N^° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 30

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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INTRODUCTION 13

CHAPITRE PREMIER : L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ : LES TÂTONNEMENTS D’UN PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF 15

I.− L’EXÉCUTION 2005, DERNIER EXERCICE RÉGI PAR L’ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959 15

A.− L’IMPACT DU PLAN « BANLIEUES » VISIBLE DANS LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2005 15

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION DE 92 % POUR LA GENDARMERIE 17

II.– L’EXÉCUTION 2006, PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF 18

A.− LA POLICE PILOTE 13 BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME 18

1.− L’imputation des 36,1 millions d’euros de reports de 2005 18

2.− La lente consommation des crédits 18

3.− Les difficultés du suivi en mode LOLF 20

B.− LA GENDARMERIE GÈRE UN BOP UNIQUE 21

1.− La gestion des 79,7 millions d’euros de reports de crédits 21

2.− Une consommation différenciée selon le type de dépenses 21

3.− En mode LOLF, un suivi allégé 23

CHAPITRE II11
 : VERS L’ACHÈVEMENT DE LA LOPSI : CINQ ANNÉES DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS 25
I.− LE BILAN GLOBAL DE LA PROGRAMMATION EST TRÈS SATISFAISANT, MOYENNANT QUELQUES NUANCES 25
A.− LA POLICE A BÉNÉFICIÉ D’UN DÉBUT DE RÉALISATION DYNAMIQUE 25
B.− LE RATTRAPAGE EFFECTUÉ EN FAVEUR DE LA GENDARMERIE N’EST PAS TOTALEMENT ACHEVÉ 27
1.− La LOPSI ne sera réalisée qu’avec retard 27
2.– la LPM et la LOPSI se complètent dans le domaine de l’investissement 28
C.− LA GESTION EN MODE LOLF RÉCLAME UN SURCROÎT D’ATTENTION CONCERNANT L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS 29
1.− Les questions de périmètre et de « philosophie » 29
2.− Des emplois budgétaires aux ETPT 30
3.− L’évolution des effectifs réels 313132
III.– LE BILAN DE LA RÉORGANISATION TERRITORIALE 32
A.− VUE D’ENSEMBLE : UN PROGRAMME ACHEVÉ EN MÉTROPOLE EN 2006, ET OUTRE-MER FIN 2007 32
B.− L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SON COÛT 33
1.− Pour la police, un dispositif ad hoc 33
2.− Pour la gendarmerie, une prédominance des frais de logement 34
IV.− LE BILAN DE CINQ ANNÉES DE BAISSE DE LA DÉLINQUANCE 35
A.– LA CRIMINALITÉ GLOBALE EN NET RECUL DEPUIS 2002 35
B.– LA CRIMINALITÉ PAR TYPE D’INFRACTIONS EN BAISSE POUR PLUS DE 82 % DU SPECTRE 36
1.– Les vols : – 14,7 % 36
2.– Les infractions économiques et financières : – 10,3 % 36
3.– Les crimes et délits contre les personnes : + 16,9 % 36
4.– Les autres infractions, dont celle à la législation sur les stupéfiants : + 1,7 % 36
C.– LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE FERMEMENT JUGULÉE 37
D.– LE TAUX D’ÉLUCIDATION PAR TYPE D’INFRACTIONS, INDICATEUR-CLEF DU PAP 37
E.– LA DÉLINQUANCE DES MINEURS, ÉVOLUTION SOCIOLOGIQUE PRÉOCCUPANTE 38

CHAPITRE III : 39
ORDRE PUBLIC ET SÉCURITÉ PUBLIQUE : CONTRE LES VIOLENCES URBAINES, L’OUTIL DE LA VIDÉOSURVEILLANCE 39
I.− LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE DOIT ÊTRE AMÉNAGÉE POUR MIEUX COMPARER L’ACTION DE LA POLICE ET CELLE DE LA GENDARMERIE 39
A.– LE BON BILAN DE LA NOUVELLE DOCTRINE D’EMPLOI DES FORCES MOBILES 39
1.– Pour la police, le bilan de la zonalisation a été perturbé par les événements de 2005 393941
2.– Pour la gendarmerie mobile, pas d’impact budgétaire significatif 414242
B.– EN SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’OUTIL PRÉCIEUX DE LA MAIN COURANTE INFORMATISÉE ET DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE LA GENDARMERIE 43
1.– La police peut compter sur des outils fiables 434344
2.– La gendarmerie possède une solide expérience de la mesure de son activité 474747
C.– LA PROBLÉMATIQUE PERSISTANTE DES « CHARGES INDUES » 51
1.– La charge demeure lourde pour la majorité des services de police 515153
2.– La gendarmerie mobile reste très sollicitée 555556
D.– LA MOBILISATION FACE AUX ÉVÉNEMENTS EXCEPTIONNELS : VIOLENCES URBAINES, RAVE PARTIES, COUPES DU MONDE DE FOOTBALL ET DE RUGBY 56
1.− Les coûteuses violences urbaines de l’automne 2005 5657575859
2.– La Coupe du monde de football : un surcoût limité 60
3.– Les rave parties, question toujours en suspens 61
II.− LA VIDÉOSURVEILLANCE, OUTIL À DÉVELOPPER 62
A.– STRASBOURG : L’EXEMPLE D’UNE SYNERGIE EFFICACE ENTRE POLICES NATIONALE ET MUNICIPALE POUR RÉDUIRE LA DÉLINQUANCE 62
1.– Un déploiement raisonné et concerté 62
2.– Un modèle à développer 63
B.– PARIS : UNE UTILITÉ RÉELLE, DES BESOINS IMPORTANTS 64
1.– Le réseau public existant est nettement sous-dimensionné 65
2.– Les besoins supplémentaires sont potentiellement importants et coûteux 666666
III.− LA LUTTE ANTI-TERRORISTE EST CONFORTÉE 67A.− LES DIRECTIONS SPÉCIALISÉES DE LA POLICE SE RAPPROCHENT 67B.− LA GENDARMERIE N’EST PAS ABSENTE 68

CHAPITRE IV : 71
SÉCURITÉ ROUTIÈRE : LE REMARQUABLE BILAN D’UNE GRANDE PRIORITÉ DU QUINQUENNAT 71
I.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE À LAQUELLE LA POLICE ET LA GENDARMERIE APPORTENT UN CONCOURS DÉTERMINANT 71
A.– UNE POLITIQUE TRANSVERSALE FOCALISÉE SUR LA RÉDUCTION DU NOMBRE D’ACCIDENTS, DE TUÉS ET DE BLESSÉS 71
1.– La politique de sécurité routière est pilotée 71
2.– Les résultats pour les Français sont très significatifs 72
B.– LE CONCOURS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE INTÈGRE NÉCESSAIREMENT UNE FORTE DIMENSION RÉPRESSIVE 75
1.– Des différences dans le dispositif de mesure de la performance 75
2.– Une activité intense des gendarmes et policiers 777777
II.– UNE ORGANISATION STABILISÉE, UNE ÉVOLUTION DIFFÉRENCIÉE DES MOYENS 78
A.– DES MOYENS CONSTANTS POUR LA POLICE 78
1.– La sécurité publique couvre 29 millions d’habitants 78
2.– Les CRS surveillent des portions d’autoroute et les grands itinéraires 797980
B.– DES CRÉDITS EN HAUSSE DE 7 % POUR LA GENDARMERIE 80
1.– Les moyens humains sont importants 808080
2.– Les moyens matériels se perfectionnent 81
CHAPITRE V : 83
POLICE JUDICIAIRE : LA CONTRIBUTION DE LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE À L’AMÉLIORATION DES TAUX D’ÉLUCIDATION 83
I.− UNE EFFICACE MUTUALISATION DE MOYENS A CONSIDÉRABLEMENT AMÉLIORÉ L’ÉLUCIDATION DES CRIMES ET DÉLITS 83
A.− ENTRE 2002 ET 2005, 173.000 FAITS ÉLUCIDÉS SUPPLÉMENTAIRES 83
B.− LA RÉORGANISATION DES OFFICES CENTRAUX DE POLICE JUDICIAIRE 87
1.− Des services centraux remaniés en 2006 878788
2.− Des services territoriaux rassemblant 3.400 fonctionnaires 90
3.− Un budget dont les moyens nouveaux sont destinés au FNAEG 91
C.− DES RÉSULTATS QUI DEVRAIENT PROGRESSER ENCORE GRÂCE À L’APPLICATION ARIANE, FUTUR FICHIER COMMUN 91
1.– ARIANE qu’on voit venir 91
2.– Des accès croisés aux fichiers existants 93

D.− LE BILAN DES GIR MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DES OPÉRATIONS DE GRANDE ENVERGURE 93
1.− Une organisation mise en place en un temps record 93
2.− Des résultats probants 94
II.− POLICE ET GENDARMERIE RENFORCENT LEURS COMPÉTENCES TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES 95
A.− LES SERVICES DÉDIÉS DE LA POLICE 95
1.− La sous-direction de la police technique et scientifique conserve un rôle pilote 9595969697
2.− L’INPS est désormais un opérateur du programme Police nationale 98
B.− LES ENTITÉS SPÉCIALISÉES DE LA GENDARMERIE 99
1.– L’Institut de recherche criminelle, expert en identification des victimes 99
2.– Le Service technique de recherches judiciaires et de documentation, mémoire des enquêteurs 100
III.− IL FAUT RÉDUIRE LE POIDS DES TRANSFÈREMENTS ET DES EXTRACTIONS 100
A.– POUR LA PRÉFECTURE DE POLICE, LA CHARGE S'ALOURDIT 101
B.– POUR LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’ACCROISSEMENT ATTEINT 9,5 % EN 2005 102
C.– POUR LA GENDARMERIE, UNE STABILISATION EST CONSTATÉE ENTRE 2004 ET 2005 103
D.– DES MESURES PERMETTRAIENT D’ALLÉGER CES « CHARGES INDUES » 104
1.– La fin des atermoiements concernant les UHSI 104
2.– La mise en place de la visioconférence entre les tribunaux et les établissements pénitentiaires 105
3.– Une coopération plus manifeste de la part des magistrats 105
4.– La consolidation des « petits dépôts » 106
CHAPITRE VI : 107
LES ACTIONS PROPRES À CHACUNE DES DEUX FORCES : POLICE DES ÉTRANGERS ET ACTIVITÉ MILITAIRE 107
I.− LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : UNE ACTION PRIORITAIRE POUR LA POLICE, QUE LA GENDARMERIE GAGNERAIT À MIEUX IDENTIFIER 107
A.− UNE POLITIQUE PRIORITAIRE DE LA POLICE EN 2007 107
1.− Le plan d’action sur la lutte contre l’immigration irrégulière comporte une réorganisation de la police aux frontières 107
2.– L’évolution très dynamique des effectifs de la PAF 109
3.– Le considérable renforcement des moyens de fonctionnement et d’investissement 110110112
4.– Les performances de la PAF 112
5.– Les suites de l’audit de modernisation sur la DPAF de Roissy 114

