COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES COMPTE RENDU N° 39 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 28 avril 2004
(Séance de 9 heures 30) Présidence de M. Roland Blum, Vice-Président SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale (n° 1515), rapport |
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| Volontariat de solidarité internationale La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Godfrain, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale (n° 1515). M. Jacques Godfrain, Rapporteur, a rappelé que les besoins de solidarité étaient immenses partout dans le monde et que l'aide au développement et l'action humanitaire faisaient partie de la culture des Français et plus particulièrement des jeunes. Cependant, s'il repose sur une démarche personnelle de solidarité, le statut juridique du volontariat est actuellement minimal et morcelé. Aussi, les organisations non gouvernementales et les services de l'Etat ont-ils, de concert, souhaité élargir et adapter ce statut. Il a fait observer qu'actuellement trois types de volontariat de solidarité internationale coexistaient. Le volontariat civil, régi par la loi du 14 mars 2000, a pour objectif de pérenniser des activités d'intérêt général pour les personnes âgées de 18 à 28 ans au moment de leur demande. Il relève d'un statut de droit public. Le volontariat de solidarité internationale est établi par le décret du 30 janvier 1995, qui organise les relations entre les associations et les volontaires de solidarité internationale sans condition d'âge sur la base d'un rapport contractuel de droit privé. Le ministère des Affaires étrangères prend à sa charge une partie importante du coût résultant de l'envoi à l'étranger de ces volontaires. Si l'association a été agréée, une convention peut être conclue entre elle et le ministère compétent. La gestion des aides de l'Etat dans ce cadre est assurée par le Fonds de coopération pour la jeunesse et l'éducation populaire (FONGEP), qui en assure le versement sur justificatif. Demeure un statut particulier, celui des volontaires de l'association des Volontaires du progrès, qui accomplissent des missions d'au moins deux ans, surtout en Afrique francophone. Ce statut est amené à évoluer. Abordant les dispositions du projet de loi, le Rapporteur a souligné que celui-ci était l'aboutissement d'un processus de concertation engagé depuis plus d'un an et qu'il créait un contrat spécifique. Il organise une collaboration désintéressée entre l'association et le volontaire et écarte l'application du code du travail. Ce contrat écrit est défini, d'une part, par son objet : « l'accomplissement d'une mission d'intérêt général à l'étranger dans les domaines de la coopération au développement et de l'action humanitaire » et, d'autre part, par ses signataires, qui doivent répondre à des conditions de nationalité pour le volontaire et d'agrément pour l'association. Le projet ouvre la possibilité d'accéder au statut de volontaire non seulement aux Français et ressortissants de l'Union européenne, mais aussi aux ressortissants des Etats membres de l'Espace économique européen et aux étrangers non communautaires ayant la qualité de résident en France. Compte tenu du nombre d'étrangers employés par des associations françaises - entre 180 et 200 personnes -, le Rapporteur a indiqué qu'il proposerait à la Commission des Affaires étrangères de supprimer la condition de nationalité. S'agissant de l'agrément délivré par le ministère des Affaires étrangères pour une durée limitée, celui-ci sera désormais nécessaire pour qu'une association puisse envoyer des volontaires à l'étranger, que leur mission fasse l'objet d'un financement public ou non. Une commission du volontariat de solidarité internationale, composée de manière paritaire de représentants des associations de volontariat et de représentants de l'Etat, est instituée. Le Rapporteur a expliqué que la protection sociale des volontaires était accrue. Ainsi, la rupture du contrat est effectuée moyennant un préavis d'au moins un mois et, quels que soient les cas, il appartient à l'association d'assurer le retour du volontaire vers son lieu de résidence habituel. Afin de faciliter la réinsertion du volontaire, le projet de loi prévoit qu'à l'issue de sa mission, un certificat d'accomplissement de volontariat international lui soit délivré. Il a précisé qu'il proposerait d'exiger du volontaire un rapport de mission et que l'ensemble des compétences acquises dans l'exécution de sa mission pouvait être pris en compte au titre de la validation des acquis de l'expérience, quand