COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES COMPTE RENDU N° 15 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 20 novembre 2002
(Séance de 10 heures) Présidence de M. Edouard Balladur, Président, SOMMAIRE
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- Avis sur le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 (n° 187)
- Compte rendu de la mission en Pologne
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| Avis sur la loi de programmation militaire 2003-2008 La Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre Lellouche, le projet de loi (n° 187) relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. M. Pierre Lellouche, Rapporteur pour avis, a présenté le projet de loi de programmation militaire 2003/2008, en estimant que c'était un bon projet, tant en ce qui concerne les objectifs chiffrés, avec une enveloppe annuelle de 14,64 milliards d'euros d'équipement, dans un contexte budgétaire difficile, que s'agissant de l'analyse doctrinale sur laquelle elle se fonde, avec un découpage en fonctions stratégiques (dissuasion, prévention, protection, projection). M. Pierre Lellouche a considéré que le nouveau contexte géopolitique était encore plus dangereux que précédemment, avec d'une part la persistance de conflits interétatiques, mais dans un contexte de prolifération nucléaire, et d'autre part le développement d'un terrorisme de masse sous la forme d'une véritable guerre contre l'Occident. Les « dividendes de la paix » étaient bien une utopie car la panoplie de défense aujourd'hui nécessaire est plus complexe et plus coûteuse : la dissuasion reste nécessaire mais doit évoluer, les forces classiques doivent être transformées, quant à la protection du territoire, elle doit être réinventée. Par ailleurs, il n'y a pas de diplomatie sans défense forte pour défendre nos intérêts dans le monde. Aussi, un effort budgétaire accru constitue-t-il une des conditions de la construction d'une défense européenne. Or, après les étapes encourageantes de Maastricht à Helsinki en passant par Saint-Malo, l'Europe de la défense piétine, que ce soit au niveau capacitaire ou au niveau industriel. A cet égard, le Rapporteur a dit son inquiétude face à la domination américaine croissante sur l'industrie européenne d'armement en citant de nombreux exemples, notamment celui du projet américain d'avion de combat Joint Strike Fighter auquel la majorité des Européens se sont ralliés. M. Pierre Lellouche a ensuite dressé un état des lieux préoccupant de la défense de la France. Tout d'abord, les engagements de la loi de programmation n'ont pas été respectés. Finalement, entre les lois de finances annuelles insuffisantes, le financement de dépenses non militaires sur le budget de la défense (aides à la Polynésie, restructurations industrielles, budget civil de recherche et de développement...), la régulation budgétaire et le non financement des opérations extérieures, il manque sur les six ans de la programmation l'équivalent d'une annuité d'investissements. Ces retards se traduisent concrètement par une baisse sensible du moral des troupes, une situation grave pour l'entretien des matériels dont la disponibilité ne dépasse guère 60 %, et des lacunes importantes dans les domaines les plus stratégiques (communication et espace, projection, frappe dans la profondeur). M. Pierre Lellouche a insisté sur le cas du transport aérien stratégique qui connaîtra un « trou » capacitaire entre 2005 et 2012, même si le projet A 400 M aboutit, ce qui est absolument indispensable mais dépend de la confirmation de la participation allemande. Au total, notre système de défense n'est pas à la hauteur de ses missions, alors même qu'il dispose de personnels remarquables. Le Rapporteur a ensuite décrit les grands axes du projet de loi. Compte tenu de l'état des finances publiques et de la situation économique, le rattrapage proposé est déjà remarquable. Tout dépendra cependant de l'application réelle de cette loi après la première étape franchie avec succès grâce au budget 2003. A cet égard, il est urgent d'ouvrir un débat sur le retrait des dépenses d'investissement militaire du champ du pacte de stabilité européen. En effet, ces dépenses répondent à un impératif de sécurité et ne doivent donc pas dépendre de la conjoncture économique. La réalisation des objectifs de la loi exigera aussi de veiller à ce que des régulations budgétaires ne viennent pas remettre en cause les dépenses autorisées par le Parlement. Sur ce point, l'entrée en vigueur, à partir de 2006,de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, permettra de mieux assurer le contrôle et l'évaluation de l'exécution du budget en raisonnant par objectif et non plus par nature de dépenses. En outre, si le périmètre de la