 89

3.– La gestion des cadres intermédiaires 89

C.– LA POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE LA DGI ET DE LA DGCP 90

1.– Éléments de convergence 90

2.– La politique de gestion des ressources humaines de la Direction générale des Impôts (DGI) 90

3.– La politique de gestion des ressources humaines de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) 92

D.– ÉTAT DES SYSTÈMES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES (SIRH) DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE 94

a) Le système MarRHs de l’administration centrale 94

b) Le système SEQUOIA de la direction générale de la Comptabilité publique 95

c) Le projet AGORA de la direction générale des Impôts 95

d) Le projet de convergence SIRHIUS 96

E.– UN CLIMAT SOCIAL INCERTAIN 96

F.– EST-IL POSSIBLE DE GÉRER LES ETPT CONFORMÉMENT À LA LOLF ? 98

VII.– DES CHANTIERS DE RÉINGÉNIERIE AUX AUDITS DE MODERNISATION 101

A.– LA DGME ET LES AUDITS DE MODERNISATION 101

B.– LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR) FONT PÂLE FIGURE 103

C.– LA CAMPAGNE NATIONALE DE DÉCLARATION PRÉ-REMPLIE (DPR) DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ET L’AUDIT DE MODERNISATION SUR LA PROCÉDURE TÉLÉ-IR : UNE COÏNCIDENCE OPPORTUNE? 105

1.– Une opportune campagne nationale de déclaration pré-remplie 105

2.– La télédéclaration pré-remplie sur Internet 110

D.– L’AUDIT DE LA PROCÉDURE DE TÉLÉ-DÉCLARATION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU 110

1.– Le déroulement de la campagne 2005 de télé-déclaration de l’impôt sur le revenu 111

2.– Le nouvel environnement technique de la campagne 2006 112

3.– Synthèse des recommandations des auditeurs 115

4.– Le déroulement de la campagne de télé-déclaration 2006 115

a) Les moyens mis en place 116

b) La question, controversée, de l’accueil des contribuables DPR et de la gestion des réclamations 117

5.– L’avenir de la procédure de déclaration pré-remplie 118

E.– LES AUTRES AUDITS DE MODERNISATION 119

1.– La modernisation du paiement des amendes 119

2.– L’extension du champ de compétences des centres d’encaissement du Trésor public 121

3.– La gestion de la taxe locale d’équipement et des taxes rattachées 122

4.– La fonction juridique du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie 123

5.– L’audit interministériel sur la modernisation des achats de l’État 124

VIII.– MISE EN PLACE DES CRÉDITS VOTÉS DANS LA LOI DE FINANCES 2006 DU PROGRAMME 218 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE 126

A.– LA CHARTE DE GESTION DU PROGRAMME 218 128

B.– LA RÉPARTITION INITIALE DES CRÉDITS ET DES ETPT DU PROGRAMME 218 130

C.– ILLUSTRATIONS AU TERME DU PREMIER TRIMESTRE 2006 133

1.– Le BOP « actions innovantes » 133

2.– Le BOP Communication 134

3.– Repenser l’organisation administrative sous l’empire lolfien? 135

EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE 139

EXAMEN EN COMMISSION 157

ANNEXE 159

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 81 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

I.– PRÉSENTATION D’ENSEMBLE DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

A.– LE POSITIONNEMENT DE LA MISSION DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

La mission Gestion et contrôle des finances publiques se compose de deux programmes.

Elle est issue de la redistribution du périmètre des missions du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie dont les compétences et les moyens sont, en application des modalités de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF), répartis au sein :

• de trois missions à titre principal :

– la présente mission ;

– Stratégie économique et pilotage des finances publiques ;

– Développement et régulation économiques ;

• de trois missions interministérielles :

– Aide publique au développement ;

– Recherche et enseignement supérieur ;

– Régimes sociaux de retraite ;

• de deux missions spécifiques aux crédits évaluatifs :

– Remboursements et dégrèvements ;

– Engagements financiers de l’État ;

• et de deux comptes d’affectation spéciale : Pensions et Participations financières de l’État.

La mission Gestion et contrôle des finances publiques mobiliserait 134.276 ETPT ⁽¹⁾ sur un total de 170.977 ETPT pour le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie pour 2007. Ainsi cette mission concentre 78,53% des agents du ministère de l’Économie, les autres, soit 36.701 agents ETPT se répartissant entre les cinq missions précédemment citées (les missions à crédits évaluatifs ne sont pas censées disposer de personnel bien que les opérations de remboursement et de dégrèvement, ainsi que la gestion de la dette publique soient assurées par des agents de la direction générale des Impôts et/ou de la direction générale de la Comptabilité publique).

Après avoir disposé en 2006 de 173.959 ETPT ⁽²⁾, le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie perdrait entre les exercices 2006/2007 2.982 emplois. 2.627 d’entre eux  seront « économisés » sur la mission Gestion et contrôle des finances publiques. Cette mission, qui comprend les deux grandes directions à réseau du ministère, supportera donc 83% des efforts de réduction d’effectifs du ministère. Ses effectifs doivent être réduits de près de 2%, contre 1% pour les autres missions.

Le cadre organisationnel de la mission Gestion et contrôle des finances publiques en 2007 reste composé de la direction générale de la Comptabilité publique et son réseau, de l’essentiel de la direction générale des Impôts et son réseau, d’environ 4% de la direction générale des douanes et des droits indirects, de la plus grande partie de l’ex-administration générale (après des mouvements de transferts complexes ⁽³⁾) ainsi que d’un certain nombre de ses relais régionaux.

Enfin, rapportée à l’ensemble des crédits des missions du budget général demandés pour 2007, cette mission représente, comme en 2006, environ 3,3% des autorisations d’engagement et des crédits de paiement et 5,8% des effectifs ETPT.

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

Cette mission est composée de deux programmes Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local – n° 156 et Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle – n° 218. Le premier programme, gigantesque, représenterait en 2007 8.137 millions de crédits de paiement et 129.083 ETPT alors que le second mobiliserait 8,7% des crédits de paiement et 3,8% des ETPT (soit 5.193) de la mission.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS PAR PROGRAMME

COMPARAISON DES CRÉDITS LFI 2006 ET PAP 2007

On observera que l’augmentation de la dépense envisagée tant en autorisation d’engagement (AE) qu’en crédits de paiement (CP) est inférieure à la progression de 1,4% des dépenses en euros constants annoncée par le Gouvernement.

Bien que très relative, on notera dans le même mouvement, l’augmentation des dépenses du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle. Elle est d’autant plus sensible que ce programme n’a plus à supporter les charges liées à l’ex-budget annexe des Monnaies et médailles (subvention d’équilibre, charge des 43 agents mis à disposition, cotisations au FSPOEIE).

RÉCAPITULATION DES EMPLOIS LFI 2006 ET PAP 2007

Globalement le nombre des ETPT de la mission est en baisse de 1,8% alors que les charges de personnel connaissent une augmentation limitée à 1%.

COMPARAISON DES DÉPENSES DE PERSONNEL LFI 2006 ET PAP 2007

C.– LES OBJECTIFS DE LA MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

Le dossier de presse présentant le projet de loi de finances pour 2007 n’attribue plus d’objectifs à la mission Gestion et contrôle des finances publiques ⁽⁴⁾ mais définit les principales orientations de celle-ci :

– pour le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local :

– promouvoir le civisme fiscal et renforcer la lutte contre la fraude ;

– améliorer la qualité de service ;

– rendre les services au meilleur coût.

Le gouvernement précise que l’évolution des dotations des deux directions à réseau, la Direction générale des Impôts (DGI) et la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) « sont proches du « zéro valeur », donc en deçà de l’objectif gouvernemental et résultent également d’efforts significatifs de gains de productivité ».

– pour le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle, il s’agit de la recherche de l’efficience de la gestion, notamment de gains d’efficacité sur les fonctions de gestion de moyens.

Ce dossier de presse souligne le rôle des contrats de performance pluri-annuels dans l’amélioration de la performance (l’atteinte ou le dépassement des objectifs annuels donnant lieu au versement pour l’ensemble des agents d’une prime d’intéressement de 150 euros maximum) et des audits de modernisation.

Comme pour le projet annuel de performances 2006 de la mission Gestion et contrôle des finances publiques, votre Rapporteur spécial regrette que le document pour 2007 ne développe la présentation que des seuls programmes en tant qu’entité distincte. Cette absence fragilise le sentiment de cohérence de la mission.

*

* *

II.– LES MOYENS TRANSVERSAUX DE LA MISSION

A.– LES MOYENS EN PERSONNEL

1.– Les ETPT

Après une quasi année de fonctionnement selon le mode de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, il a été procédé à un ajustement des ventilations des personnels (ETPT) par catégorie d’emplois et par action.

Alors que les catégories A+, A et B connaissent une augmentation de leur effectif, la catégorie C supporte, tout programme confondu, la totalité de la réduction d’effectifs (-5,7% par rapport à 2006).

Sur l’ensemble des EPTP de la mission, la variation totale (négative) est de 1,8%.

Le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie établit des hypothèses d’entrées et de sorties d’agents ETPT en appréciant sur le plan financier la date d’effet de ces hypothèses, les coûts moyens d’entrée et de sortie par catégorie et en fonction de leur affectation dans les services centraux ou dans le réseau, en tenant compte des effets de structure (GVT), des mesures catégorielles et des évolutions du point indiciaire.

HYPOTHÈSES D’ÉVOLUTION DES ETPT EN 2007

Il faut entendre par départs définitifs les hypothèses de départs en retraite ainsi que les démissions, décès, fins de contrats. Les autres départs concernent les sorties vers d’autres catégories d’emplois ainsi que les départs temporaires liés à des détachements.

Les recrutements correspondent à des recrutements externes de titulaires ou de contractuels, les autres entrées à des retours (congés longue durée) et à des entrées en provenance d’autres catégories d’emplois. Il ne semble pas qu’en 2007 il aura des créations d’emplois.

Compte tenu de l’identité des chiffres présentés par chacun des programmes pour les « provenance » ou « sorties d’autres catégories d’emplois », votre Rapporteur spécial suppose que cela correspond à des promotions internes. Il aurait apprécié, en particulier, connaître les hypothèses 2007 de promotion des agents de catégorie C, compte tenu à la fois de la dématérialisation et de l’évolution des métiers du ministère ainsi que de la politique de formation/requalification.

Pour les deux programmes, les effets de structure (GVT), les mesures générales et les principales mesures catégorielles sont identiques. Il s’agit pour ces dernières de :

– de l’impact du protocole d’accord du 25 janvier 2006 sur l’amélioration des carrières dans la Fonction publique ;

– de la mise en place d’un plan de requalification des emplois pour adapter la structure des emplois aux besoins du programme ;

– de la prise en considération de la performance par un intéressement lié aux résultats.

De même, les agents de la mission bénéficient de prestations sociales et d’allocations diverses prises en charge par l’État ainsi que de l’action sociale interministérielle.

Les dépenses de personnel de la mission Gestion et contrôle des finances publiques se décomposent ainsi :

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE LA MISSION

GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

On notera que, comme dans le PAP 2006, les charges de personnel intègrent les cotisations, alors nouvelles, à la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), au fonds national d’aide au logement (FNAL), les contributions au compte d’affectation spéciale Pensions ⁽⁵⁾ au titre du personnel civil et à l’allocation temporaire d’invalidité. S’y ajoutent les prestations sociales (aides aux familles, allocations aux parents d’enfants handicapés, etc.).

2.– Coups de projecteur sur le bilan social 2005 du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

● Effectifs physiques et effectifs ETPT

La différence entre les emplois budgétaires payés et les ETPT tient à l’application d’une quotité aux premiers en fonction de la durée de travail.

Un emploi budgétaire à 100% correspond à 1 ETPT alors qu’une personne à temps partiel à 80% correspond à 0,8 ETPT.

Cette différence entre emplois budgétaires payés et ETPT reflète l’incidence du travail à temps partiel et des cessations progressives d’activité.

TABLEAU DE « CONVERSION » EFFECTIFS RÉELS PAYÉS ET ETPT

Source : Bilan social 2005 du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, page 17

En 2005, les agents titulaires de catégorie A représentent 25,1% des effectifs, la catégorie B 32,9% et la catégorie C 42%. Cette dernière catégorie a vu son volume baisser de 12% de 2001 à 2005 alors que les catégories A et B ont augmenté respectivement de 6% et 2,6%.

On notera que si le principe de conversion des emplois budgétaires en ETPT est simple, les données du ministère conservent une dimension peu claire comme le prouvent les tableaux suivants extraits des réponses fournies.

MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE
EMPLOIS CONSOMMÉS EN ETPT – ANNÉE 2005

Autres : militaires, apprentis et « autres non-titulaires de droit privé », recrutés locaux, agents d’entretien, concierges, etc.

PLAFOND D’EMPLOIS MINISTÉRIEL 2005 ET 2006

Source : réponse au questionnaire budgétaire PLF 2007

● Rapport entre population générale et nombre d’agents du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie

En moyenne nationale 2005, on compte 2,91 agents pour 1000 habitants. Les régions dépassant cette moyenne sont l’Île de France (4,36 agents/1.000h), la Corse (4/1.000) et l’Auvergne (3,34/1.000). Cette dernière a pourtant enregistré une baisse de presque 30% du nombre de ses agents depuis 1991.

Les régions où la densité des agents est la plus faible sont la Picardie (2,18 agents/1.000 habitants), le Nord-Pas-de-Calais (2,32/1.000) et la Lorraine (2,35/1.000).

● Structure démographique

L’âge moyen des agents du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie est de 45,8 ans, l’âge médian de 47,5 ans et l’âge modal de 49 ans.

