Comptes rendus de la commission des Affaires culturelles : Jeudi 6 mars 2003 (Séance de 9 heures 30)

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COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 29

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 6 mars 2003
(Séance de 9 heures 30)

12/03/95

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président.

SOMMAIRE

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- Examen de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie - n° 642 (M. Georges Colombier, rapporteur)	2

La commission a examiné, sur le rapport de M. Georges Colombier, la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie - n° 642.

M. Georges Colombier, rapporteur, a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel l'allocation personnalisée d'autonomie avait été adoptée.

Le principe d'une allocation personnalisée d'autonomie fut, au moment où ce texte a été voté, bien accueilli par la représentation nationale. Loin de jouer les Cassandre, l'opposition de l'époque avait cependant critiqué le mode de financement, qualifié d'indigent, proposé par le précédent gouvernement. Force est de constater que le temps lui a donné raison et qu'il faut à présent d'urgence remédier à cette carence.

Alors que la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) n'a pas deux ans, cette nouvelle allocation - qui a succédé à la prestation spécifique de dépendance (PSD) - est déjà victime de son succès. Depuis plusieurs mois, la nécessité de réformer le financement de cette aide apparaissait de plus en plus évidente. Aujourd'hui, le sauvetage de l'APA ne peut plus attendre.

Si besoin en était, la mise en place de cette allocation a prouvé l'existence d'une réelle attente de plusieurs centaines de milliers de personnes en France. Cependant, la création de l'APA s'est accompagnée de sérieuses incertitudes portant notamment sur le nombre potentiel des allocataires ainsi que sur son financement. L'histoire a malheureusement confirmé ces craintes, puisque le nombre de dossiers déposés et de plans d'aide financés sont aujourd'hui très supérieurs à ceux prévus par le gouvernement au moment de l'examen de la loi avec, pour principale conséquence, une déstabilisation des finances des départements et un important besoin de financement.

La situation est telle que l'adoption de mesures d'urgence, propres à assurer le financement de 1'APA en 2003, se révèle nécessaire. C'est l'objet du présent texte qui ne peut être considéré que comme une disposition transitoire. En effet, une réflexion plus large doit être conduite, cela notamment à la lumière du rapport du gouvernement prévu par l'article 15 de la loi portant création de l'APA et du rapport du fonds de financement de 1'APA.

La création d'une allocation personnalisée d'autonomie a constitué une avancée, d'autant que deux écueils - qui en auraient bridé l'efficacité - ont été évités : le recours sur succession et l'exclusion des personnes âgées dépendantes classées en GIR 4 (groupe iso-ressources).

Chacun sait parfaitement que tout mécanisme de recours sur succession est fortement dissuasif et laisse dans l'ombre de nombreuses personnes âgées qui préfèrent ne pas se faire connaître considérant que le sacrifice posthume est trop lourd à assumer. Bien que les fondements théoriques du recours sur succession puissent se défendre, ses conséquences sur le terrain sont trop lourdes. Les personnes dépendantes qui ne demandaient pas la PSD parce qu'elles avaient peur du recours sur succession étaient-elles moins dépendantes que celles qui acceptent aujourd'hui 1'APA ? Non, bien entendu. On ne peut pas en vouloir aux personnes âgées de refuser un système qui va ensuite pénaliser leur famille qui souvent se mobilise et se sacrifie déjà beaucoup pour ses aïeux. De plus, il existe aujourd'hui un phénomène d'inversion de la solidarité, qui fait que ce ne sont plus les enfants qui, comme il y a dix ou quinze ans, aident leurs parents, mais bien souvent l'inverse.

La question du GIR 4 est plus complexe, mais il est clair qu'il ne faut pas exclure les bénéficiaires relevant de ce groupe même si leur part ne cesse d'augmenter. Il est toutefois difficile de ne pas parler des limites de la grille AGGIR qui classe les personnes âgées perdant la vue en GIR 5 et en cas de changement d'une variable peut, dans certains cas, faire passer une personne du GIR 4 au GIR 6. Toutefois, si l'on s'en tient à la plupart des cas de personnes âgées dépendantes classées en GIR 4, on se rend compte que le besoin d'aide est réel. La classification en GIR 4 comprend les personnes qui n'assument pas seules leur transfert, mais qui, une fois levées, peuvent se déplacer à l'intérieur du logement. Elles doivent être aidées pour la toilette et l'habillage. Comment peut-on imaginer de laisser ces personnes livrées à elles mêmes ?

