COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 52

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 15 juin 2004
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Hervé Gaymard, Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales, sur les négociations agricoles à l'OMC - Informations relatives à la Commission - Nomination des rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 2005	3 8 9

Audition de M. Hervé Gaymard, Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales, sur les négociations agricoles à l'OMC

Le Président Edouard Balladur a remercié M. Hervé Gaymard d'avoir accepté de venir devant la Commission des Affaires étrangères. Il a jugé intéressant de l'entendre sur les négociations agricoles à l'OMC, qui pourraient reprendre prochainement, ainsi que sur les effets de la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2003, compte tenu notamment de l'élargissement de l'Union. Par ailleurs, au-delà de cette réforme se pose la question plus générale de la compatibilité de l'objectif d'autosuffisance alimentaire européenne avec le développement des pays les plus pauvres. Enfin, le Président Edouard Balladur a souhaité entendre le Ministre sur le contenu exact du mandat de négociation accordé au commissaire Pascal Lamy.

M. Hervé Gaymard, Ministre de l'Agriculture, a estimé que les questions agricoles prenaient une importance croissante sur la scène internationale. Il a d'abord évoqué la PAC, dont les Européens n'avaient pas à regretter la création pour plusieurs raisons. Politiquement, la PAC a montré que l'Europe n'était pas uniquement une union douanière mais pouvait aussi mener des politiques fortes. De plus, la PAC a permis à l'Europe de parvenir à l'autosuffisance alimentaire alors qu'elle importait, dans les années 1960, la moitié de ses produits agricoles. Enfin, la PAC a donné au secteur agricole, en France notamment, un financement pérenne puisque, si le budget consacré à l'agriculture par la France est de 5 milliards d'euros, l'effort fourni pour les agriculteurs français par la PAC est de 10 milliards d'euros. Cependant, il ne faut pas oublier que la PAC n'est pas universelle : si elle joue un rôle central dans des secteurs comme la viande rouge, le lait ou les céréales, ce n'est pas le cas en ce qui concerne le porc, la volaille ou les fruits et légumes.

M. Hervé Gaymard a rappelé les mutations nombreuses de la PAC. En 1984, la création des quotas laitiers a été la première tentative de maîtrise de la production pour enrayer la baisse des prix. En 1992, il a été décidé d'instaurer des aides directes aux agriculteurs afin de compenser les baisses des prix garantis, lesquels étaient bien supérieurs aux prix du marché mondial. Enfin en 2003, la dernière réforme a distingué entre aides directes liées à la production et aides « découplées ».

Le Ministre a déclaré qu'il savait, en prenant ses fonctions en 2002, qu'il aurait des échéances décisives à gérer, notamment l'élargissement de l'Union européenne, la revue à mi-parcours de la PAC prévue par l'agenda 2000 pour 2002 ou 2003, la réforme de la PAC prévue pour 2006 et enfin les perspectives financières pour les années 2007/2013. Afin de donner aux agriculteurs une visibilité sur leur avenir, il a été décidé de bouleverser le calendrier initialement prévu en acceptant d'anticiper la réforme de la PAC en échange d'un prolongement de l'enveloppe budgétaire actuelle jusqu'en 2013, soit une augmentation de 1 % par an qui permettra d'absorber les conséquences de l'élargissement, sans remettre en cause le volume des sommes reçues par l'agriculture française. Ainsi, les agriculteurs ont gagné en sérénité et en visibilité, puisque d'ici 2013, il n'y aura pas de modification majeure de la PAC, en dehors de la réforme de l'organisation commune de marché de la filière sucre.

M. Hervé Gaymard a ensuite fait le point sur les négociations agricoles à l'OMC. Entre 1962 et 1986, l'agriculture n'a pas fait partie des sujets en discussion dans le cadre du GATT, malgré le souhait des Etats-Unis qui ont accepté de ne pas combattre la PAC en échange de la levée des droits de douane sur les oléoprotéagineux (soja...). Cette situation a été remise en cause dans le cadre de l'Uruguay round qui a fait de l'agriculture un chapitre de discussion dans les négociations commerciales internationales.