69.117 agents atteindront 60 ans dans les 10 années à venir (2006-2015).

Les âges moyens par catégories sont relativement proches mais les structures des pyramides d’âges différentes. Cette moyenne d’âge déclinée au niveau régional fait également ressortir de fortes disparités notamment entre le Nord de la France plus « jeune » que le Sud.

● Départs en retraite, recrutements externes et promotions internes

Le taux de départs à la retraite correspond globalement à la répartition par catégorie des effectifs du ministère (40% pour la catégorie C). En 2005, 4.537 agents sont partis à la retraite.

En 2003, le ministère avait procédé à des projections de départs définitifs de 2004 à 2013, mais des écarts significatifs ayant été observés, les projections réactualisées sont les suivantes :

DÉPARTS DÉFINITIFS DE PERSONNELS DU « MINEFI » RÉACTUALISÉS 2005/2008

Source : réponse au questionnaire budgétaire PLF 2007

Le ministère s’engage dans des réductions d’effectifs sans précédent. Globalement près de 7.500 réductions d’emplois (ETPT) seront réalisées au travers des contrats de performance sur la période 2006 – 2008. Cette évolution correspond, sur la période 2006-2008, à une prévision de non remplacement de près de 2 départs sur 3 (en ETPT) pour la DGI, la DGCP et la DGDDI hors branche « surveillance » ⁽⁶⁾.

En 2005, 3.363 agents ont été recrutés par le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, soit 15% de moins qu’en 2004. Les recrutements par concours externes représentent les ¾ de ceux-ci. L’âge moyen des 2.569 agents recrutés par concours en 2005 est de 28,4 ans.

Les recrutements par concours externes sont les plus nombreux pour la catégorie C (1.271 agents soit 49% de ces recrutements). Les femmes sont majoritaires dans la catégorie C (51%) et minoritaires pour les catégories A et B (respectivement 47% et 40%).

LES RECRUTEMENTS EXTERNES PAR DIRECTION EN 2005 Y COMPRIS FAUX EXTERNES (AGENTS DU MINISTÈRE QUI SE PRÉSENTENT AU CONCOURS EXTERNE)

Source : Bilan social Minéfi 2005

La promotion interne au ministère de l’Économie a concerné en 2005 17.498 agents soit 9,6% des effectifs. La promotion au choix (tableau d’avancement) représente 80% des promotions internes, les 20% restant sont satisfaits par les promotions par concours interne et examen professionnel. La catégorie C enregistre 44% des promotions internes et 47% des promotions au choix et sur examen professionnel.

● Agents « Berkani »

Ces agents recrutés en application de la jurisprudence « Berkani » sont chargés des tâches d’entretien, de restauration ou de gardiennage. La loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations n° 2000-321 du 12 avril 2000 leur a ouvert le droit d’opter pour un contrat de droit public.

Les personnes ayant opté pour un contrat de droit public sont en 2005 au nombre de 3.465. Elles représentent 1.214 ETPT. En moyenne, elles travaillent donc à environ 35% du temps complet (seules 5,8% d’entre elles bénéficient d’un emploi à temps complet). Leur nombre est en diminution d’environ 8% par rapport à 2004. 90% de ces agents contractuels sont employés par la DGI et la DGCP.

B.– LES MOYENS INFORMATIQUES OU « TOUT VA BIEN PUISQU’ON VOUS LE DIT »

Trois grands projets informatiques achèvent, selon l’applicatif concerné, leur phase de développement et sont en cours de déploiement au sein du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie. Il s’agit des projets Copernic, Hélios et du projet Accord/Palier 2006/Chorus ⁽⁷⁾. Ce dernier, intéressant tous les ministères, a été inscrit dans la mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques et échappe au périmètre de la mission Gestion et contrôle des finances publiques.

L’état d’avancement de ces différents projets informatiques conditionne une partie de la réalisation des objectifs de performance, contribue à la modernisation de l’administration, en particulier à la mise en place
d’une e-administration, à la réduction des dépenses de l’État par le biais des réductions d’effectifs induites. Il participe fortement à la réussite de la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances.

Leur mise en place exige des investissements financiers considérables dont ne peut se désintéresser votre Rapporteur spécial, non plus que des gains de productivité attendus.

1.– La poursuite du programme Copernic

Programme informatique commun à la DGI et à la DGCP lancé en 2001, Copernic vise, dans sa partie perceptible à tout un chacun, à simplifier les relations de l’usager avec l’administration fiscale (consultation du compte fiscal personnalisé du contribuable), et contribue à la modernisation des systèmes d’information de l’État. Il permet, notamment, pour les agents, le décloisonnement des données concernant les usagers et la suppression des saisies multiples. Il est jugé par les professionnels comme l’un des principaux projets français en matière d’e-administration.

Son coût total, évalué à 911,5 millions d’euros en 2003, a été confirmé par la quatrième version du plan d’action opérationnel (PAO, feuille de route stratégique et opérationnelle) en mai 2005. Votre Rapporteur spécial s’émerveille de l’absence de toute actualisation de budget prévisionnel et de la capacité du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie à travailler sur un chantier de cette ampleur sans revisiter annuellement, au moins, les versions du plan d’action opérationnel. Car, pour éviter la reproduction des « cafouillages » sur le réseau de la télé-déclaration, le ministère de l’Économie a dû fortement augmenter les capacités de ses serveurs ⁽⁸⁾ fin 2005/début 2006.^. Rappelons simplement à ce stade que les auteurs de l’audit de modernisation sur la procédure de télé-déclaration de l’impôt sur le revenu ont recommandé la mise en place de documents périodiques et synthétiques de suivi du programme Copernic.

Le chantier de Copernic a été subdivisé en tranches opérationnelles appelées « bascules » qui constituent des étapes d’évolution du système d’information. Sur la période 2003/2006 ont été lancés de grands chantiers : refonte du système d’information fiscal ⁽⁹⁾ et enrichissement de l’offre de service aux usagers ⁽¹⁰⁾.

Ont été réalisés à ce jour les modules suivants de Copernic ⁽¹¹⁾ :

• pour les usagers :

– le portail fiscal et le renforcement de l’accueil avec, en 2006, l’élargissement du périmètre aux usagers dont la situation a changé (mariage, PACS, divorce ou décès) et aux jeunes n’ayant encore jamais déclaré ;

– le compte fiscal des particuliers avec consultation des données déclaratives (y compris les éléments de la déclaration pré-remplie), des données de paiements et la déclaration d’impôt sur le revenu par Internet ;

– le compte fiscal des professionnels avec des services de télé-déclaration et de consultation des données déclaratives et de paiements enrichis en 2006 par celle des demandes de remboursement de TVA, les créances et paiements de taxe professionnelle en phase contentieuse, et depuis juin 2006, la situation récapitulative/rectificative de l’impôt sur les sociétés.

• pour les agents :

– la base nationale des données patrimoniales et la dématérialisation des extraits d’actes ;

– le portail métiers qui permet notamment l’accès aux applications Copernic (le compte fiscal professionnel et en particulier la base nationale des données patrimoniales) ainsi que l’accès à des informations utiles à l’exercice de leur métier ;

– la sélection des dossiers des particuliers présentant une anomalie dans leur situation fiscale et nécessitant un contrôle ;

– l’interface avec l’application Web de données cadastrales mises à jour.

La mise en production des référentiels partagés constitue l’un des enjeux fondamentaux de 2007, car elle permettra une identification homogène et unifiée des usagers. Cette « brique » sera progressivement raccrochée aux applications d’assiette. Les référentiels visent à rendre fluides les relations entre les différentes composantes du système et à éviter la double saisie en assurant une identification homogène des usagers. Leur mise en production est prévue début 2007 après des phases de test.

Le plan d’action opérationnel version 4 avait opté pour la transformation de certaines applications existantes plutôt que pour des refontes complètes si elles ne sont pas indispensables. Sont concernées les applications assiette de la fiscalité personnelle (fin 2009) et assiette de la fiscalité foncière (2^ème semestre 2007 : suppression des limitations géographiques, fin 2008 : suppression des contraintes temporelles, fin 2009 : conversion en référentiel unique des locaux).

Fin 2007-début 2008 il est prévu de rénover les télé-procédures proposées aux usagers professionnels, en particulier l’application TéléTv@. Enfin à l’automne 2008, un observatoire des évaluations immobilières sera proposé aux agents puis aux usagers.

Dans le cadre du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local les dépenses estimées du programme Copernic se répartissent comme suit :

(en euros)

Source : PAP 2007 Gestion et contrôle des finances publiques

Les crédits inscrits sur le titre 3 correspondent aux loyers et charges immobiliers qui accueillent les équipes de la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre du programme Copernic. Pour le 1^er semestre 2006, le coût des loyers du SNC Copernic, dont les équipes sont réparties sur différents sites, se montait à 2,3 millions d’euros, alors que le frais de fonctionnement s’élevaient à environ 200.000 euros.

Sans plus de précision, les crédits du titre 5 sont destinés à financer les « projets techniques, l’intégration et les travaux liés à l’exploitation nouvelle des applications Copernic ».

Le montant des autorisations d’engagement 2007 est en forte diminution par rapport aux demandes 2006  (179,4 millions d’euros). Les crédits de paiement leur sont supérieurs et financent pour plus de 120 millions d’euros des engagements antérieurs.

La maîtrise d’ouvrage (stratégique et opérationnelle) de ce programme est regroupée dans un service à compétence national (SCN) qui lui est dédié et dont l’effectif s’élevait 365 ETPE en 2006 dont 329 sont des cadres A+ et A. Pour 2007 le nombre d’ETPT est apprécié à la baisse (- 15 agents dont - 42 pour les cadres A+ et A) ⁽¹²⁾. Les dépenses de personnel au titre du « soutien Copernic » de l’action Soutien du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local pour 2007 se maintiennent à 27,61 millions d’euros. À cette force de travail il faut ajouter le recours à une assistance externe et notamment, un groupement d’auditeurs externes chargés de détecter les éventuels dysfonctionnements et de recommander les ajustements nécessaires.

La maîtrise d’œuvre est confiée aux forces des deux directions générales DGI et DGCP impliquées (services informatiques de développement ou d’exploitation, bureaux métiers). Il est précisé que cette force de travail interne est épaulée par une assistance externe. (La maîtrise d’œuvre déléguée chargée d’assister la maîtrise d’œuvre de la DGI est la société Thalès pour le portail www.impôts.gouv.fr).

L’avancement de Copernic par « bascules » explique que, pour le moment, les coûts de maintenance ne sont pas significatifs. Par contre, ces coûts subsistent pour les applications de gestion hors de la sphère de Copernic, sachant que la rénovation du système d’information de la DGI et de la DGCP prévoit la cohabitation durant quelques années des applications existantes et des applications informatiques nouvelles.

Toutefois l’impact du coût de reprise sur les budgets informatiques de la DGI et de la DGCP dépasse les 280 millions d’euros sur la période 2006/2008, sachant que la gestion des composants développés est assurée par ces directions l’année suivant celle de mise en exploitation. Cette évaluation (280 millions d’euros) repose sur l’hypothèse d’un remplacement des matériels à l’issue de quatre ans de fonctionnement, d’une reconduction des coûts de maintenance de ces matériels et logiciels et sur une évaluation du coût de la maintenance applicative propre à chacun de ses composants.

Les développements mis en exploitation sont gérés par les sous-directions informatiques de la DGI et de la DGCP (éventuellement avec l’aide d’une assistance externe).

Votre Rapporteur spécial s’est interrogé sur les efforts de mutualisation des coûts de gestion des nouvelles ressources informatiques, de réflexion et de coordination de la qualité de maintenance et d’évolution symétrique. Il lui a été répondu que les différentes sous-directions informatiques sont, dans l’immédiat, positionnées sur les tâches stratégiques des projets, les phases de réalisation étant « largement » externalisées. Les principes techniques ayant été définis par le programme Copernic, le réseau de communication de données et les composants techniques des portails sont communs alors que les composants techniques des annuaires sont en phase de convergence. « Bercy ne s’inquiète pas ». Une réflexion dès à présent sur la mutualisation des coûts dans le respect de l’autonomie des briques, et sur les impacts organisationnels éventuels ne paraît cependant pas superflue.

L’assistance technique aux agents est organisée de manière classique par des services spécialisés au sein des centres de services informatiques (CSI) qui assurent une assistance téléphonique directe sur la base des deux principes suivants :

– la constitution de 12 groupes homogènes d’utilisateurs rattachés chacun à un CSI ;

– le principe d’un interlocuteur unique.

Cette assistance fonctionne à deux niveaux, le second ne pouvant être saisi que par le premier. À cette assistance sont associées des Equipes d’intervention et de dépannage (EIP) qui sont en charge des installations matérielles (câblage serveurs, installation système, connectique).

Votre Rapporteur spécial note l’existence d’un dispositif d’assistance aux usagers professionnels externes opérationnel depuis juillet 2006 pour les applications TéléTV@ Compte fiscal des professionnels !

2.– La poursuite du programme Hélios

a) Hélios

Destiné à la tenue des comptabilités de 110.000 collectivités et établissements publics locaux, ce programme de refonte complète des applications dédiées au secteur local devait être mis en place dans l’ensemble du réseau en 2008 ⁽¹³⁾ dans le cadre de l’action 07 Gestion financière du secteur public local hors fiscalité du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Depuis 2004, il comprend cinq projets ⁽¹⁴⁾ :

1) Hélios 1 qui consiste à construire le progiciel comptable (également appelé Hélios) ;

2) Delphes (ex Hélios 2) qui assure la valorisation des informations comptables et financières, l’offre de services nouveaux aux ordonnateurs et les outils de contrôle interne et de pilotage. Ce projet intègre la réalisation d’un infocentre qui sera le support du système décisionnel dont souhaite se doter la DGCP dans la sphère du secteur public local ;

3) le plan d’action Dématérialisation, confié au programme à compter de 2004 ;

4) le transfert de compétence sur le département informatique du Trésor (DIT) d’intégration et de maintenance (Versailles) qui sera également chargé de l’exploitation des logiciels produits.

