COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 16 octobre 2002
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Guy Teissier, président

SOMMAIRE

 

pages

- Examen de l'avis budgétaire espace, communications et renseignement (M. Yves Fromion, rapporteur pour avis)


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- Examen de l'avis budgétaire crédits d'équipement (M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis)


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- Examen de l'avis budgétaire titre III et personnels civils et militaires d'active et de réserve (M. Pierre Lang, rapporteur pour avis)


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Loi de finances pour 2003 : espace (avis).

La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Yves Fromion, les crédits de l'espace, des communications et du renseignement pour 2003.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis, a regretté, à titre liminaire, que l'ensemble des réponses au questionnaire budgétaire adressé au ministère de la défense ne lui soit pas encore parvenu. Il a ensuite souligné que le système de forces « commandement, communications, conduite des opérations et renseignement » (C3R) est au cœur du fonctionnement des armées modernes. Il permet de maîtriser l'information du niveau décisionnel jusqu'au commandement sur le terrain. Bien que l'espace, les télécommunications et le renseignement présentent des spécificités importantes, ils s'analysent tous comme un ensemble, dont la cohérence est indispensable.

Pour ce qui concerne l'espace militaire, le projet de loi de finances pour 2003 apparaît globalement satisfaisant. Le niveau des crédits de paiement reste relativement stable, à 434,4 millions d'euros et les autorisations de programme progressent de 68,5 %, à 579,4 millions d'euros. L'avenir est préservé, puisque les crédits de paiement pour la recherche spatiale augmenteront de 6,6 %. Néanmoins, la contribution du ministère de la défense au budget civil de recherche et développement (BCRD) sera maintenue, à près de 190 millions d'euros. La lisibilité de ce transfert, essentiellement destiné aux recherches du centre national d'études spatiales (CNES), est sujette à caution, car le ministère de la défense n'en contrôle pas l'utilisation. Le projet de budget en faveur de l'espace pour 2003 permettra d'assurer la continuité des programmes spatiaux majeurs. La filière d'observation optique de nouvelle génération Hélios II bénéficiera de plus de 100 millions d'euros de crédits de paiement et la seconde étape du programme Syracuse III sera engagée avec des autorisations de programme de 419 millions d'euros pour l'ensemble du projet.

L'effort de la France en faveur de l'espace n'est donc pas négligeable. La totalité des crédits de paiement des ministères de la défense et de la recherche pour ce secteur représente près d'1,8 milliard d'euros. Si ce montant n'a rien à voir avec les quelque 42 milliards d'euros consentis par les Etats-Unis, il est cependant plus proche du budget spatial japonais (3,2 milliard d'euros) et plus important que ceux de l'Italie (877 millions d'euros), du Royaume-Uni (500 millions d'euros) ou de l'Inde (600 millions d'euros). L'avenir du secteur spatial français se joue désormais aux niveaux des instances communautaires, de l'agence spatiale européenne (ESA) ou des coopérations interétatiques. Certaines applications civiles de l'espace, à l'image des lanceurs, des satellites météorologiques ou des systèmes de navigation, ont des implications stratégiques très importantes. Les décisions de l'Union européenne ou de l'ESA ont donc des répercussions essentielles. Près d'1 milliard d'euros a d'ailleurs été récemment alloué à la modernisation d'Ariane V sur la période 2003-2006 et 1,2 milliard d'euros à la définition et au développement de Galileo, système de navigation indépendant du Global Positionning System (GPS) américain. Ces décisions étaient très attendues par les industriels européens, dont la survie dépend d'un certain équilibre entre commandes sur le marché commercial et équipements institutionnels.

Dans le domaine de l'espace militaire, la coopération est aléatoire. Elle prend essentiellement une forme interétatique. Ainsi, le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Italie et la France font l'acquisition de satellites de communications militaires sans envisager de mutualiser leurs moyens ; pour ce qui concerne l'observation, la France a néanmoins conclu des accords d'exploitation des filières radar italienne (Cosmo-Skymed) et allemande (SAR-Lupe), en contrepartie d'un accès réciproque à la programmation des satellites Pléiades et Hélios II, mais il ne s'agit pas d'une solution optimale.

