COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 18

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 9 décembre 2003
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Dominique de Villepin, Ministre des Affaires étrangères, sur les moyens accordés au     ministère des Affaires étrangères



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Audition de M. Dominique de Villepin, Ministre des Affaires étrangères

Le Président Edouard Balladur a rappelé le caractère exceptionnel de la grève des fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères le 1er décembre 2003. Cet événement singulier pose la question des moyens accordés au ministère des Affaires étrangères et souligne l'importance d'une meilleure coordination de la politique extérieure de la France.

Il a souhaité que la discussion s'engage autour de deux réflexions :

- Le maintien par la France du deuxième réseau diplomatique du monde est-il une nécessité pour conserver ou accroître son influence dans le monde ?

- Comment concevoir l'action extérieure de l'Etat à laquelle participe au total une douzaine de ministères ? Quel rôle plus précisément le ministère des Affaires étrangères entend-il jouer dans le cadre de cette réforme ? Quelles économies peut-on en attendre et quels redéploiements peut-on envisager ?

M. Dominique de Villepin a admis que le mouvement de grève traduisait une réelle inquiétude du personnel diplomatique face à l'avenir et, surtout, une forte préoccupation quant à la vocation du ministère des Affaires étrangères et à sa place au sein de l'Etat.

Le Ministre des Affaires étrangères a souligné la nécessité d'avoir une vision politique et synthétique de l'action internationale de la France. Il s'est déclaré en faveur de la création d'une mission interministérielle relative à l'action extérieure de l'Etat pour donner toute sa cohérence à cette activité. Elle devra permettre d'avoir une vue d'ensemble de l'action des différents départements ministériels qui agissent à l'étranger mais aussi de mieux hiérarchiser les priorités et de rationaliser les moyens.

Il a souhaité que cette mission interministérielle « action extérieure de l'Etat » soit retenue dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle devrait regrouper le plus grand nombre possible de programmes ministériels à dimension internationale ; les différents départements ministériels devront y inscrire leurs crédits internationaux. Le Parlement aura à désigner le ministère qui assurera la coordination de cet ensemble et le Ministre des Affaires étrangères a souligné qu'il lui semblerait normal de confier cette tâche au ministère des Affaires étrangères.

La deuxième étape, qui vient compléter cette démarche interministérielle, est la réforme du ministère des Affaires étrangères. Il s'agit d'abord de renforcer la capacité stratégique pour mieux définir les priorités de l'action extérieure de la France. Le Ministre des Affaires étrangères a donné trois exemples :

- rendre tout leur rôle aux directions géographiques du ministère des Affaires étrangères qui réalisent la synthèse politique ;

- faire de chaque ambassade une unité constituée d'une équipe pluridisciplinaire et dotée d'un plan d'action triennal ;

- redonner vie au comité interministériel des moyens extérieurs de l'Etat (CIMEE), placé sous la présidence du Premier Ministre pour mieux coordonner les objectifs, les moyens et les implantations à l'étranger.

En ce qui concerne le réseau diplomatique, le Ministre des Affaires étrangères a plaidé pour le maintien des ambassades bilatérales au sein de l'Union européenne, instrument qu'il considère plus que jamais indispensable pour défendre les positions de la France, faire passer l'information dans les deux sens et préparer la constitution de majorités au sein du Conseil. Il s'est référé à la représentation permanente à Bruxelles comme modèle pilote qui donnerait à nos ambassades européennes une dimension véritablement interministérielle en faisant de l'ambassadeur le chef d'une équipe où les différents secteurs d'activité travaillent en étroite symbiose.

Pour ce qui est du réseau consulaire, il convient d'élargir l'expérimentation de la téléadministration des actes d'état-civil lancée en Belgique. En regroupant les compétences consulaires dans un seul poste pour un pays ou un groupe de pays, il faut s'appuyer sur des équipes spécialisées, tout en maintenant une fonction d'accueil dans les autres postes.

Hors d'Europe, l'existence d'un consulat dépendra principalement de deux critères, d'une part l'existence d'une forte communauté française, et pourquoi pas européenne, d'autre part la pression sur les visas et les actes d'état-civil liée à un fort risque migratoire.