5) le déploiement des logiciels sur l’ensemble des sites informatiques et des trésoreries chargées de la gestion des collectivités territoriales est présenté dans le PAP 2007 comme des projets techniques complémentaires. Toute la conduite du changement est pilotée au niveau de ce projet de déploiement.

Le logiciel Hélios permettra d’atteindre les objectifs suivants :

– unifier le système d’information dédié au secteur public local autour d’une application fortement paramétrable ;

– conforter l’action du réseau de la DGCP auprès du secteur public local en lui apportant de meilleurs services et en étendant de meilleures pratiques ;

– développer l’action du réseau autour d’une offre de services enrichie, au bénéfice des utilisateurs du réseau et de leurs partenaires ;

– sécuriser le déploiement de l’application, de son exploitation et de sa maintenance.

Le coût total du projet reste fixé à environ 139 millions d’euros. Il comprend les coûts rattachables au programme, c’est-à-dire les dépenses liées à la dématérialisation, celles qui relèvent de l’exploitation courante, la maintenance évolutive ainsi que les coûts de reprise de la maintenance et de l’exploitation des logicielles par les structures traditionnelles de la DGCP.

Les crédits pour le programme Hélios demandés en 2007 ne sont que des crédits de titre 5 (investissement) et sont estimés à 19,12 millions d’euros pour les autorisations d’engagement et à 19,32 pour les crédits de paiement (dont 18,67 millions pour les seuls engagements nouveaux).

Cette demande de crédits d’investissement ne représente que 12,52% des crédits de paiement de la sous action Soutien autre que Copernic.

Votre Rapporteur spécial reporte ici le tableau de coût du programme transmis lors de l’examen du projet de loi de finances 2006 par le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie :

COÛT (EN AUTORISATION D’ENGAGEMENT) DU PROGRAMME HÉLIOS 2006

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie - Questionnaire 2005

Ce tableau permet la comparaison avec l’échéancier actualisé du présent projet de loi de finances :

COÛT (EN AUTORISATION D’ENGAGEMENT) DU PROGRAMME HÉLIOS ACTUALISÉ

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie - Questionnaire 2006

Toutes les modifications ont été portées en italiques sur fond gris ⁽¹⁵⁾. On peut observer les évolutions suivantes :

– le montant total des engagements est en très légère baisse par rapport à celui présenté l’année dernière (-0,39 million d’euros) mais les frais de reprise en gestion par la DGCP ont disparu (7,53 millions d’euros). Le coût annuel de renouvellement des différents marchés d’exploitation Hélios est estimé, à compter de 2007, à 8,3 millions d’euros ;

– le coût des logiciels a été révisé à la baisse (-9,34 millions d’euros) ainsi que les frais estimés pour la dématérialisation (2,53 contre 5,27 millions d’euros). A contrario, les frais d’exploitation et de maintenance ont sensiblement augmenté. Une redistribution aurait été effectivement opérée entre ces postes ;

– si les montants présentés correspondent aux crédits demandés en 2007 pour le programme Hélios, il paraît étonnant que toutes ces dépenses soient à inscrire sur le titre 5.

D’une manière générale, le programme Hélios semble avoir respecté son enveloppe budgétaire bien que son périmètre initial ait augmenté. En effet, ont dû être prises en compte des extensions relatives aux évolutions des instructions comptables pour les communes, les départements, les régions, (M14, M52, M71) et le contrôle hiérarchisé de la dépense.

Le nombre d’agents DGCP affectés au programme était au 31 décembre 2005 de 98, répartis entre 12 informaticiens (maîtrise d’œuvre) et 86 agents (maîtrise d’ouvrage). L’équipe est restée globalement stable, le désengagement progressif des experts métiers non affectés à la conduite du changement ayant été compensé par le renforcement des équipes de déploiement/formation.

La sortie d’informaticiens des équipes de développement est amorcée ainsi que le transfert des attributions de maîtrise d’œuvre à la sous-direction de la DGCP en charge de l’informatique. La réalisation de la version V2.0 d’Hélios accentuera le phénomène.

Enfin, participent également au déploiement d’Hélios, dans les 3.000 trésoreries, des agents « relais » à plein temps (tuteurs ou pilotes).

b) État du déploiement du programme Hélios ou « le plus dur reste à faire » ⁽¹⁶⁾

Les deux premiers postes pilotes ont démarré en fin d’année 2004 (Paierie départementale des Yvelines et Noisy-le-Grand Municipale).

En 2005, 14 postes comptables ont bénéficié de l’application Hélios en étant considérés comme pilotes expérimentateurs. En septembre 2005, après examen des résultats des postes pilotes, et après mise en place d’outils d’aides à la conduite du changement, le déploiement a été mis en œuvre dans une optique pré-industrielle, auprès de 76 trésoreries supplémentaires couvrant ainsi au total 77 départements.

À la fin du premier semestre 2006, le logiciel Hélios a été déployé dans 369 trésoreries tant en métropole qu’en outre-mer. Cela représente 2.980 utilisateurs ETP (sur 24.000) et 14.843 budgets de collectivités (sur 170.000).

Les consignes de déploiement ont été diffusées auprès des trésoriers-payeurs généraux de départements au début de l’année 2006 en fixant l’objectif progressif de déployer une trésorerie par mois utile (9) en tenant compte d’un certain nombre de contraintes techniques et fonctionnelles. La prise en compte de ces contraintes en 2006 a conduit à planifier la migration de 560 postes comptables sur cette année. Chaque département aura de 3 à 12 trésoreries sous Hélios à la fin 2006, sachant que le plan de déploiement pour 2006 a été arrêté à la fin de cet été.

Pour l’année 2007, la levée des contraintes techniques et fonctionnelles permet d’envisager une planification de 800 à 900 postes comptables supplémentaires sous Hélios. Le déploiement en 2008 se fera avec les mêmes hypothèses et avec l’objectif de couvrir complètement tous les départements ayant plus d’une trentaine de trésoreries assurant la gestion financière et comptable des collectivités territoriales. Toutefois, en raison de la pause intervenue entre février et juin 2005 ⁽¹⁷⁾ le déploiement d’Hélios devait s’étendre jusqu’à fin du 1^er semestre 2009.

Parallèlement, de petites applications autonomes ont été développées pour le suivi par les comptables des régies dans l’attente de la stabilisation de la version 1.5. Il est rappelé que les ordonnateurs des collectivités territoriales disposent de toute latitude pour choisir leur logiciel et qu’Hélios ne leur offre, en termes de service, qu’une faculté de consultation. Toutefois, la communication entre ces acteurs peut être améliorée par le biais des protocoles d’échange.

Ceux-ci joueront un rôle important dans le développement de la dématérialisation. La mise en place de la version 2.0 d’Hélios dotée du Protocole d’échange standard (PES) va permettre, en effet, la dématérialisation des documents relatifs à l’ordonnancement (mandats, etc.) et des pièces justificatives, les flux de données recevant une valeur juridique probante. Des expérimentations de dématérialisation vont être effectuées avec quelques collectivités et établissements publics locaux.

La version V0 du projet Delphes (constitution du tableau de bord du comptable) a été mise, quant à elle en production à l'automne 2005. La version complète (V1) a été livrée pour vérification d'aptitude à la maîtrise d'ouvrage au début de l'année 2006. Elle est en voie d'achèvement et l'entrée en production du logiciel devrait être effective courant septembre 2006.

c) Approche des gains de productivité liés au déploiement d’Hélios

En moyenne les gains de productivité sont estimés à 15% dans les postes comptables d’une échelle permettant une certaine spécialisation des tâches. Ces gains seront plus élevés dans les trésoreries encore utilisatrices d’anciennes applications. Mais ces gains de productivité ne seront atteints que dans la durée ; la migration des postes en postes Hélios se traduisant par une chute immédiate de productivité évaluée, elle aussi, à 15% pendant plusieurs mois. Rappelons que le déploiement d’Hélios est pour l’instant encore au stade pré-industriel.

3.– Derrière le portail, les discrets dérapages de l’informatique de Bercy

a) Après moi le déluge ?

Le directeur du SNC Copernic a quitté ses fonctions fin juin 2006 ⁽¹⁸⁾. L’intérim est certes assuré par son adjointe, mais il n’a été procédé à aucun recrutement. Le directeur du programme Chorus (sur la mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques) quitte ses fonctions début décembre 2006 alors que des rumeurs s’attardent sur le directeur du programme Hélios. Une restructuration hiérarchique autour ou de ces SNC eux-mêmes est évoquée.

En effet, les développements actuels des programmes Copernic et Hélios suscitent chez les agents un mécontentement ⁽¹⁹⁾, l’absence de véritable accompagnement de la conduite du changement étant dénoncée ⁽²⁰⁾.

Si, pour Hélios les postes comptables souffriraient donc à la fois d’une altération des données et d’une lenteur de déploiement, Copernic serait dans une situation plus délicate encore. En effet, le système de refonte des paiements (RSP) est en retard de deux ans alors que les anciennes applications (qui devaient être remplacées) sont obsolètes et fragiles.

Le projet RSP est un système piloté par un groupement Unilog/IBM (qui en avait obtenu le marché en 2004 pour 20 millions d’euros) pour refondre le système de recouvrement ⁽²¹⁾ des impôts des particuliers et des sociétés en France. Ce système RSP est indispensable à la réforme de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu.

Mais un désaccord serait né entre le groupement et le ministère (confirmé par l’interview de l’ancien directeur du SNC Copernic ⁽²²⁾).

b) Open sources, hardware, gains de productivité et ROI

● L’administration française, et en particulier le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, s’est intéressée aux logiciels libres et ouverts dits Open sources dont le principe est la gratuité, à l’opposé, des systèmes « propriétaires » dont les licences sont coûteuses.

Même si le coût d’adaptation à chaque organisation est élevé, le logiciel libre privilégie la mutualisation des savoirs et des savoirs faire (communauté de développeurs) et se caractérise également par sa capacité d’évolution permanente.

En février 2006, le plus gros contrat de logiciels libres dans le monde ⁽²³⁾ a été signé par quatre grandes directions, dont la DGI et la DGCP, du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, afin de diminuer par dix le coût de support et la maintenance.

Malgré ces annonces, votre Rapporteur spécial note que le Bilan social 2005 du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie indique que « les systèmes d’exploitation sur les postes clients » tournent à l’aide « de solutions très orienté Windows, avec des versions très différentes qui vont de Windows 95 à la version XP. L’usage de Linux reste très marginal ». Compte tenu du coût des licences et de l’importance du parc informatique du ministère (210.000 postes de travail), votre Rapporteur spécial regrette que ne soient pas plus répandus le système d’exploitation serveurs Linux et l’openOffice pour la bureautique intégrée.

● Hardware

Votre Rapporteur spécial est frappé par l’absence d’information dans le PAP sur les dépenses hardware et par l’exclusion de celles-ci des grands projets informatiques. Il est ainsi indiqué en page 71 du PAP 2007 que les achats de matériel et de renouvellement sont exclus des crédits d’investissements présentés dans le cadre de l’action soutien du programme 156.

En outre, aucune distinction ne semble être faite entre le parc informatique « classique » bureautique et le matériel lié aux gros développements en cours.

Qu’en est-il donc par exemple des dépenses de serveurs (dédiés ou non, doublés ou non), des bus, des interfaces entre applications, des redondances liées à la sécurisation, des dépenses de réseaux et de leur sécurisation, sans parler des onduleurs et autres?

● Gains de productivité et ROI

Deux méthodes sont traditionnellement employées pour apprécier l’intérêt d’un investissement, en l’occurrence informatique, le ROI ou « return on investment » et le TCO « Total Cost Owenship » qui permet d’apprécier sur la durée le coût d’un investissement informatique rapproché aux bénéfices.

Si la DGCP a tenté une approche des gains de productivité espérés après l’achèvement du déploiement d’Hélios, cette direction et la DGI, avec l’aide du cabinet Bearing Point ont réalisé une quantification du ROI pour l’ensemble du programme Copernic et la période 2001-2009 mais cette étude reste discrète.

Compte tenu de l’ampleur de son sujet, l’audit de modernisation sur la procédure de télé-déclaration n’a pu qu’examiner les études de traitement par des agents de catégorie C de déclaration de revenus 2042. Grâce à la télé-déclaration, sur la base de 7 heures de travail par jour, soit 420 minutes, le temps moyen du traitement d’une déclaration 2052 serait passé de 7mn36 à 7mn. Le temps moyen passé par un agent sur ces différentes missions est estimé à 180 jours sur un total de 220 jours ouvrés. Approximativement le gain de productivité est estimé à 1 ETPT pour 16 000 télé-déclarations. Les 1,98 million de nouveaux télé-déclarants 2006 seraient à l’origine de la suppression 2006 de 124 ETPT.

Cet audit concluait sur l’utilité de disposer d’une analyse particulière des gains de productivité découlant de la mise en place des nouvelles applications du programme Copernic. Il soulignait, en outre, l’importance qui doit être accordée au management du changement, sans lequel une partie des efforts entrepris restera vaine. Votre Rapporteur spécial partage ces conclusions (cf. le Titre VI et le D du Titre VII du présent rapport).