La représentation nationale doit montrer dès aujourd'hui que son intention n'est pas de démanteler l'APA mais de la financer. Il ne serait pas acceptable d'en faire une PSD bis. La dépendance peut toucher tout le monde, il faut se mettre à la place des personnes âgées se trouvant dans cette situation. Il serait inacceptable de revenir sur l'exclusion du recours sur succession et sur l'élargissement du service de la prestation aux personnes en GIR 4 - cela n'est d'ailleurs pas proposé - car ce serait trahir la confiance que les personnes âgées dépendantes et leurs familles ont placée dans les élus.

Il semble en fait que la véritable solution au problème de la dépendance en France passe par la création d'un risque spécifique au sein de la sécurité sociale. En effet, si les créateurs de la sécurité sociale se sont gardés en 1945 d'énumérer les risques couverts, c'était pour mieux laisser la porte ouverte à leur évolution et s'adapter aux futurs besoins de la société. C'est le cas aujourd'hui, avec un allongement de l'espérance de vie et donc un accroissement des capacités de vieillissement que l'on n'imaginait pas il y a cinquante ans. Certes la conjoncture économique actuelle ne permet pas de lancer cette mesure dans l'immédiat mais il est souhaitable que le Parlement s'intéresse sérieusement à cette question lorsque le ciel de la croissance s'éclaircira.

La proposition de loi, examinée en séance publique par le Sénat le 27 février dernier, permet d'assurer le financement de l'APA pour la présente année et corrige quelques injustices ayant pu résulter de l'application de la loi. Ainsi, l'APA peut être sauvée et le sera. On peut néanmoins regretter que les délais d'examen du texte imposés au Parlement soient si courts.

Les chiffres sont éloquents. Le gouvernement de l'époque a sous-estimé, d'une part, le nombre des bénéficiaires potentiels alors que le nombre des personnes classées en GIR 4 (désormais intégrées dans le dispositif) ne pouvait être sérieusement connu et, d'autre part, la rapidité de la monté en charge du système. Ainsi, il évaluait le nombre des personnes en perte d'autonomie à 800 000 et prévoyait une lente montée en charge du dispositif : en 2002 et 2003, premières années d'application de la mesure, le coût initial était estimé à 2,29 milliards d'euros pour 500 000 bénéficiaires et 2,59 milliards d'euros pour 550 000.

Chacun sait aujourd'hui que l'APA a été victime de son succès. Une étude de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) retrace le montant des dépenses effectuées au titre de l'APA. Pour les dépenses engagées au profit des personnes hébergées en établissement (380 000 environ en 2002), le montant s'élèverait à 1 ,33 milliard d'euros et pour 1'APA servie à domicile (550 000 à 715 000 personnes) à 2,71 milliards d'euros, soit au total 4,04 milliards d'euros. Par ailleurs, la vertigineuse montée en charge du dispositif se traduit pour les conseils généraux par des charges supplémentaires de gestion des dossiers et, en conséquence, des frais de personnel. Selon l'étude de l'ODAS, les dépenses départementales d'aide sociale aux personnes âgées ont augmenté de 50 % en 2002.

L'allocation personnalisée d'autonomie est financée par les départements qui en assument la gestion et le service, ce qui était déjà le cas pour la PSD. L'APA bénéficiant à une population plus large et plus nombreuse que la PSD et les autres formes d'aides (allocation compensatrice pour tierce personne, prestation expérimentale dépendance, aide ménagère à domicile) servies par les départements aux personnes âgées dépendantes, les coûts à leur charge dans le cadre de 1'APA se révèlent nettement supérieurs à ceux qu'ils supportaient auparavant au titre de la dépendance.

C'est la raison pour laquelle la loi a prévu une contribution financière nationale spécifique au bénéfice des départements, en complément de la fiscalité locale, afin de partager le financement de ces coûts supplémentaires. Cette contribution est assise sur une augmentation de 0,1 % de la CSG.

La proposition de loi déposée le 11 février 2003 sur le Bureau du Sénat par M. Louis de Broissia et plusieurs de ses collègues représente le second volet d'un accord conclu entre l'Etat et les départements, le premier volet étant constitué par un décret en cours de rédaction.

Présenté au comité des finances sociales le 4 février dernier, ce texte réglementaire modifiera l'article 7 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001 relatif aux modalités d'attribution de la prestation et au fonds de financement prévu par la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. Cet article porte sur les conditions de fixation du montant de l'aide ainsi que sur la participation du bénéficiaire.

L'article 1^er du nouveau décret proposerait deux mesures : le plafond de ressources en dessous duquel les bénéficiaires sont exonérés de participation financière baisserait de 949 euros à 623 euros mensuels et le plafond au-delà duquel le montant maximal de participation est acquitté de 3 162 euros à 2 483 euros, alors que le montant maximal de la participation augmenterait de 80 % à 90 % du montant du plan d'aide. Par ailleurs, 40 % des bénéficiaires seraient exemptés de participation financière.