B.− UNE POLITIQUE QUE LA GENDARMERIE DEVRAIT IDENTIFIER PARMI SES ACTIONS 115
1.– Des objectifs stratégiques 115
2.– Des moyens humains et des directives d’action 116
3.– Des centres de rétention administrative gérés en propre 116
4.– Des résultats opérationnels 117
II.− LES MISSIONS MILITAIRES MOBILISENT FORTEMENT LA GENDARMERIE MOBILE 118
A.– LES MISSIONS MILITAIRES MÊLENT FONCTIONS PRÉVÔTALES ET OPEX 118
1.– La prévôté, compétence exclusive de la gendarmerie 118
2.– Les opérations extérieures, sollicitations exigeantes 119
3.– La force de gendarmerie européenne, initiative française 120
B.– LE POIDS DES MISSIONS PERMANENTES HORS DU CONTINENT OBÈRE LA DISPONIBILITÉ DE LA GENDARMERIE MOBILE 121
CHAPITRE VII : 123
LES CRÉDITS DE SOUTIEN : LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE, FER DE LANCE DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT 123
I.− DÉPENSES DE PERSONNEL : LA PROGRESSION DE LA RÉMUNÉRATION FONDÉE SUR LES RÉSULTATS 123
A.– L’APPLICATION DU PROTOCOLE « CORPS ET CARRIÈRES » SE POURSUIT 123
B.– LA MONTÉE EN CHARGE DU PAGRE EST RÉGULIÈRE 125
1.– Les premières tranches se sont échelonnées comme prévu 125
2.– Parallèlement, le plan d’amélioration de la condition militaire se poursuit 126
C.– LES MOYENS CONSACRÉS À LA PRIME DE RÉSULTATS EXCEPTIONNELS AUGMENTENT SUBSTANTIELLEMENT 127
1.– La police, pionnière en la matière 127
2.– La gendarmerie : un montant global en forte progression 129
D.– LE RACHAT DE JOURS D’ARTT PERMET DE MAINTENIR UNE DISPONIBILITÉ SUFFISANTE DES PERSONNELS 130
1.− 84 millions d’euros pour la police en 2005 130
2.− 114 millions d’euros pour la gendarmerie en 2005 131
II.− UNE GESTION INNOVANTE DES RESSOURCES HUMAINES 131
A.– LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE, INSPIRÉE DE LA GENDARMERIE 131
1.– Toutes les missions, à l’exception du maintien de l’ordre 132
2.– Une organisation largement déconcentrée 132
3.– Des moyens consolidés 133
4.– Des résultats très encourageants 133
B.– LA VOIE D’ACCÈS PROFESSIONNELLE, FERMENT DE MOTIVATION SUPPLÉMENTAIRE POUR LES POLICIERS 133
C.– LES CADETS DE LA RÉPUBLIQUE ET LES CLASSES PRÉPARATOIRES INTÉGRÉES : L’ÉGALITÉ DES CHANCES EN ACTES 134
1.– Le succès du programme des cadets de la République 134
2.– La pérennisation des classes préparatoires intégrées 136
III.− CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D’ÉQUIPEMENT : LA MULTIPLICATION DES MARCHÉS COMMUNS 137
A.– LA MISE EN COMMUN DE MOYENS LOGISTIQUES EST FLORISSANTE 137
1.– Des soutiens croisés pour l’entretien automobile 137
2.– Des marchés publics, essentiellement pour l’armement 137
B.– LA COOPÉRATION FONCTIONNELLE EST ÉTENDUE 139
1.– Un accueil fiabilisé sur le réseau ACROPOL de la police nationale 139
2.– Des actions de formation communes 139
C.– ACROPOL REPRÉSENTE UN MODÈLE DE RÉALISATION, PAR UN PARTENAIRE PRIVÉ, D’UN GRAND PROJET D’ÉQUIPEMENT 140
IV.− IMMOBILIER : DES PROCÉDURES INNOVANTES 141
A.– POUR L’IMMOBILIER DE LA POLICE, LES LIVRAISONS REPRENNENT 141
B.– DES PPP POUR DOPER L’IMMOBILIER DE LA GENDARMERIE 144
1.− Les constructions s’effectuent selon des modalités juridiques variées 144
2.− Les programmes d’entretien sont marqués par des velléités contrariées d’externalisation 146
EXAMEN EN COMMISSION 149

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 153

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, les réponses étaient parvenues en quasi-totalité à votre Rapporteur spécial, tant pour ses questions relatives au programme Police nationale que pour celles portant sur le programme Gendarmerie nationale. Que les services soient remerciés de leur diligence, y compris pour avoir fourni tout au long de la préparation du présent rapport spécial les éléments complémentaires qui ont servi à sa rédaction.

LES CRÉDITS DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE SÉCURITÉ POUR 2007

La mission se compose de deux programmes, le programme Police nationale géré par le ministère de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire et placé sous la responsabilité du directeur général de la Police nationale, et le programme Gendarmerie nationale qui relève du ministère de la Défense et dont le responsable est le directeur général de la Gendarmerie nationale.

Les crédits du programme Police nationale s’élèveront à 8,408 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 8,199 milliards d’euros en crédits de paiement, ces derniers progressant de 2,3 % par rapport à 2006. Le plafond d’autorisation d’emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s’établit à 149.965 (+ 2.377 par rapport à 2006).

Les crédits de paiement sont déclinés en 13 budgets opérationnels de programme et ventilés entre les 6 actions suivantes :

− ordre public et protection de la souveraineté pour 979 millions d’euros ;

− sécurité et paix publiques pour 2,58 milliards d’euros ;

− sécurité routière pour 555 millions d’euros ;

− police des étrangers et sûreté des transports internationaux pour 688 millions d’euros ;

− police judiciaire et concours à la justice pour 2,06 milliards d’euros ;

− commandement, ressources humaines et logistique pour 1,33 milliard d’euros.

Les crédits du programme Gendarmerie nationale représenteront 7,884 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 7,484 milliards d’euros en crédits de paiement, ces derniers progressant de 2,9 % par rapport à 2006 après intégration dans le périmètre du programme, par un amendement gouvernemental que réclamait votre Rapporteur spécial, de 602 millions d’euros de crédits d’équipement immobilier et informatique transférés de la mission Défense. Le plafond d’autorisation d’emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s’élève à 102.101 (+ 1.410 par rapport à 2006).

Composé d’un seul budget opérationnel de programme, ce programme voit ses crédits de paiement répartis en 5 actions :

− ordre et sécurité publics pour 2,72 milliards d’euros ;

− sécurité routière pour 735 millions d’euros ;

− police judiciaire et concours à la justice pour 1,52 milliard d’euros ;

− commandement, ressources humaines et logistique pour 2,38 milliards d’euros ;

− exercice des missions militaires pour 128 millions d’euros.

Au total, les crédits de la mission représenteront 16,292 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 15,683 milliards d’euros en crédits de paiement (dont 4,24 milliards d’euros de pensions) soit des augmentations respectives de 1,5 % en autorisations d’engagement et de 2,6 % en crédits de paiement. Le total des deux plafonds d’emplois représente 252.066 équivalents temps plein travaillé.

Enfin, des rattachements de fonds de concours sont attendus en 2006 à hauteur de 15,6 millions d’euros pour la police nationale et de 5,8 millions d’euros pour la gendarmerie nationale, provenant de prestations de service d’ordre ou de cessions de patrimoine.

Le trait majeur de l’évolution de ces crédits consiste en la mise en œuvre de la cinquième et dernière tranche de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) promulguée le 29 août 2002 pour s’appliquer jusqu’en 2007. Pour la gendarmerie, sur cette tranche s’impute également l’annuité de la loi de programmation militaire 2003-2008.

INTRODUCTION

S’il ne fallait retenir qu’un résultat de l’action menée sous la présente législature au service de la sécurité des Français, ce serait celui-ci : entre 2002 et 2005, selon les chiffres publiés de manière totalement indépendante et transparente par l’Observatoire national de la délinquance, on a enregistré dans notre pays 338.000 faits constatés en moins, et 173.000 faits élucidés en plus, tous crimes et délits confondus. Et cette tendance se poursuit en 2006.

Des faits constatés en moins, c’est le recul visible de la délinquance, objectif stratégique n° 1 fixé à la police comme à la gendarmerie et figurant comme tel dans les document budgétaires.

Des faits élucidés en plus, c’est la performance des policiers et des gendarmes qui s’améliore et qu’il s’agit de saluer.

Ces résultats obtenus grâce à l’énergie déployée au sommet par M. Nicolas Sarkozy en tant que ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, et par Mme Michèle Alliot-Marie en tant que ministre de la Défense, et à ce titre ministre de rattachement des militaires de la gendarmerie, ces résultats conquis chaque jour par quelque 145.000 policiers et 100.000 gendarmes, quelle que soit leur spécialité, ces résultats qui resteront comme l’un des principaux motifs de fierté de ce gouvernement et de cette majorité quand viendra l’heure des bilans, nous les devons aussi à l’effort sans précédent consenti sur le plan budgétaire pour respecter l’ambitieuse loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002. Le présent rapport en porte témoignage, comme d’ailleurs les remarquables rapports d’exécution établis par l’inspection générale de l’administration et le contrôle général des armées : la LOPSI est en passe d’être respectée, voire dépassée, certes à des rythmes différents, dans tous les registres qu’elle abordait.

La sécurité intérieure en avait grand besoin ; les femmes et les hommes qui l’incarnent aussi, qui ont vu leur condition s’améliorer de façon spectaculaire depuis 2002 : nouvelle tenue, nouveaux équipements, carrières revalorisées, coopération renforcée, les moyens nécessaires ont été fournis, et la réforme de l’État est en marche au sein de ces deux forces pour qu’il en soit fait le meilleur usage.

Le métier de policier et celui de gendarme demeurent pourtant des métiers à risques, exposés, observés. À l’enthousiasme de la sortie d’école succède la première affectation, exigeante. Les épisodes tendus de l’automne 2005 restent profondément marqués dans nos mémoires. Il faut vraiment saluer l’exemplaire maîtrise dont ont fait preuve les très nombreux effectifs déployés sur le terrain pour ramener l’ordre sans escalade dans la violence. Mais il faut également rappeler que 2005 a vu le nombre de policiers blessés monter à plus de 10.000 ; ils étaient déjà plus de 8.000 fin septembre 2006, dont 450 dans des missions de maintien de l’ordre et 3.200 dans des missions de lutte contre la délinquance.