Les négociations actuelles ont lieu dans le cadre du « cycle du développement », ouvert à Doha en 2001. Elles concernent d'ailleurs d'autres sujets que l'agriculture, comme l'accès aux médicaments ou les « sujets de Singapour » (investissements, concurrence). En ce qui concerne l'agriculture, les questions abordées sont de plusieurs ordres. Les plus faciles concernent l'accès aux marchés, c'est-à-dire les droits de douane, qui relèvent d'une négociation classique. Les mesures de soutien interne constituent un sujet plus difficile : les aides directes sont réparties en « boîtes », la boîte orange contenant les aides directes aux prix, qui doivent être fortement réduites, la boîte bleue les aides liées à la production, accordées en contrepartie d'engagements de maîtrise de cette production, et la boîte verte les aides découplées, qui deviendront majoritaires en Europe suite à la dernière réforme de la PAC. Enfin, les aides à l'exportation sont le sujet le plus complexe, d'autant que si l'Europe est transparente sur ce sujet, tel n'est pas le cas des Etats-Unis qui disposent d'un arsenal opaque de fausses aides alimentaires ou de « marketing loans ». Il existe un consensus sur le principe de la nocivité des aides à l'exportation, mais tous les acteurs de la négociation ne s'accordent pas sur la définition même de ces aides et la portée des engagements à souscrire pour chacune d'entre elles.

La conférence de Cancun n'a pas échoué sur les questions agricoles - qui n'ont même pas été abordées -, mais sur les sujets dits de Singapour. Depuis, les phases d'accélération et de ralentissement de la négociation se succèdent, aucun Etat ou groupe d'Etats ne voulant endosser la responsabilité d'un éventuel échec dans la reprise des négociations. Certains disent qu'il est impératif de conclure un accord-cadre d'ici la fin juillet. Or, il n'existe aucune date butoir. Pour la France, il n'y a pas de tyrannie du calendrier, seul le contenu de l'accord compte et il n'y a pas lieu de fixer une échéance. Par ailleurs, quelle que soit la volonté de la Commission européenne de conclure rapidement l'accord commercial entre l'Union européenne et le Mercosur, il est préférable que la négociation au sein de l'OMC aboutisse en premier lieu. Enfin, l'Union européenne a déjà consenti d'importants efforts pour le démantèlement des subventions à l'exportation. Le Président Jacques Chirac a proposé un moratoire sur les aides à l'exportation des denrées agricoles produites par les pays les plus pauvres, mais à ce jour ni les Etats-Unis ni le groupe de Cairns n'ont réagi à ces propositions.

Le mandat de négociation du commissaire européen chargé du commerce extérieur est défini à l'unanimité par le Conseil européen chargé des affaires générales sur proposition de la Commission. Le mandat actuel a été défini en décembre 2000. A l'issue de la négociation, le négociateur doit revenir devant le Conseil affaires générales pour que celui-ci entérine ses positions. La récente initiative de la Commission de procéder à des concessions unilatérales supplémentaires ne correspond pas au mandat arrêté par le Conseil. Le Gouvernement français ne saurait en aucun cas souscrire à la position défendue par le Commissaire européen chargé du commerce extérieur, M. Pascal Lamy, selon laquelle en l'absence de position expresse du Conseil, le mandat de négociation peut être modifié sur la base d'un accord implicite.

Le Ministre a estimé que la thèse selon laquelle il fallait aboutir le plus rapidement possible à un accord dans le cycle de négociations en cours au sein de l'OMC pour bénéficier de retombées positives en termes de croissance relevait tout simplement du terrorisme intellectuel. Sans doute l'empressement à conclure le cycle de Doha s'explique-t-il par le fait que le négociateur américain, M. Robert Zoellic, et le négociateur européen, M. Pascal Lamy, vont prochainement quitter leurs fonctions et qu'ils aimeraient aboutir à un accord. L'intérêt supérieur de notre agriculture ne doit pas être subordonné à ces contraintes personnelles et la négociation multilatérale ne doit pas apparaître comme une fin en soi. Il n'y a en tout cas aucune certitude sur le fait que les négociations en cours aboutissent en juillet prochain.