Ces adaptations auraient pour effet de porter le taux moyen de participation des personnes vivant à leur domicile de 5 % à 12 %. Elles ne mettraient cependant pas un terme à l'inégalité existant entre les personnes vivant à domicile et celles hébergées en établissement puisque ces dernières participent en moyenne à hauteur de 30 % aux frais.

Enfin, la modification n'aurait pas de caractère rétroactif : seuls les nouveaux bénéficiaires en feraient l'objet ainsi que les bénéficiaires actuels au moment de la révision de leurs droits.

Les principaux apports de la proposition de loi sénatoriale se résument à trois éléments :

- La date d'ouverture des droits à l'APA est fixée, non plus à la date de dépôt du dossier complet, mais à la date de notification de la décision du président du conseil général. La plupart des personnes attendent en effet la notification de l'aide pour recourir à un service. Les deux premiers mois étaient en conséquence souvent versés sans être dépensés. Cette pratique, qui rappelle les dérives constatées du temps de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) doit être corrigée.

- Le contrôle de l'effectivité de l'aide sera assuré par divers moyens (articles 2 et 3).

- Le texte autorise le fonds de financement de l'APA à emprunter 400 millions d'euros afin, notamment, d'aider les départements à faire face à la montée en charge de cette allocation.

En conclusion, le rapporteur a considéré que, loin de démanteler l'APA comme cela a été entendu à plusieurs reprises, le texte qui est proposé à la représentation nationale vise à sauver cette aide en dépit des négligences dénoncées en matière de financement lors de sa création. Les fondements de l'APA sont donc préservés. Cette allocation restera universelle et sera financée pour l'année en cours, ce qui est modeste mais pour le moins indispensable. Il a donc proposé l'adoption sans modification du texte adopté par le Sénat.

Mme Muguette Jacquaint a convenu du fait que le financement de l'APA constitue la question essentielle. On cherche ici à régler la situation pour 2003 mais on n'offre aucune assurance que l'APA pourra être financée sur le long terme, sinon par un relèvement de la CSG ou une augmentation de la fiscalité locale. Alors que la PSD avait été peu utilisée en raison de l'existence du recours sur succession, l'APA est victime de son succès. Il faut rendre hommage de ce point de vue aux services départementaux et locaux ainsi qu'aux associations qui ont contribué à faire connaître ce droit qui constitue indéniablement une conquête sociale et une avancée majeure.

Comment peut-on à l'avenir en assurer la pérennité ? On ne peut qu'entendre avec intérêt les propos tenus par le rapporteur sur la prise en charge de la perte d'autonomie par la sécurité sociale. Le financement actuel de l'APA pose de grandes difficultés aux départements. Ainsi, en Seine-Saint-Denis, alors que la PSD coûtait 10 millions d'euros par an, l'APA en a coûté 33 en 2002 et s'élèvera à 60 en 2003. C'est dire qu'en l'absence d'autres financements, il y aura nécessairement une hausse des impôts locaux qui pèsera sur les familles les plus modestes au mépris du principe de solidarité, pourtant au cœur de l'APA. Les amendements du groupe communiste entendent assurer un financement durable et socialement juste de l'APA.

On ne peut qu'observer que la baisse de l'impôt sur le revenu appliquée aux tranches supérieures d'imposition constitue une charge de 1,2 milliard d'euros qui correspond précisément à l'insuffisance des ressources actuelles du dispositif de l'APA. Au surplus, on pourrait y ajouter le coût des allégements de l'ISF. Il est donc possible de boucler le financement de l'APA sans recourir à l'emprunt comme le prévoit la proposition de loi.

Enfin, il convient de relever que la proposition de loi adoptée par le Sénat revient sur le principe de la gratuité l'APA pour certaines catégories d'allocataires aux revenus pourtant modestes et qu'elle institue une période d'attente de deux mois avant le premier versement de l'allocation.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a tout d'abord relevé avec intérêt deux des points évoqués par le rapporteur. Celui-ci a, à juste titre, dénoncé les dangers que présenterait la réintroduction du recours sur succession et la suppression de l'élargissement aux personnes en GIR 4. Ce sont précisément ces deux points qui font de l'APA un véritable droit. Le débat actuel sur une participation familiale accrue montre la méconnaissance par certains de la situation réelle des personnes âgées dépendantes et de leurs familles. Il n'est pas sûr que l'on puisse partager l'optimisme du rapporteur sur la volonté du gouvernement de ne pas revenir sur l'élargissement aux personnes en GIR 4, les propos tenus par le secrétaire d'Etat aux personnes âgées lors du débat au Sénat semblant plutôt favorables à sa remise en cause de cet acquis. On ne peut, de même, que s'inquiéter de certains propos tenus sur le caractère inacceptable du financement de l'emploi d'aides ménagères par l'APA, alors qu'il s'agit là d'une contribution essentielle à la lutte contre la dépendance.