De même qu’elles font face sans faiblir à toutes leurs missions, qu’il s’agisse du maintien de l’ordre, de la sécurité publique, de la police judiciaire, de la lutte contre l’immigration irrégulière ou contre le terrorisme, ou encore des missions militaires propres à la gendarmerie, les forces de sécurité intérieure se modernisent à un rythme soutenu. Rappelons également leur contribution essentielle à l’amélioration de la sécurité routière qui s’est traduite, depuis 2002, comme le rappelait récemment le chef de l’État, par le fait que 8.500 vies ont été épargnées sur nos routes.

Cette capacité d’adaptation permanente, qui fait la force de la police et de la gendarmerie, trouve ses prolongements jusque dans la gestion par la performance qui sert désormais de cadre à l’exécution du budget de l’État.

Mise en œuvre au sein d’une mission interministérielle, la politique de sécurité intérieure est plus que jamais mesurée, jugée à l’aune de son efficacité et de son efficience. Il revient au Parlement, au premier chef, d’en débattre afin d’exercer son pouvoir d’autorisation budgétaire en parfaite connaissance de cause. Tels sont les nobles objectifs de la LOLF ; au modeste Rapporteur spécial d’en rendre compte, méthodiquement, mais surtout, sans faux-semblant. Rien ne serait pire que de tomber dans ce que le Premier président de la Cour des comptes, observateur averti s’il en est, qualifiait il y a peu de « bureaucratie lolfienne ». Rien ne sert de réclamer toujours plus de détail dans la comptabilité analytique, la ventilation des crédits par actions ou dans le décompte des ETPT, si ce n’est dans le but d’aiguillonner les responsables de programme en les incitant à toujours mieux utiliser les fonds publics. Il faut laisser à l’administration, à l’échelon central et sur le terrain, le temps de s’approprier une réforme d’ampleur ; il faut savoir en tirer parti pour, par exemple, promouvoir une saine émulation entre police et gendarmerie, mutualiser les compétences, encourager les partages d’expérience. Le regard extérieur du Parlement est là pour y aider.

CHAPITRE PREMIER

L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ : LES TÂTONNEMENTS D’UN PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF
I.− L’EXÉCUTION 2005, DERNIER EXERCICE RÉGI PAR L’ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959

A.− L’IMPACT DU PLAN « BANLIEUES » VISIBLE DANS LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2005

Les crédits de paiement ouverts en gestion 2005 sur l’agrégat Police se sont élevés à 6.135,1 millions d’euros, en augmentation de 4,8 % par rapport aux crédits ouverts en 2004.

Le tableau suivant retrace les principaux éléments de cette exécution :

Pour une ultime fois, le chapitre 34-41 − Police nationale. Moyens de fonctionnement mérite quelques développements particuliers. Ce chapitre a bénéficié de reports de 2004 à hauteur de 60 millions d’euros et d’un abondement en loi de finances rectificative de 11,7 millions d’euros.

Les crédits de la police ont connu trois épisodes de régulation budgétaire au printemps et à l’été 2005 puis une sortie de régulation à l’automne :

− en avril, le gel pesant sur les moyens de fonctionnement et d’équipement de la police s’est établi à 24 millions d’euros et 3 millions d’euros d’annulations tandis que les reports de crédits de 2004 étaient été dégelés ;

− en juillet est intervenu un gel supplémentaire de 13 millions d’euros, portant le total des crédits gelés à 37 millions d’euros, pesant principalement sur les dépenses de l’administration centrale et non sur les budgets globalisés des services, sollicités à moins de 1 %. En revanche, les lignes non globalisées (frais de mission, frais de transport, téléphone, dépenses informatiques) ont été révisées à la baisse ;

− le dégel est intervenu en plusieurs phases, avec un premier dégel tant à l’engagement qu’au paiement fin septembre 2005 à hauteur de 8 millions d’euros, un deuxième dégel limité à l’engagement fin octobre 2005 à hauteur de 9 millions d’euros, puis un dégel partiel au mandatement lié aux violences urbaines de novembre 2005 a réduit le montant du gel au paiement de 29 millions d’euros à 18,3 millions d’euros.

Ce gel résiduel a fait l’objet d’un « contrat de gestion » avec le ministère des Finances, et sur le plan interne entre la direction de l’administration de la police nationale (DAPN) et certains services : le SGAP de Versailles pour 1,5 million d’euros, la DST pour 4,1 millions d’euros, la direction de la formation de la police pour 3 millions d’euros et la DAPN elle-même pour 9,7 millions d’euros, essentiellement sur les dépenses relatives aux reconduites aux frontières et à la logistique.

De tels reports de charge entraînent pour les services concernés un retard dans l’exécution de certains programmes, le renouvellement informatique par exemple, et une dégradation de leur fonctionnement (concernant l’entretien de l’infrastructure), ainsi que, pour l’administration centrale, des retards dans le paiement des fournisseurs. Les principaux créanciers concernés sont Carlson Wagon lits en ce qui concerne les frais de reconduites aux frontières et ceux correspondant aux marchés de décryptage, les frais de traitement de signaux pour la DST, les dépenses d’habillement sur marchés pour les dépenses de logistique et les dépenses de formation continue.

Concernant les dépenses de personnel, hors celles du chapitre expérimental 39-02, les mouvements les plus importants concernent d’une part le chapitre 31-41 et plus précisément l’article 10 (rémunérations principales des personnels actifs) et le chapitre 31-42 et plus précisément l’article 10 (indemnités et allocations diverses des personnels actifs) qui ont vu leurs dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2006 augmenter respectivement de 26,7 millions d’euros et 24,3 millions d’euros. Ces mouvements s’expliquent principalement par la valeur moyenne du point d’indice de l’année 2005 supérieure de l’ordre de 0,85 % à celle retenue pour l’élaboration du budget et par la revalorisation des indices de rémunérations des bas de grilles de la fonction publique.

De manière générale, l’exécution des dépenses de rémunérations et charges sociales de l’agrégat Police nationale fait apparaître un taux de consommation de 99,6 % par rapport aux crédits ouverts, le total général tous crédits de paiement confondus s’établissant à 96,3 %.

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION DE 92 % POUR LA GENDARMERIE

Le tableau suivant retrace l’exécution des crédits de l’agrégat Gendarmerie en 2005 :

Trois mouvements principaux sont intervenus en gestion 2005 :

− le décret de virement du 19 avril a annulé 55,3 millions d’euros sur le chapitre 34-06 pour couvrir une partie des insuffisances de crédits de rémunérations militaires ;

− le décret d’avance du 26 septembre a ouvert 52,5 millions d’euros, toujours sur le chapitre 34-06, et 500.000 euros sur le chapitre 34-07 ;

− le décret d’annulation du même jour a porté pour 22,3 millions d’euros de crédits de paiement sur le titre V de la gendarmerie, en gage du décret d’avance pris en faveur du titre III.

Les mises en réserve décidées par le ministère des Finances le 10 février 2005 se sont concrétisées par un gel de 100 millions d’euros sur le titre III de la Défense, dont 25 millions d’euros affectant la gendarmerie. Le 15 juillet a été décidée une mesure de réserve supplémentaire de 125 millions d’euros sur le titre III, dont 25 millions d’euros concernant la gendarmerie. Ce gel supplémentaire a été levé le 16 août 2005. Enfin, le 28 octobre, le ministère des Finances a autorisé le dégel partiel de la première mise en réserve à hauteur de 75 millions d’euros. Tous les crédits de fonctionnement de la gendarmerie ont été rendus disponibles à cette occasion.

Les crédits sans emploi fin 2005 étaient concentrés sur titre V. Ils résultaient de la norme de dépense appliquée par le Gouvernement au budget d’équipement du ministère de la Défense.

II.– L’EXÉCUTION 2006, PREMIER EXERCICE EN MODE LOLF
A.− LA POLICE PILOTE 13 BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME

1.− L’imputation des 36,1 millions d’euros de reports de 2005

Votre Rapporteur spécial a souhaité connaître, à l’occasion du basculement de la gestion « en mode LOLF », le détail de la gestion des 36,1 millions d’euros de reports de crédits de l’exercice 2005 sur l’exercice 2006.

Les arrêtés de reports de crédits du 28 mars 2006 ont réparti les crédits reportés par programme. Les montants reportés, conformément à l’article 15 de la LOLF, ont été plafonnés, pour les anciens chapitres relevant du programme Police nationale, à 3 % des crédits de paiement du chapitre.

Pour l’ancien chapitre 34-41, ce montant correspondait à celui du montant des crédits gelés en fin d’année 2005, qui avait été réparti fin 2005 entre les services, en fonction des difficultés de paiement. Les reports ont donc été attribués aux services au prorata de la répartition du gel de l’année 2005. Pour l’ancien chapitre 39-02 d’expérimentation de la LOLF, les crédits reportés correspondaient à l’intégralité des crédits non payés sur le chapitre, qui relevaient du budget des CRS. Enfin, pour les anciens chapitres partagés entre plusieurs programmes (systèmes d’information et de communication, immobilier) les crédits reportés ont été répartis entre programmes, après négociation menée avec la direction des affaires financières du ministère, au prorata des charges à payer.

La répartition par gestionnaire et par budget opérationnel de programme (BOP) a abouti à imputer, notamment, 29,3 millions d’euros (soit 81,3 % du toal) sur le BOP Commandement et soutien, 4,1 millions d’euros sur le BOP Renseignement et 1,4 million d’euros sur le BOP Sécurité, paix et ordre publics (à destination des CRS).

2.− La lente consommation des crédits

a) Hors titre 2, le taux de consommation au 30 juin est faible

Les crédits votés en loi de finances pour 2006 hors titre 2 s’établissaient à 1.724, 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.112 millions d’euros en crédits de paiement.

Au 30 juin 2006, avaient été ouverts 1.762,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.159,2 millions d’euros en crédits de paiement, sous l’effet des principaux mouvements suivants :

− un décret de transfert ⁽¹⁾ de 2,2 millions d’euros diminuant les crédits du programme pour solder les arriérés du groupement interministériel de contrôle, au titre des interceptions de sécurité effectuées par les opérateurs de téléphonie mobile ;

− des reports de 36,1 millions d’euros en crédits de paiement ;

− des rattachements de fonds de concours pour 5,5 millions d’euros ;

− un mouvement de fongibilité asymétrique de 10 millions d’euros.