III.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2007

Les projets annuels de performances 2007 reprennent la présentation 2006, dans leur forme, comme en grande partie dans leur contenu. Les développements sur les actions évoluent imperceptiblement, les phrases sont quasi identiques et il faut beaucoup d’attention pour repérer les évolutions. Il en est de même des développements sur les objectifs et les indicateurs. Votre Rapporteur spécial s’est donc concentré sur les parties réservées à la justification au premier euro et à la justification par action, pour éviter autant qu’il est possible toute répétition et procéder à une tentative d’analyse des demandes en présentant en regard l’actualité des évolutions ou des enjeux.

Seules les chartes de gestion développent la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) qui constituent les cadres au sein desquels s’effectue concrètement la mise en œuvre des modalités de la loi organique relative aux lois de finances. Votre Rapporteur spécial présente, à la fin de ce rapport, une étude de la mise en place du programme 218 et de ses modalités opérationnelles.

1.– Les demandes de crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

L’ensemble des crédits demandés pour ce programme s’élève à 8,25 milliards d’euros en autorisation d’engagements (AE) et 8,14 milliards d’euros en crédits de paiement. Les demandes d’autorisations d’engagement sont en baisse de 0,57% alors que les crédits de paiement enregistrent une tendance inverse de même ampleur (+0,56%).

Alors que les ETPT de cette action se montent pour 2007 à 129.083, soit une diminution de 2.458 ETPT, les demandes de crédits pour financer les charges de personnel connaissent une légère hausse de 0,75% ⁽²⁴⁾.

Le programme comprend quelques dépenses fiscales et prévoit quelques fonds de concours.

a) Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises

Cette action mobilisait théoriquement 932 ETPT en 2006, mais fait l’objet pour 2007 d’une reconfiguration de son périmètre (compréhensible) réaffectant 14,4% des agents de divers supports vers l’action soutien.

Pour 2007 sont donc inscrits 798 ETPT affectés à la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI).

La ventilation des effectifs comparée 2006/2007 est la suivante :

La réaffectation de 464 ETPT de catégories B et C n’explique pas l’augmentation importante (330) des ETPT des catégories A et A+.

Par contre, de manière corollaire, en dépit de cette modification de la répartition des emplois, la demande de crédits pour les dépenses de personnel est inférieure à celle de 2006. Le besoin en crédits de titre 2 est estimé à 45,570 millions d’euros contre 47,475 en 2006, soit une variation à la baisse de 4%.

Les autres crédits demandés pour cette action sont des crédits destinés au fonctionnement de la DGE et de la DVNI. Ils sont estimés à 8,869 millions d’euros tant pour les AE que pour les CP et enregistrent une hausse générale. Cette hausse par rapport à 2006 est de 5% pour les AE et de 10% pour les CP.

Cette action fera l’objet pour les autres dépenses de fonctionnement et d’investissement de l’attribution d’une partie des dépenses indivises de l’action Soutien.

Votre Rapporteur spécial a réservé à la DGE un développement spécifique infra.

b) Action 02 : Fiscalité des PME

Ne mobilisant plus que 30.374 ETPT en 2007, cette action présente une demande de crédits de fonctionnement de 59,512 millions d’euros (AE comme CP). Elle se classe au 3^ème rang du programme pour son poids financier mais au deuxième rang pour ses effectifs.

La ventilation des effectifs comparée entre les exercices 2006 et 2007 est la suivante :

Les effectifs de la catégorie A+ diminuent de plus de 58% et ceux de la catégorie C diminuent de plus de 31% et globalement la réduction des ETPT est proche de 10%.

Mais l’année 2007 va bénéficier aux catégories A et B dont les effectifs augmentent respectivement de plus de 12% et d’environ 5%.

La demande de crédits de titre 2 s’élève à 1,549 million d’euros, soit une diminution de 9,6% par rapport aux crédits votés en 2006.

Ces personnels sont affectés :

– à des fonctions de contrôle au sein de la direction nationale d’enquêtes fiscales (DNEF), de la direction spécialisée des impôts pour la région Île de France et Paris (DSIP) et de l’ensemble des directions interrégionales de contrôle fiscal (DIRCOFI) ;

– pour l’essentiel à des fonctions opérationnelles des directions des services fiscaux chargés de la gestion et du contrôle des PME : personnels des nouveaux services des impôts des entreprises (SIE créés par la loi de finances rectificative pour 2005), les inspections de contrôle et d’expertise (ICE), les brigades départementales de vérification (BDV) et les conservatoires des hypothèques ⁽²⁵⁾.

Les demandes de crédits de titre 3 pour 2007 sont destinées à financer :

– les coûts de fonctionnement de la DNEF, la DSIP et des DIRCOFI pour plus de 40% ;

– les dépenses de remises diverses (ventes de timbres) pour près de 40% ainsi que les dépenses d’affranchissement informatiques pour 17%.

Votre Rapporteur spécial est quelque peu dubitatif. Le PAP 2007 présentait pour ce programme des demandes pour des dépenses de frais d’affranchissement informatiques pléthoriques à l’exception de cette action. Dans d’autres actions, soit ces dépenses ont disparu, soit leur estimation s’est effondrée. La question pourrait être la suivante : ces dépenses d’affranchissement ne serviraient-elles pas de variables d’ajustement ?

Les autres dépenses tant de fonctionnement que d’investissement sont considérées comme des dépenses indivises qui seront re-ventilées a posteriori.

● Cette action a pour finalité d’assurer l’assiette et le contrôle des impôts d’État et locaux dus par les PME et le recouvrement des impôts d’État. Elle est également chargée de faciliter la création des PME et leurs démarches. Plus de 3,8 ⁽²⁶⁾ millions d’entreprises sont imposées, soit aux bénéfices commerciaux ou à l’impôt sur les sociétés, soit aux bénéfices non commerciaux ou enfin aux bénéfices agricoles. 3,6 millions d’entre elles sont imposables à la TVA (régime réel normal, régime simplifié, régime micro, régime simplifié agricole). Les situations et les cas sont donc complexes et multiples.

Pour offrir un interlocuteur fiscal unique « de proximité » à toutes les PME il a été procédé à un rapprochement progressif des centres et des recettes des impôts et les nouvelles structures sont dénommées « Service des impôts des entreprises » (SIE) depuis la loi de finances rectificative pour 2005.

Par ailleurs, une expérimentation de pôles de compétence pour certaines tâches spécialisées (enregistrement des actes, recouvrement forcé, contrôle et expertise) a été conduite avec succès et, à la suite des décisions d’un comité technique paritaire ministériel en juillet 2005, le principe de la généralisation de ces pôles a été adopté.

Grâce aux applications déployées du système d’information Copernic, les PME bénéficient, depuis février 2005, de services dématérialisés : consultation en ligne du compte fiscal, télépaiement de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires. Au cours du premier semestre 2006, 3.854 PME auraient adhéré à la consultation de leur compte fiscal en ligne, ce qui porte leur nombre à 6.284. Le nombre de nouvelles adhésions au cours du 1^er semestre au service de télépaiement de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires serait de 2.337 PME.

En augmentation constante, le taux de télé-déclaration de la TVA (TéléTVA) est passé de 141.809 PME à fin décembre 2005 à 291.308 entreprises au 30 juin 2006. Les espérances d’adhésion 2006 du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie sont satisfaites y compris de la part d’entrepreneurs individuels ⁽²⁷⁾. Le taux de pénétration est donc de 8,86%. Mais il faut rappeler que depuis le 1^er janvier 2006 l’obligation de télé-déclarer et de télépayer a été étendue aux entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 1,5 million d’euros HT contre 15 millions auparavant. On retiendra que désormais les demandes de remboursement de TVA peuvent être télé-transmises sur TéléTVA.

Votre Rapporteur spécial signalait l’année passée que les PME protestaient contre l’abaissement du seuil de l’obligation de télé-réglement de la TVA en raison du coût du certificat électronique. Des aménagements ont été apportés pour permettre aux entrepreneurs individuels d’utiliser la certification de la procédure de Télé-IR. Pour les autres PME, des propositions de certificats professionnels gratuits sont à l’étude.

Afin de faciliter les démarches des PME, qui constituent un public d’usagers divers dont le besoin en explication et en soutien est plus important que pour les grandes entreprises, le programme « Pour vous faciliter l’impôt » s’est également engagé vis-à-vis d’elles. Depuis 2004 les entreprises en création reçoivent une lettre d’accueil et un « livret fiscal du créateur d’entreprise ». Les PME pourront également faire l’objet d’un contrôle fiscal sur demande et sur un point particulier.

Le contrôle fiscal des PME s’est organisé au sein de plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF) sur la base d’une coopération renforcée entre services contrôleurs afin d’améliorer la qualité de la chaîne de contrôle fiscal externe. Les contrôles sont orientés vers la lutte contre la grande fraude et l’économie souterraine.

Si les actions à caractère répressif sont en augmentation de 16,4% à 21,4%, les données transmises à votre Rapporteur spécial et relatives aux droits rappelés sont vagues.

Extrait du Rapport spécial 2006
Gestion et contrôle des finances publiques

« Si les droits rappelés ont progressé entre 2002 et 2004 à l’échelon local comme à l’échelon interrégional avec des hausses respectives de 6% et 5,2%, …».

Données transmises pour le PLF 2007 :

« Les droits rappelés ont progressé entre 2002 et 2005 aussi bien à l’échelon local (DSF) qu’à l’échelon interrégional (DIRCOFI) avec des hausses respectives de 6,6% et 4%, traduisant la finalité budgétaire du contrôle fiscal ».

Les informations relatives au contrôle fiscal des PME restent pauvres.

Enfin, les modalités de déroulement de la procédure de contrôle fiscal à la demande n’ayant été définies qu’en mars 2006, un premier bilan ne peut encore être dressé.

● Le second volet de cette action relative aux PME concerne la tenue d’un fichier des formalités immobilières rendu possible grâce à l’application Fidji qui a permis la réalisation de gains de productivité importants. 1.300 suppressions d’ETPT ont été rendues possibles sur la période 2002-2005. La scannérisation du fichier papier existant depuis 1956 est achevée et la numérisation des actes déposés depuis 50 ans devrait l’être en septembre 2007.

L’application Télé-@ctes permet les échanges dématérialisés avec la base Fidji. Elle est en cours de généralisation dans les conservations des hypothèques.

La Cour des comptes s’est intéressée au cours du 1^er trimestre 2006 à l’activité des conservations des hypothèques. Si elle reconnaît les efforts de modernisation, grâce à Fidji et Télé@actes technologique, menés dans cette structure, elle constate que le « réseau des 354 conservations est resté en l’état avec des situations de sous-emploi manifestes ». « Des marges d’économies subsistent ». La Cour incite à rechercher des synergies avec le cadastre et les centres des impôts de la DGI. Elle invite également à la réforme du statut des conservateurs des hypothèques dont certains aspects constitueraient un frein à la modernisation du réseau et ne seraient pas conformes à la loi organique relative aux lois de finances.

c) Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

Cette action disposerait en 2007 de 36.546 agents ETPT (contre 38.594 dans le PAP 2006) dont 24.179 relevant de la direction générale des Impôts et 12.367 de la direction générale de la comptabilité publique pour le recouvrement.

La ventilation des effectifs comparée entre les exercices 2006 et 2007 est la suivante :

Elle présente la particularité d’être la seule action qui voit le nombre de représentants des catégories A+, A et B s’effondrer, la catégorie C disposant de 2.747 agents ETPT de renfort.

Les agents relevant de la DGI diminuent de 1.155 ETPT (24.179 - 25.334 ETPT 2006) et ceux de la DGCP de 893 ETPT (12 367 - 13.260 ETPT 2006).

Elle a besoin, pour financer ses charges de personnel, de 1.704,76 millions d’euros. Cette demande est légèrement inférieure à celle pour 2006 (1.714,32 millions d’euros), sous l’effet de l’importante diminution du nombre d’ETPT (-5,3%). La forte redistribution entre les catégories au profit de la C dont la rémunération est la plus faible aurait pu avoir un impact plus significatif sur la baisse des charges de personnel. Il se limite à 0,56%.

Le PAP 2007 consacre une pleine page à l’affectation des agents de cette action au sein des structures de la DGI et de la DGCP. En quelques mots, les agents de la DGI appartiennent à plusieurs structures de contrôle de la fiscalité des particuliers, dont la direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF), du SNC impôts service (CIS) et du service de la documentation nationale du cadastre (SDNC). Les agents de la DGCP relèvent quant à eux de structures qui s’apprécient « au regard de l’organisation du recouvrement des impôts sur rôles au sein du réseau du Trésor Public », c’est-à-dire au sein des différents échelons de trésoreries (générales, départementales, spécialisées).

En termes d’effectifs, c’est la plus importante action de ce programme. Toutefois votre Rapporteur spécial regrette que les causes des importantes réductions de personnel de cette action ne soient explicitées quelle qu’en soit la nature.

La demande de crédits de fonctionnement de cette action a été chiffrée à 74,69 millions d’euros en AE comme en CP. Ces sommes sont appelées à couvrir les frais de fonctionnement de trois structures de la DGI (DNVSF, CIS, SDNC) pour 7,7 millions. Elles permettront la couverture des dépenses d’affranchissement informatique de la DGI et de la DGCP estimées à 58,99 millions d’euros ⁽²⁸⁾, et pour la DGCP 8 millions sont destinés à couvrir les frais d’huissiers de justice.

1,03 million d’euros de fonds de concours rémunérant diverses prestations fournies par la DGI pourraient être rattachés en 2007 à cette action.

Les autres dépenses de fonctionnement et d’investissement sont considérées comme indivises et relèvent de la ventilation analytique.

Cette action ⁽²⁹⁾ a pour finalité l’assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts et recettes fiscales des particuliers tout en facilitant leurs démarches auprès des administrations fiscales et en optimisant le coût de gestion de ces recettes.