Il faut ensuite revenir sur certains des chiffres avancés. On notera que la remise en cause du dispositif est plus encore le fait du décret que de la proposition de loi. Or, on ne peut que s'interroger sur la fiabilité des chiffres ayant servi à l'adoption, dans l'urgence et dans un climat alarmiste, de ces mesures.

Ainsi, les chiffres avancés par l'ODAS montrent clairement l'ambiguïté des sources retenues. En juillet 2002, lors de son assemblée générale, l'ODAS avait relevé les « fortes perturbations générées par la mise en place de l'APA ». Six mois plus tard, dans son rapport intitulé « APA : enjeux et perspectives », l'ODAS notait que l'APA avait eu « un impact modéré » sur les dépenses d'action sociale. Cette modération s'expliquait notamment par la compensation des coûts induits par l'APA, par la diminution des prestations auxquelles elle se substitue et par la compensation par l'Etat à travers le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA). Au total, le surcoût de l'APA est ainsi évalué à 1,5 milliard d'euros et non pas à 2,2.

La différence entre ces deux prises de position de l'ODAS témoigne de la nécessité et de la difficulté d'évaluer le financement d'une mesure entièrement nouvelle. Une analyse sur deux ans de la montée en charge du dispositif avait été prévue. L'adoption dans la précipitation d'une réduction du format de l'APA relève dès lors d'une approche politicienne. La suppression de l'APA pour les personnes disposant d'un revenu compris entre 600 et 900 euros est d'autant plus choquante qu'elle est décidée sans connaissance des chiffres réels du coût de l'APA qui ne pourra être mesuré qu'en juin prochain après adoption des comptes administratifs des départements.

Il est indispensable de se reporter au premier rapport du directeur du FFAPA selon lequel c'est au 30 juin 2003, « lorsque les dépenses seront mieux cernées, qu'il conviendra de décider si certains éléments de l'APA, notamment le barème de participation, doivent être modifiés ». On peut également rappeler que le FFAPA présente un excédent de 73 millions d'euros pour 2002, montant correspondant précisément à la hausse prévue de la participation des familles. En outre, le système devient d'une complexité extrême et nuit à la qualité des plans d'aide. En conséquence, le groupe socialiste demande que le débat soit éclairé par une audition du directeur du FFAPA d'ici l'examen du texte en séance.

La politique menée à l'égard des personnes âgées relève comme toutes les autres de choix. Quels sont ceux du gouvernement et de la majorité ? L'APA va effectivement coûter de plus en plus cher mais ce surcoût aurait pu être financé par l'absence de priorité sur l'allègement de l'ISF. Il pourrait également être financé par les moyens consacrés à la hausse de la réduction d'impôt pour les emplois familiaux, dont le coût devrait d'ailleurs plutôt être de 200 millions d'euros que de 75 comme annoncé. Les choix faits profitent aux ménages les plus aisés et mieux vaut décidément, sous le gouvernement actuel, être riche et en bonne santé que vieux et pauvre.

L'APA constituait un véritable droit : s'il n'est pas supprimé, le principe d'équité et les modalités de financement sont profondément altérés dans un sens résolument opposé à ce qui serait nécessaire.

Le président Jean-Michel Dubernard a proposé qu'une audition du directeur du FFAPA soit, dans la mesure du possible, organisée d'ici l'examen du texte en séance.

M. Jean-François Chossy a considéré que si 1'APA avait été présentée comme la quatrième grande loi sociale de la précédente législature, elle avait été, comme les autres, financée à crédit. S'il est nécessaire de ne pas revenir sur le principe de la prise en charge de la dépendance, on peut néanmoins remarquer que la loi a été doublement entachée d'imprévoyance. D'une part le nombre de bénéficiaires a été sous-estimé, d'autre part des financements adaptés n'ont pas été prévus.

Le texte examiné permet de désamorcer cette bombe à retardement grâce à des solutions de recadrage qui modifient sensiblement les conditions d'attribution de la prestation. Ainsi le plafond de ressources est abaissé à 623 euros par mois et le montant maximum de participation augmenté de 80 à 90 %, alors même que les personnes modestes continuent d'être exonérées de toute participation. Le dispositif proposé n'est pas rétroactif. Le Sénat a modifié la date d'ouverture des droits et a permis de mieux faire contrôler l'effectivité de l'aide.