À la même date, les gels représentaient 77 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46,4 millions d’euros en crédits de paiement, soit un total disponible de 1.685,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1.112,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Toujours au 30 juin, le montant des autorisations d’engagement affectées était de 857,6 millions d’euros et celui des autorisations d’engagement consommées, de 496,1 millions d’euros. Les crédits de paiement consommés s’élevaient à 344,5 millions d’euros, soit un taux de consommation global de 29,72 % à mi-année. Ce taux plus faible que les années antérieures s’explique par les difficultés rencontrées par tous les ministères dans le démarrage de la gestion 2006. Pour autant, la consommation affichée est à ce stade minorée et/ou approximative en raison du retard intervenu dans le déploiement des systèmes d’information permettant le suivi de la dépense.

La DAPN dispose toutefois d’une information fiable et détaillée des consommations centrales des BOP nationaux grâce aux restitutions émanant du système d’information ACCORD. De même, elle dispose quasiment en temps réel des consommations observées sur les BOP zonaux à partir des informations du logiciel de gestion GIBUS. En revanche, pour les secteurs de dépenses non couverts par GIBUS (immobilier, action sociale, systèmes d’information et de communication, fonctionnement des centres de rétention administrative délégués aux préfectures) les remontées d’information sont effectuées au moyen de tableaux de bord qui ne sont pas établis en temps réel et ne donnent pas une image fidèle et actualisée de la consommation locale.

De même, l’implantation tardive dans les services de police centraux de l’outil GIBUS pour permettre aux services concernés de disposer du suivi consolidé des crédits centraux et locaux sur une même base ne permet pas de suivre dans l’immédiat, pour les BOP nationaux, les éléments de gestion consolidée.

Dès lors, la DAPN n’a pas d’informations exhaustives sur les consommations par article d’exécution. Néanmoins, les dispositions de la charte de gestion visant à associer à chaque direction d’administration centrale un article d’exécution permettent d’approcher la réalité des consommations par article.

b) La ventilation des crédits de titre 2 sera effectuée ex post

Au 31 juillet 2006, la consommation des crédits de titre 2 s’élevait à 3.922,3 millions d’euros, répartis de la manière suivante :

Cette restitution résulte de l’agrégation des états fournis mensuellement par les services gestionnaires de paie déconcentrés (les secrétariats généraux pour l’administration de la police [SGAP] et les services administratifs et techniques de police [SATP] outre-mer), ainsi que par les services gestionnaires de paie d’administration centrale, relevant soit de la direction générale de la police nationale, soit du secrétariat général.

L’importance relative des dépenses à ventiler sur plusieurs actions) s’explique par le fait que les agents relevant principalement des services actifs de la direction centrale de la sécurité publique, de la direction centrale des CRS et de la préfecture de police (direction de police urbaine de proximité) exercent des missions concourrant aux actions 1, 2, 3, 4 et 5.

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2006, qui sera établi au printemps prochain, présentera une répartition de l’exécution de la masse salariale dans laquelle toutes les dépenses seront ventilées entre les seules actions 1 à 6, au prorata des temps réels d’activité mesurés grâce à la main courante informatisée.

3.− Les difficultés du suivi en mode LOLF
Les difficultés de suivi de la consommation des crédits résultent principalement de la fusion de nombreuses lignes d’exécution budgétaire existant en 2005 (paragraphes d’exécution) à l’intérieur d’un compte d’exécution unique en 2006. De même, la totalité des services gestionnaires de paie déconcentrés (SGAP et SATP) assurent cette fonction tant pour les agents relevant de la direction générale de la police nationale que pour ceux relevant des services du secrétariat général. Il s’ensuit à ce stade une impossibilité de suivre de manière individuelle l’évolution de la masse salariale des agents selon leur direction de gestion.

B.− LA GENDARMERIE GÈRE UN BOP UNIQUE

1.− La gestion des 79,7 millions d’euros de reports de crédits

Le montant des reports de crédits de la gestion 2005 sur 2006 au titre du fonctionnement hors loi de programmation militaire était de 13,6 millions d’euros. Pour les crédits correspondant à la loi de programmation militaire 2003-2008, il s’est élevé à 79,7 millions d’euros en crédits de paiement. La répartition de ces crédits par opération budgétaire fait apparaître, par exemple, 19,4 millions d’euros au titre de l’armement, des munitions et des équipements d’optique, 14,8 millions d’euros de matériel électronique, téléphonique et technique, 10,9 millions d’euros pour le couchage et l’ameublement, 6 millions d’euros pour l’habillement, 9,5 millions d’euros pour divers aspects du fonctionnement du réseau de transmission RUBIS, ou encore 3,9 millions d’euros pour le maintien en condition opérationnelle des moyens aériens.

2.− Une consommation différenciée selon le type de dépenses

a) Les dépenses de personnel et de fonctionnement hors loi de programmation militaire (LPM)

Le tableau suivant détaille la consommation des crédits ouverts au titre de la gestion 2006 par action. Les données sont extraites de l’infocentre INDIA-LOLF. La gendarmerie, n’ayant qu’un seul BOP, ne rencontre aucune difficulté pour assurer le suivi de la consommation :

Les rémunérations et charges sociales au 30 juin sont imputées sur un « article 99 » et seront ventilées par action en fin de gestion (cf. infra). Par ailleurs, elles comprennent 600.000 euros versés aux personnels de la gendarmerie employés au profit du service de maintenance aéronautique (SMA). Ces dépenses ont vocation à être finalement supportées par le compte de commerce SMA et remboursées au programme Gendarmerie nationale.

b) Les dépenses de fonctionnement et d’investissement dans le cadre de la LPM

Les dépenses d’investissement effectuées au 30 juin 2006 sont présentées dans les tableaux qui suivent. Les dépenses relatives à l’immobilier domanial sont suivies par le service d’infrastructure de la défense et celles afférentes au maintien en condition des aéronefs le sont par la SIMMAD ⁽²⁾, ces deux organismes intervenant en tant que services gestionnaires pour le compte du programme Gendarmerie nationale. En pratique, cela ne pose pas de difficultés.

c) La régulation budgétaire

Au titre 2, une mise en réserve de 5,85 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement a été opérée dès le début de la gestion 2006. Au titre 3 hors loi de programmation militaire, la mise en réserve a porté sur 38,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 18 millions d’euros de crédits de paiement.

Pour ce qui concerne les crédits d’investissement de « l’agrégat LPM », le montant mis en réserve en début de gestion 2006 s’élevait à 40 millions d’euros en autorisations d’engagement et 53,1 millions d’euros en crédits de paiement. Une partie de ces crédits (3,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) a d’ores et déjà été utilisée pour couvrir des besoins intervenus en cours d’année, comme suit :

− la contribution au dispositif gouvernemental de lutte contre la grippe aviaire et le chikungunya : pour 2,1 millions d’euros ;

− la contribution au paiement de l’amende européenne liée à la réglementation dite « poisson sous taille » : pour 1,13 million d’euros ;

− la contribution à la couverture du décret d’avance au profit du programme Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale : pour 500.000 euros.

La programmation budgétaire initiale et le document prévisionnel de gestion ont été présentés à partir d’hypothèses qui impliquaient la mise à la disposition du programme de cette réserve en cours de gestion. Le 3 octobre 2006, il a été procédé à sa levée intégrale.

3.− En mode LOLF, un suivi allégé

De même qu’elle n’entend pas revenir, du moins à court terme, sur l’existence de son BOP unique, la gendarmerie argue de la polyvalence de ses unités pour justifier que les dépenses exécutées ne puissent être imputées a priori sur l’une des actions de son programme. Cette imputation s’effectue donc de façon uniforme :

− sur l’action de soutien du programme pour les dépenses de fonctionnement et d’investissement ;

− sur « l’article 99 » pour les dépenses de personnel.

C’est a posteriori que le coût complet de chaque action est ensuite restitué, par une ventilation analytique qui s’appuie sur l’activité réelle des personnels et des unités, mesurée par les outils informatiques de suivi de l’activité.

La gendarmerie fait valoir que ce dispositif, validé par le comité interministériel d’audit des programmes, présente l’avantage de la simplicité, de la fiabilité − le suivi de l’activité étant entièrement informatisé − et de la stabilité dans le temps, puisque l’analyse des coûts est insensible aux évolutions de la nomenclature budgétaire, à découpage par actions constant. Mais dès lors, cette nomenclature ne risque-t-elle pas de demeurer virtuelle ? Il faudra vraisemblablement attendre la consolidation des applications comptables en cours de déploiement et la restitution des premiers rapports annuels de performances pour en juger.

CHAPITRE II

VERS L’ACHÈVEMENT DE LA LOPSI : CINQ ANNÉES DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS

À l’heure des bilans de législature, il n’est pas excessif de dire que les crédits consacrés à la sécurité intérieure sont de ceux pour lesquels l’exercice est le plus pertinent, du fait de la réalisation, calée sur la même période, de la LOPSI ⁽³⁾. C’est l’honneur de l’Assemblée nationale que d’avoir consacré une large part de l’été 2002 à discuter et voter cette loi, et de la voir aujourd’hui respectée de façon exemplaire – non pas seulement sous l’angle des moyens nouveaux, considérables, mais également sous l’angle des résultats obtenus avec de tels moyens. Au premier rang desquels le recul massif de la délinquance.

Le détail de l’exécution de la LOPSI révèle de nombreux engagements tenus, mais aussi une regrettable faiblesse : l’équipement immobilier ⁽⁴⁾.

I.– LE BILAN GLOBAL DE LA PROGRAMMATION EST TRÈS SATISFAISANT, MOYENNANT QUELQUES NUANCES

A.– LA POLICE A BÉNÉFICIÉ D’UN DÉBUT DE RÉALISATION DYNAMIQUE

Pour la police nationale, la LOPSI prévoyait, sur la période 2003-2007, la création de 6.500 emplois. Elle programmait également 1.180 millions d’euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d’équipement, ainsi que 1.570 millions d’euros pour les emplois et les mesures catégorielles.

Il faudra attendre la dernière version du rapport d’exécution de la LOPSI que transmet, chaque année, le Gouvernement au Parlement ⁽⁵⁾, pour connaître dans le détail les résultats de l’application de l’ensemble de la loi. Entre-temps, il est possible de retracer les créations d’emploi effectuées et celles prévues pour 2007 dans le tableau suivant :

Comme le souligne le rapport précité relatif à l’exécution de la LOPSI, le constat du respect de l’échéancier « ne vaut que si l’on fait abstraction des adjoints de sécurité (ADS). La baisse de ces « emplois sur crédits » [est] aujourd’hui enrayée, notamment grâce à la création fin 2005 de 2.000 ADS supplémentaires ».