elles ont un rapport direct avec le contenu d'un diplôme. A son retour de mission, si le volontaire est un salarié de droit privé, ses droits à l'indemnisation de chômage sont ouverts. Le Rapporteur a constaté que le projet de loi ne contenait pas de dispositions particulières concernant les contrats en cours conclus sur le fondement du décret de janvier 1995 précité et a souhaité apporter des précisions afin d'éviter la multiplication des contentieux. Il a observé que le champ géographique du volontariat était élargi, n'en sont plus exclus que les Etats membres de l'Union européenne et ceux appartenant à l'Espace économique européen. En revanche, la durée des missions est limitée à deux ans et la durée cumulée des missions accomplies par un volontaire, de façon continue ou non, ne peut excéder six ans. Les conditions matérielles de la mission sont encadrées : prise en charge des voyages par l'association, congés payés de deux jours par mois, formation avant le départ, versement d'une indemnité permettant une vie décente, non imposable, et exonérée de cotisations sociales. Son montant est arrêté de façon contractuelle pour chaque volontaire mais plafonné au montant de l'indemnité des volontaires civils. La protection sociale doit être d'un niveau au moins égal à celui du régime général de la sécurité sociale française et ses coûts sont à la charge de l'association. Le Rapporteur a souligné l'importance des charges nouvelles pour les associations qu'impliquait le projet de loi. En effet, l'ouverture des financements à des missions d'une durée plus courte devrait augmenter le nombre des associations qui sollicitent un agrément. Il conviendra que le budget consacré au volontariat associatif soit mieux adapté. La promotion du volontariat de solidarité internationale devra être accompagnée d'un effort budgétaire soutenu. Or, le budget consacré au volontariat sur le crédit du ministère des Affaires étrangères est resté stable depuis de nombreuses années. Doté de 19,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003, l'article 20 du chapitre 42.13 du budget du ministère des Affaires étrangères a été amputé de 10 % de ses crédits en février 2003, puis affecté par le gel des crédits de report, ce qui a mis certaines associations dans des situations très difficiles. Cependant, il a été confirmé au Rapporteur que les crédits affectés pour 2004 au financement de secteurs plus particulièrement prioritaires comme l'action extérieure de la France et l'aide publique au développement devraient rester stables et ne pas subir d'amputation. Le Rapporteur a estimé que l'adoption de ce projet de loi s'imposait, car il instaure un cadre législatif couvrant presque toutes les formes de volontariat international. Par ailleurs, ce texte conforte cette spécificité française qu'est le volontariat, ce bénévolat indemnisé qui s'inscrit dans une démarche de générosité. Regrettant que le présent projet de loi ne présente pas de réelle innovation, M. Bruno Bourg-Broc a fait valoir qu'il avait néanmoins le mérite de rassembler des dispositifs épars, même si des inquiétudes subsistent s'agissant du financement. A cet égard, il a demandé, d'une part, si l'on pouvait espérer une augmentation des subventions accordées aux associations concernées, et, d'autre part, si le gouvernement pouvait inscrire dans la loi le principe et le mécanisme de ce financement. Dans le cas contraire, ce projet de loi ne serait qu'un texte de bonnes intentions. Le Rapporteur a reconnu que le projet de loi impliquait que les besoins de financement soient largement pris en compte et qu'il s'engageait à poser le problème lors de la séance publique. M. Michel Destot a estimé qu'il existait tout d'abord un problème de financement, dans la mesure où les volontaires de solidarité internationale doivent bénéficier de la protection sociale et de l'assurance chômage, ou encore d'une prime de réinsertion. La garantie de l'Etat en la matière doit être inscrite dans le présent projet de loi. La deuxième préoccupation a trait à la durée des contrats. Il convient de trouver un moyen limitant dans le temps ces contrats pour éviter qu'ils ne conduisent à la précarité. Enfin, la question du suivi et de l'évaluation de la démarche doit être posée et une réponse pourrait être apportée en élargissant la composition de la commission du volontariat de solidarité internationale aux parlementaires, aux syndicats et aux organisations non gouvernementales. En conséquence, il a indiqué que son groupe déposerait des amendements pour remédier à ces problèmes. Le Rapporteur a expliqué qu'il n'était pas