COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 14 novembre 2002
(Séance de  9 heures)

12/03/95

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président.

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur le projet de loi relatif à la négociation collective sur les restructurations ayant des incidences sur l'emploi

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- Information relative à la commission

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur le projet de loi relatif à la négociation collective sur les restructurations ayant des incidences sur l'emploi.

Le président Jean-Michel Dubernard a tout d'abord indiqué que le projet de loi s'inscrit dans un ensemble cohérent de textes examinés par le parlement depuis quelques mois : le premier concernant l'accès des jeunes en entreprise, le deuxième relatif à l'assouplissement des trente-cinq heures et à l'augmentation du SMIC sur trois ans et le présent texte qui tend à suspendre les dispositions les plus nuisibles de la loi de modernisation sociale. La démarche retenue par le gouvernement repose sur la volonté de relancer fortement le dialogue social entre les partenaires sociaux. Ceux-ci doivent être davantage associés à l'élaboration des règles applicables dans tous les domaines du droit social. Les chantiers ouverts par le gouvernement sont nombreux, le « texte phare » de la législature devant porter sur la réforme des retraites.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité,- a tout d'abord assuré les commissaires de sa volonté de mettre fin rapidement aux aspects les plus négatifs des lois adoptées par la précédente majorité. En effet, certaines dispositions votées au cours de la dernière législature en matière sociale ont fait de la France l'un des pays les moins attractifs de l'Union européenne.

Le projet de loi traite d'un sujet douloureux et complexe : celui du licenciement économique et de ses conséquences sur l'emploi. Il s'agit d'un domaine sur lequel nul n'a le droit de mentir aux Français. On sait que les restructurations et les licenciements font partie de la vie économique. En la matière, rien n'est définitif, rien n'est jamais acquis. Prétendre le contraire, faire croire le contraire, c'est tromper les salariés. Il convient, en revanche, d'anticiper les conséquences sociales de ces licenciements et de ces restructurations parfois brutales ; il faut savoir les accompagner avec efficacité et humanité. Plus largement, le gouvernement cherche à mener une stratégie économique dynamique et attractive qui encourage la création d'emplois. C'est là l'ambition du gouvernement et de ce projet qui se propose d'écarter les fausses solutions de la loi dite de modernisation sociale.

Ayant jugé certaines dispositions de cette loi préjudiciables autant aux salariés qu'à l'économie, le gouvernement a souhaité agir de façon ciblée. On sait que nombre d'entreprises en difficulté préfèrent cesser toute activité plutôt que de s'aventurer dans le labyrinthe de la loi du 17 janvier 2002. Il existe un risque sérieux que les investisseurs internationaux choisissent de s'implanter hors de France, lassés par notre tendance à rendre les règles sociales toujours plus complexes, plus lourdes et aussi plus incertaines et imprévisibles. Si le gouvernement laissait les choses en l'état, de nombreux salariés pourraient se retrouver sans emploi. Ceux-ci savent bien qu'il est faux de croire qu'en faisant mine de durcir la législation sur les licenciements, on pourrait les éviter.

Le gouvernement juge aujourd'hui nécessaire de redonner la main aux partenaires sociaux eux-mêmes. Il faut parvenir à un droit du licenciement privilégiant, à l'instar de ce qui se passe dans la plupart de nos partenaires européens, la recherche d'un accord collectif. Il y va de l'intérêt de chacun.

Le ministre a ensuite présenté les grandes lignes du projet de loi.

L'article 1er renvoie à la négociation interprofessionnelle différentes dispositions de la loi du 17 janvier 2002, dont il suspend l'application pendant une période de dix-huit mois. Si les partenaires sociaux parviennent à un accord national interprofessionnel, comme cela est possible et souhaitable, un futur projet de loi pourrait, au vu des résultats de cette négociation, prévoir un nouveau régime en matière d'information et de consultation des représentants du personnel en cas de restructuration et de plan social.

Les dispositions suspendues portent sur les modifications apportées par la loi dite de modernisation sociale aux règles organisant la concertation et le dialogue entre l'employeur et les représentants élus du personnel. Il faut rappeler que les dispositions concernées n'avaient fait l'objet ni d'un accord entre les partenaires sociaux, ni même d'une concertation avec eux et qu'elles furent alors critiquées par l'ensemble des organisation syndicales.

En prévoyant la mise en place d'un médiateur, une séparation et une succession dans le temps des procédures de consultation du comité d'entreprise prévues par les livres IV et III du code du travail, en introduisant de nouvelles étapes dans l'exercice par l'administration de son pouvoir de contrôle dans le cadre du livre III de ce code, la loi du 17 janvier 2002 comporte des risques d'allongement des délais, de blocage et d'insécurité juridique pour les entreprises. L'ensemble de ces mesures, sans avoir nullement freiné les licenciements, les ont rendus plus cruels encore dans certains cas.