Votre Rapporteur spécial précise cependant que les 2.000 emplois d’adjoints de sécurité supplémentaires recrutés en 2006 en contrat d’accompagnement dans l’emploi après les violences urbaines de novembre 2005 seront consolidés dans le plafond d’emplois. Par ailleurs, il convient de rappeler que les ADS ne sont pas à mettre tout à fait sur le même plan que les fonctionnaires de police, de par leurs qualifications et l’étendue de leurs missions.

L’évolution de l’ensemble des crédits est inscrite dans le tableau suivant, qui recense les crédits supplémentaires ouverts chaque année en sus de la consolidation des moyens ouverts les années précédentes, ainsi que le total obtenu :

Manifestement, la LOPSI a été largement respectée, voire dépassée sur certains postes, pour la police nationale, s’agissant des crédits de personnel ainsi que des moyens de fonctionnement et d’équipement (voir infra chapitre VII les développements de votre Rapporteur spécial sur ces questions). En revanche, et même si le calcul d’un « total réalisé » n’est pas encore pertinent en la matière compte tenu des effets retard des programmes en cours, l’investissement ne mérite pas le même satisfecit, qui tient cependant pour une large part à la situation de départ, avant intervention de la LOPSI, très dégradée.

La clef de cette programmation réussie aura sans doute été le démarrage ambitieux de sa réalisation, ce qui a été moins vrai pour la gendarmerie. Le rapport d’exécution l’exprime très clairement en ces termes :

« Pour la police nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 ont permis de respecter les dispositions de la LOPSI ».

B.– LE RATTRAPAGE EFFECTUÉ EN FAVEUR DE LA GENDARMERIE N’EST PAS TOTALEMENT ACHEVÉ

« Pour la gendarmerie nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 n’ont pas permis de respecter les dispositions de la LOPSI. Le retard pris nécessitait donc un effort particulier sur 2005 et 2006. ». À partir de ce socle, 2005 et 2006 ont permis à la police de poursuivre sur sa lancée vers un respect quasi intégral, tandis que pour la gendarmerie ces deux années n’ont pas suffi à résorber le retard pris.

1.– La LOPSI sera réalisée avec retard

Le tableau suivant détaille la réalisation de la LOPSI pour la gendarmerie nationale :

S’agissant en particulier des emplois programmés, le tableau suivant compare l’échéancier théorique et sa réalisation :

En raison de la pratique, devenue habituelle depuis 2004, de création des emplois à mi-année, le présent projet de loi de finances comporte la consolidation des 2.000 créations de 2006, ce qui représente 1.000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, ainsi que la création de 950 emplois supplémentaires – eux aussi financés en demi-année, soit 475 ETP.

2.– la LPM et la LOPSI se complètent dans le domaine de l’investissement

Pour les crédits d’investissement, l’enveloppe de crédits de paiement attribuée à la gendarmerie dans le cadre de la LOPSI, de 1.020 millions d’euros en valeur 2002, soit 1.033 millions d’euros en valeur 2003, s’ajoute aux crédits prévus par la seule loi de programmation militaire (LPM). Cette enveloppe permet de rétablir des capacités opérationnelles qui n’avaient pas pu être prises en compte lors des travaux initiaux d’élaboration de la LPM. Elle permet également de développer des capacités dont le besoin est apparu après l’élaboration de cette LPM. Elle permet enfin de lancer un vaste programme de rénovation de l’immobilier, qui représente à lui seul 44 % de la dotation en crédits de paiement de la LOPSI, soit 450 millions d’euros, et d’équiper les 7.000 personnels dont la création est inscrite dans la LOPSI.

Si l’annuité 2003 (93 millions d’euros) a été conforme à la programmation initialement établie, les dotations des lois de finances initiales de 2004 (93 millions d’euros) et de 2005 (120 millions d’euros) ont conduit la gendarmerie à réviser le rythme de réalisation de certains investissements. En forte augmentation, les dotations en loi de finances pour 2006 (200 millions d’euros) et dans le présent projet de loi de finances (220 millions d’euros) permettent de lancer en 2006 les gros programmes d’informatique et de télécommunication et d’engager en 2007 le renouvellement des véhicules blindés.

Les programmes d’équipement des personnels et des unités relatifs à la sécurité des personnels et à leurs capacités opérationnelles immédiates (gilets pare-balles à port discret, nouveau pistolet automatique, nouvelle tenue, communauté de brigades) sont quasiment réalisés selon le rythme initialement prévu lors des travaux de programmation.

Le tableau suivant détaille l’échéancier de la LPM pour la gendarmerie.

Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que l’imputation de ces crédits ne pose plus le problème visible l’an dernier dans le projet de loi de finances sur lequel s’était engagée la discussion à l’Assemblée nationale. En effet, l’agrégat Gendarmerie de 2005 n’était pas repris à périmètre constant par le programme Gendarmerie nationale, s’agissant des crédits de l’ancien titre V
– désormais répartis entre les titres 3 et 5 selon la nomenclature de la LOLF – consacrés à l’immobilier et à l’informatique de gestion (laquelle se distingue de l’informatique dite opérationnelle).

C.– LA GESTION EN MODE LOLF RÉCLAME UN SURCROÎT D’ATTENTION CONCERNANT L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS

Du fait de la modification de la nomenclature budgétaire, mais aussi de la substitution des ETPT aux emplois budgétaires, la LOLF rend moins aisé le suivi de l’exécution de la LOPSI, notamment pour les crédits de personnel et les effectifs réalisés, sans pour autant le rendre impossible.

1.– Les questions de périmètre et de « philosophie »

La pleine entrée en vigueur de la LOLF au 1^er janvier dernier a marqué une certaine solution de continuité dans l’exécution de la LOPSI, liée au fait que les programmes Police nationale et Gendarmerie nationale ne sont pas exactement superposables aux anciens agrégats « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». Ils sont, d’une part, plus volumineux financièrement
– essentiellement à cause de l’intégration des pensions, soit environ 4,24 milliards d’euros en 2007 pour un total de crédits de la mission de 15,68 milliards d’euros – et, d’autre part, des opérations de soustraction et d’addition sont opérées entre agrégats.

L’an dernier, les critiques émises par votre Rapporteur spécial, et partagées par d’autres – la MILOLF en particulier –, sur l’incohérence du caractère incomplet du programme Gendarmerie nationale, ont fini par aboutir à un amendement gouvernemental rétablissant la logique du coût complet, en transférant quelque 600 millions d’euros de la mission Défense vers la mission Sécurité.

Mais surtout, la LOPSI repose sur la logique des services votés et des mesures nouvelles contenues dans l’ordonnance organique de 1959, le socle de la ressource des services étant la loi de finances initiale pour 2002, la programmation prévoyant, chaque année, des mesures nouvelles consolidées dans le socle de l’année suivante. Au moins sur le plan théorique, la justification au premier euro (JPE) prévue par la LOLF vient déroger à cette conception.

Enfin, le contenu des titres de l’ordonnance de 1959 ne recouvre pas celui des titres de la LOLF. Ainsi, les dépenses de personnel passent du titre III (ordonnance de 1959) aux titres II, III et VI (LOLF). Les catégories de coûts de fonctionnement restent les mêmes dans le titre III (ordonnance de 1959 ou LOLF). Les dépenses d’investissement (titre V et VI de l’ordonnance de 1959) sont ventilées entre les titres II, III, V et VI de la LOLF.

Ces considérations techniques ne sont pas cependant de nature à empêcher le suivi de la réalisation de la LOPSI depuis 2002.

2.– Des emplois budgétaires aux ETPT

Les effectifs budgétaires de l’ordonnance de 1959 figurant dans des annexes budgétaires ont été remplacés par des plafonds ministériels d’autorisation des emplois rémunérés par l’État inscrits dans la loi de finances initiale. Ces plafonds sont construits sur des équivalents temps plein travaillé (ETPT). Là encore, le suivi des effectifs est néanmoins possible ; la continuité peut être retracée comme suit :

3.− L’évolution des effectifs réels

a) Les personnels de la police nationale

Entre le 1^er janvier 2002 et le 1^er octobre 2006, les corps actifs de la police ont connu une augmentation de 4.045 fonctionnaires, résultat d’un accroissement de 6.626 du nombre des fonctionnaires du corps de maîtrise et d’application et de la baisse de 2.385 et de 196 des deux corps supérieurs, respectivement le corps de commandement et d’encadrement et le corps de conception et de direction.

Au 1^er octobre 2006, les effectifs réels déclarés au titre du personnel administratif et technique de la police nationale sont de 15.904 contre 13.060 au 1^er janvier 2002, soit une augmentation de 2.844 sur la période. Compte tenu des transformations d’emplois d’actifs en emplois administratifs réalisées au titre de la réforme des corps et carrières, les effectifs réels de fonctionnaires administratifs ont donc progressé au-delà de ce que prévoyait la LOPSI. Le tableau suivant recense cette forte progression globale :

b) Les personnels de la gendarmerie nationale

Le tableau suivant retrace l’évolution des effectifs réels de la gendarmerie nationale sur la période 2002-2005 :

Les créations d’effectifs réels de la gendarmerie nationale sont donc proches de la cible LOPSI de 3.800 fixée par les services, la cible linéaire étant de 4.200. En outre, le PAGRE (évoqué infra chapitre VII) a moins d’impact sur les sous-officiers de gendarmerie en effectifs réels qu’en effectifs budgétaires. Enfin, les effectifs sont réalisés à hauteur du tiers par des gendarmes adjoints volontaires (GAV), sans lesquels les réalisations seraient réduites à 2.193.

III.– LE BILAN DE LA RÉORGANISATION TERRITORIALE

A.− VUE D’ENSEMBLE : UN PROGRAMME ACHEVÉ EN MÉTROPOLE EN 2006, ET OUTRE-MER FIN 2007

Le redéploiement rationnel et équilibré des forces de police et de gendarmerie, conduit depuis 2003 en application de la LOPS (loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 modifiée d’orientation et de programmation relative à la sécurité) et de la LOPSI, est quasiment parvenu à son terme.

Mis en œuvre sur décision ministérielle dans 65 départements de métropole et d’outre-mer, il concerne 337 communes regroupant 1,76 million d’habitants. 218 communes totalisant 973.523 habitants ont été transférées à la police par extension de 79 circonscriptions de sécurité publique et création de 3 nouvelles. Parallèlement, 119 communes totalisant 782.709 habitants ont été transférées à la gendarmerie par suppression de 41 circonscriptions de sécurité publique et d’un commissariat subdivisionnaire, par échanges inter-zones ou resserrements d’assise territoriale dans 2 circonscriptions).

Le redéploiement doit s’achever au quatrième trimestre 2007 dans le département de La Réunion (échanges inter-zones entre les communes de Saint-Benoît de Saint-Louis transférées à la gendarmerie, et celles de Saint-André et de Saint-Pierre reprises totalement en compte par la sécurité publique).