M. Hervé Gaymard a par ailleurs considéré que l'idéologie animant l'OMC était discutable : la clause de la nation la plus favorisée s'applique toujours au détriment des pays les plus pauvres et le commerce à lui seul ne suffit pas pour permettre leur développement. A cet égard, le slogan « trade, not aid » relève de la supercherie. Le fonctionnement actuel de l'OMC n'est pas adapté à la situation des pays les plus pauvres et il faudrait mettre en œuvre des mécanismes permettant de stabiliser le prix des produits de base et de limiter la volatilité des cours sur les marchés mondiaux. Les propositions du Président de la République sur ce point n'ont à ce jour eu aucune suite et les négociations de l'OMC ne permettront sans doute pas d'avancer sur la question du développement agricole des pays les moins avancés.

Faisant observer qu'en dépit de la demande française en faveur d'un moratoire sur les aides à l'exportation, la PAC subissait toujours le reproche de contrecarrer le développement des pays pauvres, M. Guy Lengagne a souhaité connaître les éléments d'argumentation opposés par la France à ce type de critique. En écho aux propos du Ministre sur l'unanimité requise pour définir le mandat de négociation au sein du Conseil, il s'est demandé comment une telle unanimité pourra désormais être obtenue entre les 25 membres. Enfin, évoquant l'influence croissante, en Grande-Bretagne, des forces politiques favorables à la sortie de ce pays de l'Union, il a interrogé le Ministre sur ce que seraient les conséquences d'une telle décision pour la politique commune de la pêche.

Après avoir rappelé que le monde agricole comme les professions agroalimentaires soutenaient, à l'instar des parlementaires de la majorité, la stratégie française, à la fois ferme et conforme à l'intérêt de l'agriculture d'aujourd'hui et de demain, M. Jean-Marc Nesme a interrogé le Ministre sur les normes françaises applicables aux producteurs et aux transformateurs en matière de qualité et de traçabilité et contrôlées par l'Agence française de sécurité des aliments, ainsi que sur la conditionnalité des aides européennes imposée par l'Union. Il s'est notamment demandé dans quelle mesure il ne serait pas possible de demander aux principaux concurrents de l'Union (groupe de Cairns, Amérique du Nord, MERCOSUR) de respecter également ces normes et principes.

En réponse aux intervenants, M. Hervé Gaymard a apporté les éléments de réponse suivants :

- La concomitance, dans les années 1960-1970, entre la mise en place de la PAC et de la politique européenne d'aide au développement, y compris dans sa composante commerciale incarnée par les conventions de Lomé et le protocole sucre, est révélatrice du rôle visionnaire de l'Union européenne en matière de développement. L'Union est d'ailleurs, avec le Japon, le principal contributeur à l'aide publique au développement. Elle est aussi destinataire de 60 à 70 % des exportations agricoles en provenance des pays en voie de développement. Contrairement à d'autres pays au discours pourtant vertueux, l'Europe mène une véritable action en matière de développement.

- Il est vrai néanmoins que certains sujets continuent de faire débat pour les pays pauvres, à commencer par les aides à l'exportation. A cet égard, il convient de rappeler que leur montant dans le budget agricole européen a été divisé par cinq en dix ans, ce qui porte leur proportion aujourd'hui à 5 % du budget agricole européen. Au-delà de ces aspects quantitatifs, ces aides ne sont pas automatiques mais délivrées au cas par cas, avec parcimonie, contrairement au système existant aux Etats-Unis.

- S'agissant de la question des préférences commerciales, il serait nécessaire que les pays pauvres soient bénéficiaires de systèmes spécifiques, contrairement à la vulgate prévalant au sein de l'OMC qui place la clause de la nation la plus favorisée au cœur du système. De fait, le traitement différencié des pays les plus pauvres ne leur est pas profitable, ainsi qu'en témoigne, par exemple, le fait que la diminution des produits laitiers et des céréales d'origine européenne présents sur le marché international n'a pas été compensée par l'accroissement de produits similaires en provenance des pays pauvres, mais par l'augmentation des produits laitiers et céréales d'origine australienne, canadienne et néo-zélandaise. Le désarmement commercial n'a donc pas, à l'évidence, été favorable aux pays pauvres.

- De même, la question de l'aide au développement est inséparable de la question du prix des matières premières. L'exemple éthiopien en témoigne, la guerre mais également la baisse vertigineuse du cours du café à la suite de la dislocation du système de soutien des cours à la fin des années 1980 ayant largement contribué à l'extrême pauvreté de ce pays.