M. Maxime Gremetz a souligné que le dispositif proposé vise en effet à modifier très sensiblement les conditions d'attribution de la prestation. Alors même que l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur la fortune sont allégés, le texte propose d'accroître la participation des personnes âgées et de leur famille, particulièrement des plus modestes.

Il est très dommageable que le gouvernement, sous la législature précédente, n'ait pas accepté de mettre en place un risque dépendance relevant de la sécurité sociale. En effet, si l'APA est une grande avancée sociale, il est difficile d'envisager sa pérennité sans prélever des ressources sur les richesses produites. La solution de l'augmentation de la CSG frapperait encore davantage les personnes à revenus modestes. Sous la précédente législature, l'opposition avait défendu le principe de la mise en place d'un risque dépendance au sein de la sécurité sociale. Cette proposition sera relayée par le groupe communiste qui déposera un amendement en ce sens.

Les personnes concernées n'ont pas besoin de charité : ayant cotisé toute leur vie, elles ont droit au bénéfice d'une allocation dépendance. Le principe du recours sur succession est honteux et n'a pas fonctionné car les personnes âgées souhaitent légitimement transmettre leur patrimoine à leurs héritiers. La montée en charge du dispositif ayant été sous-estimée, il manque aujourd'hui 1,2 milliard d'euros. Si l'on continue dans cette direction, 1'APA sera bientôt plus qu'un souvenir. Or, la proposition examinée aujourd'hui n'assure pas un financement durable pour les années à venir. Il s'agit d'un montage financier improvisé qui mêle, pour un tiers chacun, l'Etat, les départements et enfin les personnes âgées et leur famille. Les droits acquis seront bel et bien diminués.

Dans certains établissements de la région Picardie, la participation de chaque personne, sans considération de revenus, a été brutalement augmentée d'environ 150 euros. Certes, des fonds supplémentaires sont dégagés pour les établissements, mais les prélèvements faits par les municipalités au nom du fonds de modernisation de l'aide à domicile ne peuvent financer des équipes médicales qui n'ont pas encore été mises en place.

Du point de vue de l'intérêt national, il faut cesser de considérer 1'APA comme relevant de la charité et la transformer en un vrai « risque » assuré dans le cadre du système de la sécurité sociale.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a précisé que si le rythme de la montée en charge de l'APA avait été effectivement sous-estimé, les chiffres relatifs au financement de la prestation présentés au Parlement par les rapporteurs et les ministres de l'époque étaient corrects. L'examen du rapport que le directeur du FFAPA remettra en juin prochain permettra de constater ou non des erreurs de prévision.

Quant au rapport de la commission, il devrait davantage mettre en valeur les créations d'emplois permises par l'APA. Il est nécessaire de revaloriser la filière du maintien à domicile, et la ponction d'environ 400 millions sur la dotation aura un impact certain en termes d'emplois.

Mme Marie-Renée Oget a insisté sur la nécessité d'attendre le bilan établi en juin, qui mettra notamment en évidence le nombre de créations d'emplois et le rôle des centres locaux d'information et de coordination (CLIC).

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- S'agissant de la création d'un risque dépendance au sein de la sécurité sociale, il faudra sans doute étudier cette possibilité lorsque la croissance reprendra un rythme suffisant pour assurer son financement.

- Concernant la promotion de l'APA par les conseils généraux et les associations, la publicité a été mal conçue car elle a laissé croire que tout le monde pouvait bénéficier de 1'allocation.

- Le succès même de l'APA entraîne un engorgement dans le traitement des dossiers et donc un retard des prestations.

- Il convient de rappeler que cette proposition entend répondre au besoin urgent de financement ressenti par de nombreux conseils généraux.

- Le secrétaire d'Etat chargé des personnes âgées s'est prononcé contre le recours sur succession et contre une exclusion du GIR 4.

- La proposition d'auditionner le président du FFAPA ne peut être accueilli que favorablement.

- La publication en juin prochain du rapport prévu par la loi ainsi que le débat qui devrait intervenir lors de la prochaine session parlementaire permettront de clarifier les questions relatives au financement de l'APA.

- Mettre en parallèle l'allégement de l'ISF et le besoin de financement de l'APA est une opération artificielle et il serait tout aussi loisible de mettre en lumière les contradictions de la précédente majorité.

- Il est vrai que l'exacte mesure de la montée en charge d'un dispositif comme l'APA est un exercice délicat ; le texte proposé doit assurer la pérennité pour l'année en cours avant que la représentation nationale ne soit de nouveau appelée à discuter de ses modalités.

- L'expérimentation de guichet uniques au sein des CLIC est une avancée tout a fait remarquable en direction des personnes âgées.