On peut noter également que l'article 109 de la loi du 17 janvier 2002, qui écartait le critère des qualités professionnelles des critères prévus par la loi pour déterminer l'ordre des licenciements, tout en laissant aux employeurs la possibilité d'y avoir recours, était la source d'une grande confusion. Dans le but de clarifier l'application de ces critères, qui font d'ailleurs déjà l'objet d'un encadrement satisfaisant dans la plupart des conventions collectives, il a été décidé de suspendre l'application de l'article 109.

D'une manière générale, cet article premier du projet de loi entend renouer avec une tradition française du paritarisme, qui fut brutalement rompu par les lois sur les trente-cinq heures et celle dite de modernisation sociale. Par le passé, cette pratique a conduit à engager de grandes réformes dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle à partir d'accords nationaux interprofessionnels. On peut citer : l'accord du 10 février 1969, qui a précisé le contenu et les délais de la procédure de consultation du comité d'entreprise avant toute compression d'effectif ; l'accord du 10 octobre 1974 qui, alors que le chômage connaissait une croissance rapide liée au premier choc pétrolier, institua une indemnité spécifique pour les salariés licenciés pour motif économique ; l'accord interprofessionnel du 20 octobre 1986 conclu après l'abandon de l'autorisation administrative de licenciement qui a défini les garanties reconnues aux salariés ainsi que les modalités de leur reclassement.

En suspendant certains articles de la loi du 17 janvier 2002, et en appelant à l'ouverture de négociations, le projet de loi n'entend en aucun cas limiter l'objet et le champ de la négociation, bien au contraire. Le dialogue social, qui a toute sa place à l'occasion d'une restructuration et d'un projet de licenciement, ne peut en effet se limiter aux questions de procédures d'information et de consultation des représentants du personnel. L'enjeu est aussi d'améliorer la formation et de traduire, de façon concrète et opérationnelle, l'obligation d'adaptation des salariés à l'évolution de leur emploi. Dans cet esprit, les partenaires sociaux sont aujourd'hui vivement encouragés à reprendre leurs négociations sur la formation professionnelle. Le développement d'une logique d'assurance emploi pourrait en effet constituer la seule véritable garantie pour les salariés face au changement inéluctable des emplois et des compétences et face aux évolutions du marché du travail. Des négociations devraient par ailleurs s'ouvrir à la fin de l'année sur l'assurance-chômage. A cette occasion, les voies et moyens de développer la formation des demandeurs d'emploi et de faciliter les reconversions professionnelles devraient être examinées.

L'article 2 du projet de loi s'inspire de la même conception des relations sociales. A travers la possibilité reconnue, à titre expérimental, de conclure des accords d'entreprise relatifs à l'information et à la consultation du comité d'entreprise en cas de licenciement économique, cet article vise à conforter les accords de méthode déjà signés dans certaines entreprises et à encourager la négociation de nouveaux accords. Ceux-ci devront préciser les modalités concrètes de mise en oeuvre des obligations générales en matière de consultation des représentants du personnel. Ils pourront le cas échéant prévoir des règles différentes de celles prévues par le code du travail, mais mieux adaptées à la situation de l'entreprise. Toutefois, en aucun cas, ces accords ne pourront déroger aux dispositions relatives au contenu de l'information délivrée au comité d'entreprise, ou priver celui-ci de son droit de formuler des propositions autres que celles de l'employeur et de recourir à une expertise. Ces accords ne pourront non plus avoir pour effet de priver l'administration de ses prérogatives en matière de contrôle du plan social.

Mais, dans la mesure même où ils pourront prévoir des modalités d'organisation du dialogue social un peu différentes de celles prévues par la loi, certaines garanties sont introduites. En premier lieu, l'accord est conclu à titre expérimental. Sa durée est donc limitée à deux ans. Ces accords de méthode pourront nourrir la négociation interprofessionnelle, même s'ils ne pourront en aucun cas préjuger de son issue, ni du régime définitif fixé par la loi. En second lieu, l'accord devra être signé par des syndicats majoritaires. II s'agit d'un gage à la fois d'adhésion des salariés à une démarche négociée, de recherche d'un compromis et de sécurité pour l'entreprise. La logique de l'accord majoritaire est en effet à l'opposé d'une logique de confrontation et d'opposition exacerbée où les différends se règlent devant le juge, souvent au préjudice de l'entreprise comme des salariés.