Selon une étude de l'état-major des armées, ce sont 730 millions d'euros par an qui seraient indispensables pour financer le volet spatial des ambitions affichées aux Conseils européens d'Helsinki, en 1999, et de Nice, en 2000. En transposant les critères de contribution qui existent actuellement pour le budget de l'ESA au financement d'un programme spatial militaire européen complet, la participation des Etats membres ne serait pas incompatible avec leurs efforts financiers actuels en faveur de l'espace. Un projet spatial militaire européen équivaudrait seulement à 32 % des ressources annuelles de l'ESA. Il serait donc financièrement supportable. Néanmoins, un organisme intergouvernemental devrait voir le jour, afin d'assurer l'expertise technique et la maîtrise d'ouvrage des programmes, conformément à un mandat donné par les Etats membres. Il est temps d'agir, car les industriels du secteur spatial en Europe se trouvent dans une situation extrêmement préoccupante, du fait de la surcapacité dans le domaine des lanceurs, de la crise qui frappe les télécommunications - le nombre de satellites lancés étant passé de 25 en année normale à 6, fin septembre 2002 - et de la concurrence impitoyable qui en résulte.

Les dispositions du projet de loi de finances initiale pour 2003 pour les systèmes de communication et les moyens de renseignement sont elles aussi satisfaisantes. Le renouvellement et la modernisation des moyens de télécommunications et de transmissions des forces doivent se poursuivre ou s'achever. Si l'on considère les investissements à consentir pour ne pas se voir imposer à l'avenir des technologies sur étagère, une coopération européenne s'avère nécessaire, ne serait-ce qu'en matière de recherche-amont. L'avance américaine est considérable : lors de l'intervention des forces spéciales en Afghanistan, il ne fallait pas plus de vingt minutes au centre de commandement de Tampa pour diffuser ses instructions. Les systèmes de recueil de renseignement seront eux aussi améliorés. Un effort particulier est prévu pour les drones, car l'armée de terre doit se doter d'un système de drone lent et tactique intérimaire (SDTI) et l'armée de l'air va acquérir, en 2003, trois drones intérimaires de type moyenne altitude longue endurance (MALE) avec une station sol. Le ministère de la défense a également engagé des études sur les drones très courte portée (TCP) de type Pointer, les minidrones ainsi que les drones marine. Les drones sont essentiels pour la gestion des crises, car ils procurent une prééminence dans l'acquisition du renseignement, ils préservent des vies humaines et ils permettent de maîtriser l'emploi de la force et les effets collatéraux.

Pour ce qui concerne les dotations des services de renseignement, le projet de loi de finances pour l'année 2003 prévoit une augmentation des crédits d'équipement de 11,85 % et une hausse des crédits de fonctionnement de 26,5 %. Cet intérêt pour le renseignement se justifie plus que jamais, à l'heure où les menaces dites asymétriques, tel le terrorisme international, sont plus précises. Néanmoins, les effectifs des différents services seront stabilisés alors qu'il aurait été souhaitable de recruter au même rythme que la loi de programmation militaire 1997-2002. Le directeur général de la sécurité extérieure ainsi que les directeurs du renseignement militaire et de la protection et de la sécurité de la défense se sont entretenus avec le rapporteur des questions budgétaires afférentes à leurs services, montrant par là que le contrôle parlementaire en la matière n'est pas inexistant. Quant au contrôle des fonds spéciaux, le mécanisme prévu par la loi de finances initiale pour 2002, voté dans la précipitation, mériterait d'être revu. Enfin, les unités de renseignement dans la profondeur ont été un peu réorganisées avec le rattachement du 13ème régiment de dragons parachutistes (13ème RDP) à la brigade des forces spéciales terre (BFST). Il s'agit là d'une bonne décision. Du point de vue des équipements, le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 prévoit la livraison aux forces spéciales de 10 hélicoptères Cougar Mk-2 +, à partir de 2005, ce qui leur permettra d'attendre la mise en service de l'hélicoptère NH 90.

M. Jean-Michel Boucheron a souhaité connaître les solutions de remplacement qui permettraient de continuer à disposer d'une capacité photographique à haute altitude à l'issue du retrait du service des Mirage IV-P. Face à ce problème, il conviendrait de s'orienter vers une commande de drones opérant à haute altitude avec une longue endurance (HALE). Les drones constituent un enjeu essentiel de partage de la capacité mondiale d'évaluation des crises et le renseignement aura au XXIème siècle l'importance qu'a pu avoir l'arme nucléaire au XXème siècle.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis, a précisé que les Mirage IV-P devraient continuer à assurer leurs missions pendant la prochaine programmation, tout en admettant que la question de leur relève se posait effectivement. Une réflexion est en cours à ce sujet, mais aucun crédit n'est inscrit dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008. Cependant, les équipements de ce type existent déjà, avec notamment le Global Hawk. Ce dernier souffre pour l'instant d'une propulsion insuffisante. De toute manière, les missions des Mirage IV-P ne pourront être couvertes seulement par des drones HALE, car les Mirage IV-P effectuent également des missions d'observation à moyenne altitude. La couverture complète des besoins s'effectuera donc par une conjonction des capacités de drones HALE et de drones opérant à moyenne altitude avec une longue endurance (MALE). En outre, les drones joueront aussi un rôle de plus en plus important en matière d'appui-feu dans le cadre des premières vagues d'attaques. Dassault Aviation travaille sur cette piste avec ses programmes Grand Duc et Petit Duc, tandis que Northrop Grumman souhaite développer avec les industries européennes un système de surveillance du champ de bataille à partir des plates-formes que peuvent constituer les avions commerciaux.