loi exclut les fonds accordés à la Polynésie française et la recapitalisation des entreprises publiques, ce qui est une bonne nouvelle, la réponse est moins claire pour le budget civil de recherche et de développement et pour les charges afférentes à la restructuration de la DCN. Enfin, les reports de crédits doivent être automatiques et ne plus relever de la direction du budget, mais faire l'objet d'un accord global dès le début de la loi de programmation comme cela se pratique au Royaume-Uni. M. Pierre Lellouche a indiqué que les principaux systèmes d'armes bénéficiant de la loi de programmation militaire correspondaient aux lacunes de notre outil de défense, notamment en termes de projection et de frappes dans la profondeur, en prévoyant les équipements nécessaires (deuxième porte-avions, missiles de croisière, avions de transport, drones...). La loi de programmation militaire aborde également, même si c'est de façon un peu cursive, la question de la protection du territoire contre des attaques. En effet, celle-ci a été négligée ces dernières années et dans ce domaine, le Rapporteur a estimé que tout est à faire : il faut se poser la question de ce que l'on fait concrètement, en cas d'attaque par des moyens NRBC (nucléaire, radiologique, bactériologique ou chimique), concernant l'organisation administrative. Actuellement, il y une coordination interministérielle qui donne satisfaction, mais ne faudrait-il pas une structure d'impulsion ? Au-delà se pose la question de l'organisation globale des moyens de sécurité ; à terme, il faudra mieux distinguer ce qui relève de la sécurité intérieure dans le sens police/gendarmerie, ce qui relève de la sécurité extérieure par la projection de forces et ce qui relève de la mission de défense du territoire. Enfin, le Rapporteur a souhaité une réforme du système d'acquisition des matériels en revoyant le rôle de la DGA. Les défaillances de ce système font que les subventions apportées à GIAT pendant les années 90 se sont avérées être le principal programme d'armement de la décennie ! Dans le domaine de l'armement, il est également nécessaire de mener une véritable politique d'exportation et de repenser la politique européenne de l'armement. M. Pierre Lellouche a conclu en recommandant de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008. M. Paul Quilès a déclaré être attentif aux observations du Rapporteur, même s'il ne partageait pas toujours ses conclusions. Il a fait remarquer que les lois de programmation militaire sous la Vème République n'étaient généralement pas appliquées quel que soit le gouvernement. Il a jugé que la loi de programmation soumise à examen aurait pu être différente, ce qui était aussi le cas du projet de loi préparé par le précédent gouvernement. Il a estimé que présenter aujourd'hui une loi de programmation pour six ans était un mauvais signe pour l'Europe de la défense qui piétine alors qu'elle est indispensable à l'existence d'une Europe politique. Il a regretté que la loi de programmation militaire soit fondée sur le Livre blanc de 1994. Il aurait été, en effet, préférable de procéder à une révision de ce livre blanc auparavant, comme l'ont fait les Britanniques avec le Strategic Defense Review de 1998, car en huit ans nombre d'événements majeurs se sont produits. Il a déclaré récuser la notion de guerre contre le terrorisme car la guerre s'engage contre un adversaire visible, identifié, qui a des revendications. Dans le Livre blanc de 1994 il n'est pas question de guerre contre le terrorisme. Si tel est le cas, il faudrait clairement revoir les priorités. Evoquant les propos du Rapporteur sur le décalage entre les Etats-Unis et l'Europe, il a considéré que ce phénomène était sous-estimé dans la loi de programmation militaire. Si on tire de ce constat que la France doit être à même de répondre à toutes les menaces, on se lance dans une course poursuite sans espoir. Les Américains ont proposé récemment de mettre en place une force de l'OTAN de 20 000 hommes dont l'objectif est le partage des tâches : aux Européens les missions de maintien de la paix, aux Américains la mission d'intervention à plus haute intensité militaire. Cette attitude montre une certaine agressivité des Etats-Unis à l'égard de la volonté trop faible des Européens de développer une Europe de la défense. Il a souhaité un engagement politique plus fort au niveau européen pour élaborer un livre blanc sur la défense. Il a préconisé une réflexion sur des solutions nouvelles comme la répartition des tâches ou la répartition industrielle entre les différents pays européens, ce qui réglera le problème récurrent des programmes réalisés en coopération industrielle qui ne fonctionnent pas. Il a demandé que l'on réfléchisse en profondeur sur le concept