possible d'inscrire dans le projet de loi les conditions de financement du volontariat en raison des règles de l'article 40. En revanche, il a jugé qu'une loi de programme sur l'action de coopération et de développement était nécessaire pour éviter d'enfermer cette action dans la seule annuité budgétaire. Si le projet de loi sur le volontariat de solidarité internationale est voté dès à présent, il pourra être utilisé par le Ministre des Affaires étrangères dans la défense de son budget. S'agissant de la durée des missions, le Rapporteur ne s'est pas déclaré hostile à son réexamen. Mme Martine Aurillac a interrogé le Rapporteur sur le rôle exact et la composition de la commission de solidarité internationale et sur le type de protection sociale qui serait accordée au bénéficiaire d'un contrat de solidarité internationale. Le Rapporteur a expliqué que la commission du volontariat était une instance paritaire, dont les attributions seraient fixées par le décret d'application, son rôle étant d'accompagner la mise en œuvre de la loi et de donner un avis sur les demandes d'agrément. Quant à la protection sociale du volontaire, elle doit être, d'après l'article 5 du projet de loi, d'un niveau équivalent à celui assuré par le régime général de sécurité sociale français. Les alinéas 2 et 3 de cet article énumèrent les risques couverts pour le volontaire : couverture des risques maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, accidents du travail et maladies professionnelles ; pour les ayants droit, la couverture des prestations en nature des risques maladie, maternité et invalidité. La Commission a abordé l'examen des articles du projet de loi. Article 1er : Définition du contrat de volontariat de solidarité internationale La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Paul Bacquet tendant à ouvrir aux volontaires de solidarité internationale le droit à certaines prestations sociales d'insertion. Présentant cet amendement, M. Michel Destot a considéré que, faute de financements et de dispositifs de réinsertion des volontaires, le projet de loi demeurerait un texte d'annonce. Le Rapporteur a déclaré qu'il était disposé à évoquer cette question en séance publique, mais qu'il ne pouvait pas émettre un avis favorable à cet amendement, compte tenu de son irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a ensuite adopté l'article premier sans modification. Article 2 : Nationalité du volontaire et pays dans lesquels peut être accompli le volontariat Le Rapporteur a présenté un amendement donnant à cet article une rédaction globale supprimant les conditions de nationalité initialement requises par le projet de loi pour bénéficier d'un contrat de volontariat de solidarité internationale et interdisant à un volontaire étranger d'exercer une mission dans le pays dont il est ressortissant. La Commission a adopté cet amendement. Article 3 : Sauvegarde des droits à indemnisation du chômage et des acquis professionnels du salarié accomplissant une période de volontariat Le Rapporteur a présenté un amendement précisant les obligations réciproques de l'association et du volontaire à la fin de sa mission. Il a déclaré que cet amendement devait faciliter l'insertion professionnelle et sociale des volontaires à la fin de leur mission, en même temps qu'il devait permettre aux associations d'obtenir des informations sur le déroulement du volontariat. La Commission a adopté cet amendement et l'article 3 ainsi modifié. Article 4 : Mentions du contrat de volontariat - obligations des associations et des volontaires La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jean-Paul Bacquet visant à limiter à trois ans la durée maximale des missions accomplies de façon continue ou discontinue par un volontaire et prévoyant la requalification du contrat de volontariat en contrat à durée indéterminée en cas de dépassement de ce délai. M. Michel Destot a indiqué que cet amendement visait à limiter la précarité des volontaires et à éviter que les contrats institués par la loi n'entrent en concurrence avec les contrats de droit commun prévus par le code du travail. M. Guy Drut a estimé que la limitation de la durée totale du volontariat soulevait des difficultés en raison de la différence existant entre les missions et les contrats de volontariat. Après avoir fait observer qu'un contrat pouvait être conclu pour plusieurs missions, le Rapporteur a donné un avis favorable à l'amendement de M. Jean-Paul Bacquet, sous réserve de sa modification pour maintenir à deux ans la durée maximale du contrat de volontariat introduite par le Sénat. La Commission a