M. Axel Poniatowski a considéré que le programme Galiléo était d'une importance capitale et que la représentation nationale devait veiller à sa bonne exécution. Les armées ont été très dépendantes des capacités américaines, notamment pour l'élaboration des dossiers d'objectifs, et Galiléo permettra d'obtenir une véritable indépendance de nos forces. Nos industries disposent d'atouts en matière de renseignement militaire et de communication. Quelle est la part des crédits du budget de l'espace, des communications et du renseignement allouée à la recherche ? Les lacunes sont plus importantes en matière de drones, pour lesquels nous dépendons de l'étranger pour l'approvisionnement. Il convient donc d'encourager la recherche dans ce domaine, particulièrement pour les drones hélitractés capables d'intervenir dans des zones urbaines, là où la menace est de plus en plus importante en raison du terrorisme.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis, a souligné que, si les industries nationales ne maîtrisaient pas la totalité des procédés d'industrialisation des drones, elles étaient malgré tout très présentes dans la recherche et la réalisation des systèmes actuels. Les crédits qui seront consacrés à la recherche spatiale militaire dans le budget pour 2003 s'élèvent à 39,9 millions d'euros en autorisations de programme et à 37,4 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente 8,6  % du total des crédits de paiement du budget de l'espace et 8,7  % des crédits de paiement du ministère de la défense en faveur des études-amont. Si les industries françaises sont particulièrement performantes dans le domaine de l'observation optique, avec le programme Hélios, une impasse a été effectuée dans le domaine de la reconnaissance radar, mais elle a été compensée par des échanges avec des capacités italiennes et allemandes.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'espace, des communications et du renseignement pour 2003, les commissaires socialistes s'abstenant.

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Loi de finances pour 2003 : crédits d'équipement (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. François Cornut-Gentille, les crédits d'équipement pour 2003.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis, a souligné la hausse importante des crédits d'équipement dans le projet de loi de finances pour 2003, qui marque une nette inversion de tendance. Le montant des dotations consacrées aux titres V et VI s'élève à 13,64 milliards d'euros, ce qui représente une hausse de 11,2 % par rapport à la loi de finances initiale de 2002. Les crédits d'équipement cessent d'être une variable d'ajustement budgétaire, trop souvent utilisée par les gouvernements précédents, au sein du budget de la défense et plus généralement au sein du budget de l'Etat. Les trois armées bénéficient chacune de cette augmentation des crédits des titres V et VI: celle-ci s'établit à 16,6 % pour l'armée de l'air, 11,9 % pour la marine et 6,6 % pour l'armée de terre. Désormais, la professionnalisation des armées est achevée et le renforcement des capacités opérationnelles est devenu une priorité.

La redéfinition du périmètre des titres V et VI contribue à recentrer le ministère de la défense sur ses missions, grâce notamment à la sortie du budget de la défense du fonds de développement économique de la Polynésie et des dotations de l'Etat pour recapitaliser les entreprises du secteur de l'armement.

Le renforcement des capacités opérationnelles des armées exige une amélioration significative de la disponibilité des matériels et la poursuite ou le lancement de programmes visant à permettre à la France de tenir ses engagements européens et d'assurer la protection de ses intérêts. Une comparaison avec le budget de la défense britannique sur les questions d'équipement illustre le décrochage entre les deux puissances européennes et permet de tirer d'intéressants enseignements.

Les états-majors sont très préoccupés par la dégradation de l'entretien des matériels, qui a des conséquences négatives sur le moral des personnels militaires ; le Président de la République s'en est d'ailleurs ému lors de sa visite aux armées à Creil, le 30 septembre dernier. Quelques exemples de cette dégradation sont significatifs, tels que le niveau de disponibilité technique opérationnelle des hélicoptères Gazelle, s'élevant à 46 %, ou encore celui des Transall, s'établissant à 55 %. La remise à niveau de la disponibilité des matériels passe par un effort budgétaire significatif sur les dotations d'entretien programmé des matériels, qui est mis en œuvre dans le projet de loi de finances pour 2003 : elles augmentent de 8,6 % en crédits de paiement et de 10,1 % pour les autorisations de programme, par rapport à 2002. La hausse est encore plus sensible lorsque l'on compare ces crédits aux dotations de l'année 2001. Cet effort financier doit permettre d'atteindre un niveau de disponibilité minimale des matériels de 75 %. Cet objectif très ambitieux pourra notamment être atteint grâce aux efforts accomplis par le ministère de la défense pour réaliser des gains de productivité : il a notamment mis en place de nouvelles structures de maintenance, la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD) et le service de soutien de la flotte (SSF). La mise en place d'une structure similaire est en cours pour l'entretien des matériels de l'armée de terre.