de dissuasion qui n'a pas aujourd'hui la même finalité qu'il y a quarante ans et qui représente 3 milliards d'euros par an, soit 22 % des crédits d'équipement. Il a considéré comme une erreur d'élaborer en ce moment une loi de programmation militaire sur six ans sur des bases aussi anciennes. M. Pierre Lellouche a répondu que le Livre blanc sur la défense avait analysé et pris en compte de façon très fine la révolution stratégique des années 1990/91 qu'il avait lui-même qualifiée, dans un ouvrage qu'il avait écrit, de « nouveau monde ». Ainsi les quatre grands volets de notre politique de défense (dissuasion, prévention, protection, action-projection) résultent des analyses du Livre blanc. Pour autant, depuis 1994, de nombreux événements d'une portée majeure sont intervenus qui modifient l'équilibre stratégique : on a ainsi appris récemment que le Pakistan et la Corée du Nord avaient procédé à un échange de leurs technologies, nucléaire pour le premier, balistique pour la seconde, ce qui est gravissime. En ce qui concerne la défense européenne, celle-ci ne doit pas être considérée comme un alibi des inactions nationales. La construction d'une Europe de la défense se bâtira sur la base de programmes nationaux et non à leur place. M. Pierre Lellouche a redit son attachement à la construction de l'Europe de la défense, mais il ne faudrait pas croire qu'elle résoudra tous nos problèmes. D'ailleurs, en matière d'armement, les Etats-Unis, utilisant en quelque sorte la méthode « Airbus », mais tout en gardant la maîtrise de l'architecture des systèmes industriels, imposent aux Européens une spécialisation industrielle de leurs industries d'armement. Il s'est dit favorable à un débat sur la dissuasion car il est légitime de s'interroger sur des programmes qui utilisent 20 % des crédits d'équipement. De même, il faut poser la question de la mise en place d'une dimension défensive de la dissuasion, seulement en filigrane dans le projet de loi, et surtout ne pas évacuer ce débat pour des raisons idéologiques. Enfin sur l'utilisation du terme « guerre » pour qualifier le terrorisme, il convient de rappeler que se sont les terroristes eux-mêmes qui ont décidé de nous déclarer la guerre, et non pas le contraire. M. François Rochebloine s'est interrogé sur la situation du groupe GIAT Industries créé en 1990, et qui n'a pu trouver la stabilité nécessaire pour développer l'image positive que ses productions auraient dû lui apporter. La gestion catastrophique de certains marchés à l'exportation comme ses tentatives de diversification ont contribué à l'affaiblissement du groupe. GIAT Industries est passé du deuxième au sixième rang mondial des entreprises d'armement terrestre. Ce groupe a connu une série de plans de restructuration qui ne lui ont pas permis d'affronter un contexte concurrentiel en évolution dans de bonnes conditions. Un nouveau plan arrive à échéance fin décembre. L'équilibre financier n'est pas rétabli mais ce nouveau plan impose une réduction importante des effectifs, qui sont passés de 18 000 personnes en 1990 à 6 700 aujourd'hui et à l'avenir à moins 3 000 personnes. Il a estimé nécessaire de redonner confiance au personnel. Une mission d'information de la Commission de la Défense se déplace dans différents sites de ce groupe pour faire le point sur la situation. Il a souhaité que l'Etat assure de façon plus cohérente son rôle d'actionnaire et de client et que soient clarifiées les relations ministère/DGA-entreprise nationale. Le programme VBCI suscite des interrogations à ce sujet. Quant au char Leclerc, son coût élevé a été souligné mais il serait abusif de faire porter l'essentiel de la responsabilité des surcoûts à GIAT Industries. Les restructurations industrielles ne sont pas étrangères à ce phénomène. Il a insisté sur l'importance de la maintenance des équipements militaires et notamment de leur maintien en condition opérationnelle (MCO). Or, actuellement, le MCO est réalisé par la DCMAT alors que cela pourrait être réalisé par les constructeurs eux-mêmes. Il a fait valoir que GIAT Industries n'était pas seul responsable de la situation et que son personnel était très inquiet. M. Pierre Lellouche a rappelé que les subventions au GIAT avaient coûté au budget de l'Etat 3,7 milliards d'euros en dix ans, soit l'équivalent de deux porte-avions nucléaires. Le cumul d'une structure bureaucratique et d'un statut des personnels qui remonte à celui des ouvriers du Roi a amené à la situation actuelle. S'il est nécessaire de prendre en considération les situations humaines et l'économie locale, ce système ne peut cependant perdurer et il faut le revoir pour que les utilisateurs finaux, les états-majors, participent davantage à l'architecture des programmes d'équipement. Cela nécessitera