Elle intervient dans le cadre du programme « Pour vous faciliter l’impôt » et s’appuie sur la modernisation et la rationalisation de son principal système d’information (Copernic) et de ses structures organisationnelles afin d’offrir un interlocuteur fiscal unique aux particuliers tout en maintenant des accueils multicanaux. Elle symbolise l’essor électronique de l’administration française, bien que voilé par les déboires passagers des télé-déclarants 2005. Elle s’est distinguée en 2006 par le lancement de la campagne nationale de déclaration pré-remplie papier et Internet.

La poursuite de la modernisation du service rendu aux usagers a emprunté de nouvelles voies en 2006 :

– l’expérimentation d’un numéro de téléphone unique dans le département de l’Ain et, dans trois départements, d’une adresse Internet unique pour contacter les services des impôts et du Trésor Public ;

– l’élaboration d’un programme de rapprochement immobilier, dans 230 hôtels des finances, des services de deux réseaux en milieu urbain ;

– parallèlement, quand ce rapprochement immobilier n’est pas possible, l’expérimentation, au sein de 200 sites « accueil finances » d’un point d’entrée unique pour les particuliers.

Le contrôle fiscal des particuliers

Cette action développe une activité diversifiée de contrôle qui se concentre sur les dossiers à forts enjeux (patrimoines et revenus les plus importants).

Le nombre de contrôles fiscaux relatifs à la situation fiscale personnelle (ESFP), en 2005, est de 4.959, en légère baisse par rapport à 2004 (- 3%). Le montant des droits rappelés s’est élevé à 524 millions d’euros (- 11,9% rapport à 2004).

À l'issue du 1^er semestre 2006 le nombre d’ESFP terminés atteint 2.212, pour 246 millions de droits rappelés.

Le nombre d’articles d’impôt sur le revenu rectifiés à la suite d’un contrôle de particuliers « sur pièces » en 2005, atteint 1,3 million, en augmentation sensible de 26,7 % par rapport à 2004, en raison de la mise en œuvre pour la première année de la relance amiable qui a provoqué une anticipation mécanique de cette activité de contrôle.

Le montant des droits rappelés s’élève à 1,5 milliard d’euros (en progression de 9% par rapport à 2004) pour 231 millions d’euros de pénalités (-4,9 % par rapport à 2004) ⁽³⁰⁾.

La part du contrôle des dossiers à fort enjeu (DFE) dans les résultats du contrôle « sur pièces » est stable. Il représente 180 millions d’euros pour 2,5% des articles émis ⁽³¹⁾. Même si la moyenne des droits rappelés par article à l’occasion d’un DFE diminue (5.382 euros en 2005 contre 6.540 euros en 2004), elle reste près de cinq fois supérieure à l’article moyen rappelé en impôt sur le revenu (1.180euros) pour l’ensemble des redevables.

Le contrôle sur place est réservé de fait pour les entreprises et ses représentants.

En matière précontentieuse, pour les particuliers, les précisions suivantes ont été apportées à votre Rapporteur spécial :

1) les lettres comminatoires ou relances amiables sont considérées comme un succès car elles ont permis en 2005 de recouvrer plus de 73 millions d’euros (plus du tiers des lettres envoyées ayant été suivies d’un paiement total ou partiel de la créance). Cette tendance se confirmerait en 2006 avec 99 millions d’euros recouvrés. Cette procédure connaît un succès identique dans le domaine de la relance redevance audiovisuelle ;

2) les relances téléphoniques ont été expérimentées en 2005 dans quelques départements. Elles supposent de recueillir le numéro de téléphone du contribuable. En 2006, des expérimentations plus larges sont conduites dans une quarantaine de trésoreries. Elles seront encore développées lors de la campagne de déclaration de revenus 2006. Elles visent également le respect des échéanciers de paiement ;

3) la phase comminatoire à laquelle participe l’huissier de justice est désormais préalable à la saisie.

Alors que les commissions départementales sont essentiellement saisies par les entreprises, les particuliers peuvent saisir les conciliateurs fiscaux. 66.360 demandes ont été reçues en 2005 contre 30.000 en 2004. 37,5% des dossiers de particuliers ont débouché sur une décision favorable à l’usager, le taux de réponse dans les 30 jours continuant à s’améliorer (78%).

L’activité du Médiateur du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie a effectivement connu une forte hausse en 2005 et les demandes de médiation recevables ont augmenté de 16% par rapport à 2004. Alors que la presse ⁽³²⁾ indiquait au cours du printemps que les réclamations avaient essentiellement portées sur l’impôt et son règlement, les indications apportées à votre Rapporteur spécial insistaient sur le rôle d’émetteur de propositions du Médiateur.

Enfin, cette action abrite les activités cadastrales de la direction générale des Impôts.

d) Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport

Avec 784 ETPT appartenant à la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI), cette action n’a aucune dépense en propre sur les titres 3 et 5. Elle mobilise environ 4% des effectifs de la DGDDI  qui est essentiellement active au sein de la mission « Développement et régulation économiques ».

C’est la seule action dont le nombre d’ETPT reste inchangé, sans variation de la répartition entre catégories d’agents.

La ventilation des effectifs est la suivante :

En revanche, votre Rapporteur spécial s’étonne que la rémunération globale de ces agents soit en baisse. 50,092 millions d’euros étaient demandés en 2006 pour ces 784 alors qu’en 2007 la demande se contracte à 46,852 millions, soit 3,24 millions (– 6,5%). Sur la base du coût moyen d’un agent de catégorie B, la réduction des ETPT sur ce programme devrait dépasser les 10%. ⁽³³⁾

Votre Rapporteur spécial estime que quelques précisions auraient pu être apportées dans le PAP 2007.

La DGDDI a fait l’objet d’une réforme qui visait à regrouper au niveau interrégional le pilotage stratégique et la gestion administrative. Les services opérationnels rattachés aux directions régionales relèvent désormais de deux branches d’activité : commerciale et surveillance. La DGDDI compte également quatre services à compétence fonctionnelle exerçant au plan national.

Les services relevant des opérations commerciales sont chargés de recevoir et contrôler les déclarations en douane et de percevoir les droits et taxes des contributions indirectes. Ils sont organisés en :

– 275 bureaux des douanes dont certains spécialisés (raffineries de pétroles et dépôts pétroliers) ;

– le réseau des services chargés des contributions indirectes dont 67 recettes locales et 60 centres de viticulture.

La rationalisation des méthodes de gestion a essentiellement porté sur le volet « contrôle » (ré-ingénierie des métaux précieux ⁽³⁴⁾ et développement du projet DELTA informatisant la chaîne de dédouanement).

Cette réforme a été achevée fin décembre 2004. Aussi votre Rapporteur spécial attendait des réponses du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie quelques précisions sur le schéma de restructuration des services douaniers qualifié par le directeur régional de la DGDDI du Tarn de « dernière étape du processus de modernisation en profondeur de la douane française ». Il est surprenant que votre Rapporteur spécial n’obtienne des précisions que par le biais de la presse, selon laquelle le dédouanement serait réalisé par Internet et les fonctions comptables centralisées ce qui supposerait la fermeture de divers services. Même, si compte tenu des difficiles négociations, la réforme ne serait lancée qu’expérimentalement en 2007.

Le PAP Gestion et contrôle des finances publiques (pages 27/28) détaille l’activité comptable de la DGDDI. Cette activité est caractérisée par une grande variété de droits et taxes (produits pétroliers, tabacs, alcools, droits de douane, TVA sur les importations et les produits pétroliers, droits annuels de francisation des navires, taxes générales sur les activités polluantes, octroi de mer, etc.) dont les bénéficiaires sont également variés.

Suivant le mouvement initié par d’autres administrations du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, la DGDDI a présenté, début 2005, dans une « Charte Marianne », les engagements de la Douane vis-à-vis de ses « usagers ». Ce document est disponible en langues française, anglaise et espagnole.

La DGDDI s’est dotée d’un contrat pluri-annuel de performance 2006-2008 qui déclinent un certain nombre d’indicateurs dont de la satisfaction dépendra le montant de la prime d’intéressement collectif versée à ses agents.

e) Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité

Cette action mobilise 8.959 agents ETPT qui exercent quatre métiers au sein de la direction générale de la Comptabilité Publique et en exerceront un cinquième lors du transfert de la mission domaniale de la Direction générale des Impôts à la DGCP. Le service des domaines est en effet devenu France Domaine et fera partie à compter du 1^er janvier 2007 du réseau de la DGCP.

Mais il s’agit d’un transfert inter-directionnel et non d’une action à une autre action. L’augmentation des effectifs de cette action n’est donc pas explicitée.

La ventilation comparée des effectifs 2006/2007 est la suivante :

En effet, les effectifs de la DGCP de cette action sont dédiés :

– 1) au recouvrement de recettes non fiscales de l’État ;

– 2) aux dépenses de l’État ;

– 3) à la comptabilité de l’État ;

– 4) aux prestations d’expertise économique et financière.

Ils augmentent globalement de 188 ETPT dont (du fait de la réduction sur le recouvrement) 190 pour la comptabilité de l’État et 44 pour les prestations d’études.

Les catégories A et A+ profitent du renforcement de ces métiers au détriment des catégories B et C. Alors que la hausse des effectifs est de 1,2%, la demande de crédits pour les charges de personnel connaît une croissance de plus de 6% (473,24millions d’euros contre 445,33 millions en 2006).

Cette action est chargée :

– du recouvrement des amendes et des condamnations pécuniaires, d’une part, et des produits divers du budget de l’État, d’autre part. Une réorganisation en profondeur a conduit à la création d’un poste spécialisé dans chaque département pour la gestion des procédures de poursuites Ces postes reçoivent l’appui d’un centre « amendes service » qui gère les contacts à distance avec les redevables. Un centre dédié au recouvrement des amendes forfaitaires majorées consécutives au contrôle automatisé des infractions à la sécurité routière a ouvert à Rennes alors que l’encaissement des chèques est centralisé dans les trois centres d’encaissement du Trésor Public. Tout comme le paiement des amendes, ces centres ont fait l’objet d’un audit de modernisation dont les conclusions ont été rendues en avril 2006 ;

– du règlement des dépenses centrales et déconcentrées de l’État tout en veillant à la sécurité et à la régularité de ces opérations par le biais de mission de contrôle.

Les produits de l’État hors fiscalité sont d’une grande diversité par nature et ont représenté en 2005 16,575 millions d’euros, soit plus de 5,16% des recettes de l’État.

Cette action est également chargée de la tenue de la comptabilité de l’État (tenue comptable des flux financiers, production d’informations). La loi organique relative aux lois de finances impose la rénovation de la fonction comptable de l’État. La réorganisation du réseau comptable se met en place avec les services du contrôle budgétaire et comptable ministériels (CBCM) et la redéfinition de la fonction comptable au sein des trésoreries générales.

Elle constitue une priorité dans la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (certification des comptes 2006 de l’État par la Cour des comptes) et porte ses efforts depuis 2006 à la montée en puissance des dispositifs de contrôle comptable interne et, à la mise en place, au sein de chaque ministère de contrôleurs budgétaires et de comptables ministériels. Bien que cette application informatique ne soit pas incluse dans la mission Gestion et contrôle des finances publiques mais ait été attribuée à la mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques, cette action est également intéressée par la réussite de « Palier 2006 » (après l’abandon d’Accord) auquel devrait succéder « Chorus ». Elle dispose toutefois d’une panoplie de moyens (qui doivent faire l’objet de diverses maintenances évolutives et correctives) dont :

– l’Infocentre national sur la dépense et les informations associées (INDIA), synthétisant et valorisant les données chiffrées relatives aux dépenses centrales et déconcentrées de l’État, qui fera usage en 2006 d’infocentre pour l’application Palier 2006 ;

– un progiciel ASTER de gestion de comptes et de tenue de comptabilité dans le cadre des relations de coopération de la France avec des États étrangers, également utilisé par le réseau de Trésoreries auprès des ambassades de France ;

– une application de suivi des comptabilités des ordonnateurs de l’État utilisée par la Paierie générale du trésor, l’Agence centrale comptable du Trésor et la Trésorerie générale pour l’Étranger ;

– une application Nouvelle dépense locale (NDL) qui permet de suivre l’exécution de la dépense au niveau local. À l’exception de ceux des territoires d’Outre-Mer, tous les ordonnateurs civils et militaires utilisent cette application ;

– une application (PEZ) qui assure le paiement des pensions et le suivi des pensionnés et qui doit être révisée pour permettre une gestion unifiée des pensions de l’État.

La large palette de prestations de service réalisées par le Trésor public fait également partie de cette action.

Enfin, à compter du 1^er janvier 2007, cette action sera chargée d’améliorer et de « dynamiser » la gestion du patrimoine immobilier de l’État, rôle confié au nouveau service France Domaine issu de l’ancien service des domaines. La gestion immobilière du patrimoine de l’État et des établissements publics a fait, en effet, l’objet d’une mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de votre commission des Finances ⁽³⁵⁾. Le constat, insatisfaisant, a débouché sur la décision de transférer en janvier 2007 le service des Domaines de la direction générale des Impôts à la direction générale de la Comptabilité publique dans l’objectif de donner une dimension active à ses missions et ne plus le limiter aux fonctions d’évaluateur de biens et de notaire de l’État. Ce transfert d’une direction à l’autre est sans incidence sur l’implantation des services et ses différents aspects (ressources humaines, cadre juridique, etc.) ont fait l’objet d’une concertation et d’action de communication auprès des personnels.

Un compte d’affectation spéciale, dont la création a été adoptée dans le cadre de la loi de finances 2006, est appelé à retracer toutes les opérations de cessions et de dépenses réalisées par les administrations en matière immobilière. Il fixe des objectifs et des indicateurs pour l’activité du service des Domaines qui devrait fournir au moins 100 propositions de cession et enregistrer 400 millions d’euros de cession en 2006.