L'accord de méthode ainsi prévu par l'article 2 innove à un double titre. Il illustre d'abord une certaine idée de la démocratie sociale dans l'entreprise, articulée autour d'acteurs représentatifs, reconnus légitimes et responsables, engagés dans un dialogue continu, qui ne doit pas cesser dans les phases les plus difficiles de la vie de l'entreprise. A cet égard, il faudra aller plus loin en ce domaine, en s'appuyant sur la position commune définie par les partenaires sociaux au niveau interprofessionnel en juillet 2001. Ce dossier sera ouvert dès le début de l'année prochaine. L'accord de méthode est également de nature à donner un nouvel élan à la négociation sur l'emploi. L'enjeu est important : il s'agit développer au niveau de l'entreprise une gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences, d'anticiper les mutations de l'entreprise en mettant en place des dispositifs d'adaptation des salariés et de reclassement en amont du licenciement.

On peut relever que l'application de cet article 2 fera l'objet d'un rapport du gouvernement accompagné de l'avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective, dont le parlement sera destinataire.

En conclusion, le ministre a estimé que le projet de loi proposé visait à remettre au coeur de l'évolution des règles sociales les partenaires sociaux. Il s'écarte des fausses solutions retenues par la loi du 17 janvier 2002, qui laissait penser que les licenciements allaient être empêchés grâce au rallongement des procédures. En réalité, le véritable effet de la loi dite de modernisation sociale est qu'elle judiciarise à l'excès les rapports sociaux. Pour sa part, le projet de loi entend réunir les conditions d'un dialogue social équilibré et renouvelé, pour apporter la garantie véritable dont les salariés ont besoin : celle de pouvoir retrouver un emploi, lorsque celui qu'ils occupent vient à être supprimé pour des raisons économiques objectives. Cela passe par une véritable gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences, ainsi que par la mise en place d'une assurance emploi formation. L'Etat et les partenaires sociaux ont le devoir de trouver ensemble les meilleures solutions pour relever ces défis.

Un débat a suivi l'intervention du ministre.

M. Dominique Dord, après avoir rappelé que le projet de loi fait partie d'un ensemble de mesures déjà prises ou annoncées par le gouvernement, a fait les observations suivantes :

- L'article 1er prévoit un délai de dix-huit mois durant lequel certaines dispositions de la loi de modernisation sociale ayant modifié des articles du code du travail seront suspendues. Durant cette période, les partenaires sociaux sont invités à mener une négociation au niveau de l'entreprise sur les modalités de l'information et de la consultation du comité d'entreprise concernant les plans de restructuration et de compression des effectifs. Cependant, en réalité cette durée de suspension risque d'être plus courte puisque le texte prévoit qu'un second projet de loi doit être présenté avant le dix-huitième mois. Un nouveau délai d'un an de suspension des articles de la loi de modernisation sociale est alors prévu afin de permettre l'adoption de ce nouveau texte, destiné à fixer définitivement le droit positif. Cela fait donc, au total, deux ans et demi de suspension, ce qui paraît relativement long. Le choix de tels délais reflète la grande prudence du gouvernement en la matière, mais il serait peut-être souhaitable de pouvoir aller un peu plus vite.

Le projet de loi ouvre un nouveau champ à la négociation collective, mais il ne précise pas si celui-ci est limité aux dispositions suspendues de la loi de modernisation sociale ou bien si les partenaires sociaux pourront faire des propositions au delà, notamment pour ce qui concerne les licenciements dans les petites entreprises. En effet, si ceux-ci sont moins spectaculaires que les plans sociaux dans les grands groupes, qui frappent par leur côté massif, ils n'en sont pas moins dramatiques pour les personnes concernées.

Enfin, le texte ne précise pas si l'ensemble des modalités d'information et de consultation des comités d'entreprise pourra, à titre expérimental, faire l'objet d'accords dérogatoires ou bien si certains points, relevant de « l'ordre public social », demeureront intouchables. Laisser dans le flou le champ de ces accords dérogatoires risque d'entraîner une situation d'incertitude sociale et d'insécurité juridique.

M. Maxime Gremetz a estimé que, contrairement aux affirmations du ministre, la loi de modernisation sociale constitue un progrès considérable puisqu'elle a accordé des droits nouveaux au bénéfice notamment des comités d'entreprise. Les dispositions dont il est aujourd'hui demandé la suspension ont été obtenues de haute lutte par le groupe communiste au moment des débats parlementaires sur le projet de loi précité et devaient permettre de mieux lutter contre la multiplication des plans de licenciements prétendument économiques. L'ensemble de ces dispositions se trouvent de fait supprimées par le projet de loi.

Le gouvernement fait mine d'adopter une position raisonnable en ne suivant pas les demandes d'abrogation émanant du MEDEF et en décidant une simple suspension. Il s'agit là d'une position « centriste », qui manque de franchise, car derrière la suspension provisoire des dispositions, se cache bien entendu leur disparition pure et simple à terme. Par ailleurs, le texte n'est pas clair, puisqu'il ne cite pas précisément les dispositions écartées, qui sont pourtant de première importance. Il s'agit notamment de l'obligation de fournir une étude d'impact social et territorial aux organes de direction et de surveillance des entreprises qui licencient ou qui ont l'intention de mener à bien un projet de développement stratégique de nature à affecter de façon importante les conditions d'emploi et de la distinction faite par la loi de modernisation sociale entre les deux phases de la consultation du comité d'entreprise au moment de la restructuration et au moment des licenciements proprement dits.