Au delà, le principe a été retenu de poursuivre et conforter le travail d’harmonisation des zones de compétence territoriale respectives de la police et de la gendarmerie nationales. Compte tenu de l’impact humain et financier très important du redéploiement, il a été toutefois conclu à la nécessité de privilégier désormais une démarche au cas pas cas. Dans ce cadre, une nouvelle opération de transfert de compétence est intervenue dans le département de Lot-et-Garonne le 1^er septembre 2006 (fermeture de la circonscription de sécurité publique de Marmande, extension de celles d’Agen et de Villeneuve-sur-Lot).

Au total, un potentiel de 1.810 policiers redéployables aura été retiré sur ces cinq années, des fermetures et resserrements de circonscriptions de sécurité publique, contre 2.327 policiers supplémentaires pour leurs créations et extensions.

B.− L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SON COÛT

1.− Pour la police, un dispositif ad hoc

Afin de répondre aux situations personnelles des fonctionnaires ou militaires concernés par les fermetures de services, un dispositif d’accompagnement et de suivi social a été mis en place dès la fin de l’année 2002. Pour la police nationale, il s’appuie sur une mission conjointe DAPN/DCSP prenant tout à la fois en compte les vœux professionnels des intéressés (mutation, avancement, départ anticipé à la retraite) et leurs contraintes d’ordre privé (situation familiale, financière, lieu de résidence).

Parmi les mesures sociales d’accompagnement du redéploiement figure le versement d’une indemnité exceptionnelle de mutation ou de déplacement d’office, variable selon l’ampleur des conséquences personnelles qu’entraîne la mutation. Les montants du barème, fixés en 2002, ont été réévalués en 2004. Ils s’échelonnent désormais de 2.745 à 10.672 euros. En 2004 et 2005, l’incidence financière de cet accompagnement social s’est élevée respectivement à près de 7 millions d’euros et 1,9 million d’euros. Pour 2006, la prévision de dépense est de l’ordre de 500.000 euros.

La création ou l’extension de circonscriptions de sécurité publique ont engendré de nouveaux besoins en matière d’équipement immobilier, sous forme de travaux sur des bâtiments existants pour absorber l’arrivée d’effectifs supplémentaires, ou bien d’aménagement ou de construction de nouvelles structures. Ces structures sont prises à bail, mises à disposition ou acquises.

Pour permettre de répondre aux conséquences immobilières du redéploiement, le ministère de l’Intérieur a mis en place une dotation globale police/gendarmerie de 15 millions d’euros. 78 opérations d’investissement immobilier (dont une réalisée en 2006 à Agen, pour 160.000 euros) ont été financées au titre de cette dotation pour un montant total de 8,31 millions d’euros.

2.− Pour la gendarmerie, une prédominance des frais de logement

Au plan immobilier, les mesures de redéploiement se traduisent par la prise à bail sur le marché locatif de logements supplémentaires pour les militaires affectés en renfort, l’extension ou la création de locaux de service et techniques pour les unités renforcées ou créées, la résiliation des baux des logements hors caserne dans les circonscriptions transférées à la police nationale, le transfert des baux à la gendarmerie des locaux des commissariats de police repris, et enfin le changement d’affectation, à titre onéreux, de douze commissariats (dont deux neufs), au profit du ministère de la Défense, pour 7,54 millions d’euros, et de cinq brigades de gendarmerie au profit du ministère de l’Intérieur pour 4,5 millions d’euros.

Le redécoupage entre les zones de compétences de la police et de la gendarmerie a occasionné, du point de vue de la gendarmerie, les surcoûts suivants :

Par ailleurs, six autres projets de reprise de commissariats sont en cours d’instruction au sein du ministère de la Défense et les cinq derniers sont en cours de constitution.

Afin de concilier l’intérêt du service, les nécessités du service public et les souhaits des personnels en termes de réaffectation, les gestionnaires déconcentrés ont été autorisés, en fonction des besoins, à créer, pour une durée limitée, des sureffectifs de gestion ; ils sont actuellement résorbés.

IV.− LE BILAN DE CINQ ANNÉES DE BAISSE DE LA DÉLINQUANCE

Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas à eux-mêmes leur propre fin ; ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles. Cette idée, qui est au cœur de la LOLF, n’est pas nouvelle pour les forces de sécurité intérieure. Mais elle a manifestement pris une dimension prioritaire sous la présente législature et les résultats enregistrés sont venus couronner de succès l’effort entrepris. Le meilleur étalon, en l’espèce, est la baisse de la délinquance, premier objectif stratégique de chacun des deux programmes de la mission interministérielle.

Il se mesure en particulier en termes de diminution du nombre de faits constatés et de hausse du nombre de faits élucidés. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : on enregistre 338.000 faits constatés en moins entre 2002 et 2005, et 173.000 faits élucidés en plus.

A.– LA CRIMINALITÉ GLOBALE EN NET RECUL DEPUIS 2002

Au cours des dix dernières années se sont succédé trois phases d’évolution du nombre des crimes et délits constatés : une baisse de 1,9 % pour la période 1996-1997, une augmentation de la criminalité de 15,4 % de 1998 à 2002 et une baisse de 8,2 % de 2002 à 2005. Au cours de l’année 2005, les statistiques établies par les services de la police et de la gendarmerie nationales mettent en évidence un recul de la criminalité globale par rapport à 2004 de 1,3 %, qui se traduit par 49.600 crimes et délits en moins.

B.– LA CRIMINALITÉ PAR TYPE D’INFRACTIONS EN BAISSE POUR PLUS DE 82 % DU SPECTRE

1.– Les vols : – 14,7 %

Entre 2002 et 2005, les vols (y compris recels) ont globalement diminué de 14,7 %, soit 368.500 faits en moins. En 2005, les vols, dont les recels, qui rassemblent 56,6 % de l’ensemble des crimes et délits, ont baissé de 4,7 % soit 105.000 faits de moins.

La baisse de cette catégorie a été notamment influencée par le recul du nombre de plaintes pour vols à la roulotte et d’accessoires sur véhicules immatriculés, des cambriolages, des vols d’automobiles, ainsi que des vols au préjudice d’établissements publics ou privés. Autant de signes tangibles de l’amélioration de la sécurité des Français.

2.– Les infractions économiques et financières : – 10,3 %

Entre 2002 et 2005, cette catégorie d’infractions a globalement diminué de 10,3 % (soit – 36.700 faits). En 2005, les infractions économiques et financières, qui représentent 8,4 % de l’ensemble des crimes et délits, ont connu une baisse de 3,4 %, soit 11.300 faits en moins. Si deux des trois rubriques constituant cette catégorie poursuivent leur baisse – les escroqueries, faux et contrefaçons et les infractions à la législation sur les chèques –, à l’inverse, la délinquance économique et financière proprement dite enregistre une hausse de 3.300 faits.

3.– Les crimes et délits contre les personnes : + 16,9 %

Entre 2002 et 2005, le nombre de crimes et délits contre les personnes a augmenté de 16,9 %, ce qui représente 51.300 faits constatés en plus. L’augmentation était de 37,4 % entre 1998 et 2002. En 2005, cette catégorie d’infractions a enregistré une hausse de 4,4 %, soit 15.000 faits de plus par rapport à 2004. Ce résultat est largement imputable à l’augmentation des coups et blessures volontaires (+ 11.000 faits), des menaces et chantages (+ 3.300 faits) et des atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 2.300 faits). Il faut par ailleurs souligner qu’en 2005, les crimes et délits contre les personnes représentaient moins de 10 % du total des infractions, et que le phénomène des violences conjugales entre en ligne de compte dans cette catégorie d’infractions.
4.– Les autres infractions, dont celle à la législation sur les stupéfiants : + 1,7 %

Entre 2002 et 2005, cette catégorie a progressé de 1,7 % (soit + 15.900 faits). En 2005, ces « autres infractions (dont stupéfiants) », qui représentent 25,5 % de l’ensemble des crimes et délits, enregistrent, après les baisses de 2003 et 2004, un accroissement du nombre de faits constatés de 5,7 %, soit 51.700 faits supplémentaires.

C.– LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE FERMEMENT JUGULÉE

Entre 2002 et 2005, la délinquance de voie publique a diminué de 20,6 % (avec 477.500 faits de moins). En 2005, avec 1.838.000 faits constatés, se confirme le fort recul enregistré depuis 2002 avec une nouvelle baisse de 4,8 %, soit 91.600 faits de moins par rapport à l’année 2004. Elle représente 48,7 % (contre 50,4 % en 2004) du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine.

D.– LE TAUX D’ÉLUCIDATION PAR TYPE D’INFRACTIONS, INDICATEUR-CLEF DU PAP

Entre 2002 et 2005, le taux d’élucidation de la criminalité globale est passé de 26,27 % à 33,21 %. Ce taux était encore de 31,82 % en 2004. Il demeure très différent selon la nature des infractions.

Toujours élevé pour les homicides (81,8 %) et les viols (78,1 %), il n’en va pas de même pour d’autres délits, notamment les vols avec violences sans arme à feu (13,3 %). Enfin, les taux d’élucidation les plus bas concernent les aspects les plus fréquents de la petite délinquance : vols d’automobiles (élucidés à 9,2 %), vols à la roulotte et vols d’accessoires (élucidés à 6,4 %), et les vols à la tire (élucidés à 3,8 %). Le tableau suivant décrit cette évolution par type d’infraction :

Le rapport d’exécution de la LOPSI comprend, dans une logique tout à fait conforme à l’esprit de la LOLF, un tableau de l’évolution comparée des taux d’élucidation pour les faits de délinquance relevant respectivement de la police et de la gendarmerie. Si pour une même année, ces taux diffèrent en raison des différences dans la nature des faits constatés, le tableau fait ressortir utilement les évolutions.

E.– LA DÉLINQUANCE DES MINEURS, ÉVOLUTION SOCIOLOGIQUE PRÉOCCUPANTE

Au cours des dix dernières années, le nombre de mineurs mis en cause à l’occasion de crimes ou délits s’est accru de 34,7 % (soit 49.800 mineurs mis en cause supplémentaires). La part des mineurs dans le total des personnes mises en cause demeure quasiment stable : elle est passée ainsi de 17,9 % en 1996 à 18,2 % en 2005. S’agissant des catégories d’infractions, l’évolution du nombre des mineurs mis en cause est de – 1,1 % pour les vols (y compris recels), + 27,1 % pour les infractions économiques et financières, + 101 % pour les crimes et délits contre les personnes et + 85,7 % pour les autres infractions (dont stupéfiants).

