Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mercredi 13 novembre 2002(Séance de 9 heures)

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COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 18

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 novembre 2002
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Guy Teissier, président

SOMMAIRE

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- Audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration du ministère de la défense, sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (n° 187)	2

Loi de programmation militaire 2003-2008 : audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration du ministère de la défense.

La commission de la défense nationale et des forces armées a entendu Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration du ministère de la défense, sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (n° 187).

Présentant ses fonctions, Mme Evelyne Ratte a souligné que le secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense tient une place originale dans l'administration française, qui le distingue du secrétaire général du ministère des affaires étrangères, à vocation plus politique, et du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui remplit surtout une fonction de dialogue social. Chapeautant l'ensemble des services administratifs du ministère de la défense, le secrétariat général pour l'administration a véritablement pris forme en 1962, lorsque le général De Gaulle a réorganisé le ministère, en lieu et place des trois délégations antérieures, autour de trois piliers : l'un, opérationnel, avec le poste de chef d'état-major des armées, un autre relevant de la délégation générale pour l'armement et le dernier, administratif, reposant sur un secrétaire général pour l'administration ayant pour fonction d'assister le ministre dans les matières administratives, sociales, financières et domaniales. Si le chef d'état-major des armées et le délégué général pour l'armement ont une visibilité publique, la légitimité du secrétaire général pour l'administration est avant tout institutionnelle. La deuxième étape fondamentale de l'évolution du secrétariat général pour l'administration découle des décrets du 8 mars 1999, lui conférant l'autorité sur les grandes directions centrales du ministère, et du 15 novembre 1999, lui rattachant l'administration des anciens combattants.

Le secrétariat général pour l'administration accomplit des missions d'expertise en faveur du ministre et coordonne des services qui sont encore marqués par une organisation verticale articulée autour des différentes armées. Il participe également à la modernisation du ministère de la défense, à travers le comité pour la réforme et l'innovation administratives (CRIA), qui réunit tous les mois des représentants de l'ensemble des états-majors et des services. Enfin, il assure le lien entre le ministère de la défense et l'extérieur, aussi bien au niveau interministériel que dans les relations entre la nation et ses armées.

La secrétaire générale pour l'administration est assistée d'un secrétaire général adjoint et de deux chargés de mission. Elle a autorité sur les grandes directions suivantes du ministère de la défense :

- la direction des affaires financières, qui prépare le budget, en liaison avec la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et en suit l'exécution, ainsi que la comptabilité budgétaire du ministère. Elle mène également la politique d'informatisation financière et exerce des compétences fiscales et douanières ;

- la direction de la fonction militaire et du personnel civil, qui a des fonctions similaires à une direction des ressources humaines en ce qui concerne le personnel civil et gère les aspects statutaires et indemnitaires du personnel militaire, sans toutefois superviser la gestion des carrières, qui relève des états-majors. Elle suit également l'évolution de la réglementation afférente au personnel, effectue une coordination sociale ainsi qu'un suivi statistique et elle est compétente pour les pensions ;

- la direction des affaires juridiques, élevée à ce niveau administratif en 1999, qui élabore les textes juridiques concernant le ministère de la défense, négocie les projets de traités et accords et est responsable du contentieux. Elle est aussi chargée des affaires pénales militaires ;

- la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, rassemblant divers services des ministères de la défense et des anciens combattants, se trouve dans une configuration particulière, car elle gère des immeubles ainsi que la politique du logement en faveur des agents, tout en mettant en œuvre la politique de mémoire ;

- la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale, chargée de la politique d'attribution des cartes et des titres de combattants, de la gestion des pensions militaires d'invalidité et de la politique en faveur des handicapés. C'est la seule direction dotée de services déconcentrés : dix-huit directions interdépartementales sont placées sous l'autorité de préfets ;

- la direction du service national, dont les missions ont fortement évolué depuis la professionnalisation. Elles consistent désormais, dans le cadre du parcours citoyen, à mettre en oeuvre la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) ainsi que le recensement ; elle participe aussi à la lutte contre l'illettrisme ;

- le service des moyens généraux, chargé du soutien logistique et administratif, et notamment de la gestion des immeubles, de l'informatique et des transports.

D'autres structures dépendent du secrétariat général pour l'administration. Les musées de l'armée, de l'air et de la marine sont des établissements publics placés sous la tutelle de la direction de la mémoire. La société nationale immobilière (SNI) est en charge des programmes de construction, ainsi que de l'entretien des domaines du ministère. L'office national des anciens combattants (ONAC) et l'institut national des invalides (INI) sont également placés sous tutelle du secrétariat général pour l'administration.

L'effectif du secrétariat général pour l'administration s'établit à 7 462 personnes, dont 77 % de civils et 23 % de militaires. La proportion de femmes dans cette administration s'élève à 56 %, et le personnel compte 1 121 cadres.