Le fait de suspendre l'article 101 constitue un véritable retour en arrière puisque cet article avait permis de renforcer le rôle du comité d'entreprise en facilitant le recours à un expert-comptable, ou en lui donnant dans certains cas un droit d'opposition grâce à la saisine d'un médiateur. Alors que la loi de modernisation sociale avait éliminé le critère des qualités professionnelles dans l'établissement de l'ordre des licenciements, le projet de loi le rétablit. De même, les pouvoirs de l'inspection du travail qui avaient été accrus sont diminués du fait de la suspension de l'article 116.

Le ministre n'est pas de bonne foi lorsqu'il dit que plusieurs plans de licenciement ont été provoqués par la loi de modernisation sociale puisque cette loi n'est jamais réellement entrée en application. De même, cette loi a été accusée d'allonger de façon inacceptable les procédures de licenciement mais il semble tout de même légitime, lorsque l'on doit décider du sort de plusieurs centaines de salariés, de prendre le temps nécessaire pour envisager toutes les solutions possibles et atteindre ainsi de bons taux de reconversion et de reclassement.

En réalité, le projet de loi présenté est un vrai texte de régression sociale qui ne satisfait aucune organisation syndicale. Il remet en cause des avancées sociales importantes qui avaient fait progresser la démocratie dans l'entreprise. La formule choisie est habile, puisque le projet s'attaque à des acquis sociaux importants tout en appâtant les syndicats grâce à la mise en place des accords majoritaires. Si l'on ne peut qu'être favorable au principe des accords majoritaires, le cadre juridique applicable aux licenciements économiques ne saurait valablement se résumer aux seules négociations d'entreprise. Les accords interprofessionnels et le code du travail doivent être deux sources du droit complémentaires ; leur opposition est immanquablement porteuse de remises en cause des droits sociaux.

Relevant que le calendrier de la commission avait été bouleversé en raison d'une réunion inopinée du groupe parlementaire majoritaire et que les commissaires n'avaient pas eu connaissance du projet de loi examiné la veille par le Conseil des ministres, M. Gaëtan Gorce a souligné les mauvaises conditions de travail de la commission dont pâtissent principalement les membres de l'opposition. Il a demandé si le gouvernement avait déclaré l'urgence sur le texte ; si tel était le cas, il y aurait lieu de s'interroger sur les modalités mêmes d'exercice du travail parlementaire. Est-il encore utile dans ces conditions de réunir le Parlement ?

Il a ensuite fait les remarques suivantes :

- Ce projet de loi est une aberration : en effet, alors que le nombre de demandeurs d'emploi s'accroît inexorablement et que les perspectives en la matière sont plus que jamais mauvaises, le gouvernement souhaite ouvrir les vannes du licenciement. Cette politique, qui ne cherche pas à compenser les effets négatifs du cycle économique actuel mais au contraire va dans le même sens que lui, suscite des inquiétudes non seulement parmi les membres de l'opposition mais également parmi les experts, les juristes et les acteurs sociaux eux-mêmes.

- Le gouvernement, après avoir annoncé de façon hypocrite qu'il procédait à un simple « assouplissement » des lois portant sur la réduction du temps de travail, propose aujourd'hui la « suspension » de certaines dispositions de la loi de modernisation sociale. Or, comme le projet de loi renvoie à la négociation collective et que les résultats prévisibles de cette négociation collective sont pour le moins aléatoires, il aboutit à une abrogation de fait. On peut en effet être sceptique quant au dynamisme de la négociation collective, qu'elle concerne la fixation du contingent conventionnel des heures supplémentaires ou l'accord national interprofessionnel devant être signé sur les procédures de licenciement. En outre, le projet de loi ne respecte pas la hiérarchie des normes, ce qui paraît particulièrement grave.

- Il convient d'éviter la confusion fréquemment faite entre deux types de licenciements : d'une part le plan social « d'urgence », lié aux variations de la conjoncture, et d'autre part le plan social « boursier ». Cette dernière catégorie, qui pose le plus de problèmes, concerne surtout les grands groupes qui décident sans concertation de procéder à de vastes réorganisations. Alors même que celles-ci ont des répercussions très néfastes sur l'emploi, les procédures se caractérisent souvent par une totale opacité et une absence de réel débat avec les représentants des personnels concernés.