En 2005, le nombre total des mineurs mis en cause pour crimes et délits par les services de police et les unités de gendarmerie a progressé de 4,9 % par rapport à 2004 (soit 8.967 personnes supplémentaires). On relève une légère progression de la part des mineurs dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie publique, passant de 33,9 % en 2004 à 34,4 % en 2005.

CHAPITRE III

ORDRE PUBLIC ET SÉCURITÉ PUBLIQUE : CONTRE LES VIOLENCES URBAINES, L’OUTIL DE LA VIDÉOSURVEILLANCE

Sans surprise, l’impact des déploiements importants de policiers et de gendarmes en maintien de l’ordre depuis l’automne 2005 est visible dans les statistiques d’activité et de performance de ces deux forces ; leur réactivité et leur engagement le sont tout autant.

Mais une telle souplesse dans l’emploi des effectifs disponibles n’est pas incompatible avec une claire définition de leur activité à un instant donné, de sorte que la distinction en deux actions, Ordre public et protection de la souveraineté d’une part, Sécurité et paix publiques d’autre part, opérée dans la programme Police nationale, est bien préférable, en termes d’analyse de la politique menée, au choix d’une action unique Ordre et sécurité publics effectué au sein du programme Gendarmerie nationale.

Par ailleurs, il serait vraisemblablement possible d’alléger, au moins en partie, la charge pour les unités, en ayant davantage recours à la vidéosurveillance.

I.− LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE DOIT ÊTRE AMÉNAGÉE POUR MIEUX COMPARER L’ACTION DE LA POLICE ET CELLE DE LA GENDARMERIE

A.– LE BON BILAN DE LA NOUVELLE DOCTRINE D’EMPLOI DES FORCES MOBILES

1.– Pour la police, le bilan de la zonalisation a été perturbé par les événements de 2005

a) Principes et traduction de la zonalisation des CRS

Depuis plus de trois ans, la doctrine d’emploi des compagnies républicaines de sécurité répond au principe de zonalisation : à l’exception des missions nationales, les CRS sont engagées par les préfets de zones de défense, réduisant notablement les longs transports d’unités, inefficaces et coûteux.

Par rapport à 2003 et 2004, l’utilisation des compagnies républicaines de sécurité en 2005 et 2006 a été marquée par des événements exceptionnels sur le plan de l’ordre public, qui ont fortement perturbé le dispositif de zonalisation, et entraîné en fin d’année une évolution majeure : le recentrage indispensable sur la mission de lutte contre la délinquance et les violences urbaines (après les manifestations de lycéens du premier trimestre 2006, la réactivation du Plan Vigipirate en juillet faisant suite aux attentats de Londres et les violences urbaines à Perpignan en juin).

L’emploi des 60 compagnies de service général ⁽⁶⁾ s’est élevé, pour l’année 2005, à une moyenne de 42,5 unités ⁽⁷⁾ chaque jour, soit un niveau en sensible augmentation par rapport aux années précédentes (2004 : 41,79 unités/jour, 2003 : 41,65 unités/jour). Ce niveau d’engagement est le plus élevé jamais constaté depuis la mise en place des statistiques relatives à l’emploi des CRS, bien qu’il représente un taux inférieur à 2/3. C’est, à peu de choses près, le même ratio que l’on retrouve dans le PAP, comme indicateur de performance, sous l’intitulé Indice de disponibilité des forces de maintien de l’ordre : rapportant le nombre de fonctionnaires actifs réellement disponibles à l’effectif théorique de la compagnie, il s’est établi à 64,07 % en 2005 et la prévision se monte respectivement à 64,1 et 64,2 % en 2006 et 2007.

Au-delà de la question de leur disponibilité, le second volet de l’optimisation de l’emploi des CRS réside dans la progression des missions de sécurité générale et dans la réduction des missions de maintien de l’ordre, ce que traduit très clairement l’indicateur Taux d’emploi des CRS du PAP.

Si en 2003 et 2004, le dispositif de zonalisation avait répondu de façon satisfaisante aux objectifs de sécurité générale et aux besoins en termes de disponibilité opérationnelle, les violences urbaines survenues dans un grand nombre de banlieues au dernier trimestre de 2005 ont nécessité l’engagement d’un nombre élevé de compagnies que le dispositif de zonalisation ne pouvait satisfaire, d’autant qu’une part très importante de ces violences urbaines a été concentrée en Ile-de-France. Les « prélèvements d’unités » ont été nombreux durant cette période et ont atteint, à certains moments, plus de 20 unités chaque jour. Sur l’ensemble de l’année considérée, ces « prélèvements hors zone » ont représenté une moyenne de l’ordre de 14 unités journalières.

Pour faire face à cette situation et afin de se prémunir contre une éventuelle reprise des troubles, le ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire a mis en place un plan national de lutte contre la délinquance et les violences urbaines, dès le 2 novembre 2005, en complément de l’action déjà engagée depuis le début de l’année 2005 (cf. infra).

Ainsi, malgré un niveau exceptionnel d’emploi et un dispositif de zonalisation fortement perturbé, la tendance constatée en 2004 concernant la réduction des temps de trajet et de préparation de mission des unités, a été confirmée en 2005, représentant une moyenne de 2,37 unités/jour (elle était de 2,56 unités/jour en 2004). Le constat relatif à l’absentéisme des personnels est identique : le très faible niveau de congés de maladie constaté en 2004 est confirmé en 2005 avec une baisse de 12.226 jours en un an, pour un total de 91.620 jours.

b) Des conséquences budgétaires inévitables

Le régime indemnitaire des fonctionnaires des CRS et leurs frais d’hébergement hôtelier étant fortement contraints par les événements que l’on vient de rappeler, des surcoûts n’étaient guère évitables.

Concernant l’aménagement et réduction du temps de travail, les unités de service général des CRS bénéficient, compte tenu de la nécessité d’accroître leur période de disponibilité, d’une indemnité annuelle correspondant à 16 jours d’ARTT sous la forme d’un forfait égal à 16 fois le taux journalier fixé à 85 euros.

Quant aux crédits destinés à rémunérer les heures supplémentaires de l’ensemble des CRS et l’indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT), ils sont en 2006 individualisés dans l’unité opérationnelle de niveau national concernant les dépenses de titre 2 du programme Police nationale pour un montant de 50,47 millions d’euros. Début août 2006, la consommation des crédits s’élevait à 8,6 millions d’euros pour les heures supplémentaires (contre 18,44 millions d’euros pour l’ensemble de l’année 2005) et à 16,8 millions d’euros pour l’IJAT (contre 27,02 millions d’euros pour toute l’année 2005). Soit un rythme de consommation d’IJAT de 6,6 % supérieur, en 2006, par rapport à 2005. Ces dépenses supplémentaires ne peuvent être totalement absorbées par les économies réalisées dans le cadre de la zonalisation, même si la moitié du surcoût global de 6 millions d’euros au titre des IJAT et des heures supplémentaires, lié à la mobilisation contre les violences urbaines en 2005, a pu être absorbée par des économies réalisées depuis le début de cette même année grâce à la zonalisation.

L’emploi plus intensif des unités de CRS entraîne également une dépense accrue des frais d’hébergement ; sur les six premiers mois de l’année 2006, les engagements juridiques s’établissent déjà à 10,5 millions d’euros, alors que la dépense totale annuelle de l’année 2005 était de 13 millions d’euros.

2.– Pour la gendarmerie mobile, pas d’impact budgétaire significatif

Depuis le 1^er novembre 2002 et l’application de la nouvelle doctrine d’emploi des forces mobiles, les escadrons de gendarmerie mobile (EGM) qui ne concourent pas aux missions nationales (renfort permanent de la zone de défense de Paris, formation centralisée, missions outre-mer, en Corse et en opérations extérieures) constituent un ensemble zonalisé dont l’emploi est planifié par la région de gendarmerie pour la zone de défense dont ils relèvent. L’objectif est d’engager prioritairement les EGM au profit de la lutte contre l’insécurité quotidienne. Votre Rapporteur spécial y souscrit entièrement.

Cette nouvelle doctrine d’emploi n’a pas eu d’effet sensible sur les dépenses ; les crédits destinés à financer les dépenses de zonalisation sont désormais gérés par les commandants de région de gendarmerie de zone qui sont dotés, depuis 2004, d’un budget limitatif d’autorisation d’engagement de dépenses.

a) La sécurité générale : des renforts contre les violences urbaines

En 2005, la gendarmerie mobile a déployé, chaque jour, l’équivalent de 20 escadrons contre 19 en moyenne en 2004. L’engagement a été inférieur au cours du 1^er semestre 2006 (16,28 escadrons par jour) en raison de l’emploi important des unités en maintien de l’ordre.

Le lien est tangible entre l’action de la gendarmerie mobile et l’évolution de la délinquance de voie publique : cette dernière a diminué dans la majorité des départements ayant bénéficié d’un apport significatif (supérieur à un peloton par jour). Cette évolution est notamment très sensible dans les départements exposés à une forte délinquance et pour lesquels la seule souplesse d’action du commandement réside dans l’emploi des forces mobiles. L’objectif poursuivi est de maintenir l’équivalent de 20 escadrons engagés au quotidien dans ce cadre.

Enfin, sur instructions du ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, 7 escadrons sont plus particulièrement employés en zone gendarmerie dans les départements du Rhône, de l’Isère, de l’Oise, du Val-de-Marne, des Yvelines, de l’Essonne et de la Seine-et-Marne dans le cadre du plan de lutte contre les violences urbaines dans les quartiers les plus sensibles.

b) Le maintien de l’ordre : des événements marquants

La mission de maintien de l’ordre a mobilisé en moyenne 6,6 escadrons par jour au cours de l’année 2005, qui aura été marquée par des événements tels que la présentation de l’A 380 à Toulouse, le sommet de l’OTAN à Nice, les manifestation des lycéens et les violences urbaines, nécessitant l’engagement massif d’unités de gendarmerie mobile au maintien de l’ordre. Quant aux manifestations de mars et avril 2006, elles ont mobilisé jusqu’à 46 escadrons en mars et 54 en avril, pour une moyenne sur le premier semestre de 9,55 escadrons par jour.

Quant aux autres missions permanentes en métropole (hors Corse), gardes et escortes que la LOPSI poursuivait l’objectif de réduire, elles ont mobilisé quotidiennement pas moins de 14,67 escadrons par jour (cf. infra). Enfin, les missions en Corse, outre-mer et en OPEX ont accaparé 23 escadrons par jour en 2005 et 23,15 escadrons au premier semestre de 2006 (cf. chapitre VI).