- L'application de programmes d'ajustement structurel mis en place sous la houlette de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international devrait également être reconsidérée s'agissant des pays qui ne seront jamais exportateurs et devraient, à ce titre, bénéficier de protections afin d'éviter l'exode rural et la croissance des bidonvilles. La réforme des institutions de Bretton Woods passe aussi par l'évolution des idées et des comportements.

- S'agissant de la procédure de vote, le projet de Constitution européenne ne prévoit pas à ce jour qu'un cycle de négociations de l'OMC puisse se conclure systématiquement à la majorité qualifiée, notamment du fait des dispositions qu'il prévoit sur le respect de la diversité culturelle, et la France demeure vigilante dans la discussion sur ces points.

- Les résultats en Grande-Bretagne des élections au Parlement européen ne devraient en rien conduire ce pays à quitter l'Union européenne, ni même la politique commune de la pêche, politique indispensable pour la gestion de la ressource halieutique dans un droit international maritime qui fixe l'étendue de la zone économique exclusive jusqu'à 200 milles marins.

- La conditionnalité des aides est un élément important du système, dont il importe néanmoins de rendre le fonctionnement le moins bureaucratique possible. Quant à la contrainte environnementale, les agriculteurs devraient s'attacher à la transformer en un objectif, évolution inéluctable dans une société de moins en moins agricole et de plus en plus attachée à la protection de l'environnement.

- L'irénisme de nos concurrents en matière de normes sanitaires ne saurait faire oublier le fait que l'Europe possède le système normatif le plus élaboré au monde en matière de bien-être et de sécurité alimentaire et sanitaire. Leur volonté de pénétrer notre marché avec des produits qui ne respectent pas ces normes est incompatible avec notre conception du rôle de ces normes : soit elles sont superfétatoires pour tout le monde, soit, si elles sont utiles, elles doivent valoir pour tous les produits. C'est pourquoi la dimension non tarifaire des négociations internationales n'a rien à voir avec un quelconque protectionnisme déguisé. Cela dit, sur le plan interne, il serait souhaitable de faire une pause après une décennie d'élaboration normative très soutenue. En outre, il conviendrait de communiquer davantage en direction des consommateurs, afin de leur expliquer que la qualité et la traçabilité, objectifs poursuivis par ces normes, ont un prix.

Le Président Edouard Balladur a souhaité savoir si la fin du moratoire européen sur le commerce des organismes génétiquement modifiés (OGM) soulevait des difficultés et quelle était la position française en la matière. Puis il s'est enquis des propositions faites aux pays les moins avancés pour favoriser leur décollage économique, souhaitant savoir si les mécanismes d'aides à la stabilisation des cours étaient toujours récusés par une partie des partenaires de la France.

M. Hervé Gaymard a apporté les éléments de répons suivants :

- Le moratoire sur les OGM imposé par cinq Etats membres, dont la France, partait du constat qu'il n'y avait pas à l'époque de règles européennes adéquates sur l'étiquetage et la traçabilité des produits. Or, un étiquetage qui indique le pourcentage d'OGM a été mis en place depuis le 18 avril 2004.

- La levée du moratoire signifie que l'on reprend, au niveau communautaire, la procédure d'examen au cas par cas des demandes d'autorisation. La firme concernée dépose un dossier d'autorisation qui est instruit par un comité scientifique et par l'autorité européenne de sécurité alimentaire, selon une procédure très particulière car, une fois l'instruction terminée, le dossier est examiné par le Conseil des ministres de l'agriculture qui peut prendre une décision de refus ou bien d'autorisation. Mais, s'il n'y a pas de majorité au sein du Conseil des ministres, la décision appartient alors à la Commission, conformément à des directives, et notamment celle prise par le Conseil des ministres de l'environnement en 2001. Ainsi, en l'absence de décision des ministres, c'est la Commission qui décide. Dans ce cas, la France se réfère aux recommandations de l'Autorité européenne de sécurité alimentaire et de l'Agence française de sécurité alimentaire (AFSA). Le cas du maïs BT 11 qui a reçu l'autorisation de la Commission en l'absence d'accord du Conseil des ministres est illustratif à cet égard. La France a voté contre, suivant en cela les recommandations de l'AFSA. Malgré le vote favorable de la Commission, la firme exploitant le BT 11 a estimé qu'il n'était pas intéressant pour elle d'utiliser cette autorisation en raison de la difficulté qu'il y aurait à le vendre sur le marché européen.