Bien qu'il soit extrêmement difficile, dans les faits et juridiquement, de distinguer nettement le plan dit boursier d'un autre plan social, la loi de modernisation sociale avait néanmoins tenté de lutter contre les licenciements jugés abusifs. Pour ce faire, la loi a donné à la fois plus d'informations et de moyens d'action aux représentants du personnel s'agissant, en amont, de la stratégie de l'entreprise elle-même. La loi a ainsi clairement obligé l'employeur à réunir le comité d'entreprise dans un premier temps sur le projet de restructuration - dispositions qui relèvent du livre IV du code du travail - et dans un second temps seulement sur le projet de licenciement - ce qui relève du livre III.

- Les entreprises ont parfois tendance à renvoyer sur les pouvoirs publics la responsabilité des licenciements économiques auxquelles elles doivent procéder. Or, les entreprises doivent être considérées comme des acteurs responsables. Des dispositions de la loi de modernisation sociale vont précisément dans ce sens, ce qui est cohérent avec la pratique observée dans d'autres pays européens dans lesquels ont été mis en place des procédures évitant de rompre prématurément le contrat de travail. Il faut admettre l'idée qu'une obligation de réparation incombe au groupe ou à l'entreprise qui licencie et affecte ainsi l'équilibre de tout un bassin d'emploi voire d'une profession.

En tout état de cause, la réussite d'un plan social se mesure à l'implication de l'employeur et des représentants du personnel. De la qualité de leur dialogue découlent les résultats concrets en termes de reconversion et de reclassement véritables des salariés touchés.

- On peut s'interroger sur le rôle dévolu à la cellule de veille chargée d'organiser une meilleure gestion en amont des plans sociaux, pilotée par M. Claude Viet, alors que dans le même temps les partenaires sociaux sont appelés à négocier sur ces questions.

- Comme le ministre l'a indiqué, il faut répondre aux préoccupations exprimées par les Français le 21 avril dernier. Dans ce contexte, le politique et le social, s'ils ne peuvent pas remplacer l'économique, doivent du moins l'équilibrer. Or, aujourd'hui, des emplois sont supprimés en masse et des grands groupes ont d'ores et déjà annoncé leur intention de délocaliser des pans entiers de leurs activités à l'intérieur de l'espace de l'Union européenne. Il faudrait davantage agir au niveau communautaire, identifier les bonnes pratiques et réfléchir à la création d'une autorité sociale européenne qui pourrait se prononcer sur la validité des procédures engagées. On peut se féliciter pour l'heure qu'une directive communautaire sur l'information et la consultation des travailleurs ait été finalisée.

- Il convient d'une manière générale d'inciter fortement les trop nombreuses entreprises qui ne font aucun effort en matière de gestion de leur personnel à changer de comportement.

En conclusion, M. Gaëtan Gorce a estimé que le gouvernement actuel allait, par son action irréfléchie, contribuer à dégrader encore dans les mois à venir la situation du marché de l'emploi.

M. René Couanau a tout d'abord déclaré que les responsables politiques de l'opposition qui donnent aujourd'hui des leçons n'étaient manifestement pas parvenus, lorsqu'ils étaient au pouvoir, à trouver une solution satisfaisante en matière de licenciements économiques. Il a ensuite fait les remarques suivantes :

- Il est indispensable de tenir un langage de vérité aux salariés comme aux entreprises. S'il faut éviter les fausses bonnes solutions, il ne faut pas en revanche écarter les vrais problèmes.

- La suspension de certaines dispositions de la loi de modernisation sociale s'impose, afin notamment de restaurer l'attractivité du territoire français mise à mal par le précédent gouvernement. Mais il apparaît tout aussi nécessaire de donner dès à présent les pistes devant permettre l'élaboration d'un prochain projet de loi ayant vocation à substituer de nouvelles dispositions aux articles inefficaces de la loi de modernisation sociales. Il est certain que compte tenu de l'impact considérable des plans de licenciements sur l'équilibre économique et social des régions et des bassins d'emplois, les responsables politiques ne sauraient rester inertes.

- Si la majorité soutient la démarche consistant à suspendre les dispositions les plus contestables de la loi de modernisation sociale, elle souhaite également qu'au cours des prochains dix-huit mois le gouvernement puisse esquisser des solutions de remplacement. L'idée avancée par le ministre d'une assurance emploi devrait être rapidement précisée. Ne peut-on pas imaginer la création d'un fonds d'aide destiné à soutenir les bassins d'emplois ayant pâti de plans sociaux ?

- La majorité se félicite de ce que la négociation collective soit ainsi relancée par le gouvernement sur des sujets divers et variés. Elle se démarque en cela clairement de l'opposition qui semble ne prêter d'attention et de crédit qu'à la loi ou au décret.

Enfin, M. René Couanau a interrogé le ministre quant à l'aspect juridique de la procédure de suspension, souhaitant savoir si elle allait conduire à « revalider » des dispositions antérieures aux modifications introduites par la loi de modernisation sociale.