aussi de revoir le rôle de la délégation générale pour l'armement (DGA). M. François Rochebloine s'est demandé si on ne risquait pas d'abandonner une capacité industrielle au moment où l'Europe se construit. M. Pierre Lellouche a précisé que modifier les structures ne signifiait pas abandonner une capacité de production. M. Roland Blum s'est enquis de l'opinion du Rapporteur sur la réforme de la DGA. M. Pierre Lellouche a répondu qu'il ne lui revenait pas de dessiner les contours précis d'une réforme, mais qu'il pouvait inviter le Gouvernement à s'inspirer d'expériences réussies au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis. Dans ce pays, l'architecture des systèmes industriels est confiée au responsable de chacune des missions attribuées à l'appareil de défense, à l'image de ce que permettra l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Ainsi chaque responsable peut se doter des moyens dont il a vraiment besoin pour répondre aux objectifs de sa mission, en jouant un rôle central dans l'architecture des systèmes industriels nécessaires. En effet, il est impératif de mieux associer l'utilisateur dans la conception des armes, y compris au niveau industriel. Le Président Edouard Balladur a souligné que nous nous trouvions à une période charnière et de réflexion tant en ce qui concerne la réalisation d'une Défense européenne que l'évolution du sens et des missions de l'Alliance atlantique, à laquelle la Russie est en train d'être associée. L'Alliance n'est plus prioritairement un moyen de maintenir la sécurité sur le territoire de l'Europe mais plutôt un moyen de coordonner des forces pour agir hors du territoire européen. Il a estimé qu'une loi de programmation était nécessaire au niveau national, car pour l'instant il n'y a pas d'autre cadre d'élaboration ni au niveau de l'Union européenne ni au niveau de l'Alliance atlantique. Certes, on aurait pu considérer qu'il était plus opportun d'élaborer un nouveau Livre blanc avant de présenter une loi de programmation. Mais quel livre blanc élaborerait-on aujourd'hui, dans un contexte aussi évolutif ? Que dirait-on notamment de l'Alliance et la défense européenne ? C'est pourquoi il a approuvé la démarche du Gouvernement consistant à rechercher une clarification au niveau national. Quant à la mise hors pacte de stabilité des dépenses militaires, le Président Edouard Balladur a rappelé que cette proposition avait déjà été faite. Il a observé que la France et la Grande-Bretagne consacraient chacune environ 2 % de leur PIB aux dépenses militaires et l'Allemagne un peu plus de 1 %. On pourrait établir une moyenne européenne et estimer que les pays dont les dépenses militaires dépassent cette moyenne seraient fondés à se voir reconnaître un déficit budgétaire d'un niveau plus élevé. Ainsi, les pays qui font un effort supplémentaire ne seraient pas pénalisés. Cette proposition devrait avoir la faveur des Britanniques. Puis, la Commission est passée à l'examen des articles du projet de loi dont elle est saisie pour avis. Article 1er : approbation du rapport annexé Le Rapporteur pour avis a présenté quatre amendements visant à harmoniser la définition de l'enveloppe des crédits d'équipement au sein de la loi de programmation entre l'article 2 et le rapport annexé. M. Paul Quilès a effectivement relevé la contradiction entre la rédaction des articles du projet de loi et celle du rapport annexé qui pouvait être interprétée en défaveur du budget des armées. La Commission a adopté ces quatre amendements. La Commission a ensuite adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à réactualiser les analyses du Livre blanc de 1994 au cours de la période de programmation. Puis, la Commission a été saisie d'un amendement du Rapporteur pour avis tendant à prévoir l'inscription systématique en loi de finances initiale des surcoûts dus aux opérations extérieures. Son auteur a fait observer qu'il était indispensable de sanctuariser les dépenses engendrées par les opérations extérieures, alors même qu'elles sont aujourd'hui financées par les seules lois de finances rectificatives, ce qui se traduit généralement par une réduction des crédits d'investissement, non seulement par les surcoûts de dépenses d'investissement non financés, et parce que l'augmentation des dépenses de fonctionnement en cours d'année, même présentée dans une loi de finances rectificative, entraîne généralement une réduction équivalente des dépenses d'équipement. M. Paul Quilès a soutenu cette position en indiquant qu'il la défendait depuis plusieurs années. Il a cependant estimé qu'il convenait de sous-amender le dispositif proposé par le Rapporteur afin de substituer la notion de coût à celle de surcoût, les opérations extérieures faisant partie du fonctionnement