COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 14 octobre 2003
(Séance de 17 heures)

Présidence de :

M. Edouard Balladur, Président de la Commission des Affaires étrangères,

et de M. Jean-Michel Dubernard, Président de la Commission
des Affaires culturelles, familiales et sociales

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Juan Somavia, Directeur général de l'Organisation internationale du travail


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Audition de M. Juan Somavia, Directeur général de l'Organisation internationale du travail

Le Président Edouard Balladur a remercié M. Juan Somavia de sa présence devant la Commission des Affaires étrangères et la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales pour débattre de la mondialisation et de ses conséquences sociales, économiques et culturelles.

La mondialisation est un fait et il convient par conséquent de s'interroger sur les moyens à mettre en place pour corriger les déséquilibres et les effets négatifs de ce phénomène.

Rappelant que l'OIT avait créé une commission sur la dimension sociale de la mondialisation en février 2002, qui rendra son rapport final dans quelques mois, le Président Edouard Balladur a estimé qu'il serait intéressant que M. Juan Somavia puisse faire état de l'avancée des réflexions de cette commission et a souhaité qu'il puisse évoquer la question de l'articulation entre les différentes organisations internationales (OMC, FMI, Banque mondiale).

M. Juan Somavia s'est réjoui d'intervenir devant la Commission des Affaires étrangères et la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, étant extrêmement attaché à la France et à son combat pour les droits de l'Homme.

Il a ensuite rappelé que depuis près de 85 ans les gouvernements des Etats membres de l'OIT, les représentants des travailleurs et des employeurs veillaient ensemble à la promotion de la paix par la justice sociale. Cette organisation entretient des liens naturels avec les parlements nationaux, appelés à ratifier les conventions issues de ce cadre de dialogue social à l'échelle mondiale.

La France a été l'un des premiers Etats membres à ratifier l'ensemble des huit conventions fondamentales de l'OIT qui regroupent les principes et droits au travail définis lors du sommet de Copenhague et inclus dans la déclaration de l'OIT adoptée en 1998. Depuis lors, la liberté syndicale et la négociation collective, la non-discrimination, l'interdiction du travail forcé et du travail des enfants constituent le socle universel de la justice sociale.

L'accélération de la mondialisation met à mal les valeurs humanistes et elle est profondément injuste pour les plus faibles dans tous les pays. Si la mondialisation a été source de prospérité et de croissance dans certaines parties du monde et pour certaines couches sociales, si elle a favorisé l'émergence de sociétés et d'économies plus ouvertes, si elle a étendu l'espace de nos connaissances et permis de nouvelles formes d'organisation et de mobilisation des mouvements sociaux, si elle a permis l'innovation dans l'organisation et la gestion des entreprises, elle n'en suscite pas moins un malaise persistant, voire même l'hostilité.

Cette situation résulte de la montée de l'insécurité économique et sociale, de la trop grande attention accordée aux dimensions financières et monétaires de l'économie au détriment de la valorisation du travail et des investissements productifs, de l'absence de réponse politique à la mondialisation de l'économie, de la préférence accordée au mondial sur le local, du contraste croissant entre, d'une part, la libre circulation des biens, des services et du capital et, d'autre part, celle des personnes. Ces interrogations nourrissent les oppositions à la mondialisation tant dans les pays du Nord que dans les pays du Sud.

M. Juan Somavia a estimé que les parlementaires étaient particulièrement bien placés pour percevoir et exprimer le sentiment qu'inspire une mondialisation synonyme de délocalisations, de chômage, de précarité, d'atteinte à l'identité culturelle et à la dignité. Le principal défaut de la mondialisation est son incapacité structurelle à inverser la courbe du chômage et à créer des emplois décents. Pour cette raison, l'OIT a défini un « agenda du travail décent » dont les objectifs sont les suivants : la création d'emplois et d'entreprises, le respect des droits fondamentaux au travail, l'accès à la protection sociale, la participation et la stabilité au travers du dialogue social.