Evoquant la manière caricaturale dont les employeurs sont parfois décrits, M. Jean-Charles Taugourdeau a d'abord expliqué qu'en tant que chef d'entreprise, il avait toujours considéré que les salariés méritaient, évidemment, d'être traités avec respect et considération. Les auteurs de la loi de modernisation sociale n'ont pas eu conscience que le fait de multiplier les obstacles et les freins aux procédures de licenciements a surtout eu pour effet de dissuader la création d'emplois. Or, on omet souvent de parler des emplois qui ne se créent pas à cause de dispositions trop contraignantes : plus il y a de freins à débaucher, plus il y en a à embaucher.

Puis, il a posé les questions suivantes :

- Comment peut-on traiter de la même manière les petites entreprises avec de grands groupes tels que Vivendi universal ou Danone ? Pourquoi, les mêmes dispositions du code du travail s'appliquent-t-elles à des entreprises artisanales et à de grandes multinationales ? Ne faut-il pas tenter en amont de répondre aux réticences et aux craintes de certains employeurs qui hésitent aujourd'hui beaucoup à embaucher en contrat à durée indéterminée ?

- Pourquoi la formule des groupements d'employeurs, qui permettrait pourtant d'éviter bon nombre de licenciements, est-elle si peu développée ?

Mme Muriel Marland-Militello, après avoir relevé l'impact particulièrement négatif qu'a eu l'adoption de la loi dite de modernisation sociale sur l'attractivité du territoire pour les investisseurs étrangers, s'est interrogée sur le caractère plus ou moins représentatif des organisations syndicales pouvant être amenées à signer des accords engageant la collectivité des salariés. Les salariés ne se sentent parfois pas véritablement représentés par les organisations censées parler en leur nom. La question de l'appréciation de la représentativité des syndicats est donc cruciale pour l'application de ce projet de loi.

M. Bernard Depierre a considéré que la loi improprement dénommée de modernisation sociale ne correspondait ni aux réalités des entreprises, ni aux attentes des salariés et des organisations syndicales. C'est pourquoi on peut se demander si la suspension de seulement neuf articles est suffisante et s'il ne faudrait pas l'étendre à d'autres dispositions. On pourrait notamment réfléchir au coût des licenciements économiques, les indemnités légales de licenciement ayant été multipliées par deux par la loi précitée.

Il ne faut pas oublier qu'un employeur ne procède jamais à un licenciement par plaisir. Imposer trop de contraintes aux entreprises finit pas se révéler défavorable au monde du travail lui-même car les grands groupes ne peuvent plus faire face à la concurrence européenne, tandis que les petites entreprises sont soumises à des formalités disproportionnées par rapport à leur activité. Si elle était maintenue, la loi de modernisation sociale risquerait de conduire les entreprises qui le peuvent à se délocaliser.

Il faut saluer la formule retenue par le projet de loi qui favorise la négociation au niveau des entreprises. Celles-ci seront donc en capacité de gérer de manière simple l'emploi et l'activité. D'une manière générale, l'objectif poursuivi est que le droit du travail ne soit plus perçu par les chefs d'entreprise comme une « turpitude ».

M. Jean Le Garrec a formulé les observations suivantes :

- Le licenciement est un sujet très difficile auquel aucun gouvernement depuis plus de vingt ans n'a trouvé de réponse véritablement adaptée. Les discours idéologiques en la matière ou destinés à effrayer, comme du temps de l'autorisation administrative de licenciement, doivent être prescrits.

- Il est exact que la précédente majorité a légiféré trop tardivement sur ce sujet, à la suite de débats difficiles en son sein. Ces conditions particulières expliquent que les textes d'application de la loi soit n'ont toujours pas été pris, soit ont été pris très tard.

- Le volet du licenciement économique de la loi de modernisation sociale ne concerne pas les petites entreprises mais plutôt celles qui ont plus de cinquante salariés et sont donc susceptibles de devoir élaborer des plans sociaux.

- On peut s'interroger sur la capacité des partenaires sociaux à négocier et surtout à déboucher sur des résultats tangibles s'agissant des licenciements économiques, quand on constate que la « refondation sociale », lancée par le MEDEF il y a maintenant près de deux ans, n'a abouti sur aucun sujet y compris en matière de formation professionnelle. Ce constat inquiétant sur la capacité de s'entendre des partenaires sociaux avait suscité l'organisation par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sous la précédente législature, d'un colloque consacré à la démocratie sociale. Il a en outre justifié l'intervention décisive du législateur sur de nombreux dossiers sociaux.

- L'incertitude juridique créée par le projet de loi semble particulièrement préjudiciable dans le contexte actuel caractérisé par de fortes incertitudes économiques. On peut d'ailleurs se demander ce qu'il va advenir des avancées jurisprudentielles en droit du travail consacrées par la loi de modernisation sociale. Le projet de loi n'indique pas clairement quel droit va s'appliquer pendant une période pouvant atteindre trente mois au maximum.