Les priorités pour 2007 du service France Domaine sont détaillées dans le programme Gestion du patrimoine immobilier de l’État (analysé dans le rapport spécial de M. Georges Tron, rapport n° 3363, annexe 13).

Ce déploiement de maîtrises pour assurer la «Gestion financière de l’État hors fiscalité » consommerait en 2007 26,803 millions d’euros de titre 3 en AE et CP (contre 22,75 millions pour 2006) qui seraient répartis entre les dépenses de fonctionnement de la direction nationale d’Intervention domaniale (DNID) pour 2,9 millions d’euros et les dépenses purement domaniales de cette direction et d’autres services fiscaux pour un montant de 0,76 million d’euros.

Sont également compris 7,1 millions d’euros pour frais d’affranchissement informatique (en hausse par rapport à 2006 5,25 millions) et 16 millions d’euros pour frais d’huissiers de justice dont la consommation serait légèrement en baisse.

Les autres dépenses de fonctionnement et d’investissement sont considérées comme des dépenses indivises inscrites dans l’action 09 Soutien.

f) Action 06 : Gestion des pensions

Avec 1.131 ETPT (contre 1.125 en 2006) ventilés au sein du service d’administration centrale des Pensions, de 27 centres régionaux des pensions et d’autres structures de la direction générale de la Comptabilité publique, cette action connaît une modeste augmentation de ces effectifs par rapport à 2006 (+ 6 ETPT soit 0,5%).

En effet, les dossiers de pensions de retraite à traiter sont en augmentation (de 3,88 millions de dossiers en 2005 à plus de quatre en 2006). Par ailleurs, le service des Pensions est chargé de mettre en place le compte individuel de retraite (CIR) découlant de l’application de la réforme des retraites de 2003 qui se matérialisera par l’envoi aux assurés de documents officiels inter-régimes de retraite. Cette nouvelle mission et la croissance des départs en retraite obligent le service des Pensions à augmenter le nombre de ses ETPT de 7 unités ⁽³⁶⁾.

Le service des Pensions travaille à l’amélioration de la qualité de l’accueil et à la satisfaction des demandes d’information des retraités et futurs retraités toujours plus nombreuses.

Une mission de ré-ingénierie du service des Pensions avait été lancée fin 2004 et la majorité de ses propositions ont été mises en œuvre fin juin 2006. Celles-ci portent sur la simplification des mises en paiement, la planification des envois des titres de pensions de manière à lisser la gestion de l’accueil téléphonique, la mise en place d’un contrôle différencié et la prise en charge d’un rôle de « tête de réseau » auprès des services des pensions des autres ministères en liaison avec la direction générale de l’Administration et de la fonction publique et la direction du Budget.

Le chantier de dématérialisation des échanges entre le service des Pensions et les CRP est achevé et permet une transmission électronique des documents de mise en paiement ainsi que la dématérialisation totale des dossiers des pensionnés (application GEIDE).

Un schéma directeur informatique a permis le regroupement progressif des exploitations PEZ ⁽³⁷⁾ sur un seul site, le département informatique de Dijon, bien que quelques tâches demeurent éclatées (pour des raisons techniques) en 13 exploitations étanches associées à 13 "inter régions".

L’application PEZ va être rénovée, dans le cadre d’un projet baptisé « Base unique Pensions » pour parvenir à une application orientée métier et d’ergonomie Web avec pour objectifs :

– le regroupement des informations au sein d'un référentiel unique, traité de façon centralisée et en temps réel ;

– un accès aisé à une base de données nationale, favorisant les extractions d'informations et les échanges avec les partenaires nationaux ;

– l’amélioration de l’ergonomie et de l’amplitude de disponibilité transactionnelle pour les utilisateurs ;

– tout en répondant à des impératifs de sécurité, de traçabilité et de reporting et en recherchant le maximum de fiabilité et de facilité dans la gestion des maintenances.

Ce projet est découpé en 3 phases dont les livraisons s'échelonneront de 2007 à 2009. Pour 2007, la 1^ère phase prévoit la refonte de l’historique des paiements en une base unique ; la deuxième phase consistera en la création d’une base unique de gestion des « pensionnés – pensions » avec réécriture du transactionnel de gestion en technologie Web. En effet, il sera procédé à la migration des programmes de calcul et d'édition sous Unix.

La ventilation comparée 2006/2007 des effectifs de l’action Gestion des pensions est la suivante :

Malgré l’augmentation du nombre d’ETPT de cette action, une redistribution importante remanie la structure de ses personnels au profit des catégories A et B, au « détriment » de la C.

Ce phénomène n’explique pas pourquoi, contrairement à ce qui est observé dans les autres actions, l’augmentation des EPTP (même modeste) combinée à une redistribution au profit de catégories ayant une rémunération supérieure, la demande de crédits de personnel est inférieure de quelques dizaines de milliers d’euros à celle de 2006 (58.263.219 pour 2007 contre 58.269.409 pour 2007).

Les demandes d’autres crédits sont en forte baisse pour 2007 (2,65 millions d’euros contre 7,74 en 2006) en AE comme en CP (2,49 contre 7,74).

Les dépenses de fonctionnement sont estimées à 2,24 millions d’euros en AE et 2,08 en CP. Elles comprennent :

– les dépenses de fonctionnement courant du service des pensions (0,94 million d’euros) identiques à celles de 2006 ;

– les charges immobilières et frais de locaux pour 0,96 million d’euros dont presque 90% sont consacrées à l’expérimentation des loyers budgétaires sur l’immeuble du service des Pensions de Nantes. En 2006, ce montant était estimé à 0,587 million.

– des dépenses d’entretien de matériels et de logiciels informatiques spécifiques pour 0,18 million d’euros.

Votre Rapporteur spécial remarque que les importantes dépenses d’affranchissement informatiques estimées à 6 millions d’euros en 2006 ont totalement disparu !

Cette action comprend des dépenses d’intervention pour 410.000 euros qui correspondent à  une subvention de fonctionnement destinée au groupement d’intérêt public GIP « Info retraite » chargé depuis juin 2004 de coordonner la mise en place d’un service d’information sur les droits à la retraite pour tous les assurés des régimes obligatoires. La demande 2006 s’élevait à 220.000 euros, mais il est prévu en 2007 de financer un nouveau régime collecteur inter-régime de carrière (voir supra).

Bien que mineure (en volume de crédits demandés et en personnel), cette action constitue un enjeu majeur de la gestion publique en raison de son impact budgétaire, de ses aspects sociaux (papy boom), de la mise en œuvre de la réforme du régime des retraites de 2003 et des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances relatives aux pensions des agents de l’État.

g) Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité

Mobilisant 26.040 ETPT, essentiellement dans 3.000 trésoreries, dont 540 spécialisées dans le secteur public local, cette action « discrète » (15,5% des AE du programme) nécessiterait 15,1 millions d’euros de Titre 3 en AE et CP (7,1 millions pour frais d’affranchissement et 8 millions d’euros pour frais de justice ⁽³⁸⁾).

Les dépenses de personnel sont portées pour 2007 à 1,260 million d’euros contre 1,238 en LFI 2006, soit + 1,8%. À l’inverse, les effectifs de cette action sont en réduction de 0,5% (-137 ETPT).

La ventilation comparée 2006/2007 des effectifs est la suivante :

La catégorie C enregistre une perte de 1.116 postes ETPT alors que toutes les autres catégories gagnent en représentation.

L’esprit de partenariat qui anime cette action est renforcé par la signature progressive de « conventions de service comptable et financier » avec les collectivités concernées.

● Pour améliorer la gestion des recettes non fiscales du secteur public local, le recouvrement forcé des produits est optimisé par la simplification des procédures de saisie des sommes d’argent et la mise en place d’une opposition à tiers détenteur (OTD). Une amélioration des procédures en phase amiable est aussi recherchée en partenariat avec les huissiers de justice. Les encaissements sont progressivement pris en charge par les trois centres d’encaissement du Trésor public pour un traitement de masse.

● Les recherches de marge de progrès pour la gestion des dépenses du secteur public local se portent sur la rationalisation des techniques de contrôle de la dépense (technique du contrôle hiérarchisé de la dépense et technique du contrôle allégé en partenariat). Par ailleurs, la réduction des délais de paiement du comptable est l’un des objectifs de la DGCP par la simplification des pièces, la promotion d’une carte d’achat, la dématérialisation des procédures, etc.

● L’amélioration de la qualité des comptes du secteur public local fait partie des ambitions du contrat pluri-annuel de performance de 2006/2008 de la DGCP. Le Trésor public, en partenariat avec les collectivités sans lesquelles les choses ne peuvent évoluer, se mobilise dans le cadre d’un programme national d’amélioration des comptes qui comporte :

– un indice agrégé de suivi synthétique de la qualité des comptes locaux (indicateur 5.3 du PAP 2007 dont la présentation ne fait pas vraiment sens) ;

– l’identification sur le plan local de marges d’amélioration et la mise en place d’actions correctives ;

– la poursuite de la structuration et du renforcement du contrôle interne dans les recettes des finances).

● Presque 8% des agents de cette action sont affectés aux prestations d’expertises et d’appui au secteur public local. La Cour des comptes s’est intéressé fin 2005 aux conditions dans lesquelles ces prestations étaient exercées et elle a demandé au ministre de l’Économie et des finances de clarifier les conditions d’exercice de la fonction d’expertise et de conseil au secteur public local par la DGCP.

h) Action 08 : Gestion des fonds déposés

Elle assure une double mission en tant que gestionnaire des fonds déposés de manière réglementaire ou obligatoire (DFT) et au titre de préposé de la Caisse des dépôts et consignations. Elle a développé son activité dans le sens de la promotion de services électroniques et dématérialisés en conformité avec les normes interbancaires.

Sollicitant 1.491 ETPT (-104 par rapport au PAP 2006) répartis dans les trésoreries générales, cette action ne mobilise pour l’exercice 2007, comme pour l’exercice précédent, aucune dépense autre que des dépenses de personnel. Ses dépenses de fonctionnement ou d’investissement sont en effet incluses dans les dépenses de l’action « soutien ».

La ventilation comparée des effectifs 2006/2007 est la suivante :

Les postes de catégories B et C sont en diminution alors que les postes de la catégorie A augmentent ce qui explique sans doute que les dépenses de personnel ne soient qu’en très légèrement en baisse (72,58 millions d’euros contre 72,81 millions en LFI 2006, - 0,3%), alors que les effectifs diminuent de 6,5%.

L’importante diminution des effectifs de cette action répond, en quelque sorte, aux conclusions d’un rapport de la Cour des comptes. Celle-ci a examiné, fin 2005, les conditions dans lesquelles la DGCP exerçait la mission de gestion de l’épargne et des fonds déposés au Trésor public.

Elle a observé que l’évolution des effectifs n’était pas cohérente avec l’évolution du volume d’activités de la DGCP et que les méthodes de pilotage et de contrôle de gestion demandaient à être encore améliorées.

1) La cessation fin 2001 de l’activité de gestion des fonds aux particuliers a entraîné la réaffectation de 1.402 ETP (1.022 pour les trésoreries générales et les recettes des finances et 380 pour des postes non centralisateurs) sans gain net d’effectifs. La DGCP s’est justifiée en mettant en avant la mise en œuvre de l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT).

2) Fin 2003, il a été mis fin à l’activité de distribution des produits d’assurances CNP par le réseau du Trésor public. Le nombre d’agents y participant de manière irrégulière a été évalué à environ 7.000 (ramenés à 410 ETP) et à 300 ceux qui exerçaient cette activité à temps plein. Si 178 agents ont rejoint le réseau créé par la CNP, les autres agents ont été redéployés au niveau local (soit 122 + 410 ETP) sans gain d’effectifs.

La Cour des comptes relevait que le nombre d’agents ETP pour l’activité de préposé de la Caisse des dépôts et consignations était passé de 942 ETP en 2001 à 842 ETP en 2003 (920 ETPT dans la LFI 2006 et 856 dans le PAP 2007) avec des évolutions contrastées dans les départements.

Le rapport au nombre de comptes gérés est donc passé de 207 comptes /agent en 2001 à 158 en 2003 ⁽³⁹⁾, avec de fortes disparités selon les départements. « Il est difficile de trouver une corrélation entre la charge de travail effective et les moyens affectés même en tenant compte des spécificités locales et de la nature des clientèles». Votre Rapporteur spécial a simplement pu apprendre que les comptables publics, en tant que préposés de la Caisse des dépôts et consignations, géraient au plan local les comptes de l’ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale) et qu’il devait interpréter cette information comme la justification de la complexité de la charge de travail…

En ce qui concerne l’activité DFT (dépôts de fonds au Trésor), les effectifs sont passés de 446 ETP en 2001 à 514 en 2002 et 491 pour 2003 (635 ETPT en dans le PAP 2007). La moyenne des comptes est passée de 57 en 2001 à 54/ETP en 2003 ⁽⁴⁰⁾. Le constat est donc le même que celui émis pour l’activité « préposé de la CDC ».

Par ailleurs, la Cour des comptes souligne que les indicateurs de charge de la DGCP ne sont pas révélateurs d’une charge de travail.

Le contrat pluri-annuel de performance 2006-2008 de la DGCP prend en compte la poursuite de la démarche de la qualité et de la satisfaction de la clientèle. Si le taux de satisfaction de la clientèle fin 2005 est de 7,7/10, l’objectif 2008 est d’atteindre les 8/10. Cet effort est accompagné par un renouvellement et une modernisation des outils (dont la « webisation » d’applications de gestion de comptes bancaires, de banques en ligne et au développement du virement bancaire).