M. Maxime Gremetz s'est étonné de ne pas trouver d'amendements relatifs à la création d'un cinquième risque alors que le rapporteur a appelé celle-ci de ses vœux.

Le rapporteur a indiqué que l'étroitesse des délais interdit de se pencher sur ce sujet pour le moment.

La commission est ensuite passée à l'examen des amendements.

Avant l'article 1^er

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Paulette Guinchard-Kunstler tendant à créer, dès l'année 2003, un fonds de solidarité permettant aux départements les plus défavorisés de faire face à l'accroissement de leurs dépenses sociales.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a souligné qu'il est nécessaire de venir en aide aux quinze à vingt départements qui ont à la fois une importante population âgée et de faibles ressources budgétaires.

Après que le rapporteur a émis un avis défavorable à l'égard de cet amendement en dépit de l'intérêt qu'une telle mesure peut revêtir à l'avenir, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Paulette Guinchard-Kunstler opérant un transfert de 0,06 points de CSG du FSV en direction du FFAPA. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement, le FSV faisant déjà l'objet de nombreuses ponctions.

La commission a rejeté l'amendement.

La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint visant à créer une prestation perte d'autonomie relevant du régime de la sécurité sociale afin d'assurer une égalité de traitement entre toutes les personnes dépendantes, financée de manière durable par une cotisation reposant sur les revenus du travail et du capital et prenant en compte les richesses créées par les entreprises.

Mme Muguette Jacquaint a rappelé que, lors de la création de l'APA par la loi de juillet 2001, un accord général s'était dessiné pour en faire le bilan en juin 2003. Il est donc prématuré d'en débattre dès à présent. Sur le fond, ainsi que l'a souligné le rapporteur, il convient de s'interroger sur le financement de la protection sociale et sur les moyens de garantir le financement de mesures qui sont reconnues comme nécessaires et porteuses d'un progrès social. De tels financements ne peuvent être pérennisés « par voie de bricolage » ; d'où le présent amendement qui permet d'instaurer la prise en charge d'un cinquième risque par la sécurité sociale. La création de l'assurance perte d'autonomie est d'autant plus nécessaire que le nombre des personnes âgées vivant plus longtemps continuera à augmenter, grâce aux progrès de la médecine ; ce qui engendrera également une croissance supplémentaire des dépenses de santé.

La présente réforme de l'APA ne tient pas compte de cette évolution irrémédiable. Elle va contribuer à diminuer le nombre d'allocataires sans résoudre les difficultés financières des départements qui n'auront alors d'autre choix que celui d'augmenter les impôts, ce dont pâtiront par priorité les plus modestes de nos concitoyens.

Le gouvernement a effectué un choix politique qui consiste à abaisser l'impôt de solidarité sur la fortune et l'imposition des revenus les plus élevés. A l'inverse, cet amendement instaure une cotisation sur toutes les richesses créées par les entreprises afin de rester fidèle au principe de solidarité et d'universalité de notre protection sociale.

Après avoir indiqué qu'il est a priori favorable à la prise en charge du cinquième risque par la sécurité sociale, le rapporteur a néanmoins souligné que l'amendement n'entre pas dans le champ de la présente proposition de loi.

La commission a rejeté l'amendement.

Article premier (article L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles) : Modification du fait générateur de l'ouverture du droit à l'allocation personnalisée d'autonomie

La commission a examiné, en discussion commune, deux amendements de suppression de cet article, l'un de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, l'autre de Mme Muguette Jacquaint.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a déclaré qu'il n'est pas cohérent de vouloir modifier une loi constituant une avancée sociale sans précédent reconnue par tous sans attendre le rapport d'évaluation quantitative, qualitative et financière que le gouvernement doit présenter au Parlement au plus tard le 30 juin 2003. Le Parlement serait sans doute obligé de revenir, d'ici six mois ou un an, sur une disposition prise dans l'urgence.

Repousser l'ouverture du droit à l'APA représente un danger pour les personnes âgées dont l'équilibre est fragile : en particulier dès leur sortie de l'hôpital, elles doivent pouvoir bénéficier immédiatement des aides prévues par la loi. Certains départements ont pu mettre en place des dispositifs d'allocation plus rapidement que d'autres.

Mme Muguette Jacquaint a estimé que cet article introduit une suspicion inadmissible à l'égard des personnes âgées qui font la demande de l'APA et qu'il faut s'en tenir aux dispositions contenues dans la loi du 20 juillet 2001 en ce qui concerne la date d'ouverture des droits, c'est-à-dire à compter de la date du dépôt du dossier de la demande.