- La loi de modernisation sociale vise à donner de nouveaux droits aux salariés pour que toutes les pistes possibles soient envisagées lors d'un débat préalable à l'élaboration d'un plan social. Une telle démarche est en France d'autant plus nécessaire que force est de constater la qualité en général mauvaise de la gestion prévisionnelle des emplois dans les entreprises, qu'il s'agisse d'actions de formation comme de prévention des licenciements. Une telle démarche apparaît certes compliquée à mettre en œuvre mais indispensable pour éviter qu'un licenciement économique ne constitue la seule variable d'ajustement utilisée.

Mme Irène Tharin s'est indignée du procès d'intention fait à la majorité qui est accusée par l'opposition de ne pas être à l'écoute des personnes licenciées. Au contraire, les élus s'impliquent pour s'efforcer d'accompagner au mieux les restructurations économiques des entreprises et leurs conséquences sociales souvent dramatiques. Si les licenciements font bien partie de la vie économique, ils sont parfois trop brutaux et il faut tout faire pour les anticiper, ce que ne permettait nullement la loi dite de modernisation sociale.

M. Jean-Marie Geveaux a fait les remarques suivantes :

- Il faut rappeler que le texte ne remet en cause qu'une partie de la loi de modernisation sociale, même s'il s'agit en l'occurrence de dispositions très importantes. Seront suspendues les mesures qui représentent un véritable frein pour les entreprises, les empêchant de trouver des solutions raisonnables à leurs difficultés. Il est tout à fait légitime que les salariés aient des droits dans l'entreprise, mais il est paradoxal que ces droits se retournent contre eux.

- Procéder à un licenciement n'est jamais une solution de confort pour les employeurs. Mais il faut que la procédure puisse se dérouler dans des délais assez courts pour trouver des solutions rapides.

- Il convient de garantir la sécurité juridique des entreprises pendant la période, assez longue, où les dispositions de la loi de modernisation sociale seront suspendues et dans l'attente de la conclusion d'un accord national interprofessionnel par les partenaires sociaux

- Des attentes fortes se sont manifestées, tant pendant la campagne électorale que de la part des organisations syndicales et patronales, sur l'assurance emploi-formation. Qu'en est-il ? Par ailleurs, les procédures prévues par la loi de modernisation sociale n'étaient particulièrement pas adaptées aux petites entreprises.

M. Dominique Tian a indiqué que certaines entreprises préféraient aujourd'hui déposer leur bilan plutôt que de procéder à des licenciements économiques selon les procédures imposées par la loi du 17 janvier 2002. Or on sait qu'un dépôt de bilan a des conséquences en chaîne très graves, tant en matière de préservation des droits des salariés que vis-à-vis des fournisseurs. Des procédures d'alerte devraient être développées, notamment par les tribunaux de commerce, dans un but de prévention des licenciements et des cessations d'activités.

Peut-on légitimement avoir les mêmes exigences vis-à-vis de toutes les entreprises, alors que certaines ont bénéficié d'aides publiques et d'autres pas ? On ne peut pas en effet demander aux élus d'intervenir deux fois, d'abord en octroyant des aides à des entreprises en difficultés et, dans un deuxième temps, si ces mêmes entreprises recourent malgré tout à des licenciements économiques.

En réponse aux intervenants, le ministre a apporté les éléments de réponse suivants :

- La suspension de certains articles de la loi de modernisation sociale ne crée pas de vide juridique. Il n'y a en effet aucun doute sur la législation qui va s'appliquer pendant la période de suspension : comme le prévoit le paragraphe III de l'article premier du projet de loi, s'appliqueront les règles en vigueur avant la loi de modernisation sociale. Ces règles seront à peu de choses près celles qui étaient applicables en 1986, au moment de la suppression de l'autorisation administrative de licenciement.

- La durée de suspension de dix-huit mois répond effectivement à un impératif de grande prudence dans le souci de laisser aux partenaires sociaux un temps suffisant pour négocier. Bien entendu, si les partenaires sociaux parvenaient à un accord avant la fin de la période des dix-huit mois, le projet de loi qui devra être présenté au Parlement pourrait l'être plus rapidement que prévu. Le temps laissé à la négociation collective sera d'autant plus nécessaire que, au début de l'année 2003, doivent se dérouler d'autres discussions de grande importance comme celles sur les retraites. De surcroît, le champ de la négociation ouvert aux partenaires sociaux ne saurait se limiter aux articles suspendus et doit être le plus large possible. Il aurait d'ailleurs été souhaitable que ces discussions puissent s'articuler avec celles sur l'assurance emploi.

- Il est vrai que la majeure partie des licenciements économiques auxquels procèdent les petites et moyennes entreprises s'effectue sans que des plans sociaux soient mis en place. La loi dite de modernisation sociale ne leur est d'ailleurs pas applicable sur ce point. Il faudra donc que, par la négociation, les possibilités de reconversion et de reclassement des salariés de ces entreprises soient améliorées.