Mme Evelyne Ratte a ensuite abordé quelques sujets essentiels pour l'année 2003 et pour la période de programmation. Le fonds de consolidation de la professionnalisation constitue un enjeu pour les six prochaines années : il a pour objectif de pérenniser le format atteint à l'issue de la professionnalisation, alors que le contexte est caractérisé par des évolutions démographiques défavorables et un marché de l'emploi concurrentiel. Ce dispositif, d'un montant total de 572,6 millions d'euros pour la période 2003-2008, doit permettre de fidéliser les personnels et de renforcer l'attractivité de la carrière militaire. Il se distingue d'un fonds de financement de mesures indemnitaires catégorielles, qui s'ajouteraient à celles déjà existantes, et doit constituer un outil réactif pour attirer et fidéliser les meilleurs éléments. Un dispositif de fidélisation de 382,6 millions d'euros sera constitué dès 2003 et se concrétisera par des dispositions d'accompagnement de la mobilité en matière de formation et de logement. 8 millions d'euros seront disponibles pour la construction de logements. Afin de fidéliser les personnels qui ont des spécialités rares et recherchées, une indemnité individuelle sera également mise en place à partir de 2004. Des mesures d'attractivité, correspondant à un montant de 190 millions d'euros, sont prévues : dès 2003, la prime d'engagement pourra être modulée, ce qui représente un coût supplémentaire de 11 millions d'euros pour 2003, et les congés complémentaires de reconversion seront améliorés, afin de permettre aux militaires de mieux préparer une deuxième carrière dans le civil.

En 2003, les effectifs civils du ministère de la défense connaîtront une réduction de 1 033 postes. Ce solde recouvre deux évolutions différentes : d'une part, les effectifs des comptes de commerce ont diminué d'environ 1 500 personnes en raison du changement de statut de DCN et ces emplois ont été rapatriés au ministère de la défense. D'autre part, l'accroissement des effectifs en zone budgétaire du ministère ne s'élève qu'à 473 personnes, en raison de mesures telles que le non-remplacement de la totalité des départs en retraite, la suppression d'emplois vacants ou des mesures de transformation d'emplois.

La réserve opérationnelle est issue de la loi du 22 octobre 1999, qui a substitué à une réserve de masse une réserve d'emploi, fondée sur trois principes : volontariat, intégration dans les formations d'active et partenariat avec les entreprises. La réserve opérationnelle compte aujourd'hui 30 346 personnes, avec un taux d'activité moyen de dix-huit jours. L'objectif fixé pour 2015 est de 100 000 hommes, avec un taux d'activité égal à trente jours par an. Une augmentation importante, de l'ordre de 33 %, a été obtenue entre 2001 et 2002, grâce à la conclusion de partenariats avec des entreprises, qui se voient décerner un label par le ministère de la défense. La loi de programmation militaire devrait donner une nouvelle impulsion à la réserve opérationnelle, en favorisant notamment le volontariat des militaires du rang, grâce à une dotation de 85,83 millions d'euros et à la création d'une prime d'incitation. Une prime de fidélité est actuellement à l'étude pour récompenser la participation active des réservistes. Enfin, un renforcement de la formation militaire initiale est prévu pour les jeunes réservistes issus du secteur civil.

La politique d'externalisation fait partie intégrante de la modernisation du ministère de la défense et constitue une nécessité dans le cadre du nouveau format des armées. Elle répond à plusieurs objectifs : recentrer les militaires sur leur activité opérationnelle, maintenir l'attractivité nécessaire à la fidélisation en s'allégeant des tâches périphériques, conserver des compétences à jour dans des domaines technologiques à évolution rapide. La politique d'externalisation se heurte néanmoins à certaines limites. L'exigence de la continuité du service ne peut tolérer de rupture et certaines activités militaires, trop exposées au risque, sont difficilement externalisables. En tout état de cause, cette politique d'externalisation doit être acceptée par les agents, notamment civils, du ministère, grâce à une politique de communication interne adaptée. Elle se veut pragmatique et non idéologique. Diverses activités sont concernées : entretien des immeubles, des espaces verts, restauration, communication, maintien en condition opérationnelle. La question des limites du champ d'application de cette politique reste posée. Peut-on, par exemple, externaliser les activités de ravitaillement en vol comme au Royaume-Uni ? Actuellement, le flux moyen des dépenses annuelles d'externalisation s'élève à 592 millions d'euros et le projet de loi de finances pour 2003 prévoit d'augmenter de 40 millions d'euros ce montant. L'armée de terre externalise déjà le soutien général (gardiennage, restauration...) de certaines de ses implantations, ainsi que le soutien des opérations extérieures de présence ou de maintien de la paix, le soutien des matériels et systèmes d'armes, l'aide à la formation et à l'entraînement du personnel, pour un montant global de 161,3 millions d'euros. L'armée de l'air a engagé une action globale à Varennes-sur-Allier et devrait élargir cette expérimentation à Romorantin. La marine externalise aussi son soutien général, ainsi que ses activités de remorqueurs de service public et de transports maritimes à Toulon. La gendarmerie s'est également lancée dans cette démarche, ainsi que la DGA, notamment dans ses centres d'essais.