Mme Martine Billard a considéré que cet article, qui s'inscrit dans le même esprit que les mesures récemment annoncées en ce qui concerne la CMU, est mesquin et qu'il ne procurera de surcroît que de faibles économies aux départements. En effet, les personnes âgées et leurs familles peinent parfois à trouver des solutions immédiatement satisfaisantes à leur sortie de l'hôpital et il conviendrait de maintenir une prise en charge immédiate.

M. Jean-Marie Geveaux a indiqué qu'en dépit de toutes les précautions prises lors de versements de l'allocation à titre provisoire dès le dépôt du dossier, les départements rencontrent dans certains cas des difficultés à récupérer les sommes qu'ils ont versées. En outre, la montée en puissance du dispositif est intervenue de manière plus rapide que prévu en dépit des simulations qui avaient pourtant été effectuées dans les départements. Enfin, ces derniers ne sont pas toujours en mesure d'effectuer les contrôles nécessaires sur l'utilisation des allocations versées.

Le rapporteur a précisé que le problème de la récupération des sommes versées est réglé par la présente proposition de loi puisque l'allocation sera versée uniquement au moment de la notification de l'acceptation de la demande par le président du conseil général.

La commission a rejeté les deux amendements.

Elle a adopté l'article premier sans modification.

Article 2 (article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles) : Renforcement des conditions de contrôle de l'effectivité de l'aide apportée aux bénéficiaires de l'APA à domicile

La commission a examiné, en discussion commune, deux amendements de suppression de l'article, l'un de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, l'autre de Mme Muguette Jacquaint.

Après avoir avoué sa passion pour un dossier de société qui va occuper les pouvoirs publics pendant de nombreuses années, Mme Paulette Guinchard-Kunstler a indiqué que la disposition relative à l'obligation de produire tous les justificatifs de dépenses correspondant au montant de l'APA déjà perçu figure d'ores et déjà dans le décret d'application de la loi du 20 juillet 2001. L'introduire à présent dans la loi revient à créer un soupçon sur l'honnêteté des personnes âgées et leurs familles. Cette disposition est réellement blessante.

Partageant ces propos, Mme Muguette Jacquaint a dénoncé la suspicion ainsi contenue dans la loi sur l'honnêteté des personnes. Sans remettre en cause la nécessité d'effectuer des contrôles des allocataires, elle a estimé que de tels contrôles seraient sans doute plus tatillons que ceux exercés sur l'utilisation de certains fonds publics.

Mme Martine Billard a estimé que l'obligation de produire tous les justificatifs de dépenses contenue au premier alinéa revient à exclure concrètement un nombre important de personnes âgées du bénéfice de l'allocation. En effet, dans certains départements, il est difficile de trouver des aides à domicile professionnelles ou des associations spécialisées pour se faire aider. En outre, le délai d'un mois instauré au deuxième alinéa est sans aucun doute trop rigoureux pour les personnes âgées qui rencontrent souvent des difficultés avec les formalités administratives.

La commission a rejeté les deux amendements.

Elle a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (nouveau) (article L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles) : Personnes morales et physiques auxquelles peut être versée l'allocation personnalisée d'autonomie

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a indiqué que les dispositions de cet article étaient en étroite liaison avec celles de l'article précédent. Offrir la possibilité aux conseils généraux de verser directement l'allocation personnalisée d'autonomie aux associations prestataires de services auprès des personnes dépendantes est une bonne chose, même si cette mesure ne relève pas expressément du domaine de la loi. Cette disposition est une forme de réponse à ceux qui craignent que l'allocation soit versée indûment à des personnes qui ne satisfont pas aux critères définis par la loi.

Le rapporteur a estimé que cet article, issu d'un amendement du gouvernement accepté par la commission des affaires sociales du Sénat, allait en effet dans le bon sens.

La commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

Article 3 (article L. 232-16 du code de l'action sociale et des familles) : Possibilité pour les administrations en charge du contrôle de l'effectivité de l'aide de recourir aux informations dont disposent les différentes administrations publiques

La commission a examiné deux amendements identiques de Mme Paulette Guinchard-Kunstler et de Mme Muguette Jacquaint visant à supprimer cet article.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a estimé que plus tatillon sera le contrôle des déclarations des demandeurs de l'APA par l'administration qui en la charge, plus les personnes dépendantes, qui sont par nature fragilisées, seront réticentes à solliciter une aide à laquelle ils ont droit, ce qui n'est pas précisément l'objectif poursuivi par la mise en place de l'APA.

Mme Muguette Jacquaint a estimé que la procédure de contrôle en son état actuel est suffisante pour assurer l'effectivité du plan d'aide financé par l'APA. Il n'est donc pas besoin de réécrire cet article.

Le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de ces deux amendements.