- La question des OGM soulève des problèmes distincts : celui de l'importation de semences et de produits contenant des OGM, celui des procédures de recherche en la matière. Il y a des procédures strictes au niveau européen pour autoriser les recherches en plein champ des OGM. Il serait souhaitable que l'Union européenne adopte prochainement une réglementation sur la coexistence entre agriculture conventionnelle, agriculture biologique et culture d'OGM. Le problème ne se pose pas encore en France, alors qu'il est possible de cultiver des OGM en Allemagne et en Espagne. Si l'Union européenne n'intervient pas, cela nécessitera à tout le moins une réglementation au niveau national.

- S'agissant du développement des pays du Sud, il est à déplorer que, en dehors de la France et, dans une moindre mesure, de l'Union européenne, personne ne se soucie de l'Afrique. Lorsque l'on examine une carte du monde établie sur la base du rapport « taille du pays à proportion du PIB », on s'aperçoit que l'Afrique, hors Maghreb et hors Afrique du Sud, compte les pays les plus pauvres et n'apparaît plus, à la différence de l'Amérique latine. Or, on constate une négligence et un désintérêt pour l'Afrique, qui se traduisent implicitement par la préférence donnée au commerce par rapport à l'aide publique au développement. L'accroissement des relations commerciales est considéré par la communauté internationale comme le seul levier favorisant le développement. Or, ceci n'est pas vrai : tous les pays ne peuvent bénéficier de la capacité d'exporter, notamment les plus pauvres, aussi faut-il maintenir des politiques d'aide au développement durable.

- Il faut rétablir des mécanismes internationaux de stabilisation des prix des matières agricoles de type « Stabex », tirant les enseignements de l'expérience passée. Celui-ci a d'ailleurs bien fonctionné avant qu'il ne soit ruiné par le GATT et l'OMC. Le Président de la République s'est prononcé en faveur d'une stabilisation des cours en février 2003, et les quinze pays de l'Union européenne se sont ralliés à cette proposition en avril 2003. Cependant, le G8 d'Evian s'y est montré hostile. Il faudra donc exercer des pressions intenses pour remettre cette question en discussion, car le caractère erratique des prix nuit considérablement au développement agricole.

Le Président Edouard Balladur a remercié M. Hervé Gaymard pour la clarté de ses explications et lui a adressé les encouragements de la Commission pour mener à bien l'action de la France dans ce contexte difficile. En effet, la France ne défend pas uniquement des intérêts égoïstes, mais une certaine conception de la vie collective, de l'équilibre et de l'harmonie économique et sociale d'un pays. La défense de son agriculture en fait partie.

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Informations relatives à la Commission

Ont été nommés, le mardi 15 juin 2004 :

- M. Philippe Cochet, rapporteur pour le projet de loi n° 1636 autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République de Djibouti relative à la situation financière et fiscale des forces françaises présentes sur le territoire de la République de Djibouti ;

- M. Henri Sicre, rapporteur pour :

● le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Ouganda sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 1626),

● le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Zambie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 1627)

● le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Mozambique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 1628).

Rapporteurs pour avis pour le projet de loi de finances pour 2005 :

Ont été nommés, le mardi 15 juin 2004, les rapporteurs pour avis pour le projet de loi de finances pour 2005 :

· Première partie du projet de loi de finances (article relatif à l'évaluation du prélèvement communautaire)

- Affaires européennes M. Roland Blum

· Deuxième partie du projet de loi de finances

A. Dépenses civiles

Affaires étrangères :

- Affaires étrangères M. Richard Cazenave

- Coopération et développement M. Jacques Godfrain

- Relations culturelles internationales et Francophonie

M. François Rochebloine

Commerce extérieur :

- Commerce extérieur M. Jean-Paul Bacquet

Ecologie et développement durable :

- Ecologie et développement durable M. Jean-Jacques Guillet

B. Dépenses militaires

Défense :

- Défense M. Paul Quilès

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· Agriculture

· OMC

· PLF 2005

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