Votre Rapporteur spécial n’a pas reçu de réponse à ses interrogations sur la gestion en mode « lolfien » de cette action.

i) Action 09 : Soutien

Pour 2007 l’action « Soutien » rassemble 22.60 ETPT soit 3.094 agents ETPT de plus qu’en 2006. Cette forte augmentation est occasionnée en partie par une affection de personnes inscrites l’année précédente dans d’autres actions du programme 156 mais dont la nature de l’activité fait l’objet d’une nouvelle analyse.

La ventilation comparée des effectifs 2006/2007 est la suivante :

Elle ne permet pas de tirer des conclusions certaines. Mais cette action est divisée en deux sous-actions distinctes, l’une Soutien Copernic, l’autre Soutien autre que Copernic.

L’observation de l’évolution des effectifs de ces deux sous-actions paraît plus pertinente.

La ventilation comparée des effectifs 2006/2007 par sous-action est la suivante :

On constate que le poids ETPT de la sous-action Soutien Copernic est en légère diminution à l’inverse de la sous-action Soutien autre que Copernic qui comprend 3.109 ETPT de plus.

Une sous répartition au sein même de ces actions est présentée par le PAP 2007 indiquant le nombre d’ETPT relevant soit de la DGI (17.038 au total), soit de la DGCP (5.922).

Les fonctions des agents de ces directions ne sont pas de même nature.

Pour la DGI, sont recensés les agents qui appartiennent notamment aux services de direction et d’encadrement, aux établissements de formation, aux centres de services informatiques, aux délégations inter-régionales. Le personnel informatique de la DGI comptait à fin 2005 2.029 agents soit environ ⁽⁴¹⁾ 1.930 ETPT, c’est-à-dire environ 11% de l’action Soutien.

Pour la DGCP, le personnel compris dans l’action Soutien relève des fonctions transversales de son réseau (état-major, audit, ressources humaines, logistique, fonctions de service).

Avec une augmentation de plus de 15% de ces effectifs, les demandes de crédits de personnel de cette action sont en hausse. 1.439 millions d’euros sont prévus pour financer ces charges de personnel contre 1.073 en 2006 (+34%). Ces dépenses de personnel représentent 21,65% des dépenses de titre 2 de l’ensemble de ce programme et occupent le 3^ème rang alors que l’ensemble des crédits de cette action se monte à 34,58% de la totalité des crédits de ce programme. Il supporte donc l’essentiel des demandes de crédits en matière de fonctionnement et d’investissement.

Les demandes de crédits pour 2007, autres que de titre 2, sont réparties ainsi :

L’examen des crédits relatifs à la sous-action  Soutien Copernic a été présenté dans la partie consacrée aux moyens informatiques (cf. II.- Les moyens transversaux).

Il est toujours aussi difficile pour votre Rapporteur spécial d’approcher les crédits demandés sur l’action Soutien. En effet, le PAP recourt soit à des données chiffrées (ex: pour le montant des loyers budgétaires), soit à des pourcentages (les dépenses diverses études et honoraires représenteraient 3% de la demande totale), soit à des pourcentages partiels (le poste frais de structure représente 41% des dépenses indivises de la DGCP !).

Bien que les crédits demandés soient des crédits indicatifs, construits dans le cadre d’un budget prévisionnel, votre Rapporteur spécial regrette qu’ils ne puissent être mieux appréhendés.

Les dépenses indivises sont articulées autour de quatre thèmes :

– les frais de structure ;

– les dépenses liées à l’accomplissement des missions (en distinguant des frais de maintenances informatiques d’autres dépenses) ;

– les moyens de fonctionnement ;

– les dépenses diverses dont les études ou honoraires ou quelques frais liés à une action sociale.

Il est précisé que les dépenses d’affranchissement informatiques de la DGCP ont pu être directement affectées sur les actions ainsi que les frais de poursuite payés aux huissiers de justice mais ce n’est pas le cas pour l’action Gestion des Pensions.

ESSAI DE RÉPARTITION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
DE LA SOUS-ACTION SOUTIEN AUTRE QUE COPERNIC

(en millions d’euros)

Entre 65 et 70% des demandes de crédits de fonctionnement sur cette sous-action paraissent identifiables.

Les dépenses d’investissement

Toutes les dépenses d’investissement du programme Gestion et contrôle des finances publiques sont inscrites sur cette action. D’un montant total de 236,65 millions d’euros en AE et 283,80 millions d’euros en CP, elles sont présentées entre immobilisations corporelles et immobilisations incorporelles.

Les demandes de crédits pour la sous-action Soutien Copernic ont été approchées plus haut dans le cadre des moyens transversaux.

Pour la sous-action Soutien autre que Copernic et hormis les dépenses relatives au programme informatique de la DGCP, Hélios, les crédits demandés sont essentiellement destinés à des dépenses « immobilières ».

(en millions d’euros)

On distingue les dépenses :

– de matériel classées dans les investissements (voiture par exemple) : 43,26 millions d’euros en AE et 37,57 millions en CP ;

– d’investissement informatique qui s’élèvent, hors dépenses Hélios, à 34,97 millions d’euros en AE et 25,59 millions d’euros. Votre Rapporteur spécial eût aimé en connaître le détail.

– d’investissement immobilier (au sens large) pour 85 millions d’euros en AE et 71,82 millions en CP. Ces dépenses visent à accompagner les réformes de structures du réseau du Trésor public en milieu rural comme en zone urbaine et à rénover certains immeubles afin d’améliorer les conditions de travail (mises aux normes techniques). Ils vont permettre le lancement d’opérations de rénovation importantes (réhabilitation de trésoreries générales), la construction des trésoreries générales de Chambéry et Digne ainsi que le démarrage de la création de 230 hôtels des finances.

Le PAP 2007 accorde un long développement aux crédits contractualisés de la DGI et de la DGCP à la suite de la conclusion, pour chacune d’entre elles, d’un nouveau contrat pluri-annuel de performance sur la période 2006-2008. Mais ce développement ne fait pas l’objet d’une information chiffrée dans le PAP ⁽⁴²⁾. Les engagements respectifs de ces deux directions majeures sont simplement renforcés en étant inscrit dans les annexes du projet de loi de finances pour 2007.

j) Impact du déversement analytique sur le programme Gestion financière et fiscale de l’État et du secteur public local

L’annexe explicative de la mission Gestion et contrôle des finances publiques 2007 propose un rapide examen de ventilation des dépenses pour le programme Gestion financière et fiscale de l’État et du secteur public local.

Après reventilations (internes et/ou externes) les crédits de ce programme se répartissent ainsi :

Source : PAP Gestion et contrôle des finances publiques 2007, page 75

A l’exception de l’action Soutien qui disparaît, la hiérarchie des actions du programme 156 n’est pas modifiée.

3.– Les dépenses fiscales

Ce programme comporte également les dépenses fiscales suivantes :

La dépense fiscale effective relative à la télé-déclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique 2006 serait de 73,3 millions d’euros. Les estimations 2006 (sur les revenus 2005) construites sur une base de télé-déclarants plus nombreux étaient de 105 millions d’euros. Celle relative aux déclarations de revenus 2006 est estimée à 110 millions.

Seuls 10% des contribuables ayant télé-déclarés ont répondu « non » à la question : « Auriez-vous effectué votre déclaration de revenus par Internet si aucune réduction d’impôts n’avait été accordée ? » ⁽⁴³⁾.

Alors que l’État, le ministère de l’Économie, en tête, cherche à optimiser la gestion de ses dépenses, parle d’efficience, réduit les effectifs, il dépense injustement et inutilement. Car cette dépense est une source d’inégalité devant l’impôt, la répartition des ordinateurs et de la connexion à Internet n’étant certainement pas uniformes au sein de la population.

Votre Rapporteur spécial souhaitait la suppression de la réduction d’impôt accordée aux télé-déclarants payant par prélèvement ou par voie électronique comme le recommandait l’audit de modernisation sur la procédure de télé-déclaration IR. À défaut, il a voté l’amendement de repli réservant aux seuls primo déclarants Internet de cette dépense onéreuse et injuste.

4.– Les fonds de concours

Si les fonds de concours estimés pour 2007, 8 millions d’euros, sont inférieurs à ceux de 2006 (9,3 millions d’euros) aucune indication n’est donnée.

Ils sont inscrits sur cinq actions au travers des tableaux récapitulatifs du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

B.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE

1.– Présentation

Ce programme, qui représente environ 9,2% en AE et 8,6% en CP de l’ensemble de la mission, s’organise autour de trois axes stratégiques :

– la coordination et la convergence des politiques menées par le programme du ministère ;

– l’amélioration de la qualité des services rendus au bénéfice, aussi bien des publics externes qu’internes ;

– l’accroissement des résultats au niveau économique, social et environnemental, des activités de gestion des moyens.

Le directeur de la nouvelle Direction des personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel (DPAEP) en est le responsable. Dans la note de présentation qui ouvre les demandes de crédits pour 2007 de ce programme, ce responsable précise que « …les fournisseurs de ce programme sont très divers, pas toujours dépendants hiérarchiquement du responsable de programme, ce dont il faut tenir compte pour mesurer sa performance ».

Ce programme est structuré en six budgets opérationnels de programme (BOP) :

– État-major et divers ;

– Action sociale, hygiène et sécurité ;

– Communication ;

– Prestations juridiques ;

– Gestion des ressources et modernisation ;

– Actions innovantes.

Ces BOP sont appelés à permettre le fonctionnement de la quasi-totalité de l’administration centrale, c’est-à-dire des cabinets, des services du secrétaire général, de l’agence centrale des achats, du médiateur et du haut fonctionnaire de défense, des corps d’inspection et de contrôle (à l’exception du service du contrôle des dépenses engagées, rattaché au programme Stratégie économique et financière et réforme de l’État, de la DPAEP et de la direction des Affaires juridiques ainsi que du service de la communication). Il exerce également des activités de services, transversales et harmonisées, pour l’ensemble des services du ministère en matière d’action sociale, d’hygiène et de sécurité et des prestations immobilières.

C’est un programme spécifique qui couvre indirectement l’ensemble des programmes du ministère et leurs agents en leur apportant appui et support.

Il doit satisfaire un panel d’objectifs divers dont la mesure se fait par des indicateurs composites basés sur des sondages, des questionnaires de satisfaction ou en cours de construction.

Le premier objectif vise à mesurer la résonance du ministère dans le public (Améliorer l’information des publics et faciliter les relations de l’usager avec l’administration). Le deuxième cherche à améliorer la qualité des prestations de conseil et d’audit (taux de satisfaction de demandeurs de mission ou de consultation, taux de suivi de préconisations du service du Contrôle général économique et financier (CGEFI)). Les deux autres objectifs affichent l’ambition sociale du ministère (3 : mettre en œuvre une gestion personnalisée des ressources humaines ; 4 : développer l’accès des agents du Minéfi à une solution de restauration collective).

Le dernier vise l’efficience de la gestion (5 : maîtriser le coût des fonctions support) orientée vers les gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats et la maîtrise des dépenses du plateau de base par agent.

Sur différents indicateurs, des efforts sont annoncés pour permettre, à compter de 2008, une homogénéisation des indicateurs sur les fonctions transversales afin de faciliter comparabilité interministérielle.

2.– Les demandes de crédits

843,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 775,12 millions d’euros en crédits de paiement sont sollicités pour financer en 2007 les cinq actions fonctionnelles du programme, soit une augmentation respectivement de 17,5% et 8,6% par rapport à la loi de finances 2006, selon la répartition suivante :

ÉVOLUTION DES DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
ENTRE LA LFI 2006 ET LE PAP 2007

(en euros)

ÉVOLUTION DES DEMANDES DE CRÉDITS DE PAIEMENT
ENTRE LA LFI 2006 ET LE PAP 2007

(en euros)

Les fonds de concours sont estimés à 1,458 million d’euros et se portent sur les actions Promotion de l’action du ministère et Prestations d’appui et de support. 0,148 million d’euros sont affectés au SIRCOM ⁽⁴⁴⁾ et 1,3 million à la DPAEP et l’IGPDE ⁽⁴⁵⁾.

a) Action 01 : État-major, médiation et politiques transversales

Cette action, qui regroupe les effectifs des trois cabinets ministériels, de leurs bureaux, du secrétariat général, du médiateur du ministère, du haut fonctionnaire de défense, de l’Agence centrale des achats (SNC) ainsi que d’une partie de la DPAEP, soit 2.298 ETPT (-134), sollicite hors dépenses de personnel, 136,14 millions d’euros en AE et CP sur le titre 3 et 4,26 millions d’euros en AE, portés à 5,09 en CP sur le titre 5. C’est la première action en termes de crédits du programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle.

Les fonctions de politique transversale relatives au pilotage des ressources humaines du ministère, la modernisation de l’organisation et le développement des démarches qualité, les affaires immobilières et budgétaires (en particulier la synthèse budgétaire) ainsi que les systèmes d’information ont été confiées au Secrétariat général du ministère. La nouvelle direction des Personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) conserve des fonctions transversales en matière d’action sociale, d’hygiène, de sécurité et de prévention médicale, ainsi que la gestion du personnel des services centraux.

● Pour les crédits de fonctionnement :

– Une enveloppe de 6,25 millions d’euros (contre 10,53 en 2006) serait confiée au secrétaire général afin de financer des « actions innovantes contribuant à la modernisation du ministère », lesquelles actions peuvent être soit à vocation directionnelle c’est-à-dire porteuses de réformes d’organisation, soit à vocation horizontale dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme.

Votre Rapporteur spécial ne se départit pas d’une certaine réserve sur ce qu’il considérait, dans son rapport précédent, comme une « pochette surprise ». L’appropriation par les gestionnaires du fonctionnement en mode loi organique relative aux lois de finances explique sans doute la diminution du montant de cette enveloppe dont certains crédits 2006 semblent avoir correspondu à des écritures comptables de transition plutôt qu’à des dépenses effectives.