Rappelant le souhait de la commission d'avoir un droit de regard trimestriel sur l'exécution du budget de la défense, le président Guy Teissier a demandé quels sont les instruments de contrôle qui peuvent être mis à disposition du Parlement par la direction des affaires financières du secrétariat général pour l'administration.

Mme Evelyne Ratte a répondu que le ministère de la défense dispose déjà de tableaux de bord mensuels, portant à la fois sur le titre III et sur le titre V et permettant de suivre au fur et à mesure l'exécution budgétaire et la consommation des crédits. Par ailleurs, le ministère met en place depuis une dizaine d'années un contrôle de gestion permettant de retracer l'évolution de certaines fonctions, par exemple le recrutement. Cependant, ces indicateurs restent fondés sur une approche verticale par armée ou organisme. Les fonctions transversales sont plus difficiles à mettre en œuvre, car elles supposent des bases de données communes. Si des indicateurs existent déjà pour la réserve ou la reconversion des militaires, les questions du Parlement ne manqueront pas de susciter d'autres champs d'intervention.

Le président Guy Teissier a souligné que chacune des armées faisait l'objet de l'attention des parlementaires qui veillent, d'une part, à ce qu'il soit remédié au mauvais entretien et à l'attrition des matériels et, d'autre part, à ce qu'il soit procédé à l'acquisition des matériels nouveaux.

M. Charles Cova a souhaité connaître l'affectation des sommes retirées de la vente du patrimoine domanial du ministère de la défense. Est-il envisagé de procéder à des ventes d'établissements dans le cadre du programme de construction de prisons et de centres fermés ? N'y a-t-il pas une dualité de fonctions entre l'office national des anciens combattants (ONAC) et la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) ?

Mme Evelyne Ratte a indiqué que, depuis une dizaine d'années, le ministère de la défense bénéficiait du privilège de recevoir le produit des ventes qu'il réalise. Cette dérogation à la règle de non affectation des recettes est en cours de renouvellement. A l'heure actuelle, il n'est pas prévu de transfert d'emprise dans le cadre du programme de construction d'établissements pénitentiaires.

L'opportunité de la coexistence de l'ONAC et de la DSPRS peut prêter à interrogation. Ces structures ne sont pas redondantes, mais le partage de leurs missions respectives devrait être clarifié. Actuellement, elles ont toutes deux des missions de réglementation et de gestion. En toute logique, la DSPRS pourrait remplir l'intégralité des missions de réglementation et de définition de la politique, alors que l'ONAC, établissement public administratif sous tutelle du ministère de la défense, pourrait avoir la responsabilité de la mise en œuvre des décisions prises.

M. René Galy-Dejean a souligné qu'après avoir critiqué pendant des années la diminution des crédits et avoir constaté avec satisfaction que le budget de 2003 et le projet de loi de programmation militaire rompaient avec cette tendance, les parlementaires sont désormais inquiets sur les capacités du ministère à consommer correctement les moyens qui lui sont accordés. Cette difficulté résulte de problèmes d'organisation administrative, mais aussi de la capacité du tissu industriel à répondre aux demandes de fabrication nouvelles. Ce tissu est extrêmement dégradé, en raison de nombreuses faillites d'entreprises et des pertes de savoir-faire qui en ont découlé. Est-ce que le maintien des compétences, qui est l'un des objectifs de l'externalisation, permettra d'éviter des ruptures de savoir-faire dans la chaîne de fabrication pour les programmes réalisés en France ?

La suspension du service national a fait disparaître le service en entreprise. Serait-il envisageable de réintroduire l'équivalent d'un service volontaire en entreprise à l'étranger, qui aurait pour contrepartie l'obligation pour les intéressés de souscrire un contrat d'engagement dans la réserve ?

Mme Evelyne Ratte a précisé que le relais du service en entreprise à l'étranger a été pris par le centre d'information pour le volontariat international (CIVI), seul organisme interministériel en mesure d'assurer cette mission, mais sans lien direct avec la réserve. Une information, limitée à la demande du CIVI, est donnée sur cet organisme lors de la JAPD. Un partenariat pourrait être étudié entre la défense et le CIVI. Au-delà de ce qui existe actuellement, la proposition est intéressante, mais il convient d'en étudier la faisabilité, les modalités d'organisation et de financement en interministériel.