- Le champ de l'expérimentation qui est ouvert par l'article 2 reste volontairement limité. Les accords dérogatoires ne pourront pas remettre en cause l'ordre public social mais simplement modifier les modalités de consultation du comité d'entreprise.

- L'essentiel du projet de loi consiste moins à suspendre des articles qui complexifient inutilement les règles applicables qu'à renvoyer à la négociation collective la définition des règles adéquates. En réalité, cette démarche aurait dû être entreprise avant l'adoption de la loi de modernisation sociale.

- L'examen du projet de loi fait l'objet d'une procédure d'urgence. Il est en effet impératif de suspendre au plus vite les articles les plus nocifs ; la perspective même de leur application incite certains chefs d'entreprise à effectuer un dépôt de bilan ou une délocalisation et freine les investissements étrangers sur notre territoire. Il est logiquement proposé aux partenaires sociaux de définir un nouvel équilibre, par la recherche d'accords, lorsque dans l'entreprise des licenciements économiques sont nécessaires. Il ne s'agit en aucun cas d'une régression mais au contraire d'un moyen d'inciter à la conclusion d'accords collectifs.

- Toutes les organisations syndicales ne sont pas hostiles à ce projet. La CFDT malgré sa position critique est prête à remplir son rôle d'interlocuteur et la proximité des élections prud'homales ne saurait constituer en ce domaine un élément dissuasif.

- La réalité de la situation économique prouve combien les dispositifs coercitifs de limitation des licenciements se sont avérés inefficaces. Mieux vaut renvoyer aujourd'hui aux accords d'entreprise expérimentaux la recherche de solutions innovantes et utiles. Il est faux de prétendre que cette démarche ne serait pas juridiquement strictement encadrée : il n'y a par exemple aucune remise en cause de la hiérarchie des normes, contrairement à ce que d'aucuns prétendent.

- Il n'est pas question de remettre en cause les dispositions légales relatives à l'obligation d'adaptation des salariés qui sont venues conforter une jurisprudence bien établie. Cette disposition de la loi de modernisation sociale ne fait donc pas partie de celles qui sont suspendues.

- La mission confiée à M. Claude Viet permettra de mieux coordonner l'action des services de l'Etat afin que ceux-ci puissent de façon plus efficace anticiper l'établissement de plans sociaux. Dans certains cas, ces plans peuvent être l'instrument de la relance économique d'un bassin d'emplois en déclin. Les périodes de crise permettent parfois en effet de réveiller les énergies, sous l'impulsion de quelques personnes déterminées, en mesure de mobiliser les compétences et les volontés. Il faut se réjouir de ce que la mission menée par M. Claude Viet est d'ores et déjà à pied d'œuvre et à la disposition des élus.

- Les difficultés actuelles ne seront pas surmontées avec des solutions politiques imposées. Il faut privilégier la voie consistant à renforcer le plus possible les corps intermédiaires. Les partenaires sociaux sont désormais au pied du mur sur la question tant des licenciements économiques que de la formation professionnelle.

- Un problème de méthode s'est posé s'agissant de l'assurance-emploi. Tous les partenaires sociaux ont été saisis d'une demande les engageant à entamer des discussions sur ce point. Le gouvernement fera part, au fur et à mesure de ces discussions, de son point de vue, l'objectif étant que tous les salariés, y compris les moins qualifiés, puissent bénéficier d'une formation qualifiante qui leur ouvrira l'accès à l'emploi. L'idéal serait que puisse être mis en place, dès l'entrée dans la vie active, un compte de formation professionnelle qui serait utilisable tout au long de celle-ci.

- Il est difficile de dénombrer les emplois qui ne se créent pas en raison d'une législation sociale dissuasive. Cela renvoie au débat sur l'attractivité du territoire français sur lequel le Conseil économique et social, saisi du problème, n'est pas encore parvenu à élaborer un avis. Il existe cependant déjà des synthèses intéressantes telles que celle élaborée par M. Michel Charzat, qui ayant souligné le décalage existant entre la législation française et celle des partenaires européens, a relevé la nécessité d'une modernisation sociale. Il y a effectivement nécessité d'une action coordonnée au sein de l'Union européenne sur ces questions.

- S'agissant de la représentativité des organisations syndicales, les accords expérimentaux prévus par le projet de loi devront être conclus avec le soutien de la ou des organisations ayant recueilli la majorité des voix lors des dernières élections au comité d'entreprise. S'agissant de la modification des règles de représentativité, le véritable débat sera ouvert au début de l'année 2003.

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Information relative à la commission

La commission a désigné M. Dominique Dord comme rapporteur du projet de loi relatif à la négociation collective sur les restructurations ayant des incidences sur l'emploi.

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