Ces actions innovantes constituant l’un des cinq budgets opérationnels de ce programme (BOP), votre Rapporteur spécial a l’espoir de trouver dans le premier rapport annuel de performances (RAP), relatif à l’exercice 2006 l’ensemble des informations relatives à celles-ci.

– 129,89 millions d’euros (+12,9%) sont réservés à l’action sociale (restauration : 49,59 millions d’euros ; logement et aides : 23,39 millions d’euros ; vacances/loisirs : 22,89 millions d’euros ; petite enfance dont crèches : 1,06 million d’euros, administration générale et animation du réseau : 11,37 millions d’euros ; divers).

– 20,01 millions d’euros sont destinés à des mesures d’hygiène et de sécurité (en faveur des comités d’hygiène et de sécurité et de la médecine de prévention).

● Pour les crédits d’investissement :

4,25 millions d’euros en AE et 5,09 en CP sont destinés à des investissements en matière d’action sociale (restaurants administratifs, centres de vacances, etc.) ;

● Les dépenses d’opérations financières :

Une nouvelle rubrique apparaît dans le PAP 2007 du programme 218 relative aux dépenses d’opérations financières pour un montant de 0,74 million d’euros. Elle est liée aux prêts sociaux. Les crédits (fonctionnement, investissement, dépenses financières) relatifs à l’action sociale, l’hygiène et la sécurité sont gérés dans le cadre d’un budget opérationnel de programme décliné en différents BOP déconcentrés.

Votre Rapporteur spécial, bien qu’il ait conscience que les données annoncées relèvent de l’ordre du prévisionnel, dénonce le schématisme des informations présentées.

b) Action 02 : Expertise, audit, évaluation et contrôle

Cette action ne dispose que de crédits relatifs aux dépenses de personnel : 69,03 millions d’euros pour 574 agents (contre 468) appartenant dans leur grande majorité à la catégorie A+.

Elle rassemble les activités des corps de contrôle et d’inspection du ministère : Inspection générale des Finances, le Contrôle général économique et financier (CGEFI), le Conseil général des Mines et le Conseil général des technologies de l’information. S’y agrège en 2007 le service de contrôle des aides agricoles (CICC) issu de l’ex Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA).

c) Action 03 : Promotion de l’action du ministère

Responsable de la communication interne et externe du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, cette action nécessiterait pour son fonctionnement, hors titre 2, 13,39 millions d’euros en AE (contre 14,6) et 10,45 millions d’euros (contre 13,59) en CP pour 2007. Elle sollicite 203 agents de catégorie A, B et C pour le seul SIRCOM (+44). Elle pourrait disposer en 2006 de 0,15 million d’euros de fonds de concours (contre 5,16 en 2006).

La forte augmentation du nombre des agents de cette action n’est pas justifiée, non plus que la chute des fonds de concours attendus. Les sommes réservées pour les grandes campagnes de communication ont été appréciées à la baisse et leurs orientations ne semblent pas être arrêtées avant la fin de l’année 2006. En effet, dans le contexte d’une année électorale, les actions de communication ministérielle seront plus limitées et engagées plutôt en fin d’exercice. Les actions récurrentes de communication et de publication de documents d’information ont également été appréciées à la baisse (7,87 millions d’euros contre 9,21 millions d’euros).

d) Action 04 : Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique

Cette action, qui mobilise les services juridiques du ministère – la direction des Affaires juridiques (207 ETPT, soit + 4 agents) spécialisée dans les marchés publics, les ressources humaines dans une approche juridique et le suivi contentieux – nécessiterait pour ses dépenses de fonctionnement en 2007 la somme de 6,34 millions d’euros en AE et en CP.

Comme en 2006, ces crédits, à plus de 95%, sont destinés au règlement de dépenses liées aux dossiers contentieux (frais de justice divers dont honoraires et réparations civiles). Ces dépenses étant difficiles à estimer, la demande de crédits est équivalente à la dotation 2006.

0,3 million d’euros a été inscrit pour des prestations d’études juridiques ponctuelles.

e) Action 05 : Prestations d’appui et de support

Cette action nécessite pour l’exécution de ses attributions 1.907 ETPT (contre 1.947 ETPT dans le PAP 2006) essentiellement des catégories B et C, soit 36,7% des effectifs du programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle. La demande de crédits de paiement « autres titres » augmente de 28,9% par rapport au PAP 2006. Il s’agit de l’augmentation la plus forte en valeur et en absolu de ce programme.

Cette action sollicite en particulier pour les dépenses de fonctionnement 226,16 millions d’euros en AE et 216,72 en CP et pour les dépenses d’investissement 72 millions d’euros en AE et 14,85 millions d’euros en CP pour 2007.

Elle est mise en œuvre pour l’essentiel par la direction des Personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel (DPAEP), émanation de l’ex DPAM, direction du Personnel, de la modernisation et de l’administration (DPMA), qui fait office de prestataires de services interne multi métiers.

Dans le cadre de la présente action trois de ses sous-directions assurent pour les services centraux du ministère la fonction logistique, la fonction gestion immobilière et la fonction gestion des ressources informatiques et des réseaux téléphoniques.

Ses dépenses, au regard de ces activités, sont composites. Elles se répartissent en grandes catégories.

• Pour les crédits de fonctionnement :

Ceux-ci sont estimés :

– en autorisations d’engagement à 226,16 millions d’euros contre 174,715 millions dans le PAP 2006 ;

– en crédits de paiement à 216,72 millions d’euros contre 164,345 millions dans le PAP 2006.

Compte tenu de la forte augmentation de ces demandes de crédits votre Rapporteur spécial aurait aimé procéder à une comparaison attentive de cette évolution. Mais la présentation de ces dépenses de fonctionnement a été modifiée et répond aux attributions des sous-directions de la nouvelle DPAEP.

Ces dépenses de fonctionnement sont réparties en cinq catégories :

– les dépenses informatiques et réseau téléphonique ;

– les dépenses courantes liées à l’immobilier des services centraux ;

– les dépenses de logistique ;

– les dépenses de formation ;

– les dépenses diverses.

1) Les dépenses de fonctionnement liées à l’informatique et au réseau téléphonique

Les dépenses de fonctionnement relatives à l’informatique sont en 2007 présentées avec les dépenses de réseau informatique, la sous-direction de l’informatique de la nouvelle DPAEP prenant en charge à compter de 2007 les charges liées au réseau téléphonique afin de regrouper toutes les dépenses des structures chargées de transmettre des données sur réseau.

Dans le tableau ci-dessous, votre Rapporteur spécial a tenté de recomposer la répartition des dépenses de fonctionnement relatives à l’informatique et au réseau téléphonique. Mais ce schéma reste incomplet dans la mesure où la variation des charges liées, par exemple, à la gestion des autocommutateurs, est importante et non justifiée.

Toutefois, il semble que les projets informatiques (à poursuivre ou à lancer) constituent un poste en croissance.

Votre Rapporteur spécial regrette la généralisation excessive des « justifications » plus accentuée que dans les développements consacrés à ces dépenses du PAP 2006. Il s’interroge sur la restriction de la notion de réseau à la téléphonie et l’absence d’évocation des réseaux informatiques et ou de fibres optiques.

ESSAI DE RÉPARTITION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
INFORMATIQUE § RÉSEAU DE L’ACTION SOUTIEN

(en millions d’euros)

2) Les dépenses courantes liées à l’immobilier des services centraux

Ces dépenses sont estimées pour 2007 à 122,03 millions d’euros en AE et 120,54 millions d’euros en CP. Hors impact des loyers budgétaires ces dépenses sont estimées respectivement à 41,353 millions d’euros en AE et CP.

3) Les dépenses liées au fonctionnement des services centraux

Ces dépenses (83,29 millions d’euros en AE et 80,66 en CP) concourent à l’entretien des 466.892 m² occupés par les services centraux du ministère. Elles englobent des dépenses locatives réelles et des dépenses locatives budgétaires afin de sensibiliser les gestionnaires à cette charge ainsi que des dépenses liées au fonctionnement quotidien des locaux et au confort des agents.

ESSAI DE RÉPARTITION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

« SERVICES CENTRAUX » DE L’ACTION SOUTIEN

(en millions d’euros)

Il n’a pas été possible de reconstituer les dépenses courantes « liées aux locaux » intégrant « l’entretien des bâtiments et le confort des agents ».

Les services centraux du « Minéfi » occupaient au 31 décembre 2004 une surface de 466.892 m² et les dépenses courantes atttribuées à leur entretien et leur sécurisation étaient estimées à 83,297 millions d’euros en AE et 80,644 millions d’euros en CP, soit un ratio de 173€/m². Dans le PAP 2006, la surface annoncée est de 462.223 m² pour une dépense en CP de 69,533 millions d’euros faisant ressortir le ratio à 150€/m². Ces ratios sont difficiles à apprécier car, par exemple, ces dépenses comprenaient dans le PAP 2006 la maintenance préventive et la maintenance des autocommutateurs qui étaient chiffrées à 19,141 millions d’euros en AE et 16,488 millions en CP.

La différence de périmètre des dépenses ne permet pas d’apprécier avec sécurité leur évolution et votre Rapporteur spécial souhaite que ces présentations se stabilisent enfin.

4) Les dépenses de logistique 

Ces dépenses s’apparentent, avec réserves, aux ex-dépenses de fonctionnement des services (outils bureautiques, fluides et dépenses téléphoniques, prestations très diversifiées allant du mobilier aux traductions) pour 66,09 millions d’euros en AE et 61,83 en CP. Elles sont estimées à 57,91 millions d’euros en AE et 52,11 millions d’euros en CP.

Par défaut, votre Rapporteur spécial a regroupé les trois catégories de dépenses de fonctionnement pour se contenter d’une approche globale. En effet, comme cela avait été le cas dans le PAP 2006 les dépenses de formation sont isolées et la rubrique 2007 « dépenses diverses » pèse peu (0,85 million d’euros).

RAPPROCHEMENT DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

2006 ET 2007 DE L’ACTION SOUTIEN

(en millions d’euros)

Il est aisé de constater que ces demandes de crédits de fonctionnement (hors formation) sont en hausse :

– de 26,1 % pour les autorisations d’engagement,

– de 30 % pour les crédits de paiement,

sans qu’aucune information précise ne soit apportée dans le PAP 2007.

5) Les dépenses de formation

Ces dépenses sont estimées pour 2007, en AE comme en CP, à 7,49 millions d’euros contre 7,908 millions d’euros dans le PAP 2006. Elles sont donc légèrement en baisse de 5,3 %. Ces dépenses constituent en fait une dotation qui est gérée par l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE).

6) le PAP 2007 crée une cinquième catégorie de dépenses de fonctionnement. Il s’agit de la somme de 885.000 euros qui financerait le fonctionnement des services, dont l’Inspection générale des Finances, et des prestations ponctuelles. Cette nouvelle rubrique a, en soi, peu de sens pour votre Rapporteur spécial.

Il est précisé que le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle n’a plus en 2007 à supporter la subvention d’équilibre de l’ex-budget annexe des Monnaies et médailles qui, en 2006, avait été estimée à 1,3 million d’euros.

• Des crédits d’investissement essentiellement immobiliers :

Cette action sollicite en particulier pour les dépenses d’investissement 72 millions d’euros en AE et 14,85 millions d’euros en CP pour 2007 et pour les dépenses d’investissement 14,4 millions d’euros en AE et 18,33 millions d’euros en CP pour 2006.

En 2007 les dépenses de crédits de paiement sont en baisse sensible de 13%. Par contre, les AE explosent pour financer le lancement de l’opération immobilière de la Maison de la Francophonie. Les raisons de l’inscription de cette opération dans ce programme et dans cette mission n’apparaissent pas. Votre Rapporteur spécial s’étonne que celle-ci ne s’inscrive pas dans une mission plus appropriée.

Les crédits de la maintenance préventive, dite Apogée, sont en très légère hausse.

CRÉDITS APOGÉE 2007 ET 2007

(en millions d’euros)

• Des crédits d’intervention :

L’action 05 « Prestations d’appui et de support » comporte au titre de 2007, 4 millions d’euros (AE et CP) de crédits d’intervention pour le versement d’une subvention et d’une participation. Ces dépenses sont totalement nouvelles, le programme 218 ne comportant pas dans le PAP 2006 de dépenses d’intervention.

L’impression générale de votre Rapporteur spécial en ce qui concerne le développement du programme 218 pour l’exercice 2007 est contrastée. D’une part, un travail de structuration de la dépense semble s’opérer, d’autre part, les informations prévisionnelles communiquées continuent de souffrir d’indétermination ou d’imprécision.

Il souhaite que les articulations des dépenses de ce programme ne soient pas bouleversées à nouveau en 2008 afin d’en améliorer la lecture année après année. Il remarque que la lecture des BOP État-major et divers et Gestion des ressources et modernisation est impossible dans le cadre présenté et attend beaucoup du prochain rapport annuel de performances 2006.

f) Impact du déversement analytique sur le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

Le projet annuel de performances de la mission Gestion et contrôle des finances publiques pour 2007 propose un rapide examen de ventilation des dépenses pour le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et fiscale. Ces ventilations internes (au sein des actions du programme) et/ou externes (vers ou des autres programmes du ministère), du fait des interactions entre programmes, reposent sur des principes de clé de répartition (au prorata des effectifs payés par actions, à l’aide de la clé « effectifs payés du ministère » pour le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, variables selon les autres ministères).

Après ventilation, les crédits du programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et fiscale se répartissent ainsi :

VENTILATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION

(en millions d’euros)