Le regroupement d'ambassades ou de consulats avec certains des Etats membres de l'Union européenne, en dehors de l'Europe, pourrait permettre des marges de manœuvres budgétaires. Le Ministre des Affaires étrangères a toutefois rappelé que le Conseil d'Etat s'était prononcé contre tout projet d'ambassadeur commun sans modification préalable de la Constitution.

En ce qui concerne le réseau des établissements culturels, M. Dominique de Villepin a dit vouloir le préserver dans une perspective d'évolution constante. On peut ainsi réfléchir, notamment en Europe, à des formules alternatives où il ne serait pas nécessaire de conserver une présence permanente, du moins sous la forme d'un établissement, dans des villes de moyenne importance.

Il a souligné qu'il s'agissait ensuite de valoriser les compétences et motiver les agents des Affaires étrangères, en favorisant avant tout la promotion interne, mais aussi en donnant une véritable impulsion à l'exigence d'évaluation.

La troisième étape de la réforme trouvera sa traduction au niveau local à travers le choix résolu d'une approche interministérielle et déconcentrée pour amener l'ensemble des ministères à mettre en place une gestion concertée des crédits de l'action extérieure.

Un « relevé d'orientations sur le renforcement de la coopération » déjà conclu avec le Ministre de l'Economie et des Finances et des protocoles de même type qui seront mis au point avec les ministères de la Défense et de l'Intérieur devront éviter bon nombre de redondances : implantations différentes, services administratifs et financiers différents, réseaux ou modes de gestion non compatibles...

Le Ministre des Affaires étrangères a exprimé sa volonté d'aller plus loin en proposant au Premier ministre d'instaurer un mandat de gestion, par pays, des crédits et des effectifs de tous les services de l'Etat, mandat qui serait confié aux ambassadeurs.

Au-delà des seuls services relevant du Quai d'Orsay, cet exercice de rationalisation portant sur tous les réseaux de l'Etat à l'étranger devrait être porteur d'économies substantielles. Leur coût de fonctionnement total est en effet évalué à 1,7 milliard d'euros dans le projet de budget pour 2004.

Ces économies peuvent découler de la mise en commun des moyens : les comités de gestion dans les ambassades devraient permettre d'aboutir à des contrats communs de prestation ou de fournitures.

L'unification des services de gestion devrait permettre également de réelles économies. Instruction a été donnée aux responsables du ministère des Affaires étrangères de généraliser les services administratifs et financiers uniques, mais cette démarche doit bien entendu trouver un relais au plan interministériel.

En conclusion, M. Dominique de Villepin a souligné que ces grandes lignes du plan d'aménagement du réseau diplomatique, consulaire et culturel exigeaient des décisions délicates, souvent difficiles, qui requièrent un examen au cas par cas. Ce travail d'adaptation du réseau fait l'objet d'une vaste concertation entre les différentes directions du ministère et l'ensemble des postes. Les propositions des uns et des autres sont aujourd'hui soumises à l'appréciation des responsables du Département pour prendre, d'ici à la fin de l'année, les décisions qui s'imposent dans le sens d'une mise en œuvre progressive au long des trois prochaines années.

S'agissant des pistes envisagées pour développer le réseau consulaire honoraire, M. Bruno Bourg-Broc a demandé si le ministère des Affaires étrangères comptait utiliser des moyens tels que les nouvelles technologies. Par ailleurs, si la mutualisation des moyens européens peut être une solution, il a fait observer que les regroupements interculturels francophones en étaient une autre, notamment en Afrique.

M. Jacques Myard a tout d'abord indiqué que la grève des services du ministère des Affaires étrangères avait eu un retentissement planétaire puisque les difficultés françaises ont été relatées par CNN ou encore la BBC. La nouvelle donne budgétaire implique la nécessité de mieux coordonner l'action diplomatique de la France. Toutefois, il faut déjà utiliser certains outils existants. Par exemple, il conviendrait de rappeler à certaines administrations centrales que, selon les textes officiels, l'ambassadeur est le seul patron à l'étranger.

Le Président Edouard Balladur a fait observer qu'il n'aurait pas convié le Ministre des Affaires étrangères à cette réunion s'il n'avait pas eu conscience de cette nécessité.