normal des armées. M. Paul Quilès a ensuite fait remarquer qu'il fallait préciser l'amendement du Rapporteur en définissant le montant de la provision, par exemple sur la base de la moyenne des dépenses engagées pour les opérations extérieures au cours des dix années précédentes. La Commission a adopté ce sous-amendement. Le Président Edouard Balladur s'est déclaré favorable à cette proposition tout en s'interrogeant sur la possibilité de définir une sorte de « forfait » en loi de finances initiale pour couvrir les sommes engagées dans le cadre des opérations extérieures. Il a en outre rappelé que certaines opérations présentaient par nature un caractère imprévisible et qu'elles devaient nécessairement faire l'objet de mesures financières ultérieures. Le Rapporteur pour avis a rectifié son amendement afin de tenir compte de ces observations en prenant comme base la moyenne des cinq années précédentes. La Commission a adopté l'amendement du Rapporteur pour avis ainsi modifié. La Commission a émis un avis favorable sur cet article ainsi modifié Article 2 : crédits d'investissement pour la période de programmation La Commission a adopté deux amendements du Rapporteur pour avis : le premier de coordination avec la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le second précisant la somme des crédits de paiement afférents aux dépenses en capital du ministère de la Défense pour 2003 afin que ce chiffre corresponde à la somme votée par l'Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finance pour 2003. La Commission a émis un avis favorable sur cet article ainsi modifié. Articles 3 à 7 : effectifs civils et militaires inscrits au budget du ministère de la Défense ; fonds de consolidation de la professionnalisation ; dispositions statutaires ; habilitation à légiférer par ordonnance ; débat au Parlement sur les orientations relatives à la politique de défense La Commission a émis un avis favorable à l'adoption sans modification de ces articles. Article additionnel après l'article 7 : rapport au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation militaire La Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis prévoyant le dépôt d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation militaire, au moment du dépôt du projet de loi de finances initiale, afin de répondre au souci d'assurer un contrôle efficace de l'exécution de la loi de programmation militaire. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi (n° 187) ainsi modifié. * * * Compte rendu de la mission en Pologne Le Président Edouard Balladur a proposé de faire parvenir par écrit le compte rendu détaillé de la mission effectuée les 7 et 8 novembre 2002 en Pologne, par une délégation de la Commission qu'il présidait. Puis il a présenté les principaux enseignements que la mission a retirés de ce déplacement : - tout d'abord, le souci des représentants polonais de se placer sous la protection militaire de l'Alliance atlantique et non d'autres structures de défense. La position de la Pologne dans le dossier irakien est d'ailleurs extrêmement proche de celle du Royaume-Uni. - d'autre part, la grande sensibilité des Polonais à ce que l'on nomme « le paquet financier » de l'élargissement. Enfin, les dirigeants polonais se disent inquiets de l'issue du référendum d'adhésion qui devra être organisé. Selon eux, le système actuellement retenu expose la Pologne à de graves difficultés économiques et financières, surtout pour la période 2004-2006. En effet, d'une part, la contribution de chaque nouvel Etat membre est exigée dans sa totalité dès le 1er janvier 2004 alors que les fonds communautaires qui en constituent la contrepartie ne seront pas versés avant le 2ème semestre 2005, d'autre part les aides directes accordées aux agriculteurs n'atteindront en 2004 que 25% du montant des aides communautaires versées aux autres Etats membres. Toutefois, l'annonce que vient de faire le Commissaire européen Günter Verheugen d'un calendrier d'adhésion différé au 1er mai 2004 devrait permettre de corriger les effets préjudiciables de ce décalage en n'exigeant la contribution des nouveaux Etats membres qu'à compter de cette dernière date. Information relative à la Commission Le mandat d'arrêt européen constitue un instrument juridique très précieux de coopération pour lutter contre la criminalité et le terrorisme. Cette question intéresse tout particulièrement la Commission des Affaires étrangères, qui a créé sur ce thème une mission d'information. La Commission des Affaires étrangères nommera au cours d'une prochaine réunion un rapporteur pour avis sur le projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen (n° 378) ________ · Programmation militaire · Pologne
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