adopté cet amendement ainsi modifié. La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur, ainsi qu'un amendement de coordination du même auteur. La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. Article 5 : Protection sociale du volontaire et de ses ayants droit La Commission a examiné l'amendement n° 1 du Gouvernement supprimant l'affiliation obligatoire des volontaires à la Caisse de sécurité sociale des Français de l'étranger et rétablissant les dispositions initiales du projet de loi. Le Rapporteur a indiqué que cet amendement revenait sur une modification souhaitée par le Sénat et qu'il s'en remettait à la sagesse de la Commission. Celle-ci a adopté cet amendement. La Commission a adopté l'article 5 ainsi modifié. Article 6 : Droits à congé du volontaire La Commission a adopté l'article 6 sans modification. Article additionnel après l'article 6 : Commission du volontariat de solidarité internationale La Commission a été saisie de deux amendements définissant les attributions et la composition de la commission du volontariat de solidarité internationale : le premier du Rapporteur, le second de M. Jean-Paul Bacquet. Le Rapporteur a indiqué que son amendement visait à compléter l'article introduit par le Sénat instituant la commission du volontariat de solidarité internationale pour en préciser les attributions. Il a déclaré qu'il était défavorable à l'amendement de M. Jean-Paul Bacquet, celui-ci supprimant la composition paritaire de cette commission entre représentants des associations et représentants de l'Etat. Il a par ailleurs estimé qu'il n'était pas souhaitable d'élargir cette instance à un trop grand nombre de membres, afin de préserver son efficacité. M. Michel Destot a considéré que l'amendement de M. Jean-Paul Bacquet visait à en améliorer la représentativité en y faisant participer des parlementaires, des représentants des organisations syndicales et des organisations non gouvernementales. M. Gilbert Gantier a estimé que cet amendement était imprécis dans la mesure où il n'indiquait pas comment les membres de la commission étaient désignés. Le Président Roland Blum a répondu qu'en tout état de cause, cette question serait réglée par le décret d'application. Mme Martine Aurillac a demandé au Rapporteur de préciser dans son amendement que cette commission avait un caractère consultatif. Le Rapporteur a répondu qu'il modifiait son amendement afin de reprendre la proposition de Mme Martine Aurillac et de préciser que la commission du volontariat de solidarité internationale devait comporter parmi ses membres un député et un sénateur. La Commission a adopté cet amendement ainsi modifié rendant sans objet l'amendement de M. Jean-Paul Bacquet. Article 7 : Indemnité du volontaire Le Rapporteur a présenté un amendement prévoyant la consultation de la commission du volontariat de solidarité internationale avant la fixation par le Ministre des Affaires étrangères des montants minimum et maximum de l'indemnité versée par les associations aux volontaires. Il a indiqué que cet amendement apportait par ailleurs une précision rédactionnelle. La Commission a adopté cet amendement. La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié. Article 7 bis : Commission du volontariat de solidarité internationale La Commission a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par le Rapporteur, par coordination avec l'amendement précédemment adopté et portant article additionnel après l'article 6. Article 8 : Agrément des associations La Commission a adopté un amendement de coordination présenté par le Rapporteur. La Commission a adopté l'article 8 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 8 : Entrée en vigueur de la loi et dispositions transitoires La Commission a examiné un amendement du Rapporteur introduisant un nouvel article tendant à préciser les conditions d'entrée en vigueur de la loi. Il a indiqué que cet amendement visait à renforcer la sécurité juridique et à éviter d'éventuels contentieux en prorogeant l'application du décret du 30 janvier 1995 aux contrats de volontariat de solidarité internationale en cours et en prévoyant que les associations agréées, en application de ce décret, conservent cet agrément jusqu'à l'expiration de la convention de volontariat. La Commission a adopté cet amendement. Article 9 : Application de la loi à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon La Commission a adopté l'article 9 sans modification. La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. _____ · Volontariat de solidarité internationale
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