Ayant relevé dans l'intervention du Ministre des Affaires étrangères une connotation pessimiste, M. Jacques Myard a souligné que la France existait sur la scène internationale au travers de son réseau diplomatique et de son influence et qu'il convenait de prendre garde à l'intégration européenne. Il a estimé que plus celle-ci augmenterait, plus l'action bilatérale devrait être marquée. Les programmes européens PHARE et TACIS constituent une faute politique dans la mesure où la participation financière de la France y représente 20 %, sans que cet effort apparaisse et sans que nous ayons la moindre retombée en contrepartie de nos engagements. L'action extérieure de la France demeure une mission régalienne de l'Etat dont les retours se mesurent en termes politiques, économiques, culturels, d'influence et de souveraineté.

Si le budget du ministère des Affaires étrangères permet de faire face aux engagements, M. Richard Cazenave a rappelé que la vraie question était de le préserver face aux régulations budgétaires. La vraie leçon de la grève est qu'elle se situe dans une perspective de réaction à la régulation intervenue en 2002.

S'agissant de la LOLF où deux conceptions s'affrontent, celle du ministère des Finances et celle du ministère des Affaires étrangères, il a souhaité que les parlementaires soient avertis de la date à laquelle la décision concernant la mise en place de la LOLF allait être prise. De même, il serait souhaitable que ceux-ci puissent faire connaître leurs suggestions.

Le Président Edouard Balladur a répondu que le Ministre des Affaires étrangères en parlerait le moment venu.

La décision devant être prise à un niveau interministériel, M. Richard Cazenave a insisté pour que les parlementaires puissent intervenir. Abordant la question des crédits qui ne pourront pas être isolés et donc faire l'objet d'un programme, comme par exemple le budget du Programme alimentaire mondial qui est partagé entre les crédits des Affaires étrangères et les crédits de l'Agriculture, il a demandé comment allait se concrétiser le passage d'un budget à l'autre.

Enfin, concernant l'organisation des moyens, la LOLF ne règlera pas tous les problèmes, ce qui pose la question des modalités pratiques pour que l'action interministérielle soit effective sur le terrain.

Considérant que la grève au ministère des Affaires étrangères n'était pas une tragédie, M. Hervé de Charette s'est dit choqué d'avoir lu dans la presse qu'un ambassadeur s'était déclaré en grève tout en faisant acte de présence. Sans revenir sur le caractère constitutionnel du droit de grève, il a estimé que, lorsque l'on occupe de telles fonctions à l'étranger, il ne fallait pas se comporter de la sorte.

S'agissant des restrictions budgétaires, il a invité le Ministre des Affaires étrangères à résister. Une fois mises à l'abri les dépenses d'éducation, de défense et de dette, l'exercice devient difficile et la tentation est forte de se retourner vers les administrations les plus faibles. Quand les crédits du ministère des Affaires étrangères ne représentent que 1,25 % du budget de l'Etat, la contribution à la réduction du déficit de l'Etat est également faible, alors que la présence mondiale de la France demeure une priorité.

De même, il faut veiller à préserver les crédits consacrés à l'action culturelle extérieure. Le ministère des Affaires étrangères dispose d'une véritable autonomie financière et organisationnelle en la matière. Il y a également le plus grand intérêt à préserver la qualité du réseau diplomatique, éducatif et culturel français qui est parmi les meilleurs au monde, en compétition avec les autres pays à vocation internationale. Ce qui toutefois ne dispense pas de trouver des moyens pour le rendre plus efficace.

M. Hervé de Charette a également appuyé l'action du ministère des Affaires étrangères pour regrouper l'ensemble des services à l'étranger autour de l'ambassade. Il est de la plus haute importance de faire revivre le CIMEE. Il serait déraisonnable que tous les ministères aient une direction internationale, au moment où la réforme de l'Etat est d'actualité.

Enfin, même si l'administration considère que l'Etat doit être propriétaire de ses locaux, il faut faire preuve d'imagination. Des partenaires pourraient être trouvés pour financer les opérations immobilières, ou même dans d'autres domaines.

M. François Loncle a observé que le mouvement de grève était la conséquence de la pénurie constatée et dénoncée lors du débat budgétaire. Il a regretté que les observations faites par les parlementaires, et notamment l'intervention de M. Henri Sicre en séance publique, n'aient pas rencontré d'écho auprès du Ministre des Affaires étrangères. L'essentiel du problème réside dans le fait que l'ensemble de l'action extérieure de la France doit s'inscrire dans le pourcentage dérisoire de 1,25 % du budget national.