La commission a rejeté ces deux amendements et adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles) : Modification des modalités de fonctionnement et de financement du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

La commission a examiné deux amendements identiques de Mme Paulette Guinchard-Kunstler et de Mme Muguette Jacquaint visant à supprimer cet article.

Mme Muguette Jacquaint a jugé que la possibilité offerte aux conseils généraux de financer le versement de l'APA par un emprunt souscrit auprès de l'Etat à titre exceptionnel pour l'année 2003 n'est pas un mode de financement pérenne.

Le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de ces deux amendements.

La commission a rejeté ces deux amendements.

La commission a ensuite examiné deux amendements de Mme Muguette Jacquaint.

Le premier vise à définir les modalités de versement des moyens supplémentaires alloués aux départements au titre de l'année 2003 et notamment la prise en compte de la situation économique et sociale de chaque département en fonction de critères objectifs pour déterminer le taux fixant la répartition de ces moyens supplémentaires.

Le second a notamment pour but de créer une contribution de solidarité pour le financement de la perte d'autonomie des personnes âgées, qui serait due par les contribuables célibataires, veufs ou divorcés dont le revenu imposable excède le montant de la limite inférieure de l'avant-dernière tranche du barème de l'impôt sur le revenu, ce qui rapporterait 1,2 milliard d'euros : soit la somme manquante pour le financement de l'APA et correspondant à la baisse de l'impôt sur le revenu appliquée aux tranches supérieures par décision du gouvernement.

Mme Muguette Jacquaint a précisé qu'il existe de fait de grandes disparités, en termes de ressources, selon les départements, lesquelles doivent être prises en considération.

Le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de ces deux amendements.

La commission a rejeté ces deux amendements puis elle a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (article 15 de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie) : Contenu du rapport tendant à effectuer un bilan de l'allocation personnalisée d'autonomie

La commission a examiné un amendement de Mme Paulette Guinchard-Kunstler visant à supprimer cet article.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a estimé que cet article n'apporte aucune nouveauté par rapport au texte initial puisque l'article 15 de la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie prévoit déjà la présentation par le Gouvernement d'un rapport financier et qualitatif sur l'application de cette loi.

Sans méconnaître les arguments avancés par sa collègue, le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement estimant que l'urgence avec laquelle ce texte est attendu nécessite un vote conforme par les deux assemblées.

La commission a rejeté cet amendement et adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (nouveau) (article 19 bis de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie) : Prise en charge par le Fonds de modernisation de l'aide à domicile des charges supplémentaires pouvant résulter de la réforme de la tarification

La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint visant à supprimer cet article.

Mme Muguette Jacquaint a jugé inacceptable que les crédits destinés à la formation des équipes de maintien à domicile soient détournés pour venir compenser un surcoût de tarification d'hébergement en établissement.

Le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement estimant que l'article 6 permet de mettre fin à injustice conduisant, dans le système antérieur, à ce que certaines personnes voient leurs ressources diminuer lorsqu'elles souscrivaient à l'APA.

La commission a rejeté cet amendement.

Puis, la commission a examiné un amendement de Mme Paulette Guinchard-Kunstler ayant pour objet de faire financer par le fonds de financement de l'APA et non par le fonds de modernisation de l'aide à domicile les subventions destinées à contribuer à la compensation par les départements des charges éventuelles occasionnées en 2002 du fait de la modification de la structure des tarifs issue de l'application des articles L. 312-8 et L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a indiqué que cet amendement a pour enjeu la création d'une véritable filière professionnelle de l'aide à domicile dont la mise en place pourrait être remise en cause si les crédits du fonds de modernisation de l'aide à domicile étaient partiellement amputés pour être utilisés au financement de certaines charges pour lesquelles ils ne sont pas destinés. Il est en effet primordial que les services d'aide aux personnes âgés se structurent rapidement.

Tout en jugeant intéressant cet amendement, le rapporteur a estimé qu'il n'a pas sa place dans ce texte. Néanmoins, la réflexion qui l'inspire sera au cœur du débat sur la refonte de l'APA qui interviendra lors de la prochaine session parlementaire.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a ajouté que l'adoption de cet amendement constituerait un signe fort envers les associations d'aide à domicile qui aspirent à ce que leur activité soit reconnue comme un métier à part entière et ne soit plus assimilée à celui de simples aides ménagères.

Le rapporteur a assuré à sa collègue qu'il ferait part de cette préoccupation au secrétaire d'Etat aux personnes âgées lors de la discussion du texte en séance publique.

Après que le rapporteur a émis un avis défavorable à l'adoption de ces deux amendements, la commission les a rejetés.

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Elle a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi sans modification.

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