B.– EN SÉCURITÉ PUBLIQUE, L’OUTIL PRÉCIEUX DE LA MAIN COURANTE INFORMATISÉE ET DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE LA GENDARMERIE

1.– La police peut compter sur des outils fiables

a) La mesure de l’activité grâce à la MCI

Entre 2002 et 2005, la direction centrale de la sécurité publique s’est employée à généraliser l’usage de la main courante informatisée (MCI) dans les services placés sous son autorité. Lors de son récent déplacement à Strasbourg, votre Rapporteur spécial a été très favorablement impressionné par l’utilité de cet outil, sa précision et son exhaustivité étant un réel gage d’efficacité. Subsidiairement, la MCI est susceptible de donner une véritable crédibilité à la ventilation des crédits par action pour suivre l’activité de personnels polyvalents « en mode LOLF ».

Le niveau de fiabilité et d’exhaustivité des données saisies autorise une utilisation de ce logiciel dans des fonctions de pilotage et d’évaluation, et ce d’autant plus qu’environ 2.600 commissaires, officiers et gradés ont bénéficié au cours des dix-huit derniers mois d’une formation ad hoc. C’est, du reste, en partant de ce constat que le directeur général de la police nationale a imparti à la direction centrale de la sécurité publique un objectif de performance ambitieux, à savoir parvenir à améliorer de 20 % l’occupation de la voie publique en 2006.

À la fin du premier semestre de 2006, le bilan, certes en retrait de l’objectif initial, était néanmoins appréciable puisqu’une progression de 7,8 % du taux d’occupation de la voie publique était enregistrée par rapport au premier semestre de 2005. Ces résultats sont la conséquence d’une démarche d’amélioration de la performance dont les principaux éléments sont les suivants, qui concernent la quasi-totalité des actions du programme :

– la lutte contre l’absentéisme médical, avec une baisse de 1,25 % ;

– la meilleure maîtrise des activités de soutien, qui ne représentent plus que 36,2 % du potentiel utilisé, au lieu de 37 % l’année précédente ;

– l’optimisation du traitement judiciaire, qui a permis que les activités d’accueil et de procédure aient requis 24,7 % du potentiel utilisé au lieu de 25,1 % au premier semestre de 2005 ;

– la réduction des « assistances » : si le volume de ces missions est demeuré stable, faute de résultats probants en matière de concours à la justice et de gardes statiques de bâtiments publics, les gardes de détenus hospitalisés sont en baisse de près de 10 % ;

– la densification des missions de police routière, avec une progression de 1,4 % obtenue ;

– l’intensification des missions de police générale, en hausse de 7,8 %.

Ainsi, les missions de voie publique représentent désormais, 33,26 % du potentiel utilisé au lieu de 31,8 % en 2005. Le nombre moyen de fonctionnaires sur la voie publique à un instant t est passé de 3.881 à 4.156, tandis que « l’indice de sécurisation » s’est nettement amélioré : un fonctionnaire sur la voie publique pour 7.650 habitants au premier semestre 2005, un pour 7.142 au premier semestre de 2006.

Le PAP raffine encore l’analyse, puisqu’il contient un indicateur mesurant l’évolution de l’efficacité de la surveillance générale sur la délinquance de voie publique, dont l’amélioration est obtenue, certes, en augmentant le taux de présence sur la voie publique d’une année sur l’autre, mais également en améliorant, ce faisant, le nombre de faits constatés, traduisant ainsi un meilleur ciblage de la présence sur la voie publique. Il s’agit là d’un indicateur de performance tout à fait exemplaire.

b) La réflexion sur l’adéquation des effectifs avec l’EDFA

Au terme de travaux conduits par l’inspection générale de la police nationale a été mis au point un dispositif fixant pour chacune des directions départementales de la sécurité publique un effectif départemental de fonctionnement annuel (EDFA), destiné à être décliné au sein de leurs différents services territoriaux sous l’autorité du préfet.

Ce dispositif, partiellement appliqué en pratique depuis le premier semestre de l’année dernière et consacré par circulaire ministérielle du 14 novembre 2005, répond à trois objectifs :

– pallier l’absence de référentiel transparent et assumé en matière de dotation d’effectifs de police et prendre en compte par là-même les doléances régulières exprimées par les différents interlocuteurs de la sécurité publique ;

– assumer la logique d’une politique de résultats fondée sur le couple objectifs / moyens dans le cadre d’une plus grande déconcentration de la gestion des ressources humaines ;

– répondre aux besoins d’adaptation et de souplesse dans le cadre d’une responsabilisation des échelons locaux pour tenir compte de la diversité et de la complexité de l’organisation des services.

Les modalités de construction de l’EDFA sont les suivantes : dans un premier temps, les effectifs de la sécurité publique sont répartis sur la base d’un ratio police/population de 1 policier pour 1.000 habitants identique pour tous les départements. Le modèle prend ensuite en compte un « effet de structure », en particulier le nombre d’établissements ouverts 24 heures sur 24, et la notion de seuils minima : 43 fonctionnaires pour une circonscription autonome de 20.000 habitants, et 50 fonctionnaires pour une DDSP, hors adjoints de sécurité. En troisième lieu, le reste des effectifs est attribué en fonction du poids de l’activité, mesuré à partir du rapport annuel, de l’état 4001 et de la main courante informatisée.

Au total, dix critères ont été validés par l’administration centrale : population, superficie, nombre d’interventions de police-secours, sécurité routière, sensibilité et violences urbaines, nombre de faits constatés, nombre de faits élucidés, part de la délinquance de voie publique dans la délinquance générale, nombre d’heures-fonctionnaires consacrées à l’ordre public et aux gardes statiques, nombre d’heures fonctionnaires consacrées aux charges para-judiciaires.

De plus, afin de corriger certains déséquilibres fondamentaux, les départements sont répartis en trois catégories ou « strates ». La première strate est composée des trois départements de la petite couronne parisienne, la deuxième strate de 16 départements dont la délinquance s’élève à plus de 40.000 faits constatés par an, la troisième strate des 76 départements restants.

On distingue un EDFA pour l’ensemble des personnels, hors adjoints de sécurité et un EDFA pour le corps d’encadrement et d’application. Conformément au principe de l’annualité, l’EDFA est révisé tous les ans pour répondre aux fluctuations d’activité et aux éventuelles mesures de redéploiement police/gendarmerie. Par ailleurs, une dotation dite « réserve ministérielle » représentant moins de 1 % de la ressource globale, est constituée chaque année afin de répondre aux ajustements liés à l’application des priorités ministérielles (création de centres de rétention administrative, ou des services interdépartementaux de sécurité des transports en commun).

Le tableau suivant détaille, pour le corps d’encadrement et d’application, l’état des effectifs et l’EDFA pour 2006 :

Votre Rapporteur spécial précise que les différences visibles dans ce tableau d’un département à l’autre doivent également être resituées dans leur contexte : celui de redéploiements dont il convient de gérer les suites, en particulier les réaffectations de policiers « déplacés » à proximité immédiate de leur ancien domicile, dans un souci de lissage de la réorganisation.
2.– La gendarmerie possède une solide expérience de la mesure de son activité

a) Les systèmes BB 2000, SEDNA, PULSAR

La gendarmerie est depuis longtemps appelée à rendre compte de ses résultats et de sa performance. À ce titre elle a déployé des systèmes d’information et de communication qui couvrent l’ensemble de ses missions et de ses activités.

Les indicateurs du projet annuel de performances sont chiffrés à partir des données saisies par les deux principales composantes de la gendarmerie sur des applications distinctes :

– pour la gendarmerie départementale et les formations spécialisées, les commandants d’unité saisissent leurs statistiques de service (délinquance et activité) sur l’application BB2000 (Bureautique brigade 2000) ;

– pour la gendarmerie mobile et la garde républicaine, les commandants d’unité enregistrent leurs informations avec le système SEDNA (système d’évaluation des données nationales d’activité) ;

Toutes les données saisies avec BB2000 et SEDNA sont agrégées au niveau central et consultables sur le système Infocentre.

Les nouvelles modalités d’emploi des unités, et notamment la mise en place des communautés de brigades, conduisent la gendarmerie à rénover ses systèmes d’information et de communication :

– le projet PULSAR (remplaçant de BB2000 et SEDNA) constituera le nouvel outil de gestion administrative et de saisie des informations statistiques ;

– le projet STATS (système de traitement et d’analyse tactique et stratégique) consistera dans la rénovation du système de consultation des statistiques de services. Adossé à PULSAR, le projet STATS permettra à tous les échelons de commandement d’accéder aux statistiques de service.

Ces nouvelles applications, actuellement en cours de déploiement, assurent une transmission et un traitement des informations en temps réel.

b) Le redéploiement des effectifs territoriaux

La définition des unités périurbaines de la gendarmerie s’appuie d’une part, sur une étude de zonage du territoire réalisée par l’INSEE, et d’autre part, sur la géographie adoptée dans le cadre de la politique de la ville, l’ensemble étant pondéré de facteurs socio-économiques, du recensement des vulnérabilités potentielles, de la nature et de l’importance de la délinquance. Ce classement établit la liste des 866 brigades territoriales (BT) de la gendarmerie nationale ; les effectifs autorisés de ces brigades territoriales sont les suivants :

Parallèlement à ces opérations de redéploiement, l’effort porte sur les augmentations d’effectifs, le renforcement et l’implantation des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) au profit des principaux bassins de la délinquance, ainsi que sur les mesures au profit des quatre quartiers sensibles désignés par le ministre de l’Intérieur en zone de compétence gendarmerie.

La réorganisation de la gendarmerie dans les zones rurales s’est traduite, outre les redéploiements territoriaux entre la police et la gendarmerie (cf. chapitre I^er), par la mise en place des communautés de brigades. Cette réforme poursuit l’objectif d’améliorer la qualité du service de la gendarmerie et de privilégier l’activité opérationnelle. Le service des petites unités est amélioré grâce à la mutualisation des moyens humains de plusieurs unités limitrophes. Les marges de manœuvre ainsi créées sont mises à profit pour renforcer les missions d’enquête judiciaire et de surveillance, le contact avec la population ainsi que la recherche du renseignement.

Les projets de communautés de brigades ont été élaborés en 2003 par les commandants de groupement en liaison avec les autorités préfectorales et les élus. La mise en œuvre du dispositif a concerné 93 groupements de gendarmerie départementale sur 97 ; Paris et les départements de la petite couronne en ont été exclus ainsi que l’outre-mer. Les dispositifs opérationnels sont mis en œuvre depuis le début de 2003, sans surcoût budgétaire. Au 1^er juillet 2006, on comptait 1.063 communautés de brigades réparties dans 93 groupements de gendarmerie départementale. Sur l’ensemble du territoire métropolitain, 679 brigades territoriales sont restées autonomes.

Le tableau pages suivantes recense les effectifs de la gendarmerie par département en faisant apparaître le solde constaté sur la période 2003-2006.