Le souci d'une bonne consommation des crédits est partagé par le ministère. Ce problème ne lui est pas spécifique. A titre d'exemple, l'assistance publique - hôpitaux de Paris ne parvient pas à transformer plusieurs millions d'euros d'autorisations de programme en crédits de paiement, malgré l'ampleur des besoins en investissements sanitaires. Ces difficultés résultent notamment de l'organisation administrative et du code des marchés publics ; elles se traduisent par des délais considérables. Le ministère met en œuvre des indicateurs spécifiques et cherche à pallier ce problème récurrent.

La dégradation du tissu industriel à la suite de la baisse des commandes publiques est une question qui concerne essentiellement la délégation générale pour l'armement. Il convient d'espérer que l'augmentation des crédits permettra d'améliorer la situation industrielle.

M. Yves Fromion a souhaité savoir si la secrétaire générale pour l'administration intervenait dans le cadre du conseil supérieur de la fonction militaire. Les rigidités du statut militaire font aujourd'hui l'objet de critiques, certains réclamant un droit d'expression élargi. Une réflexion est-elle engagée sur l'évolution du statut ? Quel est le coût de la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) ? La loi prévoit l'organisation d'un enseignement à la défense. Combien d'établissements scolaires le dispensent réellement et quelles sont les solutions envisagées pour améliorer la situation, éventuellement avec le concours des réservistes ? Le ministère de la défense mène une politique contractuelle avec les entreprises en vue de favoriser les réserves. A-t-il la même démarche à l'égard des collectivités territoriales ? Est-il encore souhaitable que le ministère dispose d'une société immobilière telle que la société nationale immobilière (SNI) ? Ne serait-il pas plus efficace de passer des contrats avec des organismes spécialisés, afin d'apporter plus de fluidité au système et de mieux faire face aux difficultés de logement des militaires ?

Mme Evelyne Ratte a répondu que le secrétariat général pour l'administration était très impliqué dans les questions relatives à l'évolution du statut des militaires. C'est la direction de la fonction militaire et du personnel civil qui prépare les dossiers traités par le conseil supérieur de la fonction militaire et la secrétaire générale pour l'administration siège à ce conseil.

La ministre de la défense est consciente des insatisfactions de certains militaires en matière de droit d'expression. Une réflexion sur la révision du statut des militaires va être lancée au trimestre prochain. Il s'agit d'identifier les points qui peuvent être assouplis, sans toucher au cœur du statut des militaires.

Le coût annuel de la journée d'appel et de préparation à la défense est d'environ 150 millions d'euros. Les dispositions relatives au recensement fonctionnent parfaitement. La JAPD elle-même recueille un taux de satisfaction de 80 %. En revanche, les dispositions sur l'enseignement de défense au collège et au lycée paraissent modérément appliquées. Des conventions sont passées au niveau central avec l'éducation nationale. Elles doivent être développées à l'échelon régional. Le ministère de la défense s'attache à faciliter cet enseignement en élaborant du matériel pédagogique mis à la disposition des enseignants. Que cet enseignement soit assuré par des réservistes agréés par l'éducation nationale serait juridiquement possible, mais bousculerait des habitudes. La création de partenariats avec les collectivités territoriales pour développer la réserve a été négligée. C'est une idée à retenir.

Le président Guy Teissier a approuvé cette idée. Lors de l'établissement de ces partenariats, le ministère de la défense a fait d'importants efforts envers les entreprises, mais les collectivités territoriales et l'Etat lui-même ont été oubliés, alors qu'ils disposent de ressources importantes pour la réserve.

Mme Evelyne Ratte a ensuite exposé que, si la société nationale immobilière (SNI) était un héritage de l'histoire, elle avait profondément modernisé ses approches et ses méthodes depuis vingt ans. Elle a en charge la gestion des logements domaniaux de la défense nationale et conduit aussi une politique propre de construction et de réservation au sein de programmes immobiliers civils. La question de son maintien, ou au contraire de l'attribution de la gestion du parc de logements du ministre de la défense à des sociétés adjudicataires, est posée.

M. René Galy-Dejean a confirmé le caractère désormais performant de la SNI. Il a émis des doutes sur l'efficacité du transfert de la gestion de ses actifs à des sociétés de droit privé, notamment à Paris et en région parisienne. Du fait de l'omniprésence de l'Etat dans le foncier, bâti ou non, l'appartenance au ministère de la défense de la société nationale immobilière lui confère un atout important pour la gestion de ses projets.

A une demande de précision de M. Jean-Louis Bernard, Mme Evelyne Ratte a répondu que l'externalisation du soutien des forces en opérations extérieures concernait, par exemple, la fourniture de vivres et l'enlèvement des déchets.

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