Il a regretté que la stabilisation des crédits préservée en 2000, 2001 et 2002 n'ait pu être maintenue par la suite. Il a déploré que le Gouvernement ne prenne pas en compte les suggestions présentées par les parlementaires. Ainsi Jean Louis Bianco puis Richard Cazenave, rapporteurs du budget des Affaires étrangères, ont présenté des suggestions de rationalisation et différentes propositions de bon sens qui n'entraînaient pas de dépenses particulières, mais dont il n'a pas été tenu compte. Il en est de même du rapport de Yves Dauge sur l'action culturelle extérieure, qui comportait d'excellentes propositions, ou de celui d'Yves Tavernier, qui, lui aussi, présentait différentes suggestions utiles. Il a souhaité que le Ministre des Affaires étrangères prête davantage d'attention aux travaux parlementaires.

Enfin, il a demandé sur quels crédits étaient rétribués les attachés militaires, dont le rôle n'est pas toujours évident, et si la baisse des indemnités de résidence allait permettre à nos diplomates de pouvoir remplir leur mission.

M. Dominique de Villepin a répondu que le réseau français, présent dans 200 pays, était exceptionnel mais pas excessif : le croire serait commettre une énorme erreur et serait même préjudiciable. Ce réseau représente un atout incontestable ; la France peut jouer un rôle sur la scène internationale, car elle est justement capable d'être présente dans tous ces pays et de mobiliser des appuis en tant que de besoin. Il ne faut pas tailler dans ce réseau, mais le rationaliser.

Si l'on compare les différents réseaux d'action extérieure, on constate que plusieurs d'entre eux ont réduit leurs effectifs entre 1993 et 2002 : les Affaires étrangères de 18 %, la DREE de 16 % et la Défense de 7 %. Par contre, d'autres ont augmenté leurs effectifs expatriés : le ministère de l'Intérieur dispose aujourd'hui de 80 délégations, contre 48 en 1993, celui de la Justice de 24 magistrats de liaison contre 12 en 1999, enfin les ministères des Affaires sociales et de l'Equipement ont également créé des postes expatriés.

Le Ministre des Affaires étrangères a souligné que les expatriés des autres ministères étaient souvent plus nombreux que ceux du ministère des Affaires étrangères. Ainsi, par exemple, à Rome, 13 services de l'Etat sont représentés, les Affaires étrangères disposant de 66 agents tandis que 78 relèvent d'autres ministères. Il serait souhaitable d'établir la polyvalence de ces personnels et de diminuer le nombre des agents. Cette rationalisation est pourtant très difficile, si l'on considère que dans cet exemple du poste romain, 13 services coexistent, dépendant de 13 administrations centrales, les décisions n'étant pas prise par l'ambassadeur mais à Paris. C'est pourquoi le Ministre des Affaires étrangères a redit son attachement à la création d'une mission extérieure de l'Etat, qui permettra d'évoluer vers cette polyvalence, de faire relever l'ensemble des agents d'un poste diplomatique d'une sorte de « pot commun » et ainsi de mieux les utiliser.

Le problème apparaît de façon claire si l'on considère la part du ministère des Affaires étrangères dans le budget de l'Etat. De 1994 à 2003, le budget de l'Etat a augmenté de 24 %, le budget du ministère des Affaires étrangères n'a augmenté que de 3 % et la part de ce ministère dans le budget de l'Etat est passée de 1,56 % à 1,29 %. Les emplois budgétaires du ministère des Affaires étrangères ont diminué entre 1999 et 2004, alors que ceux de la Défense, de l'Intérieur et de la Justice ont augmenté. C'est pourquoi il faut être vigilant.

L'adaptation du réseau consulaire se poursuit. Le recours aux consuls honoraires s'accroît et 585 sont aujourd'hui en place, formant un réseau très actif et efficace. Le système de vice-consulat se développe également, comme le montre l'exemple de Melbourne.

S'agissant des bourses, des centres de formation et de documentation multimédia, il convient de mobiliser les moyens de l'Organisation internationale de la francophonie et du réseau des universités francophones.