M. François Cornut-Gentille a ensuite évoqué les grands programmes d'équipement financés par le projet de loi de finances pour 2003. La dissuasion nucléaire bénéficie d'une forte hausse des autorisations de programme et des crédits de paiement, qui s'élève respectivement à 35,1 % et 11,7 %. Cet effort vise à rattraper les retards accumulés dans les programmes de dissuasion au cours de la période 1997-2001. Un effort budgétaire en matière de recherche a également été mis en œuvre.

Le système C3R « commandement, communications, conduite et renseignement » est devenu une priorité dans le contexte international actuel. Les programmes satellitaires Hélios et Syracuse et les drones renforcent la capacité de renseignement de nos armées. Pour l'armée de terre, les programmes Leclerc et Tigre se poursuivent, malgré des difficultés techniques et industrielles. Ces mêmes difficultés font peser de lourdes incertitudes sur le véhicule blindé de combat d'infanterie.

En ce qui concerne la marine, le projet de loi de finances pour 2003 prend en compte la nécessité de renouveler la flotte de surface, notamment avec les frégates Horizon. Pour l'armée de l'air, l'accent est mis sur les programmes de missiles MICA et SAMP/T. En revanche, l'incertitude plane sur l'avion de transport A 400 M, en raison des atermoiements allemands qui remettent en question l'équilibre financier de ce programme. Alors que le programme Rafale représente des masses financières considérables pour l'armée de l'air, on peut s'étonner de la procédure budgétaire retenue, c'est-à-dire le collectif budgétaire de fin d'année 2002, pour la commande globale de 59 Rafale en 2003.

En ce qui concerne l'équipement de la gendarmerie, les augmentations de crédits de paiement et d'autorisations de programme s'élèvent respectivement à 28,5 % et 55,2 %, conformément aux dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002.

Le rapporteur a souligné les efforts accomplis par le ministère de la défense pour moderniser sa gestion, notamment en ce qui concerne la consommation des crédits, et a évoqué les opportunités associées à l'externalisation et à l'interarmisation. Il a déploré l'ampleur des mesures de régulation budgétaire effectuées au détriment de l'équipement des armées, qui affecte la crédibilité de notre politique de défense.

Il a enfin indiqué qu'il était indispensable de prêter une attention particulière aux dispositions du projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2002, qui devrait s'inscrire dans la tendance engagée par le projet de loi de finances pour 2003.

M. Jean-Louis Bernard a indiqué que la baisse du taux de disponibilité des Gazelle s'expliquait par l'application du principe de précaution à la suite de deux accidents très graves.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis, a confirmé cette origine de la faiblesse du taux de disponibilité affectant la plupart des matériels anciens.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits d'équipement pour 2003, les commissaires socialistes s'abstenant.

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Loi de finances pour 2003 : personnels (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre Lang, les crédits du titre III et des personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2003.

M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget est unanimement reconnu satisfaisant.

Le titre III augmente de 4,7 % et ce sont les rémunérations et charges sociales qui bénéficient de la revalorisation la plus remarquée.

Si on additionne les crédits votés en collectif budgétaire, ceux du projet de budget et ceux inscrits dans le fonds de consolidation de la professionnalisation, les militaires devraient bénéficier en 2003 de 330 millions d'euros supplémentaires de rémunérations. Outre la hausse classique liée à la revalorisation du point d'indice, la plupart des indemnités sont réévaluées, qu'il s'agisse de l'indemnité pour charges militaires ou d'indemnités plus spécifiques concernant certaines spécialités. Il s'agit d'essayer d'attirer des spécialistes civils ou de conserver des techniciens qui ont tendance à quitter les armées après avoir acquis une formation. Le personnel de la marine bénéficiera de son côté d'une nouvelle indemnité, dite de sujétion d'absence du port-base. Dans le cadre de l'aménagement du temps d'activité et d'obligation professionnelles des militaires (TAOPM) et en fonction de leur armée d'appartenance, les militaires percevront une indemnité annuelle dans la limite de 8 ou 15 fois le taux journalier qui s'élève à 85 euros. Dans le cas général, les militaires bénéficieront d'une indemnité s'élevant à 8 taux journaliers lorsqu'il leur est impossible, en raison des nécessités de service, de prendre des permissions complémentaires.