A l'heure actuelle, plus d'un milliard de personnes survivent avec moins d'un euro par jour, et pratiquement la moitié du monde avec moins de deux euros ; l'OIT évalue à 180 millions le nombre de chômeurs dans le monde tandis que le nombre de personnes affectées par le sous-emploi ou ayant un niveau de rémunération insuffisant est d'au moins 1 milliard ; le nombre de travailleurs migrants s'élève à 120 millions ; celui des enfants qui travaillent est de 246 millions dont près de 180 millions dans des conditions inacceptables.

Face à cette situation, il n'y a pas de réponse purement idéologique ni de solution miracle. Il faut cependant admettre que le travail est plus qu'une simple activité productive, mais un facteur d'intégration, d'identité et de cohésion sociale, ce qui donne toute sa raison d'être au dialogue social et au tripartisme. En outre, les solutions nationales ont leurs limites et il faut parvenir à un véritable pacte mondial de croissance basé sur la création d'emplois et d'entreprises. Il convient pour ce faire, de s'accorder sur une politique macro-économique globale de croissance durable. A cet égard, la réussite du modèle européen est essentielle. Il convient par ailleurs de faire de la création d'emplois productifs un élément central des stratégies de développement, comme devrait le consacrer le sommet extraordinaire sur l'emploi et la lutte contre la pauvreté, qui doit se tenir en 2004 au Burkina Faso.

A l'échelle mondiale, les politiques économiques, sociales ou environnementales promues par les principales organisations internationales manquent de cohérence. Il convient donc de favoriser une « convergence créative » entre le FMI, la Banque mondiale, l'OMC, l'OIT et les organisations dépendant des Nations unies. Il est en outre urgent de limiter le coût humain de la mondialisation en promouvant la solidarité, comme le fait l'Union européenne au moyen des fonds structurels. A cette fin, il est nécessaire d'accroître sensiblement l'aide internationale et de réduire significativement la dette des pays en voie de développement. Il faut également instaurer des règles du jeu loyales pour le commerce international en leur facilitant l'accès aux marchés des pays développés et en éliminant progressivement les aides à l'exportation dans l'agriculture. Un cadre international équilibré pour les flux migratoires apparaît enfin de plus en plus nécessaire.

Après l'échec de Cancun, il importe d'écarter la tentation du repli sur soi, alors même que la croissance dépend en grande partie de l'expansion de la consommation des pays en voie de développement. A cette fin, il convient de soutenir le développement des productions nationales pour permettre la croissance des marchés intérieurs et une augmentation de la demande sur le marché international. La solidarité est donc une valeur morale capitale, mais elle est également un bon investissement tant d'un point de vue politique qu'économique. Plutôt que d'imposer l'ordre et la stabilité par la force, il est en effet préférable de les fonder sur la justice.

M. Juan Somavia a ajouté qu'il était urgent de revaloriser le rôle du politique dans la mesure où la mondialisation a réduit le pouvoir et l'autonomie des Etats au profit des sphères économiques et financières. Pourtant, une vision d'ensemble est indispensable, que seule la politique qui est à l'écoute de la société, est en mesure de satisfaire. Dans cette optique, les parlements peuvent contribuer à ce que les institutions internationales rendent davantage de comptes et travaillent ensemble plus efficacement. Il est indispensable que les parlements nationaux renforcent leur rôle et leur capacité de contrôle, par exemple à l'égard du FMI dans ses négociations avec les pays débiteurs ou de l'OIT.

Il a conclu que la mondialisation continuerait à être rejetée si les problèmes liés à la décroissance, au chômage et au sous-emploi n'étaient pas résolus. Afin d'alimenter cette nécessaire réflexion l'OIT a ainsi créé une commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation qui devrait rendre ses conclusions au début de l'année prochaine.

Il a enfin estimé que les parlementaires devaient jouer un rôle éminent dans ce débat capital à la gouvernance de la mondialisation.