Il est par ailleurs indispensable que les ambassadeurs soient dotés des pouvoirs et des moyens nécessaires pour que les décisions soient prises en connaissance de cause. Ces derniers doivent donc pouvoir mobiliser l'ensemble des agents en place sur le modèle de ce qui se pratique à la représentation permanente de Bruxelles. Il faut rompre avec l'éparpillement des moyens et le cloisonnement des différentes administrations présentes à l'étranger. Une telle démarche doit également permettre de diminuer l'effectif des délégations ministérielles lors des déplacements à l'étranger des différents ministres, car il convient de recourir en priorité aux agents présents sur place.

Les moyens affectés aux programmes européens PHARE et TACIS sont employés judicieusement et il faut se garder d'y voir un gisement possible d'économies. Dans ce cadre, les jumelages administratifs avec d'autres pays constituent en particulier un moyen d'influence dont il serait dommage de se priver.

L'arbitrage concernant les programmes et les missions prévus par la LOLF doit être rendu par le Premier ministre à la mi-janvier. Il importe que les pouvoirs publics se dotent des instruments nécessaires à la mise en œuvre d'une démarche interministérielle à l'étranger.

Le Ministre des Affaires étrangères a ensuite indiqué qu'il souscrivait aux propos tenus par Hervé de Charette au sujet de la grève des agents du Quai d'Orsay. Ce mouvement s'explique à la fois par l'inquiétude des agents, mais il est aussi le signe de leur volonté et de leur ambition de servir notre pays à l'étranger. La réforme des indemnités de résidence est motivée par un souci de justice, car elle corrige des dérives héritées de l'histoire. Dans 38 pays, les indemnités versées aux agents ont été augmentées de 2 à 6 % ; dans 42 pays, elles ont été maintenues ; dans 73 pays elles ont baissé dans des proportions inférieures à 10 % et dans 58 pays, elles ont diminué au maximum de 10 % ; les baisses les plus importantes, enfin, sont de l'ordre de 15 %. Un nouveau préavis de grève a été déposé pour le 18 décembre prochain, ce qui révèle la persistance du malaise des agents. Une telle action pourrait toutefois nuire à l'image du ministère des Affaires étrangères et il convient que ses agents fassent preuve de responsabilité. Il importe en tout état de cause que ce dernier ait les moyens de faire fonctionner pleinement son réseau dans un contexte international difficile : il serait souhaitable que le budget des Affaires étrangères soit considéré comme une priorité dans la prochaine loi de finances.

Dans le domaine culturel, il importe de rationaliser les moyens en faisant mieux à partir d'un réseau abondant. Il faut privilégier la souplesse et la mobilité et, dans les pays pour lesquels aucun obstacle juridique ne s'y oppose, favoriser les partenariats public-privé.

La comparaison des moyens actuellement accordés au quai d'Orsay avec ceux qui lui étaient consacrés ces dernières années n'est pas recevable car dans le contexte d'augmentation de la dépense publique qui prévalait à l'époque, la stabilité des crédits du budget des Affaires étrangères était la moindre des choses.

M. François Loncle a déclaré qu'il avait été également très critique sous la précédente législature vis-à-vis des moyens consacrés au ministère des Affaires étrangères.

M. Jacques Myard a rappelé que la Commission des Affaires étrangères avait tenu les mêmes propos au ministre précédent.

Le Ministre des Affaires étrangères a considéré qu'il fallait utiliser au mieux les moyens au service de l'Etat, alors même que les réseaux des différents ministères et le nombre des agents avaient été en hausse constante depuis de nombreuses années. Il n'est pas normal qu'en période de crise, un ambassadeur ne puisse compter que sur les agents du ministère des Affaires étrangères la nuit ou le week-end : il devrait pouvoir mobiliser l'ensemble des agents publics présents.

M. Hervé de Charette a indiqué qu'il serait très attentif à la manière dont le Gouvernement conduirait la réforme de l'action extérieure de l'Etat.

Le Président Edouard Balladur a conclu la réunion en invitant le Ministre des Affaires étrangères à revenir dans trois mois devant la Commission des Affaires étrangères, afin de rendre compte des décisions prises par le Gouvernement en la matière.

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