Les armées ont désormais pratiquement atteint leur format professionnel et les effectifs devraient peu évoluer en 2003, même si quelques ajustements seront enregistrés. Ainsi, l'armée de terre perdra 1 572 postes de VDAT (volontaires de l'armée de terre) qui seront compensés par la création de 1 000 postes d'EVAT (Engagés volontaires de l'armée de terre).Si, à première vue, cette conversion se traduit par la perte de 572 emplois, au total l'armée de terre sera gagnante puisque tous les postes convertis sont vacants en raison de la difficulté de recruter des VDAT, aux soldes peu attractives. Les 1 000 postes d'EVAT devraient être pourvus sans trop de difficulté. Les effectifs de l'armée de l'air et de la marine devraient connaître une certaine stabilité : l'armée de l'air perdra 43 postes de sous-officiers et 291 postes de civils, pour la plupart non pourvus. La marine gagnera 124 postes budgétaires, essentiellement des civils et des militaires du rang, ce qui représente des fluctuations très faibles au regard de l'ensemble des effectifs. C'est la gendarmerie qui obtient la meilleure évolution de ses effectifs, avec la création de 1 200 postes budgétaires en 2003, pour un coût total de 52,8 millions d'euros.

Le principal sujet d'inquiétude en matière d'effectifs militaires concerne les réservistes dont le nombre est encore trop faible. L'armée de terre, par exemple, ne compte que 1 200 militaires du rang réservistes. Devant la difficulté à réaliser les effectifs, l'objectif de 100 000 réservistes globaux, fixé par la loi de programmation 1997-2002, a été repoussé à l'horizon 2015. La loi de programmation pour les années 2003-2008 pourrait fixer un objectif global de 82 000 réservistes fin 2008. Une prime de fidélité destinée à récompenser les réservistes ayant participé activement à la défense de la nation est à l'étude, ainsi qu'une prime d'incitation au volontariat. La formation militaire initiale du réserviste qui a récemment été mise en place sera renforcée. Elle permet aux jeunes réservistes issus directement du monde civil de recevoir une formation rémunérée facilitant leur intégration au sein des forces armées.

La hausse des crédits consacrés à l'entraînement et à l'activité des forces constitue un autre sujet de satisfaction. De 960 millions d'euros en 2002, ces crédits sont portés à 997 millions, ce qui représente une hausse de 3,8 %. A elles seules, les forces terrestres recevront 20 millions d'euros supplémentaires pour leur entraînement : l'objectif affiché par l'état-major est de remonter à 100 jours d'exercice dès 2003. Pour ce qui concerne l'ALAT, il s'agira de remonter l'an prochain à 160 heures de vol pour l'ensemble des pilotes, avec, à terme, l'objectif de 180 heures de vol annuelles.

Pour la marine, avec 7,9 millions d'euros supplémentaires, l'objectif est également d'atteindre 100 jours de mer annuels pour les navires en 2003. Les pilotes de chasse de l'aéronavale devraient voler 180 heures en 2003, contre 177 en 2001, les pilotes d'hélicoptère 220 heures contre 210 en 2001 et les équipages de patrouille maritime 350 heures contre 293 en 2001. L'armée de l'air, avec 8,6 millions d'euros supplémentaires, se fixe pour objectifs 180 heures de vols annuelles pour ses pilotes de chasse et 400 pour ses pilotes de transport.

En conclusion, le projet de budget pour le titre III de la défense peut être considéré comme globalement très satisfaisant, sous réserve qu'il soit fidèlement exécuté et qu'aucun événement extérieur ne vienne le remettre en cause en cours d'exercice, comme cela s'est déjà trop vu dans le passé.

Après avoir félicité le rapporteur pour la qualité et la précision de son exposé, M. Michel Voisin a demandé si un bilan de la mise en œuvre des mesures d'accompagnement de la professionnalisation, qui avaient représenté un effort financier conséquent, avait été effectué.

M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a répondu que le dispositif du pécule d'incitation au départ n'avait pas été reconduit pour 2003. Si le ministère de la défense a effectué un bilan global, celui-ci n'a pas été communiqué à la commission.

Le président Guy Teissier a souligné l'intérêt qu'il y aurait pour la commission à disposer d'un tel document.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du titre III et des personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2003, les commissaires socialistes s'abstenant.

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