Le Président Jean-Michel Dubernard a demandé à M. Juan Somavia s'il partageait l'analyse de l'OCDE quant à l'existence de trop grandes rigidités sur le marché du travail. Il a également souhaité savoir si l'OIT avait formulé certaines préconisations pour encourager et développer le dialogue social, qui pourraient être utiles dans la perspective d'une réforme de la négociation collective en France, réforme accentuant le rôle des syndicats majoritaires. Enfin, il a souhaité connaître l'opinion du Directeur général sur l'idée d'un service minimum dans les services publics.

M. Juan Somavia a estimé que dans un monde où un milliard de personnes sont au chômage ou en situation de sous-emploi, cette situation même génère une flexibilité du marché du travail. Toute la question est de trouver l'équilibre entre la flexibilité pour l'entreprise et la sécurité pour les travailleurs. Il n'y a pas de solution unique : les expériences réussies menées en Europe, par exemple aux Pays-Bas ou en Irlande, ont été de nature très différentes, mais toutes ont été réalisées grâce au dialogue social.

En ce qui concerne la négociation collective, là encore le dialogue est indispensable mais ce n'est pas la mission de l'OIT de définir les modalités de ce dialogue, même si l'expérience de cette institution habituée à un dialogue tripartite depuis 1919 peut être très utile.

Pour le service minimum, la problématique est comparable : les conventions de l'OIT garantissent le principe du droit de grève ; sa mise en œuvre en incombe à chaque Etat en fonction de ses caractéristiques propres.

Si les pays en voie de développement représentent une réserve de croissance très importante pour le monde, M. François Guillaume en a conclu que tout appauvrissement du Sud signifiait un chômage supplémentaire pour le Nord. S'agissant de la façon dont on pouvait redistribuer du pouvoir d'achat au Sud, il a estimé que le travail était la réponse à cette question. Toutefois, il a fait observer que le libre-échange mondialisé et le moindre coût de la main-d'œuvre dans les pays en voie de développement n'avaient pas suffi pour leur permettre de décoller économiquement. En revanche subsistent toujours l'absence de protection sociale, les faibles rémunérations ou encore le travail, voire l'esclavage des enfants. Les différences de salaires constituent des distorsions de concurrence, une sorte de dumping social qui pose problème. A cet égard, il a souhaité savoir quelle était la position de l'OIT en la matière et s'il fallait conditionner l'ouverture des marchés des pays riches à un progrès social dans les pays pauvres.

Mme Christine Boutin a demandé s'il existait une différence entre emploi et travail. Par ailleurs, elle a souhaité connaître l'analyse de M. Juan Somavia sur la perspective du plein emploi. Est-ce un mythe ? Enfin, elle a émis des doutes sur l'idée selon laquelle le travail pouvait éradiquer la pauvreté dans la mesure où 1,5 million de personnes en France travaillent tout en étant en dessous du seuil de pauvreté. A cet égard, elle a demandé à M. Juan Somavia son avis sur une réflexion à mener au plan mondial quant à l'établissement d'une forme de solidarité basée sur une nouvelle répartition de la richesse. Un revenu garanti pour chacun, encore appelé dividende universel, est-il envisageable ?

M. Juan Somavia a répondu que la réserve de croissance était aujourd'hui un sujet au cœur des problèmes dans les pays en voie de développement où la délocalisation est une réalité. Du point de vue global, celle-ci se concentre dans une douzaine de pays parmi lesquels la Chine, l'Inde ou encore le Brésil. Dans ces conditions, il faut se garder de toute généralisation.

Vu du côté des pays en voie de développement, 90 % d'entre eux ne reçoivent pas d'investissements étrangers et leurs entrepreneurs se trouvent confrontés à la concurrence des multinationales. Par ailleurs, il a fait observer que tous les pays en voie de développement qui ont bénéficié de la mondialisation comme la Malaisie, la Thaïlande ou encore la Corée n'ont pas ouvert leurs marchés et se sont développés dans un contexte protégé. Il n'y a pas de contre exemple et l'Europe elle aussi a procédé de la sorte à l'origine.

En matière de conditions de travail, toute généralisation est également difficile. Parfois, celles-ci sont le résultat de la situation politique et la réalité politique du pays prime sur les organisations internationales. C'est le cas de la Birmanie par exemple. D'une manière générale, les dictatures ont peur des organisations de travailleurs. Les zones franches d'exportations sont des secteurs où les pays ont été poussés pour accorder des avantages financiers aux investisseurs, ce qui pose problème pour libéraliser les conditions de travail. Mais cette situation n'est pas le résultat de la volonté nationale.

A propos de l'économie de ces pays, si les niveaux de salaires sont bas, comme par exemple au Lesotho, c'est avant tout dû à la réalité de ces pays et non à leur volonté de faire du dumping social. Les bas salaires sont une situation objective des pays en voie de développement et il est difficile de changer cette réalité.

De même, il faut avoir à l'esprit le fait que ces pays n'ont pas la capacité administrative pour appliquer les lois sociales ou encore que la flexibilité de la législation sociale et du droit du travail leur est souvent exigée par l'extérieur.

Tout ceci est donc lié à une vision d'ensemble, c'est un problème global.

En réponse aux questions de Mme Christine Boutin, M. Juan Somavia a souligné que l'emploi était plus que du travail. La possibilité de travailler est un signe identitaire du citoyen. Les entreprises font la promotion de l'initiative individuelle, elles symbolisent l'emploi, le droit au travail, la protection sociale, le dialogue comme partie du travail.

Sur le point de savoir si le plein emploi était un mythe ou une réalité, il a estimé qu'en politique il fallait avoir des objectifs et que l'objectif du plein emploi figurait parmi ceux du FMI et de l'OMC. Le plein emploi est nécessaire pour résoudre les problèmes humains.

Enfin il a considéré le revenu garanti comme un instrument utile dans la situation où 3 milliards de gens vivent avec 2 euros par jour. Mais c'est un élément seulement parmi d'autres qu'il faut combiner avec la nécessité d'une coopération internationale, ou encore le développement des marchés pour augmenter les capacités de revenus.

Le concept existe déjà, mais il est plus facile à mettre en œuvre dans les sociétés développées que dans les pays en voie de développement. Cependant, si on veut faire progresser le pouvoir d'achat, il faudra effectivement réfléchir à sa mise en œuvre dans ces pays les plus pauvres.

M. Claude Evin a remercié chaleureusement M. Somavia pour ses propos car l'OIT, porte-parole d'une expression tripartite, replace l'homme au cœur des problèmes économiques. Il a demandé son sentiment sur l'impact des règles émises par l'OIT auprès des autres organisations comme le FMI et l'OMC. Quelles répercussions et quel soutien l'OIT souhaiterait-elle obtenir auprès des Nations unies et aussi auprès de l'Union européenne ?

M. Jean-Claude Lefort, après avoir déploré le manque de cohérence entre l'action des différentes organisations internationales, a regretté que l'action de l'OIT, sous l'égide de laquelle ont été élaborées de nombreuses conventions, reste trop souvent d'ordre déclaratif. Les négociations multilatérales au sein de l'OMC ont évoqué l'hypothèse d'une clause sociale. Cependant, l'on voit depuis la Conférence de Seattle que l'on ne parvient pas à intégrer les normes sociales dans le multilatéral. Pourtant, l'OMC dispose d'un organe de règlement des différends doté d'un pouvoir de coercition. Entre ce système déclaratif et le système impératif que l'on ne peut obtenir, n'y a-t-il pas possibilité de faire progresser la situation de façon incitative ?

M. Juan Somavia a répondu que cette vision n'était pas juste, car les conventions sont transposées après leur adoption, dans l'ordre juridique national par les Parlements et ont finalement force de loi. La France, par exemple, a ratifié 161 des 183 conventions adoptées sous l'égide de l'Organisation.

Ensuite, l'OIT est un instrument au service des syndicats, parfois même des employeurs, qui peuvent lui transmettre des plaintes en cas de non application des règles sociales adoptées par leur pays. Les uns et les autres et les gouvernements peuvent aussi dénoncer la non-application par d'autres pays des normes qu'ils ont adoptées. Il est vrai que la mise en œuvre des normes sociales au plan national est parfois défectueuse, pour différentes raisons : soit le régime politique décide d'abolir cette réglementation, soit l'importance du chômage conduit à déréglementer, soit l'administration n'a pas les moyens de contrôler l'application des normes, soit enfin une intervention extérieure engage le gouvernement à ne pas appliquer ces normes.

La solution consistant à conférer un pouvoir de contrainte à l'OIT est peu vraisemblable, car les pays développés seraient les premiers à rejeter une autorité sociale mondiale, que l'Union européenne n'a d'ailleurs pas instituée. Le pouvoir de sanction accordé à l'organe de règlement des différends de l'OMC est acceptable car le commerce a une dimension objective et concrète, alors que le social est plus proche du champ politique. Le mode d'action actuel de l'OIT, qui s'efforce de promouvoir les normes sociales auprès des gouvernements, parait préférable. En outre, il existe au plan mondial une évolution vers la reconnaissance des droits sociaux, le dialogue politique et la présence du tripartisme au niveau national contribuant à favoriser cette progression.

Une meilleure cohérence entre les politiques prônées par les différentes organisations serait très souhaitable. A l'heure actuelle c'est le G7 qui est l'enceinte la plus appropriée pour définir une hiérarchie entre les normes édictées par les différentes organisations internationales et établir une cohérence entre ces différentes politiques. Ainsi, le FMI prône la dérégulation du travail alors que si l'OIT avait été plus écoutée, les coûts sociaux entraînés par les transitions économiques et les crises dans différents pays auraient été moindres. Les organisations doivent accepter l'OIT comme partenaire, mais cette règle de conduite doit leur être prescrite par les gouvernements.

M. Juan Somavia a souligné que les employeurs et les travailleurs siégeant au Conseil de l'OIT détenaient la meilleure connaissance de la vie économique réelle, et non les fonctionnaires du FMI et de la Banque mondiale.

Il s'est interrogé sur la manière de soutenir l'OIT reconnaissant qu'il serait utile de détenir une voix tripartite dans ces institutions. Les codes de conduite, l'OCDE, l'OMC ne fonctionnent pas. Seule l'OIT, avec la Banque mondiale et le FMI, est capable de traiter de la question des investissements étrangers dans sa globalité.

Le mode de fonctionnement de l'OIT est satisfaisant mais il faut cependant renforcer ses instruments d'intervention. A cet égard, l'Union européenne peut jouer un rôle. Le socle de l'OIT est constitué par la reconnaissance des droits fondamentaux du travail. L'OIT dispose, en vertu de l'article 33, de la possibilité de les imposer. Ce dispositif a d'ailleurs été appliqué, c'est une première, au Myanmar. Toutefois, le directeur général a déclaré croire davantage au dialogue et à la promotion des droits fondamentaux du travail plutôt qu'à l'utilisation de cette disposition.

Le Président Edouard Balladur s'est félicité de l'intérêt de cette discussion éclairante. Il a insisté sur la nécessité de coordonner les actions et les politiques des différentes organisations internationales. Il a évoqué, parmi les solutions possibles, la création d'un Conseil économique mondial ou la possibilité de mettre en place au niveau du Secrétaire Général des Nations unies un groupe de travail chargé de préparer les réunions du G7. Il a conclu en disant qu'il fallait répondre en termes politiques au phénomène de la mondialisation qui suscite aujourd'hui des inquiétudes car les populations se repèrent mal face au développement de l'économie mondialisée. Aussi a-t-il rejoint l'analyse de M. Juan Somavia favorable à une coordination des